檢察機關(guān)員額制改革的反思

李思遠

( 上海大學(xué) 法學(xué)院，上海200444)

檢察官員額制改革的推行，彰顯了檢察機關(guān)敢于“自動奶酪”的決心和勇氣，但作為一項與司法責(zé)任制休戚相關(guān)，也有著“牽一發(fā)而動全身”高度蓋然性的人事變革，若不能對其他改革形成倒逼機制，反倒很可能會被其他改革所裹挾。員額制改革的要旨在于實現(xiàn)員額檢察官充實到一線辦案，但恰恰是圍繞“辦案”設(shè)置的員額，并未完全實現(xiàn)“辦案”的目的設(shè)計。隨著改革的深入，諸如此類制度設(shè)計與實際運行之間的罅隙還在不斷擴大，而員額檢察官與入額目標契合的配套舉措短期內(nèi)恐難以形成，這些問題都值得引起改革者和被改革者的重視。

一、問題的提出

檢察機關(guān)員額制改革自2013 年推行至今，已基本進入“后員額”時代的穩(wěn)定期，然而“員額制改革之難，其實并不反映在39%的員額比例配置的本身，最棘手的難題或來自于后員額改革時期需要面對的各種挑戰(zhàn)”［1］。作為一項司法責(zé)任制改革的重要配套舉措，對人員分類管理可以說是一塊十分難啃的“硬骨頭”，也是檢察機關(guān)動“自己人奶酪”的大膽改革。經(jīng)歷2014 年至2019 年5 年的過渡期，檢察機關(guān)也發(fā)生了十分明顯的變化，“兩反”職能部門轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委，檢察機關(guān)內(nèi)部改“捕訴分離”為“捕訴一體”，對內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行了專業(yè)化改革，檢察官業(yè)已成為認罪認罰從寬案件的實質(zhì)主導(dǎo)者［2］。員額制的改革作為一項司法激勵機制串聯(lián)其中，旨在通過“對員額數(shù)量的控制來營造一種檢察官身份稀缺性的情勢，以此形成一種潛在的優(yōu)位競爭的激勵效果”［3］。截至目前，這項改革雖然取得了一定成效，但也并非不容非難，相對于法院的員額制改革，檢察機關(guān)的改革情勢顯然更臻復(fù)雜，出于對檢察機關(guān)職能多元化的考慮，制度在推行的過程中被層層弱化并不斷妥協(xié)，司法責(zé)任制甚至不再是檢察改革關(guān)注的焦點，各類群體都將目光集聚于員額指標的分配和自身利益衡量的問題之上。

一項制度革新總會伴隨著新問題的產(chǎn)生，如何正視并解決這些新問題，是構(gòu)建一項良性且持久機制十分關(guān)鍵的內(nèi)容。檢察機關(guān)員額制改革中，尚存一些不愿為人捅破的“窗戶紙”令人擔(dān)憂，如人人都知道擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)的檢察官進入員額不可能像普通員額檢察官一樣，有時間有精力到一線辦案，這不是擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)的員額檢察官“愿不愿”的問題，而是多重角色兼于一身情狀下“能不能”的問題，這必然會產(chǎn)生掛名辦案與替代辦案的情況，也會帶來“領(lǐng)導(dǎo)少辦案卻拿高薪”的改革悖論，令民眾難以理解;又如對于一些非辦案部門也進行了員額分配，從表面上維系了非辦案部門的穩(wěn)定性，但這種不顧“辦案”基本教義的做法恐怕難以獲得民意的支持，員額制的本意是“將業(yè)務(wù)精英集中于辦案一線”，既非辦案，何來員額? 激勵是手段，提升一線辦案質(zhì)效與落實司法責(zé)任才是員額制改革的目的，但在“三級審批”機制有所淡化的同時，“助理辦案、檢察官批案”儼然成為一種新的審批層級，“改革前，是檢察官的人不辦案;改革后，不是檢察官的人在辦案”的新現(xiàn)象悄然形成，這不得不令人發(fā)出新的追問，既非員額，為何辦案? 檢察官助理雖然在新一輪司法改革中被定位為“司法輔助人員”，實際上卻是員額制改革中“人數(shù)最多、聲音最弱”的群體，在員額固態(tài)化的趨勢下，檢察官助理上升渠道的天花板現(xiàn)象已經(jīng)凸顯，而對于年輕檢察官助理的逆淘汰化，也難免成為制約檢察機關(guān)長遠發(fā)展的新的“阿喀琉斯之踵”。

二、“辦案”定義的缺失與改革中的偏差

作為一項實務(wù)名詞，同時也是檢察權(quán)運行的具體形態(tài)，究竟何為“辦案”，不僅在檢察相關(guān)立法上歷來付諸闕如，在檢察基礎(chǔ)理論乃至刑事訴訟的教義學(xué)界定中，也是蹤跡難覓。相對于法院的“辦案”，檢察機關(guān)對于“辦案”該如何界定逐漸呈現(xiàn)一元與多元之分，但就員額制的改革來說，其直接目的就在于強化辦案力量，用最鋒利的矛，來破除辦案之盾。如何界定檢察機關(guān)的“辦案”，顯得尤為重要。

