淺談?wù){(diào)查研究在立法工作中的應(yīng)用
—— 以《潮州市畬族文化保護條例》為例

文 莊瑾瑜

《潮州市畬族文化保護條例》2020年12月30日經(jīng)潮州市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十五次會議通過，2021年3月18日經(jīng)廣東省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議批準。經(jīng)潮州市人大常委會主任會議研究決定，自2021年5月1日起施行。《條例》是廣東省第一部專門針對少數(shù)民族文化保護的設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)。《條例》的制定和實施，有利于潮州畬族同胞樹立民族文化自信，是潮州市委市人大常委會全面落實黨的十九大精神和習(xí)近平總書記視察廣東、視察潮州重要講話、重要指示精神的重要舉措?！稐l例》在立法過程中，潮州市人大常委會按習(xí)總書記提出的“深、實、細、準、效”五字要求，做好立法調(diào)研工作，為調(diào)查研究在立法工作中的應(yīng)用積累了經(jīng)驗。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，高度重視調(diào)查研究工作。中央政治局出臺的八項規(guī)定，把“改進調(diào)查研究”擺在第一位。習(xí)近平總書記在一系列重要講話和文章中，深入闡釋了調(diào)查研究的意義、內(nèi)涵、要求、方法等，形成了系統(tǒng)的調(diào)查研究方法，并且身體力行、親力親為，為全黨做出了表率。習(xí)總書記強調(diào)，調(diào)查研究不僅是一種工作方法，而且是關(guān)系黨和人民事業(yè)得失成敗的大問題。

馬克思主義的辯證唯物主義、歷史唯物主義世界觀和方法論，黨的實事求是的思想路線，黨的群眾路線，都要求我們必須始終堅持和不斷加強調(diào)查研究。在立法工作中，調(diào)查研究的質(zhì)量直接決定著立法的質(zhì)量。立法調(diào)研應(yīng)當(dāng)按照調(diào)查研究 “深、實、細、準、效”五字要求，堅持深入一線、掌握第一手資料的作風(fēng)，把調(diào)查研究與立法全過程工作緊密結(jié)合起來。

加強立法計劃項目的調(diào)研，在立法項目的選擇和確定上突出“深”

人大及其常委會主導(dǎo)立法工作是中央從建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家的總目標出發(fā)，在新的歷史起點上發(fā)揮立法引領(lǐng)、推動和保障作用提出的一項重要制度要求。設(shè)區(qū)市人大常委會要樹立有所作為的理念，由被動“等米下鍋”向“點菜上桌”轉(zhuǎn)變，這也是人大主導(dǎo)立法的必然要求。而要做到“點菜上桌”，就必須做好立法項目的前期調(diào)查研究，掌握充分的依據(jù)。

2017年初，潮州市人大常委會法工委在編制五年立法規(guī)劃建議時認為，潮州市鳳凰山地區(qū)是全國70多萬畬族同胞的一致認可的“民族文化發(fā)祥地”，應(yīng)當(dāng)把“保護畬族文化”列入五年規(guī)劃的建議。由此，法工委專門組織人員開展調(diào)查研究。查閱有關(guān)文獻資料，并深入到畬族聚居村進行考察，并形成書面調(diào)研報告，深度分析“立法保護畬族文化”的必要性。一是潮州市是畬族先民的居住地，歷史記載資料翔實。歷史上的“潮州府”包括整個粵東地區(qū)轄下的11個縣，這11個縣都有畬族居住并有縣志可證明。如隋書《南蠻傳》《潮陽縣志》《海陽縣志》《揭陽縣志》以及清初屈大均《廣東新語》都有詳細記載；二是現(xiàn)代歷史研究結(jié)論明確，潮州市鳳凰山地區(qū)就是畬族文化的發(fā)祥地。國學(xué)大師饒宗頤教授在《何以要建立“潮州學(xué)”——潮州學(xué)在中國文化史上的重要性》一文中指出：“畬族保存了不少祖圖和族譜，無不記載著他們始祖盤瓠的傳說和盤王祖墳的地點均在饒平的鳳凰山，換句話說，鳳凰山是該族祖先策源地?！背敝蔌P凰山是畬族文化的發(fā)祥地的史實依據(jù)充分。據(jù)《畬族簡史》和饒宗頤《潮州畬民的歷史及其傳說》考證，畬族最早的記載和大事記都出現(xiàn)在潮州鳳凰山。三是全國各地畬族保存的口頭或書面資料，均一致認為潮州鳳凰山始祖居住地。如福建省建陽縣族志記：“雷氏先祖是于大隋五年由鳳凰山遷出”。福州市畬族志載：“福州地區(qū)畬族人民，先祖主要從畬族祖居地——廣東省鳳凰山區(qū)遷來。浙江松陽“雷氏宗譜”記載：“前朝上祖是廣東潮州海陽縣會稽山居住”。《平昌藍氏族譜》也記載“我祖世居潮州，閱年六百余歲，歷傳數(shù)十世”。浙江遂昌鐘氏宗譜也載“鐘集洪祖先于宋紀熙三年（1192年）從潮州遷出?！彼氖浅敝蔌P凰地區(qū)的畬族文化失傳情況嚴重，如不通過立法加以保護，將會導(dǎo)致消失殆盡。

