試論八二憲法修改的最低必要限度原則及其實現

楊海濤

( 中共中央黨校( 國家行政學院) 政治和法律教研部，北京100091)

一、引言

習近平總書記在黨的二十大報告中重申了“加強憲法實施和監(jiān)督”“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”的重要論述。八二憲法已頒布實施40 余年，回顧總結我國憲法實施和憲法發(fā)展的規(guī)律經驗，對于正確認識憲法在全面建設社會主義現代化國家中的地位作用具有理論和實踐意義。黨的十九屆二中全會曾提出“要貫徹科學立法、民主立法、依法立法的要求，注重從政治上、大局上、戰(zhàn)略上分析問題，注重從憲法發(fā)展的客觀規(guī)律和內在要求上思考問題，維護憲法權威性”，這也是首次提出“憲法發(fā)展規(guī)律”命題。憲法修改是憲法發(fā)展的重要方式，研究憲法修改的原則有助于深化對憲法實施和憲法發(fā)展規(guī)律的認識。

八二憲法經過5 次部分修改，共計形成了52 條修正案，這些憲法修改實踐，為深入研究憲法修改和憲法發(fā)展規(guī)律提供了基礎。八二憲法的5 次部分修改過程中，除堅持黨的領導、充分發(fā)揚民主與嚴格遵循法定程序原則外，也堅持“可改可不改的不改，必須修改的才改”原則，學界稱之為“最低必要限度”①參見林來梵《互惠正義:第四次修憲的規(guī)范精神》，《法學家》2004 年第4 期。也有學者稱之為憲法修改的“絕對必須”原則，參見田雷《超越文本:“八二憲法”框架內的憲法變革——從“八二憲法”有過多少次“修改”談起》，《哈爾濱工業(yè)大學學報( 社會科學版) 》2012 年第5 期。原則。但有關“可改可不改的不改，必須修改的才改”原則的既有研究多停留在政策語境階段，缺乏較為細致的學理化闡釋和學術化表達。本文嘗試采用“最低必要限度原則”這一具有規(guī)范意蘊的學術概念展開相關討論。聚焦于憲法修改所遵循的最低必要限度原則，使其實現主要依靠政治決斷到更具規(guī)范化法治化的轉向，是本文研究的旨趣所在。在關注八二憲法修改遵循的最低必要限度原則發(fā)展的歷史脈絡、邏輯理據、實踐效果的基礎上，本文著重從憲法修改的判斷主體、判斷標準和判斷程序方面，就如何實現這一原則作重點討論。

二、作為八二憲法修改原則的最低必要限度原則

八二憲法修改遵循的最低必要限度原則是指在修憲時堅持“可改可不改的不改，必須修改的才改”。該原則并非憑空產生，其彰顯了豐富的政治智慧和時代背景。本節(jié)聚焦于梳理最低必要限度原則形成和發(fā)展的歷史脈絡，探尋該原則蘊含的邏輯理據，從而增強對八二憲法修改的基本規(guī)律的正確認識和把握，加深對我國憲法修改實踐的認知。

( 一) 最低必要限度原則形成和發(fā)展的歷史脈絡

1．彭真主持八二憲法修改時首次提及“可改可不改的不改”。彭真在主持八二憲法起草的過程中幾次強調“可改可不改的，不改;改了可能會引起問題的，不改”［1］。彭真在談到要以五四憲法為基礎進行修改時指出，很多問題1954 年憲法都有考慮，要修改，就要提出理由，可改可不改的就不改［2］。在憲法修改委員會第四次全體會議上，研究如何采納吸收委員們提出的意見時，彭真指出“凡是有懷疑、沒有把握的就不寫，勾去十條沒什么了不起;除了十分必須和非加不可的，也一律不加”［3］。彭真在作《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》時也指出: “有一些意見，雖然是好的，但實施條件不具備、經驗不夠成熟，或者宜于寫在其他法律和文件中，不需要寫進國家的根本法，因而沒有寫上。”［4］這些都體現了憲法修改堅持最低必要限度的原則。

2．八二憲法后續(xù)5 次修改均遵循最低必要限度原則。1988 年初，黨中央主要負責人提出修改憲法并明確了兩條原則，其中一條就明確指出這次修改憲法，限于修改必須修改的條款，對于不改就會妨礙改革的，應當改［5］。1988 年2 月25 日，中央政治局常委會確定，只對憲法第十條第四款作修改，對第十一條作補充，其他可改可不改的不改，有些問題采取憲法解釋方式予以解決。在兩天后的委員長會議上，彭真再次重申整個憲法不作修改，僅限于必須修改的，可改可不改的不改，能用憲法解釋的就作憲法解釋［6］。

1993 年修憲，中共中央在修憲建議中采用附件的方式對建議內容進行了說明，強調“這次修改憲法不是作全面修改，可改可不改的不改，有些問題今后可以采取憲法解釋的方式予以解決”［7］。

1999 年修憲過程中，中共中央召開黨外人士座談會征求對憲法修改的意見時，江澤民強調“只對需要修改的并已經成熟的問題作出修改，可改可不改的問題不作修改”［8］。李鵬在主持召開法律界和經濟界修改憲法征求意見座談會時也強調“可不改和有爭議的問題不改”［9］。在九屆人大二次會議上，時任全國人大常委會副委員長田紀云作憲法修正案( 草案) 的說明時重申了憲法修改的原則是“只對需要修改的并已經成熟的問題作出修改，可改可不改的問題不作修改”［10］。