( 一) 員額檢察官中領(lǐng)導(dǎo)辦案的一元與多元之爭

按照人員分類管理改革的初衷，是將辦案精英集中于一線，通過精英化隊伍的建設(shè)，來解決司法辦案過程中的人案矛盾。毋庸置疑的是，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)的員額檢察官中絕大多數(shù)都是業(yè)務(wù)能手出身，其辦案能力和水平也經(jīng)得起考驗。但領(lǐng)導(dǎo)入額的矛盾在于，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)的員額檢察官人數(shù)眾多①某省檢察機關(guān)在2016 年8 月底正式啟動了該地區(qū)的首次大規(guī)模入額工作，其結(jié)果，進入員額制的各級單位的領(lǐng)導(dǎo)班子成員達70%以上，且有90%以上擁有中層領(lǐng)導(dǎo)身份的檢察員順利被納入員額制體系。參見孫皓《檢察官權(quán)力清單的去行政化設(shè)計及悖反》，《上海交通大學(xué)學(xué)報( 哲學(xué)社會科學(xué)版) 》2021 年第3 期，第66 頁。，實際辦案量卻沒有同步增加。原因在于員額制的改革并未突出員額檢察官中領(lǐng)導(dǎo)的多重角色屬性，但就檢察機關(guān)內(nèi)部的職權(quán)配置而言，不僅院領(lǐng)導(dǎo)和副職在實際工作中身兼數(shù)職，許多中層領(lǐng)導(dǎo)和副職也同樣集多職于一身，對于擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)的員額檢察官而言，既是行政負責(zé)人，也是辦案的主體，同時還是行使監(jiān)督管理職權(quán)的主體。在多重事務(wù)占據(jù)了時間與精力的情況下，員額檢察官中的領(lǐng)導(dǎo)在實際辦案中存在兩種情狀。

一是從“辦案”定義上尋求突破，以辦案方式的多元化來證成員額檢察官中的領(lǐng)導(dǎo)一直在辦案的真實性與正當性。作為我國檢察實踐中極為重要的工作內(nèi)容，對于“辦案”，不僅缺少立法上的規(guī)定，也沒有明確的教義學(xué)解釋。究竟何為“辦案”，應(yīng)當是指一元化的辦案，即直接、親歷、完整地辦案，即“親歷性的辦案應(yīng)該經(jīng)過承辦人所必經(jīng)的完整流程”［4］。但同時也有學(xué)者認為:“根據(jù)行使具體檢察職權(quán)的性質(zhì)不同為標準，可以將檢察官的辦案分為司法辦案和監(jiān)督辦案;根據(jù)是否直接收集證據(jù)或接觸案件當事人、案卷材料為標準，可以將檢察官的辦案分為一線辦案( 或直接辦案) 、二線辦案( 或間接辦案) ?！保?］從員額制改革的最初定義不難看出，要在檢察隊伍中實行精英化，并且將精英檢察官匯集于辦案一線，只有一線的直接辦案才是符合改革初衷的“辦案”。2015 年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》( 以下簡稱《若干意見》) 中第三條也明確規(guī)定:“檢察官必須在司法一線辦案，并對辦案質(zhì)量終身負責(zé)?！卑凑辗ń塘x學(xué)解釋的方法，這里的檢察官當然應(yīng)當包括擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的員額檢察官。且《若干意見》接著規(guī)定:“擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的檢察官辦案要達到一定數(shù)量?！辈浑y理解的是，這里的辦案數(shù)量應(yīng)當是指一線辦案的數(shù)量。但問題也隨之而來，檢察機關(guān)三級審批機制的設(shè)置，對于擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的檢察官批案、檢委會討論決定案件該如何定性? 二者算不算辦案? 實踐中多數(shù)檢察長主張應(yīng)當賦予“批案就是辦案”正當性，原因至少有二: 一是批案和討論案件符合二線辦案或間接辦案的特征;二是批案和討論決定案件履行了最終決定權(quán)，按照司法責(zé)任制“誰決定誰負責(zé)”的規(guī)定，擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的檢察官是這兩類案件的決定者，自然也是辦案責(zé)任的承擔(dān)主體，如果不算辦案，何來辦案責(zé)任承擔(dān)? 亦有觀點從檢察權(quán)力運行整體性活動的特征出發(fā)，認為“案件辦理中的幕后研判指揮、把關(guān)審批等活動也具有檢察辦案的共同特征”，進而認為“不應(yīng)將批案排除在辦案范圍之外”［6］。

二是通過辦案的實際轉(zhuǎn)移，來完成員額檢察官中領(lǐng)導(dǎo)的辦案量。在集多元角色于一身的情況下，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的員額檢察官需要處理除辦案外的多重實務(wù)，因而多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)并不是不愿辦案，而是客觀上沒有足夠時間和精力辦案。如審查批捕的案件法定的辦案期限僅有7 天，對于不承擔(dān)行政事務(wù)的普通員額檢察官來說，7 天的辦案時間尚顯緊張，而對于擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的員額檢察官而言，時間精力則更難保證。在這些情況下，想要完成預(yù)先設(shè)定的辦案量，必然會發(fā)生辦案的實際轉(zhuǎn)移，由其他的員額檢察官或檢察官助理代為辦案。

