用法治為橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展建設保駕護航
——《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進條例》解讀

文 余建紅 趙克剛 魏展成

建設橫琴粵澳深度合作區(qū)是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大決策。中共中央、國務院印發(fā)的《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》明確提出“研究制定合作區(qū)條例，為合作區(qū)長遠發(fā)展提供制度保障”。根據(jù)中央有關部署和省委工作安排，2022年9月，省大灣區(qū)辦、省人大常委會法工委、省司法廳、合作區(qū)執(zhí)行委員會、省政府橫琴辦和珠海市有關單位組成立法工作專班，攻關立法，高效完成了《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進條例（草案）》的起草工作。2022年11月中旬，省政府提出了提請審議條例（草案）的議案。條例草案經省人大常委會會議兩次審議，于今年1月9日表決通過，于3月1日起施行。在條例制定過程中，中央灣區(qū)辦、全國人大常委會法工委、司法部和國務院港澳辦等方面給予了大力支持和指導。

主要特點

條例全面貫徹落實中央決策部署，著力解決合作區(qū)開發(fā)建設突出難題，最大限度放權賦能，探索創(chuàng)新，為合作區(qū)發(fā)展建設在法治軌道上行穩(wěn)致遠夯實法治基礎。

一是堅持目標導向，全面貫徹落實中央決策部署。緊扣總體方案設定的目標任務，聚焦促進澳門經濟適度多元發(fā)展主題主線和琴澳一體化發(fā)展目標，著力推動澳人澳資澳企在合作區(qū)加快聚集發(fā)展，凸顯合作區(qū)服務澳門的初心使命。

二是堅持問題導向，聚焦解決重點問題。針對合作區(qū)掛牌運行一年多來遇到的突出問題，重點明確合作區(qū)管理執(zhí)行機構的職能定位，理順與廣東省、珠海市有關單位之間的權責關系，優(yōu)化澳資企業(yè)在合作區(qū)發(fā)展的營商環(huán)境，完善澳門居民在合作區(qū)就業(yè)生活的制度保障。

三是堅持立足廣東省事權，最大限度放權賦能。落實總體方案關于“合作區(qū)上升為廣東省管理”以及“加大賦權力度”的要求，按照“能放盡放、應放盡放”的原則，建立放權賦能長效機制，最大限度賦予合作區(qū)改革發(fā)展自主權。

四是堅持用足用好地方立法權，做好銜接規(guī)定。落實總體方案“四新戰(zhàn)略定位”和“四新任務”的要求，結合實際需要，條例在合作區(qū)執(zhí)委會及其工作機構、省政府派出機構的法律地位、合作區(qū)財政體制和預決算審批、行政復議、綜合執(zhí)法等方面作出創(chuàng)新規(guī)定，充分發(fā)揮立法的引領和推動作用。同時，對涉及國家事權的事項，如稅收、海關、金融、市場準入等方面，做好與國家相關規(guī)定的銜接。

五是堅持民主立法，廣泛凝聚各方共識。條例涉及面廣、層次多、開創(chuàng)性大，政治性、政策性強，社會關注度特別是澳方的關注度高，立法工作專班多管齊下，加強與澳方溝通交流增進理解與互信，召開專題會議協(xié)調解決重點問題，召開專家論證會研究論證，廣泛征求國家層面、省層面、珠海市、合作區(qū)等方面的意見，就條例中十個方面的創(chuàng)新性、變通性、銜接性規(guī)定是否適當請示全國人大常委會法工委，充分吸收采納各方意見，凝聚了最大共識。

出臺意義

條例的制定出臺是合作區(qū)開發(fā)建設進程中一件具有里程碑意義的大事，影響深遠、意義重大。

一是貫徹落實黨中央決策部署、以立法引領和保障合作區(qū)建設的重大舉措，必將有利于有效發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的重要作用，對推進合作區(qū)在法治軌道上行穩(wěn)致遠具有十分重大的意義。

二是豐富“一國兩制”實踐、促進澳門經濟適度多元發(fā)展的客觀要求，必將有利于穩(wěn)定社會各界特別是澳門社會預期、增強各方信心，更好吸引澳人澳資澳企在合作區(qū)加快聚集發(fā)展，打造具有中國特色、彰顯“兩制”優(yōu)勢的區(qū)域開發(fā)示范區(qū)。

三是保障合作區(qū)改革于法有據(jù)、系統(tǒng)協(xié)調推進改革的實際需要，必將有利于加強合作區(qū)制度設計的系統(tǒng)性和協(xié)調性，保障改革舉措的穩(wěn)定性和權威性，形成相互配合、相得益彰的改革整體效應。

