試論新時代下困境兒童的監(jiān)護及權益保障

文 鄧雪萍

兒童是家庭的希望，是國家和民族的未來。我國高度重視未成年人權益的保障。困境兒童作為特殊群體，其監(jiān)護及權益保障關系到社會的和諧穩(wěn)定。當前，我國對困境兒童的監(jiān)護及權益保障的工作還存在不足，需加強困境兒童監(jiān)護缺失的救助保護工作。

困境兒童監(jiān)護的情況

（一）困境兒童的提出

根據(jù)2018年《廣州市監(jiān)護困境兒童安全保護工作指引》的規(guī)定，困境兒童可以概括為五大類：一是失去父母或者找不到父母的孤兒；二是因重病、重殘兒童；三是特困供養(yǎng)兒童，四是特殊貧困家庭兒童；五是艾滋病兒童。對比《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》，廣州的指引作出更細化的規(guī)定。

孤兒是典型的困境兒童。孤兒一般可分為三類：第一類是失去父母的未滿十四周歲的未成年人；第二類是一群有父母或僅有父或僅有母，但父母失職未能提供監(jiān)護庇佑的未成年人。這類人屬于事實孤兒，事實孤兒這個群體主要存在于農(nóng)村留守兒童中。第三類是指父母雙方或父母一方在監(jiān)獄等場所服刑、另一方已死亡或無法履行監(jiān)護職責的未成年人。這類一般指的法律孤兒，是對服刑人員未成年子女的稱謂。

（二）困境兒童的監(jiān)護形式

1. 親屬撫養(yǎng)并擔任監(jiān)護人。一個家庭一旦存有孤兒，最早介入的是近親屬或者親屬。若祖父母、外祖父母有能力撫養(yǎng)的則祖父母、外祖父母依法承擔撫養(yǎng)義務、履行監(jiān)護職責。若孤兒沒有祖父母、外祖父母或者祖父母、外祖父母無力撫養(yǎng)并承擔監(jiān)護的，就面臨其他親屬撫養(yǎng)或監(jiān)護。如有的孤兒由叔、伯、舅、姑、姨等擔任監(jiān)護人，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人口流動加速，慢慢也難以依賴家族親情實施監(jiān)護。

2. 公權力介入承擔監(jiān)護職責。對于無親屬撫養(yǎng)并承擔監(jiān)護職責的，需要公權力介入承擔監(jiān)護職責。理論上一般由孤兒住所地的村(居)民委員會或者民政部門擔任監(jiān)護人。實踐中多由民政部門對孤兒采取集中養(yǎng)護和家庭寄養(yǎng)監(jiān)護兩種形式。即在社會（兒童）福利院、敬老院或流浪未成年人救助保護中心等機構集中安置。

3. 依法收養(yǎng)孤兒的監(jiān)護。依法收養(yǎng)孤兒按照民法典“婚姻家庭編”的規(guī)定辦理收養(yǎng)手續(xù)。收養(yǎng)人依法收養(yǎng)孤兒，收養(yǎng)人與被收養(yǎng)人之間形成父母與子女關系。收養(yǎng)監(jiān)護很大程度有利于孤兒的監(jiān)護和權益保障。

雖然孤兒的監(jiān)護有多種形式，但由于中國的傳統(tǒng)文化，家族血緣思想仍有巨大而持久的影響力，孤兒監(jiān)管與保護仍然更多地落在親人之間。

（三）困境兒童監(jiān)護的法律法規(guī)規(guī)定

困境兒童監(jiān)護的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在民法典。我國2021年1月1月實施的《中華人民共和國民法典》第二十七條第二款：“未成年人的父母已經(jīng)死亡或者沒有監(jiān)護能力的由依法具有監(jiān)護能力的人按順序擔任監(jiān)護。即孤兒的監(jiān)護人，第一順序人為祖父母、外祖父母；第二順序為成年的兄、姐；第三順序是其他愿意擔任監(jiān)護人的個人或者組織，但須經(jīng)未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門同意?！钡谝慌c第二順序均是以近親屬作為法定監(jiān)護人。第三順序規(guī)定的個人或者組織擔任監(jiān)護人，在自愿基礎上且需要由被監(jiān)護人所在的村民委員會、居民委員會或者民政部門同意。若沒有以上情況的監(jiān)護人時，民法典第三十二條規(guī)定由民政部門擔任，也可以由具備履行監(jiān)護職責條件的被監(jiān)護人住所地的居民委員會、村民委員會擔任。不是孤兒，但遇到特殊情況，如新冠疫情這類突發(fā)情況，監(jiān)護人被隔離暫時履行不了監(jiān)護職責的。民法典第三十四條第四款進一步作出臨時監(jiān)護規(guī)定。以上法律規(guī)定，可以看出對于困境兒童以家庭監(jiān)護優(yōu)先，其次才是村居兩委介入。