2004 年修憲，延續(xù)了1999 年開始的向大會作關于《中華人民共和國憲法修正案( 草案) 》的說明。十屆全國人大二次會議上，時任全國人大常委會副委員長王兆國在說明中指出“這次修改憲法不是大改，而是部分修改，對實踐證明是成熟的、需要用憲法規(guī)范的、非改不可的進行修改，可改可不改的、可以通過憲法解釋予以明確的不改”［11］。

2018 年3 月5 日，在十三屆全國人大一次會議上，全國人大常委會副委員長王晨作了關于《中華人民共和國憲法修正案( 草案) 》的說明。他在說明中指出: “對各方面普遍要求修改、實踐證明成熟、具有廣泛共識、需要在憲法上予以體現和規(guī)范、非改不可的，進行必要的、適當的修改;對不成熟、有爭議、有待進一步研究的，不作修改;對可改可不改、可以通過有關法律或者憲法解釋予以明確的，原則上不作修改，保持憲法的連續(xù)性、穩(wěn)定性、權威性。”［12］

( 二) 八二憲法修改堅持最低必要限度原則的邏輯理據

1．歷史邏輯:對八二憲法之前幾次憲法修改的反思。中華人民共和國成立初期，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》發(fā)揮臨時憲法作用。五四憲法制定后不久，由于國家政治形勢的變化，全國人民代表大會基本停滯，憲法在此期間并未修改。1975 年，在“文革”尚未結束，國家時局尚未根本扭轉的情況下，啟動了憲法修改。七五憲法正文內容僅有30 條，“‘文革’的思想、政策、經驗等得以浸透在這部憲法里，并且表露無遺，無論是從形式上還是從內容上看，七五憲法是極左思潮嚴重浸潤的一部憲法”［13］。“文革”結束后，黨和國家尚處在徘徊時期，再次啟動了憲法修改。意圖轉折而又未能實現的尷尬背景，決定了“七八憲法”的內容特點和未來命運［14］。在指導思想上，七八憲法被賦予“完整地準確地體現毛主席關于無產階級專政下繼續(xù)革命的學說”“鞏固和發(fā)展無產階級‘文化大革命’的勝利成果”［15］的任務，顯然不可能有實質性的突破，只能是對七五憲法的延續(xù)。

伴隨著真理標準大討論的展開以及黨的十一屆三中全會的召開，國家的政治環(huán)境和秩序、工作重心等都發(fā)生了巨大轉變，國家的發(fā)展逐漸從徘徊迷惘步入新的歷史軌道。帶有歷史局限性的七八憲法顯然對社會主義現代化建設的推進產生了束縛，與客觀實際狀況愈加不適應。因此，1979 年五屆人大二次會議通過了憲法修改的決議，對19 個條款進行了修改。1980 年五屆人大三次會議，再次對憲法進行修改，取消了“有運用大鳴、大放、大辯論、大字報的權利”的規(guī)定。但這兩次小修小補，僅是撥亂反正后的過渡性修憲，力度不夠，難以滿足社會主義現代化建設的需要。

回顧八二憲法前的制憲修憲歷程，可以發(fā)現這幾部憲法在修改時機、修改方式、修改內容、修改策略上或急劇或保守，使得國家制度或是發(fā)生了急劇變革，或者來不及適應社會發(fā)展的需要。這些既往修憲實踐中正反兩方面的經驗和教訓，給后來修憲者以歷史維度的反思和啟迪，深刻影響了八二憲法及后續(xù)修憲中最低必要限度原則的形成和遵守。

2．理論邏輯:平衡憲法穩(wěn)定性與適應性的需要。憲法修改要妥善處理保持憲法穩(wěn)定性與增強憲法適應性的關系。作為法治后發(fā)國家以及改革開放帶來的飛速社會變革，憲法的穩(wěn)定性與適應性的矛盾也是我國憲法修改時不可回避的問題，并且尤為突出。八二憲法的后續(xù)修改堅持最低必要限度原則就是處理憲法穩(wěn)定性與適應性辯證關系的有益策略。一方面，“可改可不改的不改”追求體現了穩(wěn)定性面向?！翱筛目刹桓牡牟桓摹敝匦暮吐淠_點在“不改”，目的是最大程度保持憲法穩(wěn)定。八二憲法修改時，彭真提出“可改可不改的不改”的策略就包含有對憲法保持穩(wěn)定的考慮。他說“憲法是根本法，必須穩(wěn)定，除非常必要的，不要輕易修改”［16］，憲法修改“只管戰(zhàn)略、不管戰(zhàn)役”“在要不在繁”“在綱不在目”［17］。為保持憲法的穩(wěn)定性，彭真也考慮到將來采取憲法修正案的方式對憲法進行修改［18］。在作憲法修改草案的報告時，彭真也表達了對八二憲法保持長期穩(wěn)定的殷切希望［19］。

另一方面，最低必要限度原則也肯認了憲法的可修改性，體現了憲法的適應性面向。在堅持“可改可不改的不改”原則突出“不改”時，也要注意到“可改可不改”的內容也說明有一定的修改合理性，不能忽略和漠視這種合理性。在憲法穩(wěn)定性被優(yōu)先考慮的前提下，要及時發(fā)揮其他機制的功能，增強憲法的包容性和適應性，使得憲法足以面對社會發(fā)展。具體而言，可以充分發(fā)揮憲法解釋、授權立法、及時性立法、法律解釋等方式的替代和互補作用。最低必要限度原則有較大的彈性空間，既能滿足改革的要求，為必須修改的內容進入憲法提供預留通道，亦能阻卻尚未達到必須修改標準的內容進入憲法，最大限度地保持憲法穩(wěn)定性。

