基于PPP模式下城市軌道交通工程項(xiàng)目管理分析

劉妍秀，張 敏

（遼寧省國(guó)際工程咨詢中心有限公司，遼寧 沈陽(yáng) 110014）

目前，PPP模式被廣泛運(yùn)用，眾多城市領(lǐng)域利用此模式進(jìn)行軌道交通建設(shè)。雖然在一定程度上PPP模式有自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，也能夠在交通建設(shè)中發(fā)揮良好優(yōu)勢(shì)，但在城市發(fā)展過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題，要想PPP模式更好地融入到城市軌道交通中，應(yīng)做到具體問(wèn)題具體分析。根據(jù)現(xiàn)代化發(fā)展特點(diǎn)以及交通業(yè)發(fā)展前景提供有效策略，進(jìn)一步促進(jìn)軌道交通的發(fā)展。

1 PPP模式在城市軌道交通中的重 要作用

伴隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)代城市化建設(shè)速度迅速加快，PPP模式為城市整體發(fā)展帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，為政府帶來(lái)眾多投資方向與道路。近年來(lái)，我國(guó)城市軌道交通處于不斷發(fā)展階段，充分融入PPP模式，能夠在工程作業(yè)過(guò)程中保證私人組織能夠分擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，從而減少資金虧損[1]。

在PPP模式下，政府及有關(guān)部門會(huì)為私人組織提供融資保障及沿線土地開(kāi)發(fā)等。在具體的城市軌道交通項(xiàng)目發(fā)展過(guò)程中，加入民間機(jī)構(gòu)，能夠進(jìn)一步減少風(fēng)險(xiǎn)的不穩(wěn)定性。PPP模式能在一定程度上為交通項(xiàng)目工程帶來(lái)良好經(jīng)濟(jì)收益，以市場(chǎng)化的方式運(yùn)行，不斷加強(qiáng)自身的管理效率與服務(wù)整體水平，確保在私人組織能夠有穩(wěn)定的資金收入。

在融入PPP模式基礎(chǔ)上，主要以固定的協(xié)議為基礎(chǔ)，政府單位與相應(yīng)私人組織和企業(yè)進(jìn)行協(xié)作，保證項(xiàng)目資金充足，也能夠在項(xiàng)目的各環(huán)節(jié)中完成全面整合，且在過(guò)程中加大項(xiàng)目的質(zhì)量、效率等。此外，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，相應(yīng)經(jīng)營(yíng)公司應(yīng)不斷加強(qiáng)自身服務(wù)質(zhì)量水平，贏得顧客的信任，確保城市交通軌道在運(yùn)輸方面能夠不斷供給。PPP模式在一定程度上減少了政府項(xiàng)目的投入力度，不斷加強(qiáng)政府綜合水平能力，盡快達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，使城市居民出行便利。

2 城市軌道交通PPP模式

2.1 O&M模式

O&M泛指政府把存量公共資產(chǎn)的運(yùn)用職權(quán)轉(zhuǎn)交給社會(huì)資金或相關(guān)企業(yè)，社會(huì)資金以及企業(yè)不對(duì)客戶服務(wù)的PPP運(yùn)行模式負(fù)責(zé)。政府對(duì)其自身的資產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行維護(hù)，只單純的向社會(huì)資本或企業(yè)支付委托費(fèi)用，通常情況下，簽約的合同期限要在八年以內(nèi)[2]。

2.2 BOT模式

BOT指政府及有關(guān)部門對(duì)各別項(xiàng)目與企業(yè)公司簽訂的協(xié)議，要求簽約方企業(yè)來(lái)承擔(dān)項(xiàng)目所涉及到的資金、運(yùn)營(yíng)、管理等方面的職責(zé)，在簽訂協(xié)議的范圍之內(nèi)，可以對(duì)相關(guān)建設(shè)以及公共設(shè)施進(jìn)行投資，并對(duì)用戶索取費(fèi)用或?qū)Τ鍪鄣纳唐吠瓿汕鍍斮J款，此模式能夠獲取利潤(rùn)。在這一環(huán)節(jié)中，政府可以不斷監(jiān)督及調(diào)控，到達(dá)指定期限時(shí)，簽約方的私人企業(yè)需要把基礎(chǔ)設(shè)施和權(quán)利轉(zhuǎn)交給政府有關(guān)部門，合同的指定期限一般在20～30年左右。