( 二) 內(nèi)設(shè)機構(gòu)的復(fù)雜與辦案的多元化

不同于法院的以審判業(yè)務(wù)為絕對核心的客觀現(xiàn)狀，檢察機關(guān)在除刑事檢察以外，還存在著大量的民行檢察、公益訴訟、控申案管等實際工作?？梢钥隙ǖ氖?，無論從一元化還是多元化的檢察“辦案”定義來看，檢察機關(guān)內(nèi)部的管理和服務(wù)部門所從事的工作都難以稱得上是真正意義的辦案，具體可囊括控告申訴、收案登記、流程監(jiān)控、數(shù)據(jù)分析、案件評查等工作。雖然這些工作也是由檢察人員履行，并且會涉及案件事實或證據(jù)的判斷，但從根本上來說，這類工作主要聚焦的是檢察辦案的合法性與正當性，其目的不是辦案，而是通過監(jiān)控、評查等手段來約束辦案，進而提高辦案質(zhì)效。

但實際上本輪改革中將檢察機關(guān)的控告申訴和案件管理部門也視為業(yè)務(wù)部門，并進行了員額分配與設(shè)置，這難免加深了人們對檢察機關(guān)“辦案”的疑惑: 既然不是辦案為何設(shè)置員額檢察官? 既然設(shè)置了員額檢察官為何從事的卻是收案、監(jiān)控、評查等非辦案工作? 而從近年來檢察工作的實際發(fā)展來看，案件管理和服務(wù)部門正逐漸成為檢察機關(guān)的優(yōu)勢部門:一來隨著人工智能給智慧檢務(wù)帶來的波及效，檢察機關(guān)內(nèi)部智慧升級和管理重擔(dān)基本上降落于案件管理部門;二來檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革以及捕訴一體化的運行，對檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和制約提出了新的課題，這項新課題也需要由案件管理部門的監(jiān)控與評查崗位來完成。如此一來，案件管理部門在檢察機關(guān)內(nèi)的地位和重要性日益凸顯。但即便是地位和重要性的崛起，也無法改變司法辦案的固有規(guī)律，反而會增加民眾的不信任，認為是司法改革走向了偏差。

三、員額檢察官辦案與檢察官助理協(xié)助辦案的沖突與異化

長期以來，我國檢察機關(guān)辦案遵循的都是“承辦人承辦—部門負責(zé)人審核—檢察長( 檢委會) 審批決定”的“三級審批”制，優(yōu)勢在于“能夠較好地體現(xiàn)檢察一體，保證法律的統(tǒng)一適用; 能夠較好地集中集體智慧，強化對檢察辦案工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，防止檢察權(quán)的濫用等”［7］。但經(jīng)過長時間的演進，其負面效應(yīng)也逐漸凸顯:“一是檢察長對定案權(quán)統(tǒng)得過死，檢察官主體地位無從體現(xiàn)，影響其主觀能動性和積極性的發(fā)揮，有的辦案人員甚至對審批機制產(chǎn)生了依賴，未獲審批的情況下不敢獨立辦案;二是辦案與定案分離，沒有體現(xiàn)檢察官相對獨立性和司法親歷性的起碼要求，在辦案者無定案權(quán)，而定案者并不親歷辦案的情況下，司法責(zé)任制難以落實到位;三是層報審批不利于辦案效率的提升，容易導(dǎo)致訴訟程序的拖延?！保?］從過去的司法實踐中也不難看出，層層審批亦不能杜絕發(fā)生冤案錯案，卻容易成為辦案人員規(guī)避司法責(zé)任的“避風(fēng)港”［9］。伴隨著司法責(zé)任制和員額制改革的深入推進，原本那種檢察官頭銜泛濫的現(xiàn)象不復(fù)存在，無論是檢察員還是助理檢察員都要經(jīng)過遴選后分類上崗，檢察官數(shù)量減少的同時帶來了辦案權(quán)能的提升，如北京市人民檢察院在全國率先將一般案件的不批捕、不起訴的決定權(quán)下放給員額檢察官［10］。但隨之而來還有員額檢察官與既定案件量之間產(chǎn)生的新的“人案矛盾”。這種矛盾該如何克服，也是本輪改革中極具意義的一項話題。

( 一) 檢察官助理辦案的“代為履行”與“代位履行”

在司法資源相對匱乏的背景下，員額制改革使得檢察官數(shù)量在事實上驟減，新的“人案矛盾”局面下強調(diào)員額檢察官在辦案的過程中事必躬親，顯得不夠現(xiàn)實，因此有些事項必須由檢察官助理代為辦理。對于不涉及員額檢察官辦案職權(quán)的事項，如查閱資料、準備出庭、文書收發(fā)等，檢察官助理可以獨立完成，但一些辦案關(guān)鍵環(huán)節(jié)如提審、訊問等本應(yīng)由員額檢察官親自完成的，不應(yīng)由助理獨立完成。在檢察官助理不具備法定的辦案權(quán)的情況下，“代為履行”與“代位履行”檢察官辦案權(quán)的問題，值得引起反思。