3．實踐邏輯:減少修憲爭論，凝聚修憲共識的需要。憲法修改過程中，牽涉主體多樣，利益多元，需要凝聚最大程度共識，減少不必要的爭論，確保順利完成憲法修改任務。彭真在八二憲法修改時即提出:“憲法不是爭論問題，而是把可定的定下來。只寫黨內基本一致了的東西，不寫黨內還不一致的東西。要盡量避免引起爭論，寧肯少些，不要因為一兩條引起爭論。憲法不可能解決一切爭論的問題。如果把黨內還沒基本一致的問題寫上，必然會帶到群眾中進行辯論，不利于總結經驗，不利于團結一致向前看?！保?0］

最低必要限度原則體現著一種審慎態(tài)度，這一原則“已然給各種意見之間的協(xié)調留下了回旋余地，這恰是互惠正義律動的空間”［21］?！白畹捅匾薅取币只颉敖^對必須”都意味著對一定范圍和幅度內的某些內容，是能達成修改共識的。不同主體基于不同理由和視角提出的憲法修改建議可能都有一定合理性，但這種建議可能是漫無邊際的，通過最低必要限度原則的過濾與限縮，能減少爭論，凝聚共識，將有關力量投入到對共同性、普遍性的憲法修改建議的研究中來。

三、最低必要限度原則指導修憲實踐的檢視

在前文述及憲法修改中最低必要限度原則的歷史脈絡與邏輯理據后，需要進一步檢視該原則在5次修憲中如何具體發(fā)揮過濾功能，并總結該原則在指導修憲過程中存在的不足，從而進一步優(yōu)化該原則的適用。

( 一) 最低必要限度原則的積極效果

1．審慎啟動憲法修改。憲法修改事關重大，需統(tǒng)籌謀劃，審慎啟動。最低必要限度原則不僅影響憲法修改的具體內容，也一定程度上影響憲法修改的啟動。例如，在1990 年研究修改《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府地方組織法》《中華人民共和國全國代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》兩部法律時，相關問題涉及憲法修改，全國人大常委會黨組向中共中央報送了全國人大常委會法制工作委員會《關于修改地方組織法和選舉法涉及修改憲法的幾個問題報告》［22］。報告中再次申明對于憲法修改，如果屬于非改不可的重大原則問題，應當經過充分的討論和調查研究，看準了再修改;如果屬于可改可不改的，以不改為好。這表明，最低必要限度原則力求憲法的穩(wěn)定和權威，不到非改不可，不輕易啟動憲法修改。

2．限縮憲法修改內容。八二憲法的5 次修改，均引起社會的高度關注和熱烈討論，有關國家機關、專家學者、普通公民都通過各種途徑和方式積極建言獻策。如何從這些意見中篩選出中肯妥當內容并加以吸收，需要有較為明確的標準和尺度。其中，堅持憲法修改的最低必要限度原則是備受倚重的技術策略。1988 年憲法修改過程中，從最初的7 條修改意見，到3 條修改意見，再到最后僅保留2 條修改意見［23］。2018 年憲法修改過程中，全國各地區(qū)、各部門、黨內外提出了2000 余條修憲建議和意見［24］，最終僅形成21 條修憲建議。堅持最低必要限度原則發(fā)揮了限縮和過濾作用。

( 二) 最低必要限度原則存在的問題

1．“可改可不改”和“必須修改”的內容難以界分。1993 年修憲時，中共中央在修憲建議之后附帶了書面說明，后續(xù)1999 年、2004 年、2018 年修憲都是由全國人大常委會副委員長向大會作憲法修正案( 草案) 的說明，修憲說明中一般都會談到“可改可不改的不改”“必須修改的才改”等表述。但這些表述，有循環(huán)論證和同義反復之嫌，實踐中難以把握。如何判定“可改可不改”并沒有遵循統(tǒng)一律，不同時期對這一標準的具體把握也存在差異［25］。與“可改可不改的不改”相伴隨的是哪些屬于可以修改的內容?？v觀5 次修憲實踐，1988 年修憲強調“妨礙改革的修改”，1993 年修憲強調“必須修改的改”，1999年修憲強調“需要修改的并已經成熟的進行修改”，2004 年修憲說明中強調是非改不可、條件成熟并且有必要用憲法加以規(guī)范的才修改，2018 年的修憲說明中除了延續(xù)2004 年修憲說明中的限定外，還增加了各方面普遍要求、具有廣泛共識的才改。但歷次說明中的“實踐證明成熟”的判斷標準如何把握，多少主體的意見能稱之為具有廣泛共識也難以捉摸。對哪些是必須修改的內容沒有確定的標準，也必然致使哪些屬于可以不改的內容缺乏明確的界定。盡管從形式上看關于“可改”內容的限定修飾趨于嚴密復雜，但仍難以為區(qū)分修改還是不修改提供具體明確的指引。

2．釋憲機制混淆“可改可不改”和“必須修改”內容的認定。1993 年中共中央憲法修改小組在分析研究各方面提出的修憲建議時，曾考慮把提出的問題分為兩類:一類是需作修改的，一類是可用憲法解釋方式解決的［26］。并且從1993 年修憲開始，即強調可以用憲法解釋明確的不改，后續(xù)的三次修憲也都延續(xù)這一說法。憲法解釋與憲法修改是兩種不同的憲法變動方式，學界通常認為，憲法解釋與憲法修改有不同的適用場域，只有窮盡憲法解釋機制后，才能采取憲法修改這一方式，通過修憲程序滿足社會的基本要求［27］。盡管我國憲法規(guī)定了憲法解釋的主體，但有關憲法解釋的程序付之闕如，這也致使我國的憲法解釋機制功能的發(fā)揮處于休眠狀態(tài)。因此，某些問題理論上雖可以采用憲法解釋明確，但實踐中這條路徑幾乎難以走通?！氨匾獣r采用憲法解釋方式”的類似表述難以落地，也給“可改可不改”和“必須修改”內容的認定和把握造成障礙。

