臨沂市費(fèi)縣河道采砂統(tǒng)一開采管理模式探索與思考

劉春偉，張曉強(qiáng)

(臨沂市水利工程保障中心，山東 臨沂 276000)

河道采砂作業(yè)事關(guān)河道行洪能力和河湖生態(tài)保護(hù)，是河湖保護(hù)的重要內(nèi)容之一。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，砂石資源的供需矛盾比較突出，砂石價(jià)格一路走高，涉及經(jīng)濟(jì)利益巨大，有的地方采砂秩序混亂，私挖亂采，隨意擴(kuò)大開采范圍，河湖生態(tài)環(huán)境不容樂觀，河道砂石資源開采成為社會(huì)各方高度關(guān)注的熱點(diǎn)。如何科學(xué)管理河道采砂，成為亟待解決的問題。臨沂市河流眾多，較大河流數(shù)量達(dá)1200余條，有采砂任務(wù)的河流達(dá)70余條，河砂資源儲(chǔ)量豐富，總可開采儲(chǔ)量過億噸。根據(jù)水利部《關(guān)于河道采砂管理工作的指導(dǎo)意見》和國家發(fā)改委等15部委《關(guān)于促進(jìn)砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》，臨沂市鼓勵(lì)縣區(qū)因地制宜，探索創(chuàng)新河道采砂管理新模式，費(fèi)縣等縣區(qū)探索推進(jìn)集約式河道采砂統(tǒng)一管理，取得了較好的成效，水利部河湖保護(hù)中心、淮委等單位到費(fèi)縣調(diào)研河道采砂管理工作。

1 我國河道采砂管理現(xiàn)狀

過去一段時(shí)間，很多地區(qū)河道采砂管理比較松散，各地河道采砂管理模式不盡相同，大部分地方采砂審批由行政審批部門負(fù)責(zé)，有的縣區(qū)河道采砂管理由水行政主管部門負(fù)責(zé)，有的縣區(qū)河道采砂管理由黃砂辦負(fù)責(zé)，有的地方采砂管理呈現(xiàn)“九龍治水”現(xiàn)象，管理權(quán)限比較分散，多部門權(quán)責(zé)界限不清。近年來，隨著水利行業(yè)監(jiān)管力度的不斷加強(qiáng)，很多地區(qū)探索開展河道采砂管理改革，實(shí)施河道采砂統(tǒng)一開采管理，有的地區(qū)“采、運(yùn)、銷”一條龍統(tǒng)一管理，目前采用這種方式的占多數(shù)；有的地區(qū)開采由一家企業(yè)負(fù)責(zé)，“運(yùn)、銷”采取市場(chǎng)化運(yùn)作；有的地區(qū)“運(yùn)、銷”由一家企業(yè)負(fù)責(zé)，開采承包給市場(chǎng)主體；有的地區(qū)由一家企業(yè)統(tǒng)籌，“采、運(yùn)、銷”實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)轉(zhuǎn)。

2 費(fèi)縣河道采砂統(tǒng)一管理的主要做法

2.1 科學(xué)編制河湖采砂規(guī)劃

對(duì)河道采砂開采現(xiàn)狀、采砂許可證審批、非法采砂查處、涉砂工程等進(jìn)行全面梳理摸排，采用無人機(jī)航拍、現(xiàn)場(chǎng)走訪調(diào)查和查閱歷史資料相結(jié)合，綜合考慮河流流域特點(diǎn)、地形地貌、底泥成分、保護(hù)要求、交通條件等要素，根據(jù)是否具有采砂任務(wù)對(duì)河流進(jìn)行專業(yè)分類?？茖W(xué)確定具有可采砂條件的河流，建立管理臺(tái)賬，明確河道采砂“四個(gè)責(zé)任人”。對(duì)具有采砂功能的6條河流(段)，組織專業(yè)技術(shù)力量按照5年為一個(gè)規(guī)劃周期，逐條河道編制河道采砂規(guī)劃，進(jìn)行可行性論證，明確每條河道的可采段、禁采段、禁采期、開采量、開采范圍、開采深度等，為河道采砂許可審批提供技術(shù)支撐。每次進(jìn)行河道采砂許可前，應(yīng)根據(jù)已批準(zhǔn)的采砂規(guī)劃，論證河道采砂擬許可的范圍、開采量是否超限，以及采砂時(shí)間段是否會(huì)影響河道安全，確保河道采砂秩序健康有序。

2.2 建立河道采砂集中經(jīng)營機(jī)制

理順河道采砂管理，撤銷黃砂管理辦公室，河道采砂監(jiān)管權(quán)限回歸職能部門。河道采砂運(yùn)營依法依規(guī)選擇一家國有大型企業(yè)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，扎口管理、統(tǒng)一運(yùn)營、集中經(jīng)營，形成國有企業(yè)經(jīng)營、行政審批部門審批、水利部門行業(yè)監(jiān)督、綜合行政執(zhí)法部門執(zhí)法的新格局。

