指導(dǎo)開展“1+N”省市協(xié)同立法的實(shí)踐探索

馬偉煒

近年來，習(xí)近平總書記對發(fā)揮地方立法協(xié)同效能，開展協(xié)同立法工作作出重要指示。習(xí)近平總書記2021年在中央人大工作會(huì)議上指出，要抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，使法律體系更加科學(xué)完備、統(tǒng)一權(quán)威。習(xí)近平總書記的重要指示為我們開展協(xié)同立法工作指明了方向。2022年3月新修改的地方組織法規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法，將地方立法實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)上升為國家法律。

省人大常委會(huì)法工委按照黨中央決策部署和省委工作要求，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為、創(chuàng)新立法機(jī)制、豐富立法形式，取得了新成果新經(jīng)驗(yàn)。從2021年指導(dǎo)廣佛兩市圍繞軌道交通開展協(xié)同立法，率先鳴響我省協(xié)同立法的“第一炮”，到同年指導(dǎo)汕頭、揭陽、潮州三市開展潮劇保護(hù)協(xié)同立法，率先在全國開創(chuàng)了文化領(lǐng)域市域協(xié)同立法的先河之后，2022年再次指導(dǎo)五市開展粵菜促進(jìn)發(fā)展“1+N”省市協(xié)同立法，首開省與所轄市不同層級主體協(xié)同立法又一先例。這些有益的實(shí)踐探索，為我們指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市開展協(xié)同立法積累了新鮮經(jīng)驗(yàn)。

以“1”統(tǒng)“N” 精選協(xié)同立法項(xiàng)目

省人大常委會(huì)法工委注重在指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市精準(zhǔn)選擇協(xié)同立法項(xiàng)目上下功夫。結(jié)合我省和各市實(shí)際情況，圍繞中心，服務(wù)大局，分區(qū)域、分領(lǐng)域研究推進(jìn)協(xié)同立法工作，重點(diǎn)就跨區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、跨區(qū)域歷史文化保護(hù)等方面選準(zhǔn)切入點(diǎn)，指導(dǎo)開展協(xié)同立法。

2022年初，為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)技能人才培養(yǎng)的重要指示精神，貫徹落實(shí)就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，貫徹落實(shí)省委推動(dòng)“粵菜師傅”高質(zhì)量發(fā)展部署要求，省人大常委會(huì)率先將制定粵菜發(fā)展促進(jìn)條例列入本年度立法計(jì)劃，并提出采用“1+N”省市協(xié)同立法模式加以推進(jìn)。省人大常委會(huì)法工委以此為切入點(diǎn)，圍繞作為粵菜組成部分，流行于珠江三角洲地區(qū)的“廣府菜”、潮汕地區(qū)的“潮州菜(潮汕菜)”、客家地區(qū)的“客家菜”三大地方特色風(fēng)味菜，迅速與相關(guān)設(shè)區(qū)的市溝通聯(lián)系，征求N個(gè)市的立法意愿，以“1”統(tǒng)“N”，推動(dòng)汕頭、佛山、江門、梅州、潮州五個(gè)立法意愿較強(qiáng)、地域特色明顯的市盡快將相關(guān)立法項(xiàng)目列入當(dāng)年立法計(jì)劃正式項(xiàng)目并報(bào)市委批準(zhǔn)，爭取實(shí)現(xiàn)當(dāng)年立項(xiàng)、當(dāng)年起草、盡快獲得通過。

以“1”帶“N” 建立協(xié)同立法機(jī)制

省人大常委會(huì)法工委在指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市開展協(xié)同立法的過程中，堅(jiān)持機(jī)制先行，牢固樹立“一盤棋”的思想，充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，探索構(gòu)建全方位，多種模式協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，涵蓋從立法計(jì)劃制定、立項(xiàng)、起草、調(diào)研、論證、修改、審議、實(shí)施到協(xié)同立法的宣傳、解釋、清理等全鏈條多方面的協(xié)同共進(jìn)，形成協(xié)同立法工作的整體合力。

一是建立起草工作機(jī)制。通過組建立法工作專班，既充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，又有效整合各方面專業(yè)人才和實(shí)踐人才，形成強(qiáng)大工作合力，進(jìn)而提高立法效率和質(zhì)量水平?；洸耸∈袇f(xié)同立法專門成立由省人大常委會(huì)分管負(fù)責(zé)同志擔(dān)任組長，省人大有關(guān)委員會(huì)、省政府有關(guān)部門以及五個(gè)開展協(xié)同立法的市派員共同組成的立法工作專班。五市也相應(yīng)組建本市條例立法專班。省、市兩級立法專班既互相協(xié)作，又相對獨(dú)立，加強(qiáng)信息互通和資源共享，從而優(yōu)化配置了兩級立法資源和力量。