3．“可改可不改”與“必須修改”內容的認定標準前后不一致。在憲法修改的相關文件中，有關論述對“可改可不改”的標準認定前后不一，存在沖突。在1993 年修憲過程中，有觀點建議在全國人大專門委員會中增加設立憲法監(jiān)督委員會。修憲說明回應指出，根據《中華人民共和國憲法》( 以下簡稱《憲法》) 第七十七條的規(guī)定，全國人大可以設立專門委員會性質的憲法監(jiān)督委員會，憲法可以不再規(guī)定［28］。但在2018 年修憲時，卻將法律委員會修改為了憲法和法律委員會。同樣，在1993 年修憲時，有觀點建議增加按勞分配制度以外的其他分配制度作為補充，修憲說明中對此回應時指出，憲法并未排除其他分配制度，必要時可以采用憲法解釋［29］。1999 年修憲時，在第十四條憲法修正案又將1993 年的建議加以吸收。這些例證表明，對哪些內容應當進行修改，八二憲法的修改實踐認定并不一致。

四、最低必要限度原則的實現

承前所述，最低必要限度原則在指導憲法修改的過程中發(fā)揮了積極作用，但其實現效果并不理想。最低必要限度原則是語境化較強的表述，不同時空條件下會有不同的理解，無法為修憲實踐提供明確清晰的指引。需結合我國憲法特色和具體實際，優(yōu)化完善該原則，以增強可操作性和適用性。以下將從憲法修改的判斷主體、判斷標準、判斷程序等方面，探討如何優(yōu)化和實現憲法修改中的最低必要限度原則。

( 一) 優(yōu)化判斷主體:發(fā)揮黨的領導與充分發(fā)揚民主的雙重優(yōu)勢

中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，憲法修改是重大的政治行為和法律行為，必須毫不動搖地堅持黨的領導?！皯椃ㄐ薷氖且环N政治判斷，做出理智的政治判斷應該具備比較豐富的政治經驗和智慧，應該能夠準確地把握社會的發(fā)展規(guī)律，預見未來形勢的變化”［30］。中國共產黨作為執(zhí)政黨，在推進中國特色社會主義事業(yè)中發(fā)揮著領導核心作用，堅持黨對修憲工作的領導有其必然性和正當性。同時黨要善于領導修憲工作，增強把握憲法修改時機和判別“可以不改”和“必須修改”內容的能力，加強對憲法修改的條件、憲法修改的必要性、憲法解釋和憲法修改關系等問題的研究。

加強和改善黨對修憲工作的領導，要注重總結憲法發(fā)展和憲法修改規(guī)律。憲法修改是憲法發(fā)展的重要方式，憲法修改規(guī)律也是憲法發(fā)展規(guī)律的重要組成部分。從更宏觀意義上講，黨要注重總結和深化對法治發(fā)展規(guī)律的認識，這是把握憲法發(fā)展和憲法修改規(guī)律的基礎和前提。黨領導修憲工作，要有高瞻遠矚和遠見卓識，對憲法修改的必要性、適時性和適當性有準確的認識和把握［31］。憲法修改也要處理好前瞻性與階段性和可操作性、穩(wěn)定性與變動性、鞏固成果與留有余地之間的關系問題［32］。將黨和人民在實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果上升為憲法規(guī)定，更好推進依憲治國和依憲執(zhí)政。對從長遠看影響我國改革、發(fā)展和穩(wěn)定的內容要迅速地調整修改，為經濟社會發(fā)展創(chuàng)造憲法條件。對憲法中的有些內容，修改或不修改都無關緊要，應盡量保持，以增強憲法的穩(wěn)定性和權威性。同時，發(fā)揮好黨內法規(guī)在規(guī)范和完善黨領導憲法修改工作中的優(yōu)勢。黨內法規(guī)較之國家法律在調整對象、規(guī)范內容和制定程序上較為靈活。可以將黨領導憲法修改的方式、黨如何提出憲法修改的動議、如何判斷憲法修改的必要性、如何識別哪些屬于“可改可不改”和“必須要改”等內容在黨內法規(guī)或黨內規(guī)范性文件中予以明確。

同時，黨對憲法修改工作的領導并不是包辦式的，還需要充分發(fā)揚民主，發(fā)揮多元主體在判斷憲法修改的限度、判別“可改可不改”和“必須修改”內容上的作用。修憲過程中充分發(fā)揚民主，有生動的例證和范本。在八二憲法修改過程中，中央政治局總共召開了八次會議討論修改憲法問題，這些會議彭真都悉數參加，他并未先入為主地提前透露和傳達中央的有關意見，而是鼓勵大家充分發(fā)表不同意見［33］。八二憲法草案全民討論達4 個月，討論規(guī)模大、參加人數多、范圍廣、影響巨大，十屆全國人大法律委員會主任委員楊景宇曾感嘆道:“這在我國社會主義法制建設的歷史上是空前的?！保?4］這也促使了八二憲法不斷打磨修改，成為彪炳史冊的好憲法。經過持久廣泛的討論和充分發(fā)揚民主后，不管是決策者抑或是普通公民，都會加深對憲法修改的必要性、憲法修改的最低限度、“可改可不改”和“必須修改”內容的認識。八二憲法后續(xù)的5 次修改中也都遵循發(fā)揚民主的原則，但較之八二憲法的修改，在參與主體的廣泛性、時間的持久性、討論的深入性等方面遠遠不及。當然這主要是因為八二憲法是全面修改后頒布實施的，而后續(xù)只是部分修改，但即使是在憲法的部分修改時，充分發(fā)揚民主也還有較大的提升空間。