《若干意見》第二十條明確規(guī)定了檢察官助理在員額檢察官指導(dǎo)下履行的職責(zé):“( 一) 訊問犯罪嫌疑人、被告人，詢問證人和其他訴訟參與人;( 二) 接待律師及案件相關(guān)人員;( 三) 現(xiàn)場勘驗、檢查，實施搜查，實施查封、扣押物證、書證;( 四) 收集、調(diào)取、核實證據(jù); ( 五) 草擬案件審查報告，草擬法律文書;( 六) 協(xié)助檢察官出席法庭;( 七) 完成檢察官交辦的其他辦案事項?！钡珜τ诤螢椤爸笇?dǎo)”，《若干意見》并未進行細化規(guī)定，究竟是當面指導(dǎo)還是遙控指揮，是親身帶隊還是做甩手掌柜，具體情形在辦案實踐中不一而足。從《若干意見》的其他條款來看，規(guī)定了對于提審、訊問、詢問等一些重要的辦案事項員額檢察官必須親歷而為，對于提審要求檢察官至少親自訊問一次，這樣的規(guī)定在于強化員額檢察官辦案的親歷性。但問題也接踵而至，如果員額檢察官只是親自粗略地進行了第一次訊問，那么隨后如果產(chǎn)生第二次、第三次以及之后的訊問，是不是都可以由檢察官助理獨立完成? 或是員額檢察官訊問得比較徹底，但就一些補充性問題需要再次訊問，指派并未參加第一次訊問的檢察官助理獨立進行，那么案件辦理的司法親歷性該如何保證?

( 二) 檢察官助理辦案的兩難處遇與員額檢察官批案模式的并存

無論是從《若干意見》的規(guī)定還是改革的定位來看，都更加傾向于檢察官助理的職責(zé)范圍應(yīng)當理解為是“代為履行”檢察官的部分職權(quán)，而不應(yīng)涉及最終的法律判斷、案件定性等檢察官辦案職責(zé)，是“在檢察官指導(dǎo)下從事審查案件材料或者草擬法律文書等檢察輔助事務(wù)”［11］。而在事實上，檢察官助理辦案本身就存在著無法回避的悖論——若承認檢察官助理辦案的合法性，則與法律規(guī)定不符; 若將檢察官助理嚴格定義為“輔助”的層面，長期無法獲取直接辦案的機會，只會拉長檢察官助理成長的期限。檢察機關(guān)員額制改革后，由于具有檢察官身份人員數(shù)量的大幅減少，要求每一位員額檢察官都到辦案一線親歷辦案的制度初衷也并未完全實現(xiàn)，在一些辦案組織中，“助理辦案、檢察官批案”成了淡化三級審批制以后形成的一項新的辦案模式，檢察官助理可以全程完成提審、訊問、證據(jù)審查以及事實認定，員額檢察官進行最終把關(guān)審批。司法資源的緊俏、人案矛盾的加劇以及檢察官助理制度的不斷成熟，使得“助理辦案、檢察官批案”具有了實際上的必要性甚至正當性，但在檢察官助理辦案缺乏合法性依據(jù)的情況下，這種新生的辦案模式顯然難以消解外界對于檢察官助理行使辦案權(quán)合法性的質(zhì)疑。

四、現(xiàn)行《檢察官法》帶給檢察官助理的多重影響

2019 年《中華人民共和國檢察官法》( 以下簡稱《檢察官法》) 的頒布實施，對于檢察官助理而言，可謂是“一則以喜，一則以憂”。喜的是《檢察官法》按照本科、碩士、博士的不同，將法律工作年限條件依次遞減為五年、四年和三年;憂的是，新的“一刀切”要求新入額的檢察官一般到基層檢察院入職。對于本身就在省級、市級檢察機關(guān)工作的檢察官助理而言，在入額的情況下會面臨兩大尷尬局面: 其一，上級檢察院助理到基層入額，看似在單位級別上有一定優(yōu)勢，但事實剛好相反，基層檢察院累積了各年齡層次的待入額助理，其入額的訴求也亟待解決，作為外單位檢察官助理到基層入額，必定會受到原基層檢察院的排斥;其二，上級院檢察官助理入額后若想回到原來的省、市級檢察機關(guān)，則需要通過層層遴選，在遴選并未形成有效機制的情況下，無疑增加了檢察官助理除辦案外的發(fā)展憂慮。

申言之，每一層級檢察機關(guān)的功能定位不同，其管轄和辦理的案件不盡相同，因而對檢察官助理的培養(yǎng)方式與培養(yǎng)目的也不一致。如省級檢察院的檢察官助理，一般其辦案量相對基層院來說較少，多以大案、要案為主，在輔助辦案的同時還會承擔(dān)較多的調(diào)研、案例指導(dǎo)等工作;而基層檢察院辦案量較大，且多以“短、平、快”案件為主，人案矛盾較為突出，對調(diào)研的需求則較少。很難有省級、市級檢察機關(guān)會出于對檢察官助理到基層檢察院入額而量身打造一套辦案機制，多是采用在本單位邊辦案邊學(xué)習(xí)、邊辦案邊培養(yǎng)的方式，但由于上級檢察院培養(yǎng)的檢察官助理必須到基層院入額，也就會出現(xiàn)“培養(yǎng)一批走一批”，省級、市級檢察機關(guān)出現(xiàn)“鐵打的營盤、流水的助理”現(xiàn)象也就不足為奇。