對于困境兒童監(jiān)護的其它法規(guī)規(guī)定主要體現(xiàn)在《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》，該意見對各類困境兒童監(jiān)護均做了細化。另外，各省市針對困境兒童監(jiān)護作出一些細則指導，如《廣州市監(jiān)護困境兒童安全保護工作指引》。

困監(jiān)兒童監(jiān)護及權益保障存在的問題

以下以筆者親歷的一則孤兒監(jiān)護案例展開論述。

基本案情：2011年5月出生的王某，在2013年6月母親因病去世，2013年11月父親因工死亡，父母去世前王某生活在西北一個農(nóng)村，2歲的王某沒有爺爺，沒有外公，只有奶奶與外婆。王某第一次面臨重新選定監(jiān)護的問題。案件到了2019年，王某的奶奶與外婆均發(fā)生意外去世。王某僅有的親叔叔在廣州定居生活，王某再次面臨監(jiān)護人的問題。

在王某失去父母后，第一時間面臨重新指定監(jiān)護人。當時奶奶愿意擔任王某的監(jiān)護人，外婆也同意奶奶擔任監(jiān)護人。兩位長輩協(xié)商后簽訂了一份協(xié)議，約定由王某奶奶做王某監(jiān)護人。但王某在處理遺產(chǎn)繼承事務中遇到一系列困難。王某奶奶拿著與王某外婆一起簽訂的監(jiān)護協(xié)議，要求當?shù)氐膭趧优c社會保障局、銀行、房管局等相關職能部門協(xié)助辦理王某作為繼承人繼承遺產(chǎn)時，以上部門都不認可當事人自己簽定的監(jiān)護協(xié)議，要求當事人出具居民委員會開具的指定監(jiān)護人證才給予辦理。事實上，當事人王某奶奶去到居民委員會，居民委員會則聲明不出具此類指定監(jiān)護人證明，讓當事人去民政部門開具指定監(jiān)護人證明，民政部門又讓當事人去法院申請指定監(jiān)護人。

（一）孤兒監(jiān)護制度的規(guī)定與實踐應用存在較大差距

民法典對監(jiān)護制度規(guī)定的內容較為完備，民法典總則編里從二十六條至三十九條共用了14個法條規(guī)定了監(jiān)護的內容。其中，民法典第二十七條、第三十條與第三十一條規(guī)定，在親屬的基礎上擴大了擔任孤兒監(jiān)護人的范圍，愿意擔任的個人與組織由“兩委”或民政部門同意均可。但在實踐操作過程中，各職能部門容易發(fā)生互相推諉的情況，導至孤兒監(jiān)護權益保障困難。

以王某的案例為例，民法典在第二十七條明確規(guī)定祖父母、外祖父母為孤兒的第一順序監(jiān)護人；本案中，王某奶奶是法定監(jiān)護人，再結合民法典第三十條，王某第一順序監(jiān)護人奶奶與外婆兩個協(xié)商后簽訂了書面協(xié)議由奶奶當王某的法定監(jiān)護人。在辦理繼承遺產(chǎn)時，各職能部門認為光有監(jiān)護協(xié)議不行，非得有官方的指定監(jiān)護證明。但“兩委”與民政部門拒絕出具指定監(jiān)護證明，非得讓當事人申請法院指定監(jiān)護人。根據(jù)民法典第三十一條第一款規(guī)定，對監(jiān)護人確定有爭議的，被監(jiān)護人住所地的“兩委”或者民政部門指定監(jiān)護人。對指定不服的可以向人民法院申請指定監(jiān)護人。本案中，王某的監(jiān)護人不存在爭議，在辦理繼承遺產(chǎn)時，其實不存在非得讓“兩委”或民政部門指定監(jiān)護人的情況，也不存在指定不服申請法院指定監(jiān)護人的情況。但實踐中，辦理業(yè)務的職能部門均認為當事人自己簽訂的監(jiān)護協(xié)議不具權威，非公權力部門蓋章的文書不可，各職能部門基于保護自己，采取過份謹慎的態(tài)度，有推脫責任之嫌。