通過調(diào)研，以事實和數(shù)據(jù)等資料有力地證明了立法保護畬族文化的必要性。由于前期調(diào)查研究工作做得“深”，有關(guān)建議得到了潮州市人大常委會黨組、潮州市委和省人大常委會法工委的支持。

加強法規(guī)起草階段的調(diào)查研究，在調(diào)查立法對象基本情況上突出“實”

在《條例》起草過程中，潮州市人大常委會成立了以常委會法工委牽頭，市委統(tǒng)戰(zhàn)部、市文化主管部門參加的工作專班。法規(guī)起草過程中，法工委積極創(chuàng)新調(diào)查研究方式，聯(lián)合潮州市委黨校，在全國率先開展“立法進黨?！被顒樱柚h校中青班學(xué)員是來自全市各條戰(zhàn)線的中層干部，工作能力強，工作經(jīng)驗豐富，思維活躍，而且學(xué)習(xí)時間集中的優(yōu)勢，做實法規(guī)起草階段的調(diào)查研究工作。一是由法工委派員到潮州市黨校第二十一期中青年干部培訓(xùn)班上立法輔導(dǎo)課，為中青班干部學(xué)員講授立法保護畬族文化的相關(guān)情況。二是由黨校和法工委聯(lián)合組織中青班學(xué)員、法工委干部進駐全市7個畬族聚居村，開展為期3天的調(diào)查研究。71位學(xué)員分成7組，進村入戶，與畬族村民同住、同吃、同勞動，深入調(diào)研畬族村的歷史與現(xiàn)實狀況，帶著如何保護、傳承、發(fā)展畬族文化；如何激發(fā)畬族同胞的文化自信；如何把畬族文化與旅游融合起來等問題，去到群眾家中、田間地頭，同群眾深入交流，做實調(diào)查研究工作。潮州畬族的族長、年近80歲的雷楠老先生激動地說，這是他平生第一次強烈感受到社會各界對畬族同胞關(guān)懷、對畬族文化的重視。

調(diào)查研究活動結(jié)束后，中青班向潮州市人大常委會提出7份各村的調(diào)研報告和1份綜合調(diào)研報告，為市人大常委會全面掌握立法對象的實際情況、需要解決的問題、群眾的利益訴求等情況，提供了重要的參考資料，在工作程序和工作效果上突出一個“實”字。

做好法規(guī)草案的征求意見工作，在回應(yīng)社會各界的建議上突出“細”

地方立法最根本的是要牢固樹立主體在民的觀點，堅持問政于民、問需于民、問計于民。因此調(diào)查研究是開門立法的重要舉措，為公眾參與立法，拓寬了途徑，搭建了平臺。通過深入群眾，面對面的交流，充分聽取群眾的意見和建議，使所立之法真正接地氣。

潮州市畬族人口少，居住地分散，9個畬族村分布在全市兩區(qū)一縣中，為方便畬族鄉(xiāng)親參加立法聽證會，潮州市人大常委會按實際情況，為方便群眾參與，決定前往潮安區(qū)鳳凰鎮(zhèn)、歸湖鎮(zhèn)召開兩場次立法聽證會。在潮安區(qū)歸湖鎮(zhèn)召開立法聽證會時，村干部反映有十幾名畬族群眾強烈要求參加立法聽證會，超出原定的會議規(guī)模。群眾主動參與立法，是法制意識提高的表現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)滿足群眾有要求。

