分類與分權(quán):社會(huì)變遷視野下的社區(qū)治理重構(gòu)

陳友華 邵文君

改革開放以來,我國在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長的同時(shí),歷經(jīng)了城市化的高速發(fā)展。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和勞動(dòng)人口城市聚集推動(dòng)城市不斷擴(kuò)張,城郊農(nóng)村被以產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新城市組團(tuán)等各種形式逐步納入到城市的管轄區(qū)域之內(nèi)。而“土地財(cái)政”等政府經(jīng)營城市的政策推動(dòng)了“國家主導(dǎo)式城市化”,①李強(qiáng)、陳宇琳、劉精明:《中國城鎮(zhèn)化“推進(jìn)模式”研究》,《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第7期。大量村莊被“撤村并居”,實(shí)行就地城市化,農(nóng)民回遷上樓;此外,城市中心保留著大量單位制時(shí)期遺留下來的老舊小區(qū),而房地產(chǎn)市場的價(jià)格杠桿導(dǎo)致不同社會(huì)階層在居住空間上出現(xiàn)明顯的分化,社會(huì)分層和空間分化交織、雜糅,基層社會(huì)管理情境復(fù)雜,分類治理的需求凸顯。一方面,城市空間結(jié)構(gòu)和管理需求轉(zhuǎn)型推動(dòng)基層社會(huì)治理體系的持續(xù)改革與形塑,為適應(yīng)基層社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷,社區(qū)管理也隨之轉(zhuǎn)型為社區(qū)治理。②張翼:《全面建成小康社會(huì)視野下的社區(qū)轉(zhuǎn)型與社區(qū)治理效能改進(jìn)》,《社會(huì)學(xué)研究》2020年第6期。在這一宏觀背景之下,社區(qū)不僅是基層社會(huì)的自治組織,也是承載政府和國家意志的他治組織。另一方面,隨著現(xiàn)代觀念的多元發(fā)展,民眾在社會(huì)生活、政治訴求上日益多元化,治理規(guī)模擴(kuò)張加劇了組織的復(fù)雜性,治理面臨的挑戰(zhàn)急劇上升,①周雪光:《中國國家治理的制度邏輯:一個(gè)組織學(xué)研究》,生活·讀書·新知三聯(lián)書店2017年版,第66頁。社區(qū)治理主體多元化、資源分化。因此,在不同類型的社區(qū)之中,社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)也存在分殊,是進(jìn)行社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要視角。

基于此,本研究主要聚焦于如何開展社區(qū)的分類治理與分權(quán)治理,并試圖以筆者在N市多個(gè)不同類型的社區(qū)開展的訪談、調(diào)研數(shù)據(jù)為研究資料,在梳理分類與分權(quán)治理實(shí)踐的理論背景與現(xiàn)實(shí)境況的基礎(chǔ)之上,嘗試提出在分化和變遷的時(shí)代背景下重構(gòu)社區(qū)治理的新范式。

一、分類與分權(quán)的理論背景:社區(qū)治理的變遷與分化

(一)總體性的社區(qū)變遷

城市基層社會(huì)處于國家行政權(quán)力的末梢,是基層自治的起點(diǎn)。1949年以后,以“基層社會(huì)”指代居委會(huì)社區(qū),其含義不僅在于明確“社會(huì)基層”何在,重點(diǎn)在于把社區(qū)歸于基層政權(quán)的管轄之下。②毛丹:《中國城市基層社會(huì)的型構(gòu)——1949—1954年居委會(huì)檔案研究》,《社會(huì)學(xué)研究》2018年第5期。在社區(qū)變革的70多年間,城市社區(qū)治理模式和機(jī)制幾經(jīng)轉(zhuǎn)變。首先,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,居委會(huì)作為居民的“家長”發(fā)揮著最基層的行政組織職能。③徐珂:《居委會(huì)能成為社區(qū)居民自治組織吧?》,《社會(huì)》1998年第10期。1980年,在體制改革之后,全國人大常委會(huì)重新頒布了《城市街道辦事處組織條例》《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行條例》《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織條例》,全國各地恢復(fù)設(shè)立了街道辦事處和居民委員會(huì),實(shí)行黨政分開、政社分開,政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變。④陳家剛:《基層治理》,中央編譯出版社2015年版,第25頁?？傮w而言,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城市基層社會(huì)以單位為主、街道為輔的基本管理模式,逐步轉(zhuǎn)向了以街居為主、單位為輔的城市基層治理格局。⑤蘇愛萍:《從傳統(tǒng)城市基層治理到現(xiàn)代城鎮(zhèn)化社區(qū)發(fā)展:70年的變遷與啟示》,《山東社會(huì)科學(xué)》2019年第11期。1987年初,民政部首次明確提出“社區(qū)服務(wù)”的概念,改變了以單位為主的公共服務(wù)供給體系,逐步走向“社會(huì)資源配置的社區(qū)化”。⑥楊敏:《我國城市發(fā)展與社區(qū)建設(shè)的新態(tài)勢——新一輪城市化過程社會(huì)資源配置的社區(qū)化探索》,《科學(xué)社會(huì)主義》2010年第4期。