主要內容

條例共八章66條，對合作區(qū)治理體制、規(guī)劃建設與管理、促進產業(yè)發(fā)展、便利澳門居民生活就業(yè)、推動琴澳一體化發(fā)展和法治保障等方面作出規(guī)定。

（一）完善合作區(qū)的管理運行體制機制

一是明確合作區(qū)管理執(zhí)行機構、廣東省派出機構的職能定位。合作區(qū)的特殊性質決定了其管理體制機制既不能簡單適用內地做法，也不能照搬澳門做法，要在堅持“一國兩制”、行政區(qū)劃和司法體制不變即“三個不變”的前提下，銜接澳門、接軌國際，建立起一套協(xié)同配合、運行高效的體制機制。條例在總體方案基礎上，結合合作區(qū)管理運行實際，規(guī)定合作區(qū)管委會是負責合作區(qū)開發(fā)管理的議事決策機構，細化了“四個重大”的具體內容及調整程序；進一步明確合作區(qū)執(zhí)委會是合作區(qū)管委會的日常工作機構，承擔合作區(qū)建設主體執(zhí)行責任；明確執(zhí)委會及其工作機構是承擔合作區(qū)經濟、民生管理等相關行政管理和公共服務職能的法定機構，賦予了執(zhí)委會工作機構獨立的法律地位，細化了“民生管理”的具體事項；明確省政府派出機構在職權范圍內以自己的名義行使行政管理職權。

二是明確賦權方式和路徑，建立放權賦能長效機制。按照“能放盡放、應放盡放”的原則，最大限度將有關權限授予或委托合作區(qū)行使。為解決執(zhí)委會及其工作機構職權來源問題，條例規(guī)定原自貿區(qū)橫琴片區(qū)管委會、橫琴新區(qū)管委會及橫琴鎮(zhèn)相關職能由執(zhí)委會及其工作機構承接；明確法定由設區(qū)的市及以下人民政府及其有關部門行使的經濟、民生管理等行政管理和公共服務職能，可以由執(zhí)委會及其工作機構直接行使；對于省級相關職能、省一級承接的國家管理職權，明確可以按照規(guī)定委托或者交由執(zhí)委會及其工作機構行使。通過一攬子賦權規(guī)定，實現(xiàn)了各級各類權限賦權路徑、方式全覆蓋，確保執(zhí)委會及其工作機構能夠依法履職、充分履職。

三是建立工作機制，加大支持服務保障力度。為進一步理順合作區(qū)有關機構與省、市有關單位之間的關系，提高運行效率，條例規(guī)定省派出機構、管委會粵方成員單位和珠海市要與合作區(qū)有關機構建立相應的工作機制，加強聯(lián)系溝通；明確管委會粵方成員單位、省相關部門、珠海市應當采取的支持、指導、服務和保障措施；明確省灣區(qū)辦應當發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調和推動落實的作用。同時，對相關職責分工不明、協(xié)商達不成一致意見的，明確了解決路徑。

四是鼓勵改革創(chuàng)新，賦予合作區(qū)充分的改革發(fā)展自主權。條例規(guī)定省政府及其部門應當加大指導支持力度，把合作區(qū)作為深化改革、擴大開放的試驗田和先行區(qū)，支持合作區(qū)以清單式向國家申請授權；為全面反映合作區(qū)對促進澳門經濟適度多元發(fā)展的貢獻，條例規(guī)定創(chuàng)新合作區(qū)國民經濟相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計方式，建立合作區(qū)促進澳門經濟適度多元發(fā)展成效評估指標體系；為切實為合作區(qū)松綁，明確除法律、行政法規(guī)和國家規(guī)定以外，不得設置對執(zhí)委會及其工作機構的考核、評比等項目；為消除改革創(chuàng)新的后顧之憂，規(guī)定建立容錯免責機制。

五是創(chuàng)新合作區(qū)財政體制和收益共享機制。為落實總體方案關于“合作區(qū)上升為廣東省管理”的要求，按照屬地管理原則，條例規(guī)定合作區(qū)實行一級財政管理，合作區(qū)預決算草案由省政府提請省人大及其常委會審批。依據(jù)總體方案關于“建立合作區(qū)收益共享機制”的要求，明確粵澳雙方協(xié)商建立合作區(qū)收益共享機制。結合實際，規(guī)定合作區(qū)的土地出讓收益由合作區(qū)與珠海市均等共享，合作區(qū)國民經濟統(tǒng)計指標數(shù)據(jù)納入珠海市統(tǒng)計。

（二）強化規(guī)劃引領高標準高質量建設合作區(qū)