2.3 BOT+TOD模式

TOD主要以“公共交通”為導(dǎo)向，是一種新型的開(kāi)發(fā)形式。近年來(lái)，被廣泛的運(yùn)用在各開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)中，特別是在發(fā)展未成熟的城市，首先在價(jià)格低下的基礎(chǔ)上對(duì)其前期規(guī)劃，隨后融入到公共交通中，保證開(kāi)發(fā)地價(jià)的時(shí)間存在差距，最后利用基礎(chǔ)設(shè)施逐漸成為熟地，政府部門在土地價(jià)格改變的過(guò)程中收取公共交通的前期投入。通過(guò)對(duì)TOD模式不斷創(chuàng)新，目前已取得較為不錯(cuò)的成就，為城市的整體發(fā)展以及軌道交通帶來(lái)豐厚經(jīng)濟(jì)效益。

3 PPP模式在城市軌道交通中項(xiàng)目 管理存在的問(wèn)題

3.1 項(xiàng)目資金管理不到位

對(duì)于任何領(lǐng)域的企業(yè)來(lái)說(shuō)，最為重要的就是資金流動(dòng)問(wèn)題。為此，在城市軌道交通的建設(shè)管理層面，資金管理這一環(huán)節(jié)是重中之重。PPP模式融于我國(guó)城市軌道交通管理的過(guò)程中，眾多城市使用階段都存在著眾多問(wèn)題，導(dǎo)致問(wèn)題發(fā)生的原因有很多，對(duì)工程施工的進(jìn)度與質(zhì)量造成了嚴(yán)重的影響，同時(shí)對(duì)社會(huì)居民也帶來(lái)了不便利因素。由此，應(yīng)對(duì)PPP模式規(guī)范利用，管理好PPP項(xiàng)目企業(yè)與工程供應(yīng)商之間的聯(lián)系，對(duì)于資金流轉(zhuǎn)等方面的問(wèn)題進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。在項(xiàng)目資金方面，應(yīng)將內(nèi)部問(wèn)題和資金預(yù)算不合理的情況嚴(yán)格打擊，避免出現(xiàn)更復(fù)雜的問(wèn)題，比如人工肆意撥款、工程資金越權(quán)使用等。

3.2 缺乏有效財(cái)務(wù)預(yù)算

在工程開(kāi)展過(guò)程中，工程預(yù)算只是財(cái)務(wù)預(yù)算中的一部分，對(duì)其重視程度不能夠與財(cái)務(wù)預(yù)算相比擬。所以，PPP模式的詳細(xì)實(shí)行手段主要以財(cái)務(wù)預(yù)算為基礎(chǔ)，包括工程項(xiàng)目中的人力、物力、財(cái)力等。但是對(duì)于實(shí)際情況來(lái)講，眾多PPP項(xiàng)目操作過(guò)程中不能很好的進(jìn)行全方位預(yù)算管理，對(duì)于項(xiàng)目的資金流轉(zhuǎn)情況也不能及時(shí)的融入到預(yù)算管理階段，致使工程的成本會(huì)逐漸增加，使資金不豐厚的城市軌道交通項(xiàng)目面臨資金缺少的情況，這樣一來(lái)，很難吸引資金融入。

3.3 社會(huì)監(jiān)管存在弊端

目前，在我國(guó)城市軌道交通項(xiàng)目的開(kāi)展階段，未對(duì)PPP模式形成系統(tǒng)合理的堅(jiān)固機(jī)制，會(huì)出現(xiàn)以下幾方面問(wèn)題：一是政府有關(guān)部門的監(jiān)管問(wèn)題，即政府的角色定位不明確、組織機(jī)構(gòu)不合理等；二是政府不能及時(shí)引入社會(huì)資本監(jiān)管，比如過(guò)于重視資本問(wèn)題，引入一些水準(zhǔn)低、管理差的企業(yè)、缺少激勵(lì)機(jī)制等。

4 PPP模式在城市軌道交通中項(xiàng)目管 理的有效對(duì)策

4.1 加強(qiáng)項(xiàng)目資金的管理

為了保證城市軌道交通項(xiàng)目的順利開(kāi)展，需要對(duì)項(xiàng)目資金管理方面加大重視。為此，應(yīng)積極與施工方進(jìn)行合作，政府部門應(yīng)對(duì)相應(yīng)資信方面進(jìn)行全方位調(diào)研，詳細(xì)了解具體情況，保證參與對(duì)象能夠?qū)芾頇?quán)限進(jìn)行制約，為日后的工程整體建設(shè)提供保障，不斷使城市平等最大化，促進(jìn)市場(chǎng)環(huán)境和諧。