聽證會上，群眾提出的問題主要集中在保護畬族民俗節(jié)日“招兵節(jié)”、加強畬族語言教育、開發(fā)畬族服飾工藝、群眾如何在保護文化中獲得好處等畬族群眾最為關(guān)心的問題。法工委對此作出細致的解釋：一是畬族招兵節(jié)雖然是省級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，但其是通過民間“法師”作法，招“天兵天將”保佑一方村民，目的和過程有濃厚的迷信色彩，不符合社會主義核心價值觀要求，不宜作為法定節(jié)日。為了讓潮州畬族同胞有自己民族的節(jié)日，可以通過立法確定“畬族文化活動周”的形式，由政府或有關(guān)部門組織開展積極向上、內(nèi)容豐富、形式多樣的展覽、展示活動。二是畬族只有語言沒有文字，一旦離開畬語，民族文化就難以傳承。全市9個畬族行政村和自然村，有5個村的畬語已經(jīng)失傳。法工委當(dāng)場采納了聽證會上群眾建議，通過立法規(guī)定畬族語言培訓(xùn)措施，由有關(guān)部門聘請畬語老師，分赴全市各畬族村，免費為畬族鄉(xiāng)親教授語言。三是畬族服飾保護的問題，民族服飾是民族區(qū)別于別族的特征，是民族自豪感的有效載體。應(yīng)當(dāng)鼓勵潮州刺繡專業(yè)人員參與畬族服飾的研究開發(fā)，幫助研究制作有潮州特色的畬族服飾，并在畬族同胞中傳授刺繡工藝。這一意見，得到了參會群眾的支持。

在立法過程中，對群眾提出的問題，要在“細”字上下功夫，要做到正面回應(yīng)，耐心細致解釋。既要清醒地認識群眾的訴求，也要細致剖析問題產(chǎn)生的原因，更要為群眾指出解決問題的方向、措施。對群眾提出富有建設(shè)性的建議，要真誠采納；對不符合法律法規(guī)的建議，要作適當(dāng)?shù)慕忉?，以認真細致的工作態(tài)度收集、回應(yīng)群眾意見建議。

做好配合法規(guī)草案審議調(diào)查研究工作，在解決爭議問題上突出“準”

審議地方性法規(guī)，是人大常委會履行立法職能的重要形式，抓住每一件法規(guī)法案中的關(guān)鍵條款進行審議，重點解決制度設(shè)計中的難點問題。對修改審議中遇到的分歧意見較大又迫切需要解決的重點難點問題，要充分聽取各方面意見，把握癥結(jié)所在，努力取得共識。對一些難以協(xié)調(diào)解決的問題，通過人大常委會黨組請示市委及時研究決定。對擬提請表決的一些重要法規(guī)案，常委會組成人員有認識分歧的，要充分做好解釋說明工作，促進達成廣泛共識。

古人云：“兼聽則明，偏聽則暗。”公平正義是地方立法的價值取向，更兼顧不同群體的利益訴求，引導(dǎo)各方圍繞矛盾焦點充分發(fā)表意見，闡述理由。所以，立法過程的調(diào)查研究也是為不同群體利益訴求博弈提供機會?！稐l例》在一審、二審之后的征求意見中。潮州市財政部門認為保護畬族文化不能設(shè)立專項資金，只需規(guī)定納入各級財政預(yù)算。理由是專項資金設(shè)立的程序復(fù)雜、管理嚴格。而主管畬族文化的部門認為，必須建立畬族文化保護專項資金制度，理由是建立專項資金才能讓保護工作獲得充足的資金。針對雙方的不同意見，潮州市人大常委會組織召開專題座談會，邀請財政部門、文化主管部門、畬族文化研究專家、立法咨詢員、畬族村村干部、群眾代表，就建立畬族文化保護專項資金制度的問題，聽取各方意見。經(jīng)過調(diào)查，財政部門反對設(shè)立專項資金的主要理由是“市政府有專門規(guī)定，一般不能設(shè)立專項資金”，而且專項資金會增加財政部門管理責(zé)任，專項資金必須有一定金額規(guī)定，而單純納入財政預(yù)算沒有數(shù)額規(guī)定；文化部門認為應(yīng)當(dāng)設(shè)立專項資金是因為畬族文化保護是一項長期性、綜合性的工作，必須有一定的資金作為支撐，同時設(shè)立專項資金還可以吸納社會的捐贈，拓寬資金來源。事實上，資金的問題是整部法規(guī)的核心問題，在對待資金問題上立法機關(guān)的判斷十分重要，為保證法規(guī)生效后各項措施能得到充分落實，必須有一定數(shù)量的專項資金作為保障。經(jīng)綜合各方意見，為了更好地保護、研究、發(fā)展畬族文化，確保各項保護措施獲得充足的資金支持，會議認為應(yīng)該設(shè)立專項資金。法工委同時把這一意見向財政部門反饋并作為審查意見向法制委員會、主任會議、市人大常委會報告，意見得到各方認可。