伴隨著社會(huì)分化和人口流動(dòng),日趨凸顯的社會(huì)矛盾倒逼社區(qū)管理體制改革。在這一大背景下,2009年,《民政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見》首次明確了“社區(qū)是社會(huì)的基本單元,社會(huì)管理的重心在社區(qū)”的體制地位。隨著基層管理體制改革的進(jìn)一步深化,黨的十八大提出“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督,是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式”,標(biāo)志著基層社會(huì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了從基層管理到基層治理的新飛躍。2019年10月,黨的十九屆四中全會(huì)提出:“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移,把更多資源下沉到基層,更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)?！鄙鐓^(qū)作為社會(huì)治理的基本單元、國家治理的神經(jīng)末梢,是國家治理與居民需求傳遞的橋梁,是鏈接不同行為主體的重要載體,同時(shí)也是國家推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要場域。⑦陳友華、夏夢凡:《社區(qū)治理現(xiàn)代化:概念、問題與路徑選擇》,《學(xué)習(xí)與探索》2020年第6期。

總體而言,社會(huì)治理政策變遷的邏輯并非一種政策話語嬗變?yōu)楣?jié)點(diǎn)的斷裂,而是保持著變化之中的連續(xù)性。自20世紀(jì)50年代實(shí)施街居制以來,歷史上政府與民間這兩類組織在“基層”長期并行的格局趨向瓦解,使之歸并在國家主導(dǎo)基層組織的權(quán)力條線中。⑧毛丹:《中國城市基層社會(huì)的型構(gòu)——1949—1954年居委會(huì)檔案研究》,《社會(huì)學(xué)研究》2018年第5期。社區(qū)治理作為社會(huì)治理的末梢,自始至終都以自上而下的行政力量為驅(qū)動(dòng)力,國家力量一直在場。

(二)社會(huì)變遷與社區(qū)分化

第七次全國人口普查公報(bào)顯示,2020年我國城市化水平已經(jīng)達(dá)到63.89%。在快速城市化的時(shí)代背景下,在住房市場化改革、房地產(chǎn)行業(yè)快速發(fā)展、居民收入差距逐漸拉大的進(jìn)程中,后單位制時(shí)代的城市社區(qū)呈現(xiàn)出居住空間階層化的特征。即從早期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以平均主義為特征的職住合一的單位住房制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制下商品化住房,城市空間結(jié)構(gòu)分化,成為社會(huì)分化在物理空間上的外在表現(xiàn)形式。總體而言,在國家權(quán)力體系與市場資本體系的雙重影響下,城市空間呈現(xiàn)出社區(qū)空間結(jié)構(gòu)與社區(qū)社會(huì)關(guān)系凝聚的結(jié)構(gòu)差異,與此同時(shí),空間屬性與社會(huì)屬性的結(jié)合也形成了不同類型的社區(qū)及其治理機(jī)制的差異。①朱靜輝:《城市空間的社區(qū)類型及其治理機(jī)制研究》,《長白學(xué)刊》2019年第1期。

就社區(qū)分類而言,吳縛龍最早將中國的城市社區(qū)分為傳統(tǒng)式街坊社區(qū)、單一式單位社區(qū)、混合式綜合社區(qū)和演替式邊緣社區(qū)四種類型。②吳縛龍:《中國城市社區(qū)的類型及其特質(zhì)》,《城市問題》1992年第5期。進(jìn)入21世紀(jì),伴隨著快速的城市化進(jìn)程中的城市社區(qū)的發(fā)展與分化,研究者提出新型物業(yè)管理型社區(qū)和“自生”社區(qū)或移民社區(qū),③張鴻雁:《論當(dāng)代中國城市社區(qū)分化與變遷的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢》,《規(guī)劃師》2002年第8期。并根據(jù)地理區(qū)位將城市社區(qū)劃分為舊城社區(qū)、單位社區(qū)、城中村和城鄉(xiāng)接合部邊緣社區(qū)四類。④李東泉、藍(lán)志勇:《中國城市化進(jìn)程中社區(qū)發(fā)展的思考》,《公共管理學(xué)報(bào)》2012年第1期。而后,城市空間與結(jié)構(gòu)趨向穩(wěn)定,在社會(huì)治理不斷被強(qiáng)調(diào)的背景之下,有學(xué)者根據(jù)社會(huì)空間特征將社區(qū)劃分為均質(zhì)型社區(qū)、異質(zhì)型社區(qū)、并制型社區(qū)與轉(zhuǎn)制型社區(qū)。⑤朱靜輝:《城市空間的社區(qū)類型及其治理機(jī)制研究》,《長白學(xué)刊》2019年第1期。在社區(qū)類型劃分的演替之中,能夠發(fā)現(xiàn)單位制的影響不斷減弱,市場化和人口流動(dòng)正在不斷地形塑著城市空間和社區(qū)的類別與治理邏輯。