( 二) 明晰判斷標準:類型列舉與差異化把握

最低必要限度原則，歸根結底是要力求憲法修改時只進行最低限度變動。但“最低”“必要”“限度”均屬彈性概念，指導修憲時充滿不確定性和模糊性。在精準界定憲法修改限度的具體標準難以實現的情況下，可以嘗試明確哪些情形不必訴諸修憲。同時結合我國憲法規(guī)范不同章節(jié)的各自屬性進行差異化處理，采取或嚴格或寬松的策略，以增強最低必要限度原則的適用明晰性。

1．無需進行憲法修改的具體類型。第一，憲法規(guī)范足夠包容現實變遷。一般意義上講，法律規(guī)范具有一定程度的前瞻性和包容性，避免法律一經頒布就落后于時代。憲法規(guī)范本身具有法律規(guī)范的特征，而且作為根本法規(guī)范，這種前瞻性和包容性特征更為顯著。因此，如若既有的憲法規(guī)范能夠包容現實的變遷和相關法律的調整，就不必訴諸修憲。比如2015 年《中華人民共和國立法法》( 以下簡稱《立法法》) 修改賦予了設區(qū)的市地方立法權，2018 年憲法修改在第四十七條修正案中對該內容進行了確認。但是否有必要將這一內容載入憲法，需要考量現有的憲法規(guī)范條文是否能為該新增內容提供依據。有學者就認為，根據《憲法》第九十九條和第一百條的規(guī)定，憲法雖未明確省級以下地方人大及其常委會是否享有立法權，但其所肩負的保障法律實施職責之規(guī)定，能為立法權向地方下放保留較大的彈性空間［35］。這也就意味著憲法規(guī)范能夠包容立法法新增內容，無需再通過憲法修改進行確認。并且未來如若賦予縣級人大及其常委會立法權，還會再次引發(fā)憲法修改，不利于憲法保持穩(wěn)定。當然進行憲法確認能更好地為設區(qū)的市地方立法權正名，但同時也會造成憲法跟隨法律亦步亦趨，憲法和法律地位顛倒的觀感。

第二，法律以及立法性決定已有規(guī)定，無需憲法再次確認。憲法主要是對國家重大事項和重大制度進行規(guī)定，具有普通法律所不具有的綱領性、方向性、總括性、原則性等特征。這也決定著憲法規(guī)范不可能面面俱到，只能對最為重要的內容進行規(guī)定。因此，當法律或全國人大及其常委會的立法性決定中對相關問題已有規(guī)定，并且并不影響該制度的有效實施，基于憲法的穩(wěn)定性與憲法規(guī)范的有限性考慮，此類內容不宜再寫入憲法之中。

比如在1993 年修憲過程中，有的建議在序言或總綱中增加規(guī)定“一國兩制”方針的表述，但并未被采納，因為《憲法》第三十一條已為香港基本法和正在制定的澳門基本法提供了依據，可以不再作其他補充修改［36］。在2018 年憲法修改過程中也明確提及，有的內容已在黨章、黨的全國代表大會文件、中央全會文件、黨中央和國務院文件、有關法律法規(guī)中有明確規(guī)定和全面闡述，這次就不在憲法中表述［37］。因此有關的制度內容，法律或全國人大及其常委會的有關決定已經有明確的規(guī)范，應歸類于“可改可不改的不改”類型，無需憲法再次確認，應更注重制度的實施和運行狀況。

第三，憲法規(guī)范的瑕疵問題。憲法規(guī)范并非盡善盡美，條文中的個別表述和用詞可能存在邏輯不嚴謹甚至語病問題。基于歷史情境的不同以及立法者智識的有限性，這種瑕疵也在所難免。如若這些有瑕疵的憲法規(guī)范并不會在憲法實施中產生實質不利影響，基于保持憲法穩(wěn)定性的考量，這些內容也不必進行修改，以期達到最低必要限度的要求。比如《憲法》第十二條第一款規(guī)定“社會主義的公共財產神圣不可侵犯”，基于公有制與非公有制財產的同等保護理由，有觀點主張將該條中的“神圣”二字刪去［38］。但許崇德教授認為“神圣”的提法文學意味較為濃厚，但既然寫進來了，就沒有必要去掉，屬于可改可不改的范圍［39］。

2．最低必要限度原則的差異化處理。我國《憲法》分為序言、總綱、公民的基本權利和義務、國家機構、國家標志五大部分。這五部分內容的規(guī)范屬性、邏輯結構、目標功能、規(guī)范包容性各自不同，變動對憲法秩序和穩(wěn)定性的影響也不同，因此在把握最低必要限度原則時可以有所不同。

