沈陽市城區(qū)河道管理問題及對策研究

周曉林

(遼寧省防汛抗旱保障中心，遼寧 沈陽 110003)

改革開放以來，我國城市化進程不斷推進，城市河道如同血管分布于城市的各個區(qū)域。隨著人民生活水平的提高，對河道管理的質(zhì)量有了新的要求，河道治理問題也逐漸得到各地方政府的重視。但是，我國很多城市在河道管理方面依然存在著一些問題，由我國河道管理事業(yè)起步較晚，經(jīng)驗與其他發(fā)達國家相比還較為欠缺，甚至很多城市尚未形成完善的法律法規(guī)體系作為河道管理的重要依據(jù)。如我國遼寧省，正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，對于河道管理發(fā)展尚處于起步階段。近年來，沈陽市將河道管理工作劃歸為城市管理部門負責，無論是從責任主體還是管理模式方面，都發(fā)生了較大的變化，如何高效進行河道管理還處于探索階段。

因此，本文以沈陽市為研究對象，對沈陽市城區(qū)河道管理現(xiàn)狀進行闡述，對沈陽市河道管理存在的問題及成因進行系統(tǒng)的分析，最后提出針對性對策建議，以期為提高沈陽市城區(qū)河道管理質(zhì)量和效率提供一定的參考。

1 沈陽市城區(qū)河道管理現(xiàn)狀

1.1 沈陽市城區(qū)河道基本情況

在日常生產(chǎn)生活中，無論是企業(yè)還是居民都會給城市河流帶來一些負面影響，導致城市河流不僅喪失了其應發(fā)揮的經(jīng)濟效益和社會效益，還極大的阻礙了城市的發(fā)展。沈陽市亦是如此，大部分河道河床淤積嚴重，防洪排澇功能持續(xù)下降，河道污染嚴重，尤其是商業(yè)發(fā)達區(qū)域，傾倒垃圾的現(xiàn)象比較嚴重，工業(yè)垃圾和生活垃圾無序排入，不僅阻礙了城市生態(tài)文明建設(shè)的進一步發(fā)展，也給沈陽市汛期安全帶來了嚴重威脅。

目前，沈陽市共有河道26條，其中包括大型河道4條，中型河道4條，小型河道18條，河道堤防長度逾1500km，現(xiàn)有基層河道堤防管理機構(gòu)73個，相關(guān)管理工作人員超過1000人。

1.2 城區(qū)河道管理現(xiàn)狀

①在政策指導方面：沈陽市出臺了一系列相關(guān)政策文件，如《沈陽市河道環(huán)境治理辦法》《沈陽市城區(qū)河道管理細則》等，明確了城區(qū)河道管理工作的具體內(nèi)容和范圍進行，為沈陽市河道管理提供了政策依據(jù)。同時，為了有效提高解決問題的效率，建立了“例會制”，針對河道管理中存在的問題，沈陽市城區(qū)河道管理部門定期召開工作會議，以實現(xiàn)問題的有效解決。②在組織協(xié)調(diào)方面：沈陽市政府專門成立了河道綜合治理小組，主要對河道管理工作進行領(lǐng)導和統(tǒng)籌，很大程度上實現(xiàn)了對城區(qū)河道管理工作的一體化推進。同時，為了保障河道管理的可持續(xù)發(fā)展，提高河道管理的質(zhì)量和效率，沈陽市政府積極與社會資本開展合作，探索PPP模式。由于河道管理工作需要投入大量資金，并且管理工作較為專業(yè)，依靠政府財政無法全面支持河道管理工作，而采用PPP模式，不僅可以緩解沈陽市在政府的資金壓力，也極大的提高了河道管理效率，促進了河道管理事業(yè)的發(fā)展。③在協(xié)調(diào)控制方面：沈陽市實現(xiàn)了河道的分級管理，建立了市、區(qū)2級管理制度對城區(qū)內(nèi)的26條河道實行分級管理。同時，為及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，沈陽市河道管理部門建立了集養(yǎng)護、監(jiān)管和執(zhí)法一體化的協(xié)同工作機制，對河道進行分散管理。在此基礎(chǔ)上，鼓勵社會各界通過多種方式參與河道管理工作，按照市場化運作方式進行河道養(yǎng)護管理，不斷提升河道管理質(zhì)量。④在監(jiān)督檢查方面：沈陽市河道管理部門為提前發(fā)現(xiàn)問題，積極拓寬監(jiān)督渠道，鼓勵市民參與到河道管理的監(jiān)督中來，提高社會各界的參與意識。⑤在實施情況方面：建立了河道垃圾清理和常態(tài)化巡查工作機制，在河道管理過程中引入海綿城市建設(shè)理念，由財政局將河道管護經(jīng)費納入到城市管理資金計劃中，為河道管理工作提供了資金保障。同時，完善河道防汛應急預案，完成河道防汛指揮系統(tǒng)建設(shè)。