進(jìn)一步而言,隨著商品房成為主流、政府部門的體制分割、技術(shù)治理的精細(xì)化、城市的階層分化與人口流動(dòng),社區(qū)空間的異質(zhì)化、私有化和碎片化增加了城市基層治理的難度。⑥賀霞旭:《空間結(jié)構(gòu)類型與街鄰關(guān)系:城市社區(qū)治理的空間視角》,《社會(huì)》2019年第2期。城市社區(qū)在變遷之中不僅呈現(xiàn)出一種空間層面的分化,更重要的是關(guān)系與互動(dòng)層面的分化。一方面是不同類型的社區(qū)在居民參與社區(qū)治理與互動(dòng)形態(tài)的差異,另一方面是社區(qū)治理之中的多元主體之間的關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)的分化。因此,本研究將進(jìn)一步從分類與分權(quán)的視角觀察和闡釋社區(qū)治理之中的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

二、分類與分權(quán)的現(xiàn)實(shí)背景:社區(qū)治理的深層挑戰(zhàn)

(一)社區(qū)治理的復(fù)雜化與冗余

社區(qū)治理內(nèi)容與任務(wù)的不斷擴(kuò)張催生了社區(qū)權(quán)力與資源的有限性與社區(qū)治理的責(zé)任與事項(xiàng)的無限性之間的張力。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),社區(qū)的管理隊(duì)伍包含了社工(兼職網(wǎng)格員)、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)(或者是管委會(huì))、社會(huì)組織、樓棟長、居民代表、志愿者、小區(qū)黨支部以及政府入駐社區(qū)的城管、環(huán)保、公安等組織與個(gè)人。社區(qū)治理的類目、條件、角色在精細(xì)化治理進(jìn)程中不斷復(fù)雜化。

現(xiàn)在社區(qū)的事情越來越多,政府每個(gè)部門在社區(qū)都有對(duì)應(yīng)的事務(wù),都有考核評(píng)分,QQ回復(fù)晚了,都要扣分。但社工要忙于社區(qū)的各種事情,可能一件事情都要協(xié)調(diào)一上午,哪有時(shí)間去隨時(shí)回復(fù)啊。——Q區(qū)Y社區(qū)書記

與此同時(shí),為了對(duì)繁雜、多條線的社區(qū)治理進(jìn)行有效管理,政府開發(fā)了各種類型的APP和信息管理系統(tǒng),要求社區(qū)收集、整理、上報(bào)信息。但是,各部門自成體系,權(quán)力與資源差異顯著,缺少信息互通,政府信息整合不足,社區(qū)工作人員上報(bào)了大量重復(fù)的,甚至是相互沖突的信息。

政府花了很多錢,每個(gè)部門都去建立自己的平臺(tái),信訪、衛(wèi)健、獨(dú)生子女、二孩政策核查等都需要填報(bào)信息,而且各個(gè)平臺(tái)的信息并不聯(lián)網(wǎng),社區(qū)工作人員也是疲于應(yīng)付?！猀區(qū)Y社區(qū)書記

根據(jù)社區(qū)人員統(tǒng)計(jì),N市社區(qū)網(wǎng)格員的巡查清單多達(dá)15類84項(xiàng),2020年,市級(jí)治理平臺(tái)向網(wǎng)格員推送各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息927萬條,網(wǎng)格員采集基礎(chǔ)信息44.7萬條、核實(shí)130萬條,反饋部門數(shù)據(jù)3899萬條,收集問題事項(xiàng)88.8萬條。在這一背景下,一方面,社區(qū)治理事項(xiàng)和工作的繁雜程度無以復(fù)加,精細(xì)化治理的要求較高;另一方面,由于社區(qū)的能力和資源不足,社區(qū)治理的精細(xì)化演變成社區(qū)治理的形式和類目復(fù)雜化、實(shí)踐的表淺化和選擇性應(yīng)付,特別是在基礎(chǔ)性管理體系尚未成型的村改居小區(qū),精細(xì)化往往只能是一種形式化。

(二)社區(qū)治理的碎片化與高成本

當(dāng)前,在單位制部分解體、住房商品化、土地城市化等機(jī)制的交織作用下,城市社區(qū)在空間和權(quán)力結(jié)構(gòu)方面呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。①渠敬東、周飛舟、應(yīng)星:《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》,《中國社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。在社區(qū)治理之中,特別是在社會(huì)資源較為豐富的商品房小區(qū),存在著作為績效共同體的多元主體和多層級(jí)合作的場景,政府部門的體制分割以及多元主體之間存在對(duì)治理政績的爭奪,治理主體之間的摩擦、互動(dòng)、博弈與抗?fàn)?及其技術(shù)治理的精致化共同導(dǎo)致公共空間和公共服務(wù)的碎片化。