除此以外，在檢察機關(guān)新一輪內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革之后，各個部門之間存在的“冷熱不均”或“忙閑不均”情況更為突出。檢察官助理在不同的部門得到的鍛煉程度也不同。如最高人民檢察院第五檢察廳的前身是刑事執(zhí)行檢察廳，地方各級檢察院相應(yīng)也設(shè)置了刑事執(zhí)行檢察部門，相較在原公訴、偵查監(jiān)督等部門優(yōu)化組合后形成的捕訴部門，刑事執(zhí)行部門明顯屬于“冷門”。在2019 年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》將羈押必要性審查職能移交給捕訴部門之后，刑事執(zhí)行檢察部門的業(yè)務(wù)范圍更為狹窄，其主要辦案對象為“可以”進行職務(wù)犯罪偵查的“14 個罪名”①2018 年《刑事訴訟法》保留了檢察機關(guān)的部分偵查權(quán)，即人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。對于公安機關(guān)管轄的國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。值得注意的是，對于上述犯罪的管轄權(quán)問題，2018 年《刑事訴訟法》在修改的過程中，規(guī)定了是“可以”由檢察機關(guān)偵查，而非“應(yīng)當”由檢察機關(guān)偵查，這也就意味著，對保留下來的14 項罪名的偵查，并非一定由檢察機關(guān)進行，而是應(yīng)當同監(jiān)察機關(guān)進行協(xié)商后確定。，這類案件的實際發(fā)案率少之又少②目前，檢察機關(guān)可以偵查的14 個罪名在全國范圍內(nèi)的年發(fā)案量僅2000 件左右，2021 年，全國檢察機關(guān)共立案偵查司法工作人 員相關(guān)職務(wù)犯罪案件2253 人，同比上升58.6%。參見《2021 年全國檢察機關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》，《檢察日報》2022 年3 月9 日，第8 版。。而辦案量是檢察官助理入額考核中的一項重要指標，在無案可辦的情況下，刑事執(zhí)行部門的檢察官助理在同捕訴部門的檢察官助理進行員額競爭時，存在著先天不足的劣勢。

五、檢察機關(guān)員額制改革完善之路徑

改革鮮有一帆風(fēng)順的，作為我國兩大司法機關(guān)之一，檢察機關(guān)“生于司法，卻無往不在行政之中”，與法院相較，檢察機關(guān)與其猶如兩兄弟，“雖相似卻大不相同”，即在本質(zhì)上大不相同，變革的布局可不必完全與法院一致，而是應(yīng)當結(jié)合檢察機關(guān)自身特性，合理統(tǒng)籌。

( 一) 人員分類由“三分法”走向“四分法”

檢察機關(guān)人員分類改革的初衷是通過員額制選出一批檢察官精英，充實到辦案一線，以精英力量換取檢察辦案能力的實際補強，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)③所謂帕累托最優(yōu)，是指相對固定的一群人和待分配的資源，從一種分配狀態(tài)到另一種分配狀態(tài)的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好。司法領(lǐng)域的帕累托最優(yōu)，一般是指在司法資源相對有限的前提下，通過優(yōu)化司法資源的分配以及司法工作人員的合理配置，實現(xiàn)司法效益的最大化。參見鮑德威·威迪遜《公共部門經(jīng)濟學(xué)》，鄧力平譯，中國人民大學(xué)出版社2000 年版，第12 頁。，因而在員額制改革中，“精英”和“辦案”是關(guān)鍵詞。不可否認的是，檢察機關(guān)中層以上領(lǐng)導(dǎo)多是辦案精英出身，但在完成了由辦案精英向院領(lǐng)導(dǎo)身份轉(zhuǎn)變的過程中，原有的辦案時間和精力不知不覺間就被削弱，“多提了個科長，就少一個辦案人”［12］。改革初期提出的“領(lǐng)導(dǎo)入額一樣辦案”逐漸失聲，精英不辦案或是少辦案，是司法資源的極大損失。亦有學(xué)者指出:“我國目前推行的員額制改革將法官、檢察官的員額比例確定為不得超過中央政法專項編制的39%，這一比例過低，導(dǎo)致法官、檢察官流失迅速加劇，辦案壓力大幅上升?！保?3］實際上并非是員額比例分配過低導(dǎo)致辦案壓力上升，而是因為中層以上擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的員額檢察官無法像其他普通員額檢察官一樣到一線辦案，間接導(dǎo)致普通員額檢察官辦案負荷驟增，進而向檢察官助理進行辦案轉(zhuǎn)移，從而產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。若對擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的員額檢察官和普通員額檢察官進行不加區(qū)別的分類，并對兩者提出同樣的辦案量要求，掛名辦案和替代辦案的實際情況就會一直存在，而辦案多元化的紛爭也難以停歇。事實上，批案多是形式化審查而非實質(zhì)審查，即使在部分重要復(fù)雜案件中，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的員額檢察官一般也是通過聽取匯報的形式進行審批，若將批案等同于辦案，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的員額檢察官到一線辦案的制度設(shè)計恐怕會全面落空。