一是強化規(guī)劃引領。條例規(guī)定合作區(qū)建立以總體發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領、國土空間規(guī)劃為基礎、專項規(guī)劃為支撐的規(guī)劃體系，以規(guī)劃為引領，創(chuàng)新建設用地、能耗雙控、污染物排放等方面的管理模式，賦予合作區(qū)充分的開發(fā)建設自主權。構建靈活多樣的土地供應體系，強調高效集約利用土地，保障合作區(qū)發(fā)展的載體空間，確?？衫猛恋胤沼谥С职拈T經濟適度多元發(fā)展的初心使命。

二是推動合作區(qū)銜接澳門一體化建設發(fā)展。條例規(guī)定加強琴澳一體化立體交通體系建設，推進交通基礎設施互聯(lián)互通；加強琴澳智慧城市合作；充分銜接澳門海灣的生態(tài)保護與利用，形成集濕地生態(tài)、城市形象、生活休閑于一體的海灣景觀；立足琴澳一體化發(fā)展，創(chuàng)新超高層建筑管理模式。

三是壓實合作區(qū)安全生產監(jiān)管責任。明確合作區(qū)執(zhí)委會、省派出機構的安全生產監(jiān)管職責，進一步壓實屬地責任。同時，規(guī)定省對合作區(qū)安全生產工作實行單獨考核。

（三）發(fā)展促進澳門經濟適度多元的新產業(yè)

一是細化支持促進發(fā)展的四大產業(yè)內容。條例結合正在編制的合作區(qū)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，圍繞科技研發(fā)和高端制造產業(yè)、澳門品牌工業(yè)、文旅會展商貿產業(yè)、現(xiàn)代金融產業(yè)四大產業(yè)作了細化規(guī)定，充分發(fā)揮粵澳兩地資源稟賦和發(fā)展基礎的比較優(yōu)勢，推動大力發(fā)展新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，促進澳門產業(yè)多元化，為澳門長遠發(fā)展注入新動力。

二是強化人才支撐，落實稅收優(yōu)惠政策。為吸引、集聚國際高端人才參與合作區(qū)建設，條例規(guī)定支持合作區(qū)開展人才發(fā)展體制機制綜合改革試點，加強與澳門“優(yōu)才計劃”的銜接，建立與國際規(guī)則接軌的人才招聘、評價激勵、科研管理等制度；明確實行更加開放、寬松、便利的人才停居留管理措施、臨時出入境政策和工作簽證政策。落實國家稅收優(yōu)惠政策，明確了具體的稅收減免等措施。

三是推動產業(yè)協(xié)同發(fā)展。條例規(guī)定合作區(qū)可以與澳門公共服務機構合作開展招商活動。合作區(qū)與珠海市建立健全聯(lián)合招商、收益共享機制，推進產業(yè)協(xié)同發(fā)展。

（四）建設便利澳門居民生活就業(yè)的新家園

一是推動營造趨同澳門的生活環(huán)境。聚焦澳門居民關心關切的教育、居住、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生熱點問題，立足深度對接澳門民生公共服務和社會保障體系，條例規(guī)定支持建立銜接澳門的教育服務機制，鼓勵開辦澳門子弟學校、子弟班；支持探索提供澳門模式的醫(yī)療、教育、廣播電視、電影及社區(qū)服務，建設“澳門新街坊”等民生項目；鼓勵澳門醫(yī)療衛(wèi)生服務提供主體在合作區(qū)內以獨資、合資或者合作方式設置醫(yī)療機構；支持合作區(qū)銜接澳門養(yǎng)老服務標準及規(guī)范，提供多元化長者照顧服務；支持合作區(qū)建立與澳門社會服務合作機制，促進兩地社區(qū)治理和服務融合發(fā)展。

二是充分保障澳門居民子女入園入學權益。條例規(guī)定合作區(qū)普及學前教育，大力發(fā)展普惠性學前教育，加強優(yōu)質公辦學位建設，支持社會力量舉辦民辦幼兒園；明確在合作區(qū)就業(yè)、居住的澳門居民子女入園、入學與橫琴戶籍生享有同等權利。

三是促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和便利執(zhí)業(yè)。條例規(guī)定為澳門青年在合作區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供政策扶持和更多空間，推動同步享受兩地扶持政策；規(guī)定具有澳門等境外執(zhí)業(yè)資格的金融、建筑、規(guī)劃、設計等領域專業(yè)人才，依據(jù)總體方案，在符合行業(yè)監(jiān)管要求條件下，經備案后在合作區(qū)提供服務；探索符合條件的港澳和外籍醫(yī)務人員在合作區(qū)便利執(zhí)業(yè)；推動符合條件的外籍家政服務人員經備案在合作區(qū)內為特定人群提供服務。