與此同時(shí),網(wǎng)格化逐漸成為社區(qū)治理的主要管理體制。N市的網(wǎng)格化體系在保持原有街區(qū)管理體制的基礎(chǔ)上,按照每300戶配置一名網(wǎng)格員的標(biāo)準(zhǔn)將社區(qū)劃分為若干個(gè)單元網(wǎng)格。從市級(jí)層面來看,2020年,N市網(wǎng)格總數(shù)為12401個(gè),專職網(wǎng)格員11821名,疫情期間共有兼職網(wǎng)格員20810名,建立網(wǎng)格黨支部6228個(gè)、網(wǎng)格黨小組10697個(gè)。而社區(qū)一般配備7—15個(gè)網(wǎng)格員,年薪7萬—10萬元,配備專職網(wǎng)格員每年的綜合成本大概需要150萬—200萬元,因此,在訪談中,老舊社區(qū)和村改居社區(qū)由于資源不足,一般由社工擔(dān)任兼職網(wǎng)格員,并且將社工的配比提高到600∶1甚至700∶1。

在網(wǎng)格化治理話語不斷被強(qiáng)調(diào)、網(wǎng)格化不斷被視為實(shí)現(xiàn)治理創(chuàng)新的重要路徑的語境中,基層政府與居委會(huì)人浮于事,消耗大量資源,而政府效率并未提高。而社區(qū)為了踐行“穩(wěn)定壓倒一切”的治理邏輯,持續(xù)投入大量維穩(wěn)管控成本,社會(huì)治理正在演變?yōu)橹卫砩鐣?huì)與黨治社區(qū),造成治理成本上升、治理效能下降,公共服務(wù)資源被持續(xù)擠壓和侵占。

目前全區(qū)各個(gè)社區(qū)均劃分了網(wǎng)格,大部分社區(qū)在街道的指導(dǎo)下建立了“黨建+”網(wǎng)格化治理體系,但具體工作方案有待進(jìn)一步細(xì)化。其實(shí)對(duì)我們而言,就是工作比以前更多了、更雜了。——Q區(qū)L社區(qū)社工

(三)共同體的困境

伴隨著“社會(huì)”的出現(xiàn),人們?cè)絹碓较嗷ヒ蕾?越來越需要公共生活,但與之共生的社會(huì)分工與流動(dòng)則導(dǎo)致公共生活、人與人之間的聯(lián)結(jié)越來越困難。這一悖論在社區(qū)治理之中表現(xiàn)為社區(qū)認(rèn)同和社區(qū)參與嚴(yán)重不足,社區(qū)被簡化為一個(gè)地域概念,社區(qū)建設(shè)以政府自上而下運(yùn)動(dòng)式治理為主,社區(qū)居民歸屬感不強(qiáng)、參與率低,以個(gè)體參與為主,參與主體之間缺乏有效溝通,從而難以達(dá)成共識(shí)與合作,社區(qū)建設(shè)多演變成政府的“獨(dú)角戲”,“共同體困境”無處不在。

具體而言,在現(xiàn)代化進(jìn)程中,一方面,社會(huì)變遷之下的社會(huì)空間與生活方式的持續(xù)變化,人們對(duì)土地的依賴已然不復(fù)存在,社區(qū)傳統(tǒng)“共同體”的存在基礎(chǔ)已經(jīng)瓦解,隨著勞動(dòng)分工和專業(yè)化發(fā)展,人們的價(jià)值觀和利益也趨向分化和個(gè)體化。另一方面,“職住分離”的現(xiàn)代城市空間格局與“996”的工作模式共同造成了社區(qū)生活中部分人的“消失”,城市居民及其活動(dòng)時(shí)空分散化。居民之間不同的地域與文化背景,導(dǎo)致其在社區(qū)中的必要性與自發(fā)性活動(dòng)無法匯聚成更穩(wěn)固、更有意義的社會(huì)性活動(dòng),從而在客觀上制約了居民的社區(qū)交往,社區(qū)精神逐漸失去了賴以生存的土壤,老舊小區(qū)與村改居小區(qū)中的流動(dòng)人口占比高進(jìn)一步惡化了社區(qū)互動(dòng)與參與的社區(qū)生態(tài)。

總體而言,不同類型的社區(qū)面臨的社區(qū)治理困境有同質(zhì)性,也有不同社區(qū)的個(gè)體化差異,如人員的配備和需求的滿足渠道等。因此,基于社區(qū)不斷變遷和分化,社區(qū)治理內(nèi)部多元主體的權(quán)力關(guān)系和互動(dòng)模式的動(dòng)態(tài)性,以及多元主體目前所面臨的治理挑戰(zhàn),本文將進(jìn)一步闡述如何在分類與分權(quán)的視野之下,重新整合社區(qū)治理之中的多元空間和主體。

三、分類與分權(quán):社區(qū)治理的多元空間與主體整合

(一)分類治理視角下的多元空間整合

城市社區(qū)治理,是城市空間與治理體系的結(jié)合。在中國的城市化進(jìn)程之中,一方面,從單位制形塑的整體性空間向現(xiàn)代多重性空間轉(zhuǎn)向,導(dǎo)致了社區(qū)空間結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的碎片化;另一方面,城市空間從均質(zhì)單一到異質(zhì)多元的轉(zhuǎn)變,實(shí)質(zhì)上是使用空間資源和分配收益的過程。總體而言,城市化與現(xiàn)代化發(fā)展程度上的差異使得社區(qū)在不同的地域范圍內(nèi)呈現(xiàn)不同的形態(tài)。