第一，序言部分:寬松把握最低必要限度原則。我國《憲法》序言有其獨到的憲制意義，是“出自無數高人之手，反復推敲，數易其稿，是集體智慧的結晶”［40］。八二憲法修改過程中也多次討論要不要保留序言。如在1980 年9 月22 日，憲法修改秘書處部分成員就憲法的結構問題初步討論時，就有意見認為可以不要序言，原因在于序言不具有條文形式，缺乏明確的規(guī)范性，也容易同迅速發(fā)展著的客觀實際不相適應［41］。在隨后的9 月24 日，秘書處全體會議在張友漁主持下對憲法結構問題進行討論，與會者一致認為，最后再考慮“序言”是否保留的問題，如果應該規(guī)定的內容都已經寫了，就不用序言; 如果還有必須規(guī)定但不便寫入各章的內容，可以考慮用序言的方式處理［42］。可見憲法序言不具有條文的規(guī)范性，被賦予類似兜底的功能，對于不便寫在條文中的內容，放置在序言之中。這也就導致了憲法序言部分多充斥著描述性和記敘性的內容。吳家麟教授曾有觀點認為“序言是憲法的一部分，但它不同于條文，沒有強制性”［43］。

因此，在涉及憲法序言部分的有關內容是否進行修改時，應當結合憲法序言部分的自身特色以及規(guī)范屬性強弱，加以考量。憲法序言的變動對憲法的整體憲制安排影響不大，并且憲法序言的包容性也強，在把握最低必要限度原則時，可以較為寬松，“可改可不改”的可以修改。

第二，總綱部分:寬松把握最低必要限度原則。八二憲法以五四憲法為基礎進行修改，也延續(xù)了五四憲法的總綱結構。八二憲法修改過程中也有關于總綱名稱是否保留、應該寫些什么內容的爭論。同樣是在1980 年9 月22 日，憲法修改秘書處多數成員主張總綱的名稱不再保留，因為作為重大規(guī)范綜合的憲法是根本法，至少在形式上應與政黨、團體的綱領有清晰的區(qū)別，宜修改為“基本制度”［44］。在1980 年9 月24 日的憲法修改秘書處全體會議上，也有觀點認為“寫總綱”比較靈活，伸縮性也大［45］。在最終通過的八二憲法中，總綱的用法被保留，在其中不僅規(guī)定了國體、政體等重要條款，還大量規(guī)定著經濟政策、民族政策、社會政策等內容。這也導致一旦國家的大政方針和經濟政策等有所變動，憲法總綱的相關規(guī)定便難以為繼，產生學者所謂的“政策性修憲”［46］。更有學者認為這些綱領性條款，其實只是被編上條文序號的政治綱領、宣言或決議而已［47］。基于總綱條款原則性、政策性、概括性、綱領性等特點，在把握最低必要限度原則時，也可以適當放寬，以及時回應黨的最新主張和社會實踐的變遷。

同時也要注意，盡管我國憲法雖未明確規(guī)定不可修改的內容，但實際上有一條不可觸碰的紅線:國體、政體不能改變，基本經濟制度不能改變，國有經濟的主導地位等不能改變［48］。在差異把握最低必要限度原則時，上述內容大部分都可以被看作是我國憲法修改內容方面的限制，屬于不可修改的內容。

第三，基本權利和義務部分:寬松把握最低必要限度原則。八二憲法的5 次修改關于基本權利和義務部分僅涉及1993 年《憲法修正案》第十條和2004 年《憲法修正案》第二十四條兩條修正案，并且修改僅涉及基本權利部分，并未有基本義務的修改變動。這也表明基本權利和義務章的穩(wěn)定性。八二憲法將公民的基本權利和義務章置于國家機構章前，2004 年《憲法修正案》將“國家尊重和保障人權”寫入憲法，這些都彰顯了憲法保障公民基本權利的追求。基于憲法保障權利的理念，應盡可能地豐富基本權利章節(jié)的權利類型，以增強保障力度。在相關權利入憲問題上，把握最低必要限度原則時應當最為寬松，“可改可不改”的可以修改。

我國憲法公民的基本權利和義務章除了權利列舉外還有基本義務的規(guī)定，近5 次修憲都不涉及基本義務條款。部分國家的憲法僅有權利規(guī)定，并未規(guī)定基本義務。并且有的學者也認為“憲法不應該規(guī)定公民義務，因為這是普通法律的任務”［49］。我國憲法規(guī)定的基本義務是我國憲法規(guī)范的組成部分，并且憲法規(guī)定的基本義務本身具有授權和限權的功能，取消這些規(guī)定似不現實，只是未來憲法修改中無需再增加相關的基本義務。這也要求在涉及義務入憲時，要嚴格把握憲法修改的最低必要限度原則，盡可能不改。

第四，國家機構部分:嚴格把握最低必要限度原則。國家機構章最為核心的內容是國家權力的配置問題，一旦國家權力配置發(fā)生變動，會整體影響既有的國家機關的相互關系及其內在協(xié)調，甚至是黨政關系。相較于序言、總綱和基本權利義務章，國家機構章節(jié)內容的變動對整個憲法秩序影響最大。設置國家機關、配置國家權力、解釋國家機構規(guī)范，都必須將基本權利作為考量因素，避免國家機構及其職權的設置，直接導致損害基本權利的后果［50］。在全面深化改革的時代背景下，未來修憲可能會形成從經濟領域的主線延伸到經濟和政治領域雙線并進的趨勢。而政治領域的改革反映在憲法上主要涉及的是第三章國家機構。因此在把握最低必要限度原則時，需要考慮國家機構章的特殊性及其憲制意義。當修憲可能涉及國家機構章的相關條文，把握最低必要限度原則時要保持審慎態(tài)度，從嚴掌握，最大程度不改。