2 城區(qū)河道管理存在的問題

2.1 管理體制方面存在的問題

首先，沈陽市城區(qū)河道管理涉及水利局、城管局以及環(huán)保局等部門，各部門在河道管理方面職責尚未厘清，存在“多龍治水”的問題，在出現(xiàn)問題時，容易出現(xiàn)找不到責任主體的情況，從而導致了河道治理效果一般，無法實現(xiàn)“水清河美”的目標。其次，隨著信息化技術(shù)的發(fā)展，沈陽市還未建立互聯(lián)互通的信息共享平臺，河道管理主要依靠人工作業(yè)，管理方式有待進一步提高。雖然目前沈陽市河道已經(jīng)基本實現(xiàn)了遠程監(jiān)控操作，但是監(jiān)控系統(tǒng)一般只在汛期運行，沒有最大程度上發(fā)揮其效用價值。

2.2 管理制度方面存在的問題

目前，沈陽市現(xiàn)行河道管理條例無法滿足當前的需要，執(zhí)法隊員在面對一些不文明行為還沒有相應的處罰依據(jù)，只能進行勸阻。同時，沈陽市的河道管理工作還未形成長效機制，工作的效果不理想，對市場運行的養(yǎng)護公司缺少監(jiān)督考核機制，河道管理的經(jīng)費來源較為單一以及缺乏養(yǎng)護機制和公眾參與機制等。因此，由于尚未建立長效的管理工作機制，造成河道管理工作成效不明顯。

2.3 管理綜合保障方面存在的問題

目前，還沒有可靠的監(jiān)測或評價制度以及考評規(guī)則來對河道養(yǎng)護公司管理的草坪、花卉以及河道配套基礎(chǔ)設(shè)施進行有效的監(jiān)督和考核，并且對灌木以及作業(yè)記錄表等缺乏專業(yè)的考核標準，只依靠養(yǎng)護公司的自覺意識很難保證河道養(yǎng)護效率。沈陽市在河道養(yǎng)護方面的經(jīng)驗并不豐富，河道養(yǎng)護的方法也比較簡單，最后達到的養(yǎng)護效果與預期的目標相差甚遠。同時，沈陽市在河道管理方面缺乏相應宣傳，公眾參與河道管理的意識比較淡薄。因此，在河道管理的過程中，要充分征求群眾意見。沈陽市公眾參與河道管理尚處于試點階段，還未形成完成的群眾參與機制。

2.4 管理人員配備方面存在的問題

目前，沈陽市河道管理工作人員超過1000人，但是具有編制的工作人員不足200人，并且其中還有部分工作人員為其他單位抽調(diào)和臨時借用人員。面對點多、線長、面廣的城區(qū)河道，人手不足問題嚴重制約了管理工作的落實。目前，沈陽市城市管理的執(zhí)法權(quán)歸屬于監(jiān)察大隊，城區(qū)河道執(zhí)法只限于對管理轄區(qū)范圍內(nèi)，只能通過聯(lián)合執(zhí)法的方式對違法行為進行管理。并且，在城區(qū)河道管理執(zhí)法時，雖然當時效果明顯，但是當執(zhí)法隊伍離開后，違法行為還會繼續(xù)反彈，表明了大家還沒有真正的意識到河道管理工作的重要性。

2.5 養(yǎng)護市場監(jiān)督管理方面存在的問題

首先，養(yǎng)護公司惡性競爭問題嚴重。沈陽市為減少財政支出，是以最低價中標來確定養(yǎng)護公司，其最初的目的是用最少的錢辦更多的事，然而中標價格的下降必然影響了河道管理質(zhì)量。其次，由于中標企業(yè)可能是低價中標，所以采取的河道管理方法和手段比較簡單，養(yǎng)護的效果與預期目標相差甚遠。最后，對養(yǎng)護公司缺乏相應的獎懲機制。沈陽市目前河道管理采用的是政府購買服務(wù)，簽署固定期限的服務(wù)合同。在此過程中，針對養(yǎng)護公司管理質(zhì)量高低，沒有相應的獎懲措施，造成養(yǎng)護公司管理敷衍，效率低下。