基于此,筆者選取“居住小區(qū)”作為社區(qū)治理的基本單位。在一個(gè)行政社區(qū)中,可能涵蓋商品房小區(qū)、拆遷安置小區(qū)、老舊小區(qū)、村改居小區(qū)等不同類型的社區(qū),居民的社會(huì)階層、社會(huì)角色、生活方式與旨趣大相徑庭。而以居住小區(qū)作為社區(qū)自治的基本單位,居民的社會(huì)階層、社會(huì)角色、利益訴求、興趣愛好等的契合度更高,關(guān)系建構(gòu)和維系的可能性更大。①陳友華、佴莉:《社區(qū)共同體困境與社區(qū)精神重塑》,《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第4期。因此,本文將小區(qū)居民和區(qū)域的城市化和現(xiàn)代化水平作為治理模式的劃分標(biāo)準(zhǔn),這一劃分方式不僅可以涵蓋小區(qū)的社會(huì)空間特質(zhì),還可以關(guān)照到小區(qū)居民的社會(huì)屬性和生活方式?；谶@一劃分標(biāo)準(zhǔn),本文選取了商品房小區(qū)、老舊小區(qū)、村改居小區(qū)開展進(jìn)一步闡述。需要注意的是,本文認(rèn)為上述三類小區(qū)分別處于城市化與現(xiàn)代化水平的由高到低的位置。

1.商品房小區(qū)

20世紀(jì)90年代中期以來,隨著我國住房分配制度的變革,中國城市社會(huì)經(jīng)歷了一場從單位分房向自購商品房轉(zhuǎn)變的居住革命,并由此開啟了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的住房私有化進(jìn)程。在這一進(jìn)程中,商品房社區(qū)大量涌現(xiàn),快速重塑了城市建筑的分布和類型,深刻地影響了城市的空間結(jié)構(gòu)。

換言之,商品房小區(qū)作為城市化與現(xiàn)代化的產(chǎn)物,個(gè)人通過市場購買住房組成具有高流動(dòng)性、高陌生化的社會(huì)。與此同時(shí),在小區(qū)內(nèi)部的空間結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上,追求人與人之間的互動(dòng)和交往的最小化,高端小區(qū)在空間和管理層面更強(qiáng)調(diào)隱私和產(chǎn)權(quán),如一梯一戶的設(shè)計(jì)可以避免住戶與鄰居的直接接觸,對(duì)于住戶隱私的保護(hù),本質(zhì)上是資本和市場邏輯在空間中的一種呈現(xiàn)。

在社區(qū)治理之中,居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司通常被視為治理的“三駕馬車”。而商品房社區(qū)的住戶通常具有較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),住戶之間可以通過以物業(yè)為主的市場力量提供各類服務(wù),降低了住戶進(jìn)行協(xié)商的時(shí)間成本,其遵循的是市場邏輯之下的服務(wù)購買模式。居委會(huì)所負(fù)責(zé)的工作大多是基層政府下沉的行政性事務(wù),如社會(huì)救助、社會(huì)福利、社區(qū)環(huán)境與社區(qū)安全等,更多是作為基礎(chǔ)性服務(wù)的供給者,相較而言,住戶與居委會(huì)之間的互動(dòng)頻率較低。在面對(duì)社區(qū)內(nèi)的公共性事務(wù),如近年來頻發(fā)的商品房質(zhì)量、社區(qū)物業(yè)管理混亂等議題時(shí),由于高額的房產(chǎn)投資和利益關(guān)聯(lián),①Dipasquale,D.,Glaeser,E.L.,“Incentives and social capital: are homeowners better citizens?”Harvard Institute of Economic Research Working Papers,1999,45(2),pp.354-384.小區(qū)業(yè)委會(huì)一般會(huì)通過召開業(yè)主大會(huì)和推舉精英的方式,與開發(fā)商、物業(yè)公司等進(jìn)行談判和協(xié)商。

比較好的小區(qū),居民收入都比較高,與社區(qū)的聯(lián)系少。除了通知核酸檢測之類的事情,居民可能會(huì)跟我們聯(lián)系,社區(qū)居民的其他需求都市場化了。——Q區(qū)C社區(qū)書記