與此同時(shí)，為了減少安全事故的發(fā)生，相關(guān)項(xiàng)目在開(kāi)展階段，政府及有關(guān)部門應(yīng)深入到融資業(yè)務(wù)中，并及時(shí)對(duì)相關(guān)項(xiàng)目事項(xiàng)進(jìn)行全方位的掌握與了解，對(duì)過(guò)程中需要承擔(dān)的責(zé)任予以明確，使其能夠最大程度減少違約等風(fēng)險(xiǎn)，防止出現(xiàn)資金無(wú)理由浪費(fèi)現(xiàn)象。

4.2 建立健全財(cái)務(wù)預(yù)算體制

PPP模式在城市軌道交通工程管理中的應(yīng)用，需要考慮的就是全面預(yù)算管理問(wèn)題[3]。對(duì)于全面預(yù)算管理，在科學(xué)預(yù)測(cè)項(xiàng)目成本的基礎(chǔ)上，還有對(duì)項(xiàng)目施工過(guò)程中的成本控制和項(xiàng)目結(jié)束后的成本綜合整理等，這些都是全面預(yù)算管理中的組成部分。在城市軌道交通發(fā)展過(guò)程中，費(fèi)用的花費(fèi)主要是在材料、人力、設(shè)備和能源上。想要進(jìn)一步開(kāi)展全面預(yù)算管理工作，就需要不斷加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理質(zhì)量的對(duì)策，以降低運(yùn)營(yíng)成本的形式來(lái)加強(qiáng)城市軌道交通資金效益。

4.3 創(chuàng)建合理的社會(huì)監(jiān)管機(jī)制

城市軌道交通PPP模式是一項(xiàng)繁瑣的合作模式，涉及到項(xiàng)目中的招投標(biāo)、運(yùn)營(yíng)、建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)，需要?jiǎng)?chuàng)建合理的監(jiān)管機(jī)制，確保城市軌道交通項(xiàng)目能夠順利進(jìn)行。政府具有強(qiáng)大的行政控制水準(zhǔn)，能夠承擔(dān)很多監(jiān)管職能，保證社會(huì)資本作用更好的發(fā)揮出來(lái)。與此同時(shí)，政府應(yīng)努力探究，使其創(chuàng)建出專業(yè)的PPP項(xiàng)目管理平臺(tái)，真正做到全面實(shí)現(xiàn)服務(wù)、監(jiān)管、信息公開(kāi)等服務(wù)功能，保證政府能夠與社會(huì)資本進(jìn)行全方位合作。

5 其他建議

5.1 多渠道加大PPP模式項(xiàng)目的收入

在我國(guó)，各個(gè)城市中的軌道交通項(xiàng)目在投產(chǎn)階段主要資金收入都來(lái)自運(yùn)營(yíng)票務(wù)以及車站內(nèi)的商業(yè)開(kāi)發(fā)。但在此過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)收益嚴(yán)重低下的情況，不能對(duì)建設(shè)時(shí)產(chǎn)生的利息和運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行彌補(bǔ)，致使軌道交通在資金方面嚴(yán)重缺損，政府的補(bǔ)貼水平受到限制。

在PPP項(xiàng)目上，政府不想一直對(duì)其工程進(jìn)行補(bǔ)貼，會(huì)嚴(yán)重影響政府的資金流轉(zhuǎn)情況。為此，政府應(yīng)不斷為企業(yè)探索出適合自身發(fā)展的政策。例如，政府可以為相關(guān)企業(yè)授予沿邊土地開(kāi)發(fā)權(quán)以及收益權(quán)等，在軌道交通附近創(chuàng)建大型超市、購(gòu)物中心、娛樂(lè)場(chǎng)所等，保證軌道交通在商業(yè)開(kāi)發(fā)上更具有價(jià)值性。此外，政府可以不斷對(duì)PPP項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)期限進(jìn)行延長(zhǎng)，進(jìn)一步提升社會(huì)資本的收入，更好的減少政府資金流轉(zhuǎn)壓力。