法規(guī)獲得批準之前開展調(diào)查研究，為法規(guī)全面實施奠定堅實基礎(chǔ)方面突出“效”

為確保《條例》通過省人大常委會批準之后能得到全面貫徹落實，潮州市人大常委會根據(jù)市委十四屆第200次常委會會議精神，以“如何讓法規(guī)的各項規(guī)定盡快落到實處”為主題，組織開展法規(guī)施行前的調(diào)查研究，為法規(guī)全面施行掃清最后一公里的“障礙”。

在市人大常委會分管領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)下，法工委深入全市畬族村、畬族文化遺跡進行考察，召開座談會廣泛聽取了市直有關(guān)部門、縣區(qū)人大、鎮(zhèn)、畬族村負責(zé)人及畬族文化促進會、旅游企業(yè)代表和群眾代表意見。在調(diào)查研究過程中，市人大常委會發(fā)動市人大代表和社會各界熱心人士的力量，促成了畬族服飾、畬族刺繡、畬族柴燒窯技藝、兒童歌舞、職業(yè)技能培訓(xùn)等五個畬族文化研究保護項目，并舉辦了項目簽約儀式。在潮州市人大常委會的帶動下，潮州市委市政府和各縣區(qū)人大常委會也先后組織了畬族文化保護的調(diào)研活動，為《條例》得到有效施行奠定堅實基礎(chǔ)。

調(diào)查研究結(jié)束后，潮州市人大常委會結(jié)合《條例》規(guī)定的內(nèi)容，向市委提出了潮州畬族文化保護發(fā)展的調(diào)研報告及空間規(guī)劃建議，主要包括七方面的內(nèi)容：一是發(fā)揮畬族人民的主體作用，在全社會形成發(fā)展畬族文化事業(yè)的良好氛圍。二是發(fā)揮地方政府的主導(dǎo)作用，設(shè)立少數(shù)民族文化保護專項資金，支持畬族開展各項文化保護工作，推動畬族文化旅游線路與潮州古城旅游線路的融合。三是發(fā)揮民間組織的保護作用，積極聘請福建、浙江等地畬族文化專家、學(xué)者參加研究，傳承、保護、發(fā)展得好的畬族文化，讓畬族文化在祖居地獲得傳承發(fā)展。四是發(fā)揮社會資金的助推作用，鼓勵個人、企業(yè)和社會組織對畬族文化項目進行投資和資助，引導(dǎo)企業(yè)參與畬族文化項目向商品化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，努力打造國內(nèi)重要的民族工藝品生產(chǎn)基地。五是發(fā)揮鄉(xiāng)村振興的帶動作用，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，做好畬族村發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)先安排畬族村發(fā)展專項資金。按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，加快畬族聚居地的美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。六是發(fā)揮文化旅融合的推動作用，把保護少數(shù)民族文化與促進經(jīng)濟發(fā)展有機地結(jié)合起來，并逐步發(fā)展成為畬族村的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)。七是發(fā)揮多方力量的聯(lián)動作用，建立市級畬族文化保護多方聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)解決畬族文化保護工作中的重大問題。

陳云同志說：“領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)制定政策，要用百分之九十以上的時間作調(diào)查研究工作，最后討論作決定用不到百分之十的時間就夠了?！钡胤饺舜蠹捌涑Ｎ瘯牧⒎üぷ?，就是一個提出問題、分析問題、解決問題的過程。為了防止和克服立法過程中的隨意性、被動性，以及制度設(shè)計出現(xiàn)脫離實際而造成缺乏可操作性、針對性，必須把調(diào)查研究工作貫穿于立法的的全過程，成為每一個立法環(huán)節(jié)的必經(jīng)程序。