3 河道管理存在問題的原因分析

3.1 河道管理體制有待進一步完備

隨著城市人口的持續(xù)增加，城市區(qū)域也得到進一步擴張，城區(qū)河道的數(shù)量和范圍也不斷增多。在這樣的背景下，出現(xiàn)了各部門對城區(qū)的河道交叉管理的現(xiàn)象，如稅務(wù)局、環(huán)保局等。由于各部門之間還沒有形成高效的協(xié)調(diào)合作機制，這就使得在城區(qū)河道管理過程中，容易引發(fā)部門與部門之間的矛盾。同時，河道管理工作任務(wù)繁重，也需要多部門之間的共同協(xié)作和信息共享，但沈陽市當前尚未建立信息共享平臺，信息資源無法做到互聯(lián)互通。

3.2 相關(guān)法律法規(guī)不完善

首先，我國尚未建立完善的有關(guān)河道管理方面的法律法規(guī)體系，現(xiàn)有法律法規(guī)在河道管理實踐中也存在一些問題，如對一些不文明行為沒有處罰依據(jù)，而依法進行城區(qū)河道管理是城市管理的基礎(chǔ)和前提。其次，在行政層面的管理機制還需進一步完善。目前，沈陽市城區(qū)河道管理工作還沒有建立起長效治理機制，無法有效的保障河道管理工作的持續(xù)進行，河道管理的效果不高。對于養(yǎng)護市場缺乏科學的監(jiān)督考核機制，河道管理經(jīng)費籌措渠道單一，缺乏相應的公眾參與機制等。

3.3 保障制度不健全

目前，沈陽市河道管理部門尚未建立起完整的對河道的養(yǎng)護、監(jiān)督以及評價的管理體系。河道管理部門沒有安排具體負責人對河道養(yǎng)護公司進行監(jiān)督和管理。在這種背景下，河道養(yǎng)護公司的工作質(zhì)量無人監(jiān)督和評價，易造成河道管理標準的降低。從實際考察來看，能夠發(fā)現(xiàn)河道兩岸周邊衛(wèi)生情況不容樂觀，有些角落存在垃圾堆放現(xiàn)象。同時，當前還存在對評價結(jié)果的應用還不夠科學，主要表現(xiàn)為評價結(jié)果無法作為獎懲的依據(jù)，尤其是對于養(yǎng)護公司來說，如果不能根據(jù)考核評價的結(jié)果進行獎懲，就很難提高他們工作積極性。

3.4 河道管理人手嚴重不足

首先，河道管理人員編制受到限制。目前，沈陽市河道管理處存在編制名額37個，在編人員29個，其余人員為其他部門抽調(diào)或臨時人員。沈陽市河道線長、面廣、點多，對于僅僅幾十個工作人員而言，管理難度可想而知。其次，尚未形成聯(lián)合執(zhí)法體系。目前，沈陽市河道管理部門只對管理區(qū)域內(nèi)的河道負責管理，對管轄區(qū)域外的人員沒有執(zhí)法權(quán)，各區(qū)域部門之間還未形成高度銜接的執(zhí)法體系，這為個別人或單位提供了河道違法的機會。最后，管理意識存在一定偏差。不可否認，沈陽市在河道管理方面的進步十分明顯，但是仍存在諸如“重建設(shè)、輕管理”的陳舊觀念，管理意識還需進一步提高。

3.5 養(yǎng)護市場混亂

首先，在確定河道養(yǎng)護公司的程序上不合理。目前，沈陽市對采購河道管理服務(wù)實行的是最低價中標，并且沒有設(shè)置最低價保護機制以及河道管理的詳細標準，造成了部分養(yǎng)護企業(yè)不認真履行自身職責。其次，河道養(yǎng)護管理標準不明確。不同單位負責的各自區(qū)域的河道采用的標準略有差異，缺乏統(tǒng)一的管理養(yǎng)護標準。并且隨著經(jīng)濟的發(fā)展，沈陽市的城區(qū)河道管理問題愈發(fā)突出，如河道兩側(cè)的草坪老化嚴重等。最后，由于河道管理市場化發(fā)展時間較短，對河道管理的經(jīng)驗略有不足，養(yǎng)護公司還需進一步完善自身服務(wù)能力。