（二）困境兒童監(jiān)護存在戶口登記規(guī)定不完善，監(jiān)護權益保障難

以王某的案例為例，在2019年王某的奶奶與外婆均發(fā)生意外去世，8歲的王某再次面臨監(jiān)護人的問題。王某唯一的親叔叔在廣州定居生活，他想申請變更為王某的監(jiān)護人。為了更好地履行監(jiān)護職責，王某叔叔把王某帶到廣州學習生活，想把王某的戶口從西北農(nóng)村遷至廣州自己的戶口名下，但遭到相關部門拒絕，認為不符合條件，只能隨父或隨母。必須要監(jiān)護人收養(yǎng)被監(jiān)護人，形成親權關系，才能落戶在王某叔叔戶口名下。但監(jiān)護變收養(yǎng)，王某則不再是困境兒童，不享受政府的孤兒補助，監(jiān)護人叔叔成為王某父母則完全承擔撫養(yǎng)的養(yǎng)育責任。事實上，這樣的規(guī)定將導致很多人不愿意從監(jiān)護人變成收養(yǎng)人。

我國現(xiàn)行的《戶口登記條例》對于未成年子女上戶是基于親權關系，未成年人得以落戶在父母或祖父母、外祖父母戶主上。親權是建立在血緣關系之上，基于父母特定的身份而產(chǎn)生的，而監(jiān)護則是基于法律規(guī)定而產(chǎn)生。本案中的王某叔叔作為監(jiān)護人為了更好對王某監(jiān)護，讓王某在其身邊生活，戶口登記在監(jiān)護人名下是非常有必要的，但我國現(xiàn)行的戶口登記條例，將非親權的監(jiān)護排除在外。監(jiān)護人不是祖父母、外祖父母的，因無法律明確規(guī)定，被監(jiān)護人難以落戶到監(jiān)護人名下，容易導致孤兒監(jiān)護合法權益無法真正得到保障。

困境兒童監(jiān)護與權益保護的建議

（一）修改并完善保障困境兒童權益不適宜的法律法規(guī)

困境兒童監(jiān)護的保障，在實踐中與被監(jiān)護人的戶口登記有非常緊密的關系。

對于成為孤兒的困境兒童，孤兒父母的戶口注銷后，未成年人不能作為戶主，此時若孤兒由祖父母、外祖父母監(jiān)護并撫養(yǎng)的，公安機關通常依常理允許把困境兒童的戶口遷入其祖父母、外祖父母名下。這里并沒有法律明確規(guī)定被監(jiān)護人可以遷入登記在監(jiān)護人名下，只是基于一些法理運用到了三代以內的近親屬的入戶制度。雖然有些地方制定了適用本地方的戶口登記條例，但對于未成年人孤兒的戶口可以隨監(jiān)護人遷移仍沒有明確規(guī)定。如上海2018年的《上海市常住戶口管理規(guī)定》第八條規(guī)定：“新生嬰兒可以隨父或隨母在本市辦理出生登記，并登記為非農(nóng)業(yè)戶口。”第十六條規(guī)定：“本市直系親屬之間的遷移包括：（一）父母與子女之間的遷移；（二）夫妻之間的遷移；（三）（外）祖父母與（外）孫子女之間的遷移；（四）公婆與兒媳之間或者岳父母與女婿之間的遷移?！笨梢悦鞔_：一是未成年人子女入戶是隨父或者隨母；二是2018年的《上海市常住戶口管理規(guī)定》規(guī)定三代以內直接血親及公婆與兒媳或者岳父母與女婿之間戶口遷移。但對于未成年人失去父母成為困境孤兒，監(jiān)護人不是祖父母、外祖父母的其他親屬，戶口要遷入別的城市，則因無法律明確規(guī)定受到阻礙，如上述案例王某由叔叔監(jiān)護但面臨難以入戶廣州的問題。