2.3 實(shí)行“采銷分離”模式

通過公開招投標(biāo)，選擇有資質(zhì)、有實(shí)力的施工企業(yè)進(jìn)行開采，開采出的河砂在公共資源交易中心公開拍賣，價(jià)高者中標(biāo)購買。同時(shí)，嚴(yán)格審查競(jìng)買人用途，嚴(yán)禁囤積居奇進(jìn)行倒賣，競(jìng)買人將存放地點(diǎn)、轉(zhuǎn)運(yùn)時(shí)間、運(yùn)輸路線、運(yùn)輸車輛等進(jìn)行報(bào)備，加強(qiáng)河砂銷售過程監(jiān)督，拍賣收益全部上繳財(cái)政。

2.4 嚴(yán)格開采過程監(jiān)管

開采現(xiàn)場(chǎng)要設(shè)置公示牌，對(duì)許可地點(diǎn)、范圍、方量、期限等進(jìn)行公示，接受群眾監(jiān)督。強(qiáng)化信息化監(jiān)管措施，利用無人機(jī)系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)等，監(jiān)控河砂開采現(xiàn)場(chǎng)及周邊情況，監(jiān)控系統(tǒng)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)傳輸至監(jiān)管部門。采砂現(xiàn)場(chǎng)實(shí)行出入場(chǎng)登記制度，人員、車輛憑IC卡進(jìn)出，進(jìn)出場(chǎng)車輛過地磅稱重量方，地磅自動(dòng)抓拍車牌號(hào)進(jìn)行比對(duì)，與無人值守系統(tǒng)數(shù)據(jù)形成“雙保險(xiǎn)”，行業(yè)監(jiān)管部門每月定期核對(duì)采砂數(shù)量。

3 采砂統(tǒng)一管理優(yōu)勢(shì)

3.1 統(tǒng)一管理有利于高效監(jiān)管

通過政府委托或者公開招拍方式，選擇有實(shí)力、有信譽(yù)的國有企業(yè)進(jìn)行開采，實(shí)施統(tǒng)一開采管理，避免了無序開采和惡性競(jìng)爭。開采企業(yè)要嚴(yán)格依法作業(yè)，規(guī)范化經(jīng)營，實(shí)行封閉管理和信息化監(jiān)控，破解以往“小、散、亂”監(jiān)管難題，提高了行政監(jiān)管效能。

3.2 統(tǒng)一管理有利于規(guī)范市場(chǎng)秩序

實(shí)施統(tǒng)一開采管理，企業(yè)收益依規(guī)取得合理利潤，杜絕受暴利驅(qū)使鋌而走險(xiǎn)盜采河砂的非法行為，河砂收益上繳財(cái)政，用于發(fā)展和服務(wù)國計(jì)民生，全民共享收益成效，避免惡性競(jìng)爭價(jià)格虛高，可平抑砂石價(jià)格，規(guī)范市場(chǎng)秩序。

3.3 統(tǒng)一管理有利于推進(jìn)綠色生產(chǎn)

政府對(duì)開采作業(yè)有嚴(yán)格的規(guī)范要求，開采企業(yè)選擇規(guī)模大、實(shí)力強(qiáng)、管理規(guī)范的大型企業(yè)，具備高效管理、綠色管理的能力，河道采砂規(guī)范作業(yè)前期投入較大，有實(shí)力的大型企業(yè)有能力承擔(dān)前期投入，更利于采砂、屯砂、洗砂等作業(yè)采用更規(guī)范和環(huán)保方式，提高河道生態(tài)修復(fù)水平。

4 采砂統(tǒng)一管理存在的問題與不足

4.1 采砂現(xiàn)場(chǎng)無縫監(jiān)管難度大

根據(jù)河道采砂現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研情況看，很多河道采砂現(xiàn)場(chǎng)點(diǎn)多面大，周圍交通便利，四通八達(dá)，完全封閉管理有難度，視頻監(jiān)控覆蓋有盲點(diǎn)，有的區(qū)域封閉后不利于群眾生產(chǎn)生活，有偷采、偷運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)，易造成河砂資源流失。

4.2 多部門日常全過程監(jiān)管鏈條不完備

河湖采砂管理工作涉及水利、行政審批、綜合執(zhí)法、公安、自然資源、交通運(yùn)輸、市場(chǎng)監(jiān)管等多部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，大部分地方采砂許可證由行政審批部門負(fù)責(zé)審查發(fā)放，采砂許可后續(xù)事中事后監(jiān)管由水行政主管部門負(fù)責(zé)，水行政主管部門無采砂執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法權(quán)限，監(jiān)管可利用的有力抓手較少，采砂行政調(diào)查處罰由綜合行政執(zhí)法部門負(fù)責(zé)，采砂刑事案件移交公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查處。往往在具體工作中，采砂管理多部門分工負(fù)責(zé)，有的事項(xiàng)部門間職責(zé)模糊，有的事項(xiàng)互相連通少，權(quán)責(zé)分散，各部門間缺少常態(tài)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制和專職協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不利于形成管理合力。