在現(xiàn)代社會(huì),伴隨著住房階層的興起,有的商品房小區(qū)中,希望通過社會(huì)互動(dòng)和交往、讓渡一定的私人空間從而建立起具有一定傳統(tǒng)意涵的鄰里關(guān)系。實(shí)則這是一種不必要也不可能實(shí)現(xiàn)的虛妄,城市居民的生活有清晰的群己邊界,城市社會(huì)的發(fā)展就是不斷走向高隱私和個(gè)體化,更加依賴穩(wěn)定的信任和規(guī)范。與此同時(shí),在城市生活壓力下,居住在商品房社區(qū)的工薪階層缺乏開展各類社區(qū)互動(dòng)的資源。因此,在商品房小區(qū)的鄰里關(guān)系建構(gòu)上,現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為“虛擬社區(qū)”的形成提供了基礎(chǔ),即以共同的旨趣、共同的利益、共同的價(jià)值觀與生活方式為紐帶,建構(gòu)一種“輕熟”的鄰里關(guān)系。②熊易寒:《國家助推與社會(huì)成長:現(xiàn)代熟人社區(qū)建構(gòu)的案例研究》,《中國行政管理》2020年第5期。

2.老舊小區(qū)

據(jù)以往研究的共識(shí),當(dāng)前語境下的“老舊小區(qū)”泛指興建于20世紀(jì)80—90年代的城市生活區(qū),主要是在市場化改革之前由政府、單位出資建設(shè)的職工社區(qū),是社會(huì)轉(zhuǎn)型階段的產(chǎn)物。與新型商品房小區(qū)不同,老舊小區(qū)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、居民構(gòu)成以及制度架構(gòu)上都有別于其他社區(qū)類型。③林雪霏:《協(xié)商民主與老舊社區(qū)的“集體危害品”治理》,《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第2期。談小燕:《老舊社區(qū)治理的社會(huì)學(xué)干預(yù)——以“新清河實(shí)驗(yàn)”為例》,《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第4期。隨著城市化進(jìn)程的加快,小區(qū)內(nèi)的房屋產(chǎn)權(quán)置換率上升,小區(qū)內(nèi)收入較高者遷出,中低收入家庭和流動(dòng)人口成為主要的遷入群體。在管理形態(tài)上,老舊小區(qū)一方面保存著許多單位制時(shí)代的管理和人際互動(dòng)模式,另一方面受住戶的治理觀念和經(jīng)濟(jì)能力的限制,老舊小區(qū)物業(yè)管理常常處于缺位或者政府兜底的狀態(tài)。因此,伴隨著人口流動(dòng)和大量的房屋置換,老舊小區(qū)卷入現(xiàn)代化的水平與其所屬的空間不匹配,在空間階層之中,擁有中等的現(xiàn)代化和城市化水平。

政府兜底物業(yè)做得太好,社區(qū)居民覺得交了五毛錢物業(yè)費(fèi),還沒有社區(qū)兜底搞得好。居民心里很排斥,甚至有的黨員也沒有交物業(yè)費(fèi)。——Q區(qū)L社區(qū)社工B

小區(qū)物業(yè)繳費(fèi)比例也不是很高,大概60%多,物業(yè)也是勉強(qiáng)支撐,提供一些簡單的服務(wù)。——Q區(qū)L社區(qū)書記

在社區(qū)參與方面,老舊社區(qū)流動(dòng)人口較多,對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的關(guān)心程度和參與水平整體較低,社區(qū)參與態(tài)度消極,社區(qū)活動(dòng)參與者以老年人、老住戶為主。老舊小區(qū)面臨著整體性的社會(huì)資源匱乏和鄰里互動(dòng)困境。筆者在L社區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn),老舊小區(qū)改造存在房屋陳舊、外墻開裂、屋面滲漏、路面破損、停車難、車輛占用消防通道、消防設(shè)施缺失、部分單元門破損、綠化損壞嚴(yán)重及小區(qū)垃圾箱、信報(bào)箱等配套設(shè)施損壞等問題,但由于人際互動(dòng)和組織資源的匱乏,小區(qū)改造遭遇了諸多阻礙。近兩三年來,隨著文明城市創(chuàng)建周期不斷拉長,檢查頻率不斷提高,不僅檢查的類目多達(dá)36項(xiàng),而且要求社區(qū)就各個(gè)檢查小組的整改意見進(jìn)行以周為單位的反饋,導(dǎo)致老舊小區(qū)的環(huán)境整治和消防等挑戰(zhàn)較為突出。

總體而言,針對(duì)留存了部分傳統(tǒng)社區(qū)社會(huì)交往特征的老舊小區(qū),第一,可以引入與小區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平匹配,管理和服務(wù)水平較好的物業(yè)服務(wù);第二,通過老住戶和老黨員的社區(qū)影響力,開展更頻繁、價(jià)值留存度更高的人格化交往,營造以頻繁的人際互動(dòng)為基礎(chǔ)的特殊信任和道德義務(wù)空間,發(fā)揮老舊小區(qū)的歷史優(yōu)勢;第三,在一定的范疇之內(nèi),由社區(qū)和街道提供基本服務(wù),建構(gòu)以人情和關(guān)系為基礎(chǔ)的地方性互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。

3.村改居小區(qū)

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,城中村、城郊村往往被城市管理者納入到社區(qū)管轄范圍中,但還保留著傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的形式與內(nèi)容,包括村莊管理體制、村莊集體經(jīng)濟(jì)以及村莊福利分配等,村改居小區(qū)的城市化和現(xiàn)代化水平較低。