珠海橫琴（資料圖片）

（五）構建琴澳一體化高水平開放新體系

一是促進人員、貨物便利流動。基于合作區(qū)分線管理的特殊監(jiān)管體制，條例依據(jù)總體方案，對貨物“一線”放開、“二線”管住，人員通關便利、出入境便利作出規(guī)定。明確在“一線”按照規(guī)定實行合作查驗、一次放行通關模式，推動全面提升通關便利化水平；支持符合條件的澳門機動車輛免擔保進入合作區(qū)；明確在橫琴口岸設立的簽證機關為外國人進入合作區(qū)提供口岸簽證等便利措施；推動探索建立更為簡便、優(yōu)化的動植物及其產品檢驗檢疫模式。

二是進一步優(yōu)化營商環(huán)境。條例規(guī)定支持合作區(qū)建立高度便利的市場準入制度，按照國家規(guī)定放寬各類投資者在合作區(qū)開展投資貿易的資質要求、持股比例、行業(yè)準入等限制；明確簡化政務服務流程，提高審批效率，降低審批成本；支持合作區(qū)拓展國際貿易單一窗口功能，提高貨物通關效率；推動建立與澳門商事登記信息共享互通機制，推行與澳門商事登記跨境通辦。

三是推動金融開放、促進數(shù)據(jù)跨境安全便利流動。依據(jù)總體方案和國家有關規(guī)定，鼓勵合作區(qū)營造與港澳、國際接軌的金融營商環(huán)境；支持建立與其發(fā)展相適應的賬戶管理體系，推動與澳門資金自由便利流動，建立適應貿易投資自由化、便利化需要的跨境投融資管理制度；鼓勵與澳門保險機構合作開發(fā)跨境保險產品，提供跨境保險服務；支持在國家數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理制度框架下，開展數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點，建設固網接入國際互聯(lián)網的綠色通道。

（六）加強合作區(qū)法治環(huán)境建設

一是對立法和調法調規(guī)建議作出規(guī)定。為與合作區(qū)的改革發(fā)展相適應，條例規(guī)定合作區(qū)執(zhí)委會、省派出機構可以提出制定廣東省地方性法規(guī)或者珠海市經濟特區(qū)法規(guī)的建議，提出在合作區(qū)暫時調整或者暫時停止適用廣東省或者珠海市地方性法規(guī)、規(guī)章的建議。

二是建立行政綜合執(zhí)法制度。根據(jù)行政處罰法的有關規(guī)定，結合合作區(qū)實際，條例規(guī)定經省政府同意，合作區(qū)執(zhí)委會在職權范圍內可以明確一個工作機構相對集中行使行政處罰權。

三是明確合作區(qū)行政復議規(guī)則。根據(jù)行政復議法的有關規(guī)定，并落實中央行政復議體制改革關于“將行政爭議化解在基層和萌芽狀態(tài)”精神，結合合作區(qū)管理工作實際，規(guī)定合作區(qū)執(zhí)委會和省政府派出機構可以對其工作機構作出的行政行為復議管轄。

四是建立多元化商事糾紛解決機制。依據(jù)總體方案，規(guī)定加強粵澳司法交流協(xié)作，推動在合作區(qū)建立完善國際商事審判、仲裁、調解等多元化商事糾紛解決機制；鼓勵合作區(qū)仲裁機構建立國際通行商事仲裁機制，搭建琴澳仲裁合作平臺；鼓勵在合作區(qū)依法開展國際商事調解。

五是推動粵澳兩地法律服務業(yè)務融合發(fā)展。明確推動兩地律師、公證、法律援助等法律服務業(yè)務融合發(fā)展，加快琴澳國際法務集聚區(qū)建設；規(guī)定取得律師執(zhí)業(yè)證書（粵港澳大灣區(qū)）的人員按照國家規(guī)定在合作區(qū)執(zhí)業(yè)，澳門公證機構或者中國委托公證人（澳門）出具的公證文書按照國家規(guī)定在合作區(qū)內使用；澳門居民可以按照澳門有關司法援助的條件、范圍在合作區(qū)申請法律援助。

六是加強監(jiān)管，守牢安全底線。為防范化解重大安全風險，條例規(guī)定合作區(qū)建立安全風險預警和防控體系，加強反洗錢、反恐怖融資、反逃稅、反非法集資監(jiān)管，加強對財稅金融政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，建立反走私綜合治理工作機制，依法嚴厲打擊走私等違法犯罪活動。