原本那種以“員額檢察官、司法輔助人員、司法行政人員”進行“三分法”的分類，看似十分理想，但卻忽略了上述實際情況。在無法否定領(lǐng)導(dǎo)入額的現(xiàn)狀下，不如作“次優(yōu)選擇”，領(lǐng)導(dǎo)入額也并非“不能說的秘密”，可以按照“擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的員額檢察官、普通員額檢察官、檢察官助理、司法行政人員”的“四分法”進行分類，對具有員額檢察官身份的領(lǐng)導(dǎo)進行單列，并非突出其特權(quán)地位，反而要擯棄“只入額不辦案”的美好想法，強化辦案與考核，以便監(jiān)督和制約。擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的員額檢察官主要包括檢察機關(guān)各部門正副負責(zé)人以上的員額檢察官，根據(jù)其實際辦案時間精力，設(shè)置不同的辦案考核標準。如檢察長行政管理占30%，直接辦案占30%，業(yè)務(wù)指導(dǎo)占30%，綜合類如調(diào)研等占10%;部門負責(zé)人行政管理占30%，直接辦案占50%，業(yè)務(wù)指導(dǎo)占10%，綜合類如調(diào)研等占10%。相應(yīng)的薪酬待遇也可考慮適當增加實際直接辦案量所占的權(quán)值比重，實現(xiàn)經(jīng)濟激勵與實際直接辦案量的正相關(guān)，在薪酬待遇上則可能會出現(xiàn)“普通員額檢察官＞擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的員額檢察官＞檢察官助理＞司法行政人員”的情狀，亦能激勵擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的員額檢察官真正回歸辦案一線。對除擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)員額檢察官外的普通檢察官員額的設(shè)置，應(yīng)當以辦案負荷為實際依據(jù)，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)員額檢察官額定辦案量以外的數(shù)字，就是確定普通檢察官員額人數(shù)的依據(jù)，在不突破員額制所確定最高比例的情況下進行平均、隨機分案。擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的員額檢察官與普通員額檢察官的辦案量，應(yīng)當嚴格以一線辦案量為依據(jù)，批案、指導(dǎo)辦案等不能計算在辦案量中，而是應(yīng)當在業(yè)務(wù)指導(dǎo)中進行考核。

( 二) 員額檢察官與檢察官助理辦案關(guān)系之協(xié)調(diào)

員額檢察官不僅是辦案的主體，也是司法責(zé)任承擔(dān)的主體，檢察官助理不能代替檢察官辦案，也不能代替檢察官承擔(dān)司法責(zé)任。這是因為，“假設(shè)其有權(quán)代檢察官履行大部分職責(zé)，那就與先前的助理檢察員無甚分別;即便相關(guān)責(zé)任最終歸屬于員額，檢察官異化為部門負責(zé)人的跡象也將不可遏止”［14］。司法責(zé)任精準化的前提是員額檢察官必須要一線辦案，檢察官員額制的改革與司法責(zé)任制相互呼應(yīng)，員額制改革中一項重要的價值追求是要破除“責(zé)任追究模糊化”，員額制不是少數(shù)人分福利，但實際上目前的員額制已有異化成為“福利化”“頭銜化”的傾向①有學(xué)者對某市檢察機關(guān)實地調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，在權(quán)力清單尚未明確的前提下，大多數(shù)人是出于利益誘惑而催生入額積極性的。參見孫皓《論反科層的科層制——基于S 市檢察員額選任的實證分析》，《政法論壇》2018 年第5 期，第50 頁。。如有的地區(qū)對研究室也進行員額的分配，既不是辦案需要，也形不成司法責(zé)任，員額分配的意義何在? 由此衍生的負面效應(yīng)是，“員額被眾人當利益哄搶，不顧自己該否、能否具備員額檢察官應(yīng)有的要求”［15］。就員額檢察官與檢察官助理之間的辦案關(guān)系而言，無論是檢察官助理“代為辦案”還是“代位辦案”，都是名不正且言不順的，都會損害司法責(zé)任制的最終落實。

親歷性是一線辦案的基本規(guī)律，對于親歷性、判斷性等對案件實體認定有直接影響的事務(wù)，不能由檢察官助理單獨完成?！爸磙k案、檢察官批案”的模式顯然既不符合一線辦案的基本規(guī)律，也不符合司法責(zé)任制的基本要求。同時，檢察官助理“代為辦案”一方面會導(dǎo)致其淪為司法流水線上“有實無名”的操作工，另一方面實際辦案成果歸屬于員額檢察官，會導(dǎo)致檢察官助理職業(yè)獲得感和職業(yè)榮譽感的缺失，無法實現(xiàn)獨立價值，進而挫敗工作激情。因此，在辦案的過程中員額檢察官與檢察官助理之間應(yīng)當呈現(xiàn)以“傳、幫、帶”為主的關(guān)系，員額檢察官與檢察官助理之間不是上下級關(guān)系，檢察官助理不是員額檢察官一個人的助理，當出現(xiàn)員額檢察官違反法律規(guī)定讓檢察官助理替代辦案的情況時，檢察官助理應(yīng)當及時記錄并向分管領(lǐng)導(dǎo)匯報;在管理模式上，按照分類后人員的不同身份制作相應(yīng)的工作證，以防止在提審、調(diào)查取證等實際工作中檢察官助理替代員額檢察官辦案現(xiàn)象的發(fā)生。