第五，國家標志部分:嚴格把握最低必要限度原則。我國憲法國家標志章共有三個條文，5 次修憲僅涉及一個修正案。條文數少，并不能影響該章的特殊地位和意義。憲法作為國家標志的終極規(guī)范性來源，也就意味著國旗、國歌、國徽、首都不僅是以圖案、詞譜和地理位置象征和標志國家，而是意味著效力上的根本性和內涵上的規(guī)范性［51］。既有的國旗、國歌、國徽、首都是國家的代表和象征，承載著民族的深厚情感，不能輕易變動。因此在涉及國家標志的修憲標準問題上，仍要遵循最低必要限度原則的指引，從嚴把握。

基于我國《憲法》序言、總綱、國家機構、基本權利與義務、國家標志章規(guī)范屬性和憲制意義的不同，初步提出的把握最低必要限度原則要采取或嚴格或寬松差異性方案，一定程度上能緩解該原則模糊性、易變性的特征帶來的操作性差問題。但仍需指出的是，盡管我國憲法規(guī)范分為不同的章節(jié)，但相同類型的規(guī)范內容可能分布在不同章節(jié)中，比如財產權并沒有規(guī)定在基本權利章而是規(guī)定在總綱中。這也意味著上述的觀點嘗試，在邏輯上未必整全和周延，形式上考慮歸屬章節(jié)，實質上還是要考慮規(guī)范內容的特性。

( 三) 完善判斷程序:慣例程序與法定程序的銜接互補

憲法修改程序有獨立于實體內容之外的自身價值，從憲法修改程序本身就能判斷憲法修改的合法正當與否［52］，并且憲法修改程序作為法律程序的一種，它是對恣意的限制，是理性選擇的保證和憲法權威凝結的屏障［53］。因此要發(fā)揮好程序機制的篩選和過濾作用，增強最低必要限度原則的適用性。避免對于憲法修改的內容已經基本定型后再啟動相應程序，導致憲法修改程序的形式化和附屬性。

1．慣例程序的規(guī)范化。第一，先征求意見，再形成修憲建議。從既有公開的修憲資料看，1988 年修憲并未廣泛開展關于憲法修改內容的意見征求工作，而主要是由黨中央統(tǒng)籌決定。在1993 年、1999 年修憲時，中央先是擬定關于修改憲法部分內容的初步意見，再開展意見征詢。后續(xù)兩次修憲在征求意見的方式上有了明顯改進。如2004 年修憲，中央請省、自治區(qū)、直轄市通過調查研究提出修改憲法的建議，中央憲法修改小組也先后召開6 次座談會，聽取意見，在此基礎上形成《修憲建議稿》征求意見稿，并再次開展征求意見［54］。2018 年修憲，黨中央發(fā)出通知，征求對憲法修改內容的意見，請各地區(qū)各部門各方面在精心組織討論、廣泛聽取意見的基礎上提出憲法修改建議。憲法修改小組由此形成修憲建議草案稿，并進一步就修憲建議草案稿征求意見，最后經中央審定形成最終的修憲建議。這種“自下而上”“兩下兩上”的征求意見方式，有利于各方面意見的充分提出，避免中央先確定憲法修改的內容而后征求意見帶來的積極性不高和參與性不強的問題。并且這種先征求意見，再形成修憲建議的方式，有利于形成對哪些內容屬于可以修改、哪些內容不必修改的共識，以實現最低必要限度原則。

第二，召開中央全會討論憲法修改。五四憲法以來，雖然歷次憲法修改都是在黨的領導下進行的，但專門召開一次中央全會討論修憲工作是2018 年憲法修改的首創(chuàng)。2018 年1 月18 日至19 日，中國共產黨第十九屆中央委員會第二次全體會議審議通過了《中共中央關于修改憲法部分內容的建議》。這體現著中央對憲法的修改工作愈加重視，黨領導修憲的工作機制提升到新的高度。通過召開中央全會的方式討論憲法修改的內容，有利于最大程度凝聚黨內外關于哪些修改、哪些不修改的共識，使得最低必要限度原則落到實處。因此，召開中央全會專門討論憲法修改的有益方式，也應當為后續(xù)修憲實踐沿用和遵循。

第三，全國人大常委會直接提出憲法修正案草案，報中央批準。前述幾點關于慣例程序的規(guī)范化，均是建立在中央提出具體修憲建議內容的基礎上，如果更進一步，是否可以考慮直接由全國人大常委會提出憲法修正案草案，報中共中央批準后，向全國人大提出。早在20 世紀末，即有學者主張中共中央只提出修憲建議的說明，不提出修憲的具體條文，建議的說明也只需包括修憲的原因、原則、依據、主要內容、方式和其他要注意的重大問題［55］。這種方式能最大程度地發(fā)揮法定提案主體全國人大常委會的作用，更具有規(guī)范性，真正將憲法修改納入法定程序中，實現從慣例程序向法定程序的憲法回歸。

2．法定程序的完備化。第一，完善修憲建議轉化為憲法修正案草案的程序。在中共中央向全國人大常委會提出憲法修改建議后，全國人大常委會通過召開會議的形式轉化為憲法修正案草案。但從5次修憲的實踐情況來看，在這一環(huán)節(jié)中，全國人大常委會完全根據修憲建議提出憲法修正案草案，不能有效發(fā)揮過濾作用。盡管中共中央提出的修憲建議通常是經過“自下而上，兩下兩上”征求意見，較為成熟，但實踐中全國人大常委會會議期間亦可能提出有益的補充意見。如何對這些意見和建議進行研究并進行合理吸收未有明確規(guī)定。應當樹立這樣的觀念，即中共中央的修憲建議不一定和全國人大常委會提出的憲法修正案草案完全一致，可以汲取常委會會議審議中的有益意見。如若全國人大常委會對黨中央提出的修憲建議有所變動，應通過全國人大常委會黨組報請中央批準，這樣既能充分發(fā)揮全國人大常委會作為法定提案主體的能動作用，又始終堅持在黨的領導之下進行，同時也有利于實現程序銜接順暢，避免反復與程序瑕疵。修憲建議到憲法修正案草案轉化程序的完備，也能充分發(fā)揮程序的過濾作用，最低必要限度的判斷也會在該步驟逐漸明晰。