二是建立立法調(diào)研工作機(jī)制。省人大常委會(huì)法工委通過提前介入，深入實(shí)地開展調(diào)研，了解掌握實(shí)際情況，摸準(zhǔn)需要通過立法解決的主要問題，有的放矢，提高了立法的針對性、適用性和可操作性，確保法規(guī)務(wù)實(shí)管用。在制定粵菜發(fā)展促進(jìn)條例時(shí)，省人大常委會(huì)就組成相關(guān)調(diào)研組分赴各有關(guān)市開展省市會(huì)同調(diào)研，工作專班深入到粵菜企業(yè)、“粵菜師傅”培訓(xùn)基地、特色餐飲聚集區(qū)、預(yù)制菜企業(yè)等場所開展實(shí)地調(diào)研，廣泛聽取相關(guān)從業(yè)人員和人民群眾的意見建議，同時(shí)收集整理相關(guān)文件資料，共享調(diào)研成果。各市在起草條例前，也扎實(shí)深入開展立法調(diào)研。比如汕頭就圍繞潮汕菜特色品牌的創(chuàng)建、發(fā)展、保護(hù)和傳承等問題，深入基層和一線開展調(diào)研，力求制定的條例能突出本地特色，解決制約潮汕菜特色品牌發(fā)展的體制機(jī)制和要素保障問題。

三是建立常態(tài)化溝通聯(lián)系機(jī)制。通過推動(dòng)簽訂協(xié)同立法合作協(xié)議、由點(diǎn)及面形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展整體優(yōu)勢，共同打造區(qū)域法治建設(shè)新高地。如2021年省人大常委會(huì)法工委推動(dòng)廣州市和佛山市人大常委會(huì)法工委簽訂了《關(guān)于加強(qiáng)兩市協(xié)同立法的合作協(xié)議》，全面加強(qiáng)廣佛兩市在重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)同立法。2022年9月又推動(dòng)汕頭、揭陽、潮州三市人大常委會(huì)共同簽訂《關(guān)于開展三市協(xié)同立法的合作協(xié)議》，整合了三市立法資源，形成“1+1+1＞3”的效應(yīng)。同時(shí)通過召開工作會(huì)議、聯(lián)絡(luò)員或者搭建平臺等多種方式，定期或者在立法工作重要節(jié)點(diǎn)相互通報(bào)工作進(jìn)程和動(dòng)態(tài)，及時(shí)交流立法新思路新情況。比如粵菜省市協(xié)同立法，由省人大常委會(huì)召開工作部署會(huì)，進(jìn)行部署，統(tǒng)一思想，明確分工。省、市兩級人大通過政務(wù)微信、粵政易建立常態(tài)化溝通機(jī)制，努力形成“萬能的群”，圍繞立法的矛盾和焦點(diǎn)問題進(jìn)行交流研討，群策群力提高立法質(zhì)效。

四是建立論證機(jī)制。通過協(xié)同開展法規(guī)論證，邀請部分立法咨詢專家、有關(guān)部門的同志參與，對各市條例的相關(guān)內(nèi)容、有關(guān)問題進(jìn)行論證。同時(shí)邀請開展協(xié)同立法的市一同參加。通過論證會(huì)，各市相互比較、借鑒，取長補(bǔ)短，求同存異，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量。2022年11月底，省人大常委會(huì)法工委組織召開了五市粵菜協(xié)同立法專場專家論證會(huì)，邀請部分立法咨詢專家以及省工業(yè)和信息化廳、省市場監(jiān)管局、省商務(wù)廳等相關(guān)省直部門的同志參與。大家圍繞五市條例中一些重點(diǎn)問題諸如廣府菜、潮州菜（潮汕菜）、 客家菜的定義，市與市之間如何協(xié)同、預(yù)制菜發(fā)展等發(fā)表論證意見建議，共同為五市粵菜條例出謀劃策，把脈定向，為進(jìn)一步做好條例的修改完善提供了有利支撐。