4.3 采砂管理法律法規(guī)不夠細(xì)化

在基層采砂管理具體操作中，遇到一些法律方面的新問題，例如法律法規(guī)關(guān)于采砂方面內(nèi)容較少、規(guī)定較籠統(tǒng)，行政執(zhí)法處罰、入刑標(biāo)準(zhǔn)和刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化；有的條款多年未修訂，不適應(yīng)采砂管理新形勢(shì)和應(yīng)對(duì)新問題，甚至有的處罰相對(duì)偏輕；在基層執(zhí)法過程中有的問題法律依據(jù)不足，只能參照《礦產(chǎn)資源法》《刑法》相近條款，不利于對(duì)采砂違法犯罪活動(dòng)形成強(qiáng)大震懾。

5 工作建議

5.1 設(shè)立河道采砂聯(lián)合監(jiān)管機(jī)構(gòu)

在有條件的地區(qū)，可探索設(shè)立河道采砂聯(lián)合監(jiān)管工作機(jī)構(gòu)，把水利、生態(tài)環(huán)境、綜合行政執(zhí)法、自然資源、市場(chǎng)監(jiān)管等分散在各部門中的采砂管理相關(guān)職能，納入聯(lián)合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從水利、公安、自然資源、綜合執(zhí)法等部門抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干充實(shí)巡查和執(zhí)法監(jiān)管力量，建立采砂執(zhí)法隊(duì)伍，配備必要的巡查執(zhí)法裝備，加強(qiáng)巡查執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立健全工作制度和工作流程，形成制度化，圍繞“人、砂、船”核心要素和“產(chǎn)、供、銷”關(guān)鍵環(huán)節(jié)強(qiáng)化日常監(jiān)管，形成監(jiān)管合力。同時(shí)，紀(jì)律監(jiān)察部門設(shè)立河道采砂統(tǒng)一管理專項(xiàng)督導(dǎo)組，定期不定期地開展河道采砂專項(xiàng)巡察，嚴(yán)厲打擊涉砂違法犯罪行為。

5.2 探索推行河道采砂管理單電子申報(bào)制度

建立采、運(yùn)、銷全鏈條信息化管理平臺(tái)，并配套開發(fā)采砂管理電子申報(bào)手機(jī)APP，方便砂石采、運(yùn)、銷環(huán)節(jié)實(shí)時(shí)申報(bào)，每天河砂開采點(diǎn)位、開采量、運(yùn)輸量、運(yùn)輸車輛信息、堆放地點(diǎn)、購買主體信息等要素實(shí)行電子打卡，數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)傳送平臺(tái)，便于實(shí)時(shí)監(jiān)督管理。

5.3 加強(qiáng)采砂管理信息化建設(shè)

采用“人防+技防”結(jié)合手段，加強(qiáng)對(duì)采砂全流程的透明化監(jiān)管。一方面，持續(xù)加大視頻監(jiān)控、無人機(jī)系統(tǒng)、電子圍欄等信息化技術(shù)的投入，將采砂現(xiàn)場(chǎng)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)上傳至省河湖長制信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)查看和監(jiān)督。另一方面，加大水政、公安、交通等部門執(zhí)法人員巡查密度，嚴(yán)厲打擊各類盜采河砂行為，對(duì)河道采砂違法行為打早打小，把問題消滅于萌芽狀態(tài)。

5.4 嚴(yán)把采砂許可關(guān)

對(duì)所有涉河湖采砂事項(xiàng)統(tǒng)一管理許可，采取疏堵結(jié)合方式，推行年開采配額制管理，每年結(jié)合市場(chǎng)需求量預(yù)估和河湖采砂規(guī)劃，制定合理可開采砂數(shù)量，公開招標(biāo)拍賣，采砂收益上繳財(cái)政，河砂開采中標(biāo)單位獲取規(guī)定的合理利潤，緩解市場(chǎng)砂石供需矛盾。同時(shí)，從河湖采砂收益中計(jì)提合理比例的專項(xiàng)河湖保護(hù)基金，專門用于河湖生態(tài)修復(fù)保護(hù)。

5.5 完善采砂法律法規(guī)

修訂現(xiàn)有法律法規(guī)或出臺(tái)采砂專項(xiàng)法律，明確采砂許可、日常監(jiān)管權(quán)責(zé)等涉砂事項(xiàng)，細(xì)化非法采砂行政處罰、入刑量刑等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，完善采砂案件執(zhí)法、案件移交等流程和規(guī)定，加大非法采砂懲處力度，提高非法采砂違法成本，遏制非法采砂違法活動(dòng)。