第二，完善全國人大會議期間對憲法修改意見建議研究審議機制。全國人大常委會向全國人民代表大會提出憲法修正案草案后，在全國人大會議召開期間，全國人民代表大會還需聽取主席團關于憲法修正案( 草案) 和憲法修正案( 草案修改稿) 審議情況的報告①參見十三屆全國人民代表大會第一次會議主席團關于《中華人民共和國憲法修正案( 草案) 》審議情況的報告。十三屆全國人民代表大會第一次會議主席團關于《中華人民共和國憲法修正案( 草案修改稿) 》審議情況的報告。全國人大常委會法制工作委員會憲法室《中華人民共和國制憲修憲重要文獻資料選編》，中國民主法制出版社2021 年版，第245－249 頁。。但對于會議期間，各代表團和代表提出的憲法修改內容的意見和建議如何進行采納，憲法和法律均沒有明確規(guī)定。實踐中大會召開期間有關方面的意見是由秘書處進行研究，但這種做法的法理依據并不充分?！吨腥A人民共和國全國人民代表大會組織法》第十三條，《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》第十五條、第十八條和第五十七條關于秘書處職責的規(guī)定，均是事務性、輔助性的內容，并不能實質性對憲法修改的建議進行研究，由其對意見建議進行研究審議缺乏法律依據，主體不適格。

2018 年修憲將法律委員會改為憲法和法律委員會，并且在《關于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》中明確了憲法和法律委員會統(tǒng)一審議法律草案等工作職責。2018 年憲法修改后，學界多關注憲法和法律委員會在合憲性審查和憲法解釋方面的功能，忽略了憲法修改過程中憲法和法律委員會可能發(fā)揮的作用。在前述否定秘書處的適格主體后，應當由憲法和法律委員會承擔針對憲法修正案草案的相關意見和建議的研究工作，“強化其委員會的憲法機關屬性”［56］。這種做法更契合人民代表大會制度以及憲法和法律委員會的功能定位。并且《全國人民代表大會憲法和法律委員會工作規(guī)則》第二條第一款第三項已經明確規(guī)定，對于全國人大或者全國人大常委會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議。這一程序的完備也能有效過濾不必修改的內容，通過代表意見的充分表達，集思廣益，逐步對最低限度的修憲內容達成共識。

第三，制定憲法修改程序法。關于憲法修改中最低必要限度原則的實現，需要依托憲法修改的慣例程序與法定程序的完善和銜接互補。而關于憲法修改程序的完善，更為有力的建議是制定憲法修改法或憲法修改程序法。如張慶福認為應當制定憲法修改法，把修改的原則、修改的方式和修改的程序( 包括修憲動議的提出、憲法草案的起草和全面討論、全國人大會議對憲法修改案的討論和通過、憲法修改案的公布和生效等) 法律化［57］。秦前紅教授認為可以對修憲程序的提起主體、有關方面的修憲提議如何接受和處理、擬定憲法修正案草案、修憲議案的表決以及通過和公布等事項作出具體規(guī)定［58］。如若制定憲法修改法或憲法修改程序法尚難以完成，是否可以在憲法中專章規(guī)定修憲程序。部分國家的憲法已經有專章規(guī)定憲法修改程序的立法例，如荷蘭王國憲法第八章、法國憲法第十六章和俄羅斯憲法第九章。

五、結語

新中國的制憲修憲歷程與中國經濟社會發(fā)展緊密相關。豐富的修憲實踐，為研究憲法修改的相關問題提供了基礎。修憲實踐中既有成功的經驗需要堅持，也有許多不足需要總結反思。本文立足于八二憲法的5 次修改，集中研究了憲法修改中的最低必要限度原則。該原則基于特定的歷史背景生成，并不斷發(fā)展完善，有其存在的合理性和意義。同時，研究分析該原則在修憲過程中的具體適用，可以發(fā)現這一原則的內涵具有不明確性、政策性強、可操作性差等問題，需要優(yōu)化完善，以增強該原則的可適用性，更好指引憲法修改。

需要明確的是，最低必要限度原則是在堅持憲法部分修改的前提下加以討論。如若對憲法進行全面修改，該原則發(fā)揮作用的空間將被壓縮。全面修改意味著對憲法進行“大手術”，更加重視系統(tǒng)性、全面性、協(xié)調性的問題，由此帶來的憲法修改幅度也比較大。目前學界也有觀點主張對憲法進行全面修改。何為全面修改，可能單純的修憲條文數量不能作為唯一判斷標準，因為僅對憲法修改一條也能對憲法產生巨大沖擊。但總體而言，堅持憲法的部分修改仍將是未來憲法修改的主基調，對部分修憲下所遵循的最低必要限度原則的研究也有一定積極意義。八二憲法已頒布實施40 余年，回顧我國憲法發(fā)展和憲法修改的歷程，加強對憲法發(fā)展和憲法修改經驗規(guī)律的總結研究，對于增強憲法自信，維護憲法權威，推動憲法實施大有裨益。