五是建立培訓(xùn)交流研討機(jī)制。結(jié)合需求，通過建立常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)對協(xié)同立法人才培訓(xùn)。圍繞我省協(xié)同立法重點(diǎn)，模式創(chuàng)新、機(jī)制完善、方式優(yōu)化等問題加強(qiáng)開展協(xié)同立法理論研究，進(jìn)一步發(fā)揮高等院校、科研機(jī)構(gòu)在立法理論研究中的重要作用。2022年8月，省舉辦粵菜“1+N”省市協(xié)同立法實(shí)務(wù)研討班，將省與市參加粵菜立法的相關(guān)工作人員集中起來，專題研討、相互交流，共同研究、集中攻關(guān)。通過增設(shè)圍繞省、市條例六部法規(guī)的制度規(guī)定進(jìn)行“解剖麻雀”環(huán)節(jié)，先由五市進(jìn)行立法展示，再由專家逐一點(diǎn)評，從普遍到特殊，從共性到個(gè)性，去粗存精、去偽存真、由此及彼、由表及里地進(jìn)行研究發(fā)掘，充分發(fā)揮“兵團(tuán)作戰(zhàn)”“集體會(huì)診”的智慧和效能，幫助省市兩級立法隊(duì)伍提高認(rèn)識、增長見識、達(dá)成共識。

以“1”助“N” 提高協(xié)同立法質(zhì)量

省人大常委會(huì)法工委在指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市開展協(xié)同立法的過程中，以制度機(jī)制為保障，將審查關(guān)口前移，堅(jiān)持全過程跟進(jìn)指導(dǎo)、重點(diǎn)環(huán)節(jié)審查把關(guān)，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，力求設(shè)區(qū)的市法規(guī)務(wù)實(shí)、精細(xì)、管用。在對五市粵菜條例的指導(dǎo)中，注重處理好省市條例之間，市與市條例之間的關(guān)系。指導(dǎo)各市圍繞突出地方特色和小切口的立法要求，將法規(guī)做深做實(shí)做細(xì)做出特色。如在立法體例上，指導(dǎo)各市不搞“大而全”“小而全”，充分發(fā)揮地方立法補(bǔ)充、細(xì)化功能，避免照搬照抄上位法，堅(jiān)持法為行立，需要幾條則寫幾條。在選題和制度措施上，指導(dǎo)五市立足本地實(shí)際，避免同質(zhì)化，因地制宜開展制度創(chuàng)新，切小、切準(zhǔn)、切實(shí)、切好、切出各具特色的地方牌。如汕頭主打“品牌”，佛山主打“名牌”，梅州主打“傳統(tǒng)牌”，江門主打“僑牌”，潮州主打“精品牌”。在區(qū)域特色風(fēng)味菜協(xié)同發(fā)展上，指導(dǎo)五市主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展需要，圍繞中心，服務(wù)大局，通過協(xié)同立法進(jìn)行規(guī)則對接，機(jī)制銜接，形成法規(guī)制度合力，打破行政壁壘，實(shí)現(xiàn)合作共贏。如省條例規(guī)定縣級以上人民政府根據(jù)地方特色風(fēng)味菜協(xié)作發(fā)展需要，共同建立跨行政區(qū)劃的協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)在促進(jìn)地方特色風(fēng)味菜發(fā)展方面的合作。潮州市條例就協(xié)同舉辦地方特色菜美食節(jié)，開發(fā)地方特色菜菜品和小吃，“粵菜師傅”技能大師工作室收徒傳藝，組織對外交流、展示等事項(xiàng)建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制作了規(guī)定。梅州市條例則利用贛閩粵原中央蘇區(qū)市融入粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的政策東風(fēng)，對加強(qiáng)客家兄弟市之間在客家菜食材、名菜名錄、文化傳播、美食旅游、人才培養(yǎng)等方面的溝通合作作了規(guī)定。江門市條例也對協(xié)同廣府地區(qū)其他市建立跨行政區(qū)域協(xié)作機(jī)制，搭建廣府菜企業(yè)交流合作平臺，推進(jìn)廣府菜標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)區(qū)域合作作出規(guī)定。在合法性審查關(guān)上，按照“不抵觸、有特色、可操作”的要求，嚴(yán)把合法性標(biāo)準(zhǔn)，對照法律、行政法規(guī)、省的地方性法規(guī)，對各市的法規(guī)進(jìn)行全面審查，確保與上位法不抵觸，切實(shí)維護(hù)法制統(tǒng)一。

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要以良法促發(fā)展、保障善治。推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性。下一步，省人大常委會(huì)法工委將繼續(xù)堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面深入貫徹落實(shí)黨的二十大精神，勠力加強(qiáng)協(xié)同立法制度機(jī)制建設(shè)，指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市拓寬協(xié)同立法領(lǐng)域，豐富協(xié)同層次、加強(qiáng)協(xié)同立法研究，努力提高協(xié)同立法質(zhì)效，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力法治保障?！?/p>