另外，盡管民法典對于監(jiān)護制度有明確規(guī)定，但筆者認為應當完善相應制度，出臺更有可操作性的細則指引。戶口登記對于任何人來說都是重要的權益保障，建議對1958年的《戶口登記條例》重新修改，適應我國新時代社會發(fā)展的需要。

（二）“兩委”及民政部門等公權機構應擔負起監(jiān)督監(jiān)護的職責，避免訴訟之累

在王某的案例中，王某父母死亡后，其奶奶通過與其外婆協(xié)議而擔任監(jiān)護人，在幫王某辦理遺產(chǎn)繼承時遭到相關部門拒絕，拒絕的理由是自行簽定的監(jiān)護協(xié)議不被認可，需要“兩委”或民政部門確認其監(jiān)護人的法律效力。對此，基層“兩委”或民政部門應當承擔自身的職責。尤其當監(jiān)護人向“兩委”及民政部門求助時，應當主動承擔出具相關指定監(jiān)護的證明，避免訴訟之累。民法典第二十七和與第三十條規(guī)定是為了更好保障未成年人的合法權益，不是讓當事人必須走法院指定之路。若確有需要，可以考慮借鑒人民調解司法確認之程序，在居（村）民委員會等組織認可后，由法院出具相應法律文書。

在孤兒入戶登記的問題上，應當綜合考慮各因素，推動有關部門聯(lián)合立法。有觀點認為實踐中入戶涉及到各地困境孤兒補助標準不同的情況。尤其事實孤兒作為被監(jiān)護人其戶口遷入監(jiān)護人名下，實際上被監(jiān)護人仍然在原戶籍地的農(nóng)村生活，原居住地與遷入戶口所在地對孤兒補助的標準存在差異。不排除有人以遷入戶口獲取更高額孤兒補助的情況，但一刀切的拒絕做法將導致生活在監(jiān)護人身邊的困境兒童的合法權益受到損害。本案中王某在廣州生活卻領著西部農(nóng)村標準孤兒補助，并且戶口不在生活所在地，其入學等問題將無法解決。

（三）建立健全困境兒童權益保障工作體系

1. 法律層面進一步明確困境兒童的監(jiān)護主體

民法典對于公權力介入的監(jiān)護制度，把“兩委”納入監(jiān)護主體資格。實踐中這類自治組織對于臨時監(jiān)護能起一定作用，但“兩委”作為自治組織沒有履行監(jiān)護職責的具體機構，民政部門下設的福利機構或者救助中心可以履行監(jiān)護職責。

2. 強化公權力機構切實履行監(jiān)督職責

被監(jiān)護人住所地的“兩委”更了解被監(jiān)護人情況，有利于發(fā)揮監(jiān)督作用。民法典第二十七條第二款規(guī)定的其他愿意擔任監(jiān)護人的個人或者組織，須經(jīng)未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門同意。很顯然，此處“兩委”或民政部門的同意是一種履行監(jiān)督監(jiān)護的職責。民法典第三十一條第一款中被監(jiān)護人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門指定監(jiān)護人的規(guī)定，其實也是履行監(jiān)督監(jiān)護人職責。困境兒童監(jiān)護工作機制方面，在實踐中可以由民政部門牽頭，教育、公安等部門建立信息共享與協(xié)調聯(lián)動的機制，在救助方面采取一案到底的方式。

3. 鼓勵社會力量參與困境兒童監(jiān)護

社會力量參與困境兒童的監(jiān)護有著重要意義，應鼓勵并支持社會力量參與承接政府購買服務。例如，社會組織舉辦困境兒童托養(yǎng)照料、開展適合困境兒童特點和需求的關愛及幫助。鼓勵并支持相關專業(yè)人士，如心理咨詢師、社會工作者、律師等作為志愿者積極參加困境兒童的監(jiān)護及權益保障，為困境兒童提供心理疏導，為困境兒童提供家庭教育指導，為困境兒童提供免費維權服務等。