5.2 穩(wěn)固伙伴關(guān)系

政府有關(guān)部門要想更好地與社會(huì)資本創(chuàng)建合作關(guān)系，需要雙方共同堅(jiān)持“平等”的原則。一方關(guān)系的不平衡都會(huì)直接導(dǎo)致雙方利益不能得到平衡發(fā)展，尤其是對(duì)PPP模式的有效利用。在還未實(shí)行PPP模式時(shí)，我國(guó)較為普遍的是BOT模式，兩者相比較，都存在著優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，但在實(shí)際運(yùn)用中，不管是哪一種模式，出現(xiàn)失敗的原因都是沒(méi)有堅(jiān)持好以“平等”原則為中心點(diǎn)。

在合作中，需加強(qiáng)雙方之間的溝通交流，未經(jīng)其中一方允許，另一方不能隨意對(duì)合同進(jìn)行更改。在此過(guò)程中，不要影響另一方的利益問(wèn)題，雙方應(yīng)在合作階段保持坦誠(chéng)，共同在城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目中取得優(yōu)異效果。這樣一來(lái)，才能進(jìn)一步維持民營(yíng)資本的整體經(jīng)濟(jì)水平，從中獲取相應(yīng)經(jīng)濟(jì)收入，構(gòu)建平等關(guān)系，保證共同達(dá)成合作目標(biāo)。

5.3 采取風(fēng)險(xiǎn)控制手段

首先，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，在專家組以及第三方機(jī)構(gòu)的協(xié)助下，對(duì)于項(xiàng)目可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全方位識(shí)別，如組織、市場(chǎng)、運(yùn)營(yíng)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等，結(jié)合各風(fēng)險(xiǎn)不穩(wěn)定因素對(duì)可能發(fā)生在PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)。其次，將風(fēng)險(xiǎn)行為進(jìn)行總結(jié)，依照程度完成分類，可以通過(guò)輕微、一般、嚴(yán)重、超嚴(yán)重等進(jìn)行分類，并相應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)做好應(yīng)對(duì)措施[4]。最后，對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分配。例如，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)可以讓能制止住風(fēng)險(xiǎn)的一方進(jìn)行控制，堅(jiān)持“風(fēng)險(xiǎn)與收益相協(xié)調(diào)”原則。在面臨風(fēng)險(xiǎn)層面，可以將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類。例如，在法律、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)上，可以把主要任務(wù)交給政府，因?yàn)檎目刂颇芰^高；針對(duì)市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)層面，應(yīng)交給承包商，保證在第一時(shí)間將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，避免出現(xiàn)其他問(wèn)題。此類風(fēng)險(xiǎn)都可以由社會(huì)資本來(lái)解決，針對(duì)一些不能控制的風(fēng)險(xiǎn)，如自然災(zāi)害帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，在雙方都不能很好的控制之下，應(yīng)充分利用協(xié)調(diào)機(jī)制，雙方之間一同承擔(dān)相應(yīng)后果。

5.4 加大項(xiàng)目資金管理效率

要想不斷加強(qiáng)資金使用效率，最重要就是加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目本身的強(qiáng)化管理。特別是對(duì)于空閑資金，需要做的就是掌控好資金的合理流轉(zhuǎn)性，以防出現(xiàn)資金浪費(fèi)。在落實(shí)層面也要達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，在工程施工前期做好預(yù)測(cè)工作，保證資金能夠運(yùn)用到各環(huán)節(jié)中，及時(shí)對(duì)資金的流轉(zhuǎn)情況做好評(píng)估與統(tǒng)計(jì)，能夠?qū)ο鄳?yīng)項(xiàng)目資金的流轉(zhuǎn)情況有所掌握。最重要的是，在不違法的情況下，可以盡量實(shí)行賒賬的模式購(gòu)買材料和機(jī)械設(shè)備，確保資金能夠順利使用，以便全面加大資金管理效率。

6 結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目屬于各城市間較為關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施，各城市應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到軌道交通工程項(xiàng)目中融入PPP模式的重要性，應(yīng)進(jìn)一步依照項(xiàng)目實(shí)際特點(diǎn)進(jìn)行探究，創(chuàng)建合理、規(guī)范的方案，保證項(xiàng)目能夠順利開(kāi)展。城市軌道交通PPP項(xiàng)目應(yīng)充分利用政府資金，減少財(cái)政壓力，保證社會(huì)群眾得到保障。