具體而言,鄉(xiāng)土中國的傳統(tǒng)社會(huì)自組織能力隨著村治官僚化、城鎮(zhèn)化和社會(huì)流動(dòng)走向松散與衰落,在弱化集體抗?fàn)幠芰Φ耐瑫r(shí)也削弱了基層社會(huì)自組織自我解決問題的能力,各種社會(huì)矛盾沖突不得不直接向國家及其代理機(jī)構(gòu)尋求答案。①周雪光:《當(dāng)下中國語境中的國家治理——中國國家治理及其模式:一個(gè)整體性視角》,《學(xué)術(shù)月刊》2014年第10期。因此,村改居小區(qū)對(duì)政府與社會(huì)的依賴性較強(qiáng),社會(huì)福利成為連接社區(qū)民眾與政府和社區(qū)的重要紐帶。另外,雖然居民在戶籍身份和居住環(huán)境上發(fā)生了轉(zhuǎn)變,但生活方式并未徹底轉(zhuǎn)變。在社區(qū)的治理方式和技術(shù)上,仍然沿用鄉(xiāng)村的治理模式,帶有強(qiáng)烈的非正式運(yùn)作色彩,即運(yùn)用更多的關(guān)系、人情和面子與社區(qū)居民進(jìn)行溝通與互動(dòng)。②朱靜輝:《城市空間的社區(qū)類型及其治理機(jī)制研究》,《長白學(xué)刊》2019年第1期。因此,非正式的鄰里互動(dòng)是村改居社區(qū)資本的重要來源,鄰里之間在日常生活中瑣碎的、連續(xù)的、頻繁的、非正式的互動(dòng)是鄰里之間建立密切聯(lián)系的基石,通過日常生活互動(dòng),人與人之間從單一的關(guān)系逐步建立起重疊、多元的關(guān)系,形成鄰里互惠的關(guān)系,塑造社區(qū)的情感氛圍與社區(qū)歸屬感。

踐行分類治理理念的價(jià)值基石在于重塑對(duì)城市化和現(xiàn)代化的想象。在中國社會(huì),城市化不等于現(xiàn)代化,老舊小區(qū)和村改居小區(qū)在行政區(qū)劃層面納入城市之后,并不代表著它們能夠在轉(zhuǎn)瞬之間完成向城市化的生活方式和現(xiàn)代化的管理體系的轉(zhuǎn)變,城市區(qū)劃的變動(dòng)與真實(shí)環(huán)境之間的不變之間存在著深刻的矛盾。我國的城市規(guī)劃從一開始就貫穿了國家的空間治理邏輯,無論是舊城改造還是新城擴(kuò)張,在空間敘事的國家視角與地方視角之間,國家的空間邏輯始終居于主導(dǎo)地位。③吳瑩:《空間變革下的治理策略——“村改居”社區(qū)基層治理轉(zhuǎn)型研究》,《社會(huì)學(xué)研究》2017年第6期。換言之,中國社會(huì)的城市化水平是一項(xiàng)政治指標(biāo),而非經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、自由遷徙之下社會(huì)自然發(fā)展的結(jié)果。當(dāng)城市人口數(shù)量與城市化水平成為一個(gè)政治指標(biāo),需要重新思考西方語境之下的城市化與工業(yè)化、現(xiàn)代化之間的強(qiáng)關(guān)聯(lián)在中國社會(huì)是否適用。中國社會(huì)所呈現(xiàn)的并非傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間的瞬間轉(zhuǎn)變,而是傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間的交織與博弈,在城市治理之中,以一種二分的視角去審視鄉(xiāng)村與城市、傳統(tǒng)與現(xiàn)代,會(huì)忽視中國社會(huì)在變遷之中呈現(xiàn)的復(fù)雜性和變遷機(jī)制。因此,本文認(rèn)為,唯有以當(dāng)?shù)鼐用竦纳罘绞胶退季S方式作為核心的考量,才能真正理解和闡釋民眾的所思所想,所需所困。

(二)分權(quán)治理視角下的多元主體整合

在現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性治理情境下,分工是一切社會(huì)活動(dòng)提高效率、實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的基本路徑。從社會(huì)學(xué)視角出發(fā),分工最直接的功能是形成社會(huì)團(tuán)結(jié)。與經(jīng)濟(jì)分工和社會(huì)分工相似,政治分工可以兼顧效率的提升與主體間的聯(lián)結(jié)功能的提高。但與經(jīng)濟(jì)分工和社會(huì)分工不同的是,政治分工的本質(zhì)在于權(quán)力的分配,權(quán)力是履責(zé)的工具,權(quán)責(zé)一致是有效治理的前提。①陳國權(quán)、皇甫鑫:《功能性分權(quán)與中國特色國家治理體系》,《社會(huì)學(xué)研究》2021年第4期。