( 三) 檢察官助理“三階式”培養(yǎng)模式的構(gòu)建

在辦案職能與成長模式相對固定的情況下，檢察官助理往往對超出職能事項的事務(wù)會因慣性和上升空間的狹窄而漠不關(guān)心，從而形成職業(yè)倦怠或不滿足感。如何將檢察官助理從不滿足感和組織慣性中釋放出來，是檢察人員分類管改革的另一關(guān)鍵所在。作為檢察機關(guān)內(nèi)部人數(shù)最多的群體，其發(fā)展訴求不應(yīng)被視而不見，“沒有大量的司法輔助人員開展工作，員額制改革無異于水中月、鏡中花，看上去很美，但實際效果并不會很好”［16］。遺憾的是，員額制設(shè)計的“碎片化”未對檢察官助理的培養(yǎng)發(fā)展作長遠規(guī)劃，而是采用一種“按部就班”的單獨序列晉級模式，將檢察官助理一視同仁，每兩年可以晉升一個職級，以一種新的科層制培養(yǎng)模式取代了原先的科層制晉升模式。在員額幾乎固化和入額的諸多不確定性因素面前，這種消極的培養(yǎng)模式已經(jīng)明顯滯后，難以調(diào)動檢察官助理工作的激情。

在破解檢察官助理辦案的“模糊身份”和“實際需要”面前，可以通過培養(yǎng)模式的創(chuàng)新，以培養(yǎng)“候補檢察官”為主要目的，由消極培養(yǎng)走向積極培養(yǎng)［17］。檢察官助理的發(fā)展路徑可分為“初階、中級、高階”的“三階式”培養(yǎng):初級即以新晉檢察官助理的試用期為期間，以熟悉檢察機關(guān)的辦案流程、基礎(chǔ)性程序為主;中級以3 年左右的培養(yǎng)時間為周期，注重培養(yǎng)檢察官助理普適性法律規(guī)范的適用以及輔助性辦案技能，中級階段的輔助性辦案，以不涉及案件實體性判斷為宜;高級階段以參加輔助辦案工作3年以上助理為主要對象，以培養(yǎng)“準員額檢察官”的標準來培養(yǎng)檢察官助理，屬于檢察官助理發(fā)展的成熟期?！叭A式”檢察官助理培養(yǎng)模式可采用差額晉級的方式，一方面在檢察官助理之間產(chǎn)生一定的競爭性，消解“有人干、有人看”但卻無差異成長的矛盾張力，以激發(fā)工作活力; 另一方面在差額晉級中能夠脫穎而出的人，自然能夠獲得更多的關(guān)注，在一定程度上可以遏制員額檢察官遴選暗箱操作現(xiàn)象的產(chǎn)生。針對捕訴部門與監(jiān)所執(zhí)行等部門業(yè)務(wù)量差異極大的現(xiàn)象，在對檢察官助理進行“三階式”培養(yǎng)的過程中，可進行輪崗式綜合培養(yǎng)，在最終參加遴選時由助理結(jié)合自身實際情況，再選擇相應(yīng)的部門報名參選。除此以外，省以內(nèi)各層級檢察機關(guān)的職能效應(yīng)有所差別，檢察官助理培養(yǎng)的路徑和方式也各有側(cè)重，應(yīng)當允許檢察官助理結(jié)合自身實際情況，在省級范圍內(nèi)進行員額檢察官的遴選，既可選擇本單位入額，如果符合其他省內(nèi)檢察機關(guān)條件的，也可選擇省內(nèi)其他檢察院入額，實現(xiàn)省級區(qū)域內(nèi)辦案資源的優(yōu)化配置，也與人財物省級統(tǒng)管的改革目標相一致。

( 四) 完善考核與保障機制，建立動態(tài)員額調(diào)整機制

員額固態(tài)化的表現(xiàn)主要呈現(xiàn)在兩個方面:一是比例固化，一旦已入額人員將入額比例用盡，短時間內(nèi)不進行補缺或補缺機會很少，以上海市為例，2019 年各基層檢察院對檢察官助理釋放出2 個左右的入額指標，而相應(yīng)各基層檢察官達到入額遴選考試條件的往往達到十幾人或數(shù)十人，相對5 年過渡期對助理檢察員釋放的指標而言，檢察官助理入額機會極少，加之市級檢察機關(guān)必須要到基層入額，以及后續(xù)每年不斷新增滿足遴選條件的檢察官助理，檢察官助理在入額的問題上大為受挫; 二是員額檢察官退出機制不暢，對員額檢察官的考核仍然參照公務(wù)員考核的標準，缺少危機意識，入額后“保險箱”意識濃厚，不僅轉(zhuǎn)移辦案、掛名辦案現(xiàn)象由此而生，還容易造成入額檢察官長期“把持”員額崗位的結(jié)果。上述問題的產(chǎn)生，也與考核機制的健全完善程度欠佳休戚相關(guān)，如對于院領(lǐng)導(dǎo)的考核缺乏有效的監(jiān)督制約，違背了“任何人不得做自己的法官”原則。