4 完善沈陽市城區(qū)河道管理對策建議

4.1 優(yōu)化河道管理體制

由于河道管理涉及多個部門，為了優(yōu)化管理，有必要對管理主體進行界定，以解決管理交叉的問題。可以集中在一個部門或者多個部門聯(lián)合成立一個組織來負責河道管理工作。同時，落實各部門之間的聯(lián)動機制?？捎墒姓疇款^，聯(lián)合相關(guān)部門組成河道管理領(lǐng)導小組，建立各部門之間的協(xié)調(diào)機構(gòu)，所有部門為管理好河道工作共同努力。最后，要重視信息化技術(shù)的應用，加強沈陽市河道管理信息化平臺建設(shè)，提高河道管理工作效率，借助信息化技術(shù)，打造集多種功能于一體的河道管理信息化平臺。

4.2 完善相關(guān)法律法規(guī)體系

完善法律法規(guī)體系可從2個角度出發(fā)：第一，要建立與沈陽市河道管理實際情況相符合的法律法規(guī)體系，在立法過程中，對城區(qū)河道污染問題進行立法，明確河道的管理目標。同時，為了避免在執(zhí)法過程中產(chǎn)生沖突，要對各河道管理部門的職權(quán)予以明確；第二，在當前人們對河道環(huán)境的要求不斷提高的背景下，需要建立完整、科學的河道管理機制來完善河道管理工作，使河道管理不斷趨于規(guī)范化發(fā)展，重視建設(shè)河道管理機制的長效發(fā)展。

4.3 健全河道管理保障機制

首先，要完善相關(guān)的監(jiān)督考核機制。采取行政立法的手段，對河道情況進行全方面的監(jiān)測和管理，加強對河道管理相關(guān)部門的監(jiān)督和檢查，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，積極鼓勵公眾參與到河道管理監(jiān)督中來，建立長效的監(jiān)督考核機制。其次，建立公眾參與機制。雖然政府部門是河道管理的主導者，但是在這個過程中，僅僅依靠政府的力量是不夠的，公眾應當增強主人翁意識，積極參與到河道管理中來。最后，拓寬資金籌措渠道，積極鼓勵和引導民間資本參與河道管理事業(yè)。同時，尋求國家以及省級的專項財政支持，充足的資金投入是河道管理工作的重要保障。

4.4 著重提升管理人員技術(shù)水平

首先，理清河道管理人員的工作范圍和職責，并且根據(jù)崗位實際需求提高自身綜合能力。其次，要加強河道管理的隊伍建設(shè)，重視對河道管理人才的培養(yǎng)，積極開展相關(guān)的技能培訓和理論學習，培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)扎實、理論知識豐富的河道管理人才。同時，也可招聘一些高學歷、高水平的專業(yè)型人才，有利于河道管理事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。最后，加強河道管理的思想認識，改變“重建設(shè)、輕管理”的思想觀念，逐步建立起“監(jiān)管并重”的思想意識，提高大家對河道管理重要性的認識。

4.5 規(guī)范河道養(yǎng)護市場

首先，要完善河道養(yǎng)護公開招標的方法和流程，根據(jù)河道管理的特點，制定合理的技術(shù)門檻。在招標文件中，不僅要突出以前的養(yǎng)護經(jīng)驗，還要制定沈陽市目前河道管理的工作技術(shù)和管理目標。同時，將以不合理低價投標的企業(yè)排除在外，營造良好的競爭氛圍。其次，根據(jù)沈陽市城區(qū)河道實際情況，制定詳細的管理標準。根據(jù)城區(qū)河道的不同類型，制定不同的管理標準和要求以及并制定合理的績效考核方法，做好考核兌現(xiàn)工作。最后，完善河道管理獎懲機制，明確評價方法，擴大監(jiān)督渠道。將績效考核結(jié)果、監(jiān)督評價等于河道管理的獎懲結(jié)合起來，建立合理、透明的獎懲機制。

5 結(jié)語

針對沈陽市城區(qū)河道管理存在的問題，本文提出了優(yōu)化河道管理體制、完善相關(guān)法律法規(guī)體系、健全河道管理保障機制、著重提升管理人員技術(shù)水平以及規(guī)范河道養(yǎng)護市場等對策建議，不僅對沈陽市提高城市管理水平、促進人與環(huán)境的和諧發(fā)展具有重要意義，也對我國其他城市具有重要的參考意義。但是，尚未對沈陽市城區(qū)河道管理所有問題深入展開研究，為了更好的完善沈陽市城區(qū)河道管理機制，未來還需將專業(yè)理論知識與沈陽市城區(qū)河道管理實踐相結(jié)合，探索出適合沈陽市城區(qū)河道管理的可持續(xù)發(fā)展之路。