人財物省級統(tǒng)管以后，各省級檢察院應(yīng)當承擔(dān)起對本行政區(qū)劃內(nèi)檢察機關(guān)員額制考核，該下放的可以下放，該統(tǒng)一的一定要統(tǒng)一。對于省以內(nèi)檢察機關(guān)中擔(dān)任中層以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)員額檢察官的考核，應(yīng)當由省級機關(guān)統(tǒng)一進行。這樣一來可以防止個別領(lǐng)導(dǎo)自我考核，缺乏客觀與公正; 二來可以防止院領(lǐng)導(dǎo)對中層領(lǐng)導(dǎo)考核時出現(xiàn)任人唯親的現(xiàn)象。再者由于擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)員額檢察官的辦案量實際上與普通檢察官無法橫向比較，但在省以內(nèi)同等職級層次可以對比，同層次的比較更能顯示辦案的實際情況。對于普通檢察官的考核，可在本單位進行統(tǒng)一、集中考核，以實際一線辦案為考核依據(jù)，借助大數(shù)據(jù)、人工智能以及智慧檢務(wù)的技術(shù)優(yōu)勢，可采用案號追蹤制，在案件分案后立即形成案號，之后的辦理形成動態(tài)監(jiān)管。這樣一來可以杜絕程序違法，二來在最終考核時也有量化依據(jù)。對有辦案瑕疵、掛名辦案、轉(zhuǎn)移辦案等傾向的，應(yīng)當重點評查。

沒有天生的檢察官，但卻可能有永久的檢察官助理。員額制的固化無疑會加速人員分類改革瓶頸期的到來，而動態(tài)的員額管理體系不僅是激發(fā)檢察官辦案活力的內(nèi)在動力，也是打通檢察官助理晉升途徑的重要來源。動態(tài)機制意味著“有進有出”，必定會涉及“蛋糕”的重新分配，阻力較大，但我們應(yīng)當清醒地認識到，只有形成良性的動態(tài)機制，方能實現(xiàn)辦案資源真正的優(yōu)化配置和司法生產(chǎn)力的最大釋放。目前的檢察官員額退出機制中，既有“兩分法”也有“三分法”，“兩分法”即分為“自愿退出”和“強制退出”兩種情形，“三分法”分為“自愿退出”“自然退出”和“強制退出”。但在考核內(nèi)部化與形式化的情狀下，這些所謂的退出機制難免有“隔靴搔癢”之嫌，而類似于上海市青浦區(qū)檢察院采取的“末位淘汰”退出機制，無疑增加了檢察官辦案的緊張情緒，又有過于嚴苛之嫌。筆者建議，可以常規(guī)退出機制為基礎(chǔ)，輔之以“末位淘汰”和“激勵退出”兩種方式進行動態(tài)管理。這樣一來可以發(fā)揮“末位淘汰”的反向激勵作用，但應(yīng)當對考核留有余地，如一次考核末位的予以談話，建議查找原因、改進工作方式，若連續(xù)三年皆為末位且未達到崗位要求，則應(yīng)認定不能勝任，需退出員額;二來可以采取一定的激勵措施，如對有提拔、轉(zhuǎn)任、調(diào)動、交流機會的，可向員額檢察官進行公開征求意見，有志于在其他條線發(fā)展的，可以此激勵員額檢察官謀求更好發(fā)展以退出員額。

六、結(jié)語

隨著五年過渡期的結(jié)束，檢察機關(guān)人員分類改革正式進入“后員額”時期，意味著針對首批檢察官遴選所設(shè)立的考核評價機制在“后員額”時期并不完全適用，過渡期內(nèi)已入額人員與現(xiàn)在的待入額人員在構(gòu)成主體、行為動機、資歷優(yōu)勢各方面都存在很大不同，因此員額制改革難以實現(xiàn)“一步到位”的經(jīng)驗主義邏輯。員額制改革的出發(fā)點是選拔精英，落腳點是精英辦案，脫離了這兩項核心要義，將很難評價這項改革已經(jīng)成功。包括領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的員額檢察官的實際辦案情況，是反映此項改革目標實現(xiàn)之程度的風(fēng)向標。在維持檢察官隊伍的穩(wěn)定性和后備助理晉升需求二元矛盾愈發(fā)擴張面前，我們應(yīng)當清醒地認識到，員額制改革不應(yīng)止步于員額檢察官的身份獲得，而應(yīng)繼續(xù)跟蹤或者延伸至員額檢察官所置身的生動的司法責(zé)任制實踐中，借此實現(xiàn)“有進有出”的動態(tài)運行機制。任何改革都會有一個從難到易的過程，員額制改革亦是如此。改革是為了解決問題，但改革也會產(chǎn)生新的問題，只有在發(fā)現(xiàn)問題的同時，分析問題、解決問題并預(yù)見問題，才能夯實改革框架的穩(wěn)定性。