社區(qū)治理牽涉政府、市場與社會(huì)三大主體,其中,黨組織和街道辦作為政府的代表,始終是主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的社區(qū)權(quán)力組織。②楊敏:《作為國家治理單元的社區(qū)——對(duì)城市社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)過程中居民社區(qū)參與和社區(qū)認(rèn)知的個(gè)案研究》,《社會(huì)學(xué)研究》2007年第4期。在權(quán)力結(jié)構(gòu)方面,隨著業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司等組織的出現(xiàn),城市社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)主體的多元化構(gòu)成了社區(qū)治理的復(fù)雜社會(huì)情境,這也意味著社會(huì)治理要有應(yīng)對(duì)和處理復(fù)雜性議題的體制機(jī)制。然而,無論是社會(huì)組織還是街道社區(qū)與村鎮(zhèn),都缺乏豐富的治理資源,治理主體雖然能夠在協(xié)調(diào)某個(gè)爭議事件、解決特定問題上發(fā)揮作用,但難以在全局上實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理再轉(zhuǎn)型的新目標(biāo)。③李友梅:《中國現(xiàn)代化新征程與社會(huì)治理再轉(zhuǎn)型》,《社會(huì)學(xué)研究》2021年第2期。因此,本文提出從分權(quán)視角整合社區(qū)治理中各主體的權(quán)責(zé),并基于調(diào)研與筆者的思考,將主要關(guān)注社區(qū)的基層黨組織、居委會(huì)、物業(yè)公司、社會(huì)組織、社區(qū)居民在基層社區(qū)治理之中的差異化角色和功能履行機(jī)制。

1.基層黨組織

中國共產(chǎn)黨本質(zhì)上是治理型政黨,在國家治理和社會(huì)治理中發(fā)揮著核心領(lǐng)導(dǎo)作用。基層黨組織的滲透性和影響力決定了其在基層社區(qū)治理中的優(yōu)勢地位。因此,第一,應(yīng)當(dāng)在黨建引領(lǐng)下協(xié)同多方主體參與社區(qū)治理,在社區(qū)治理實(shí)踐中貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策,整合各方資源,共同搭建社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)體系,強(qiáng)化社區(qū)治理力量,提升社區(qū)治理質(zhì)量。第二,避免黨的領(lǐng)導(dǎo)的行政化與黨建虛化,發(fā)揮各主體作用,構(gòu)建多層次、立體化的社區(qū)治理格局,實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)與社區(qū)自治相融合,確保社區(qū)有序高效運(yùn)轉(zhuǎn)。具體而言,一方面,可以充分發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用,在社區(qū)治理的多元主體中成立黨組織,或者采取社區(qū)黨組織成員在多元主體中兼任重要職務(wù)的方式,實(shí)現(xiàn)黨組織對(duì)多元主體的引領(lǐng);另一方面,要充分發(fā)揮黨員干部的先鋒模范作用,特別是在黨員干部比例較高的老舊小區(qū),發(fā)動(dòng)黨員干部踴躍參與社區(qū)各項(xiàng)志愿服務(wù)活動(dòng),讓黨員干部成為社區(qū)建設(shè)的骨干,通過其先鋒模范作用激發(fā)民眾參與社區(qū)治理的積極性,培育其參與社區(qū)治理的意識(shí)和能力。④陳友華、夏夢凡:《社區(qū)治理現(xiàn)代化:概念、問題與路徑選擇》,《學(xué)習(xí)與探索》2020年第6期。

2.居委會(huì)

在社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)和社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中,居委會(huì)雖然名義上是基層群眾自治組織,但因承擔(dān)著大量政府行政事務(wù),并在體制和資源上依賴于國家,事實(shí)上成為了國家在社區(qū)的代理人。在治理實(shí)踐中,決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任的履行需要配之以決策權(quán)力、執(zhí)行權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力,保障政治組織及其人員具備履行責(zé)任的工具,實(shí)現(xiàn)組織的既定目標(biāo)。⑤陳國權(quán)、皇甫鑫:《功能性分權(quán)與中國特色國家治理體系》,《社會(huì)學(xué)研究》2021年第4期。而基層政府是最了解民情、體察民意、知曉民需信息的組織,從組織有效治理的邏輯來說,權(quán)力、資源和治理能力應(yīng)放在有效信息的層次上,即加強(qiáng)基層社區(qū)的能力建設(shè)。①周雪光:《權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》,《開放時(shí)代》2011年第10期。

因此,在社區(qū)治理中,第一,要明確社區(qū)居民自我管理和社區(qū)、國家力量介入的范疇,群己界限清晰的治理模式有利于為社區(qū)和基層政府減負(fù),培養(yǎng)居民的自我意識(shí)。第二,社區(qū)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)乇Ａ粜姓陨?。從中國社區(qū)發(fā)展實(shí)情來看,完全撤銷居委會(huì)的行政權(quán)力和行政職能不現(xiàn)實(shí),居委會(huì)作為政府在基層的代表,其自身的政治權(quán)力有利于其協(xié)調(diào)其他社會(huì)組織、業(yè)委會(huì)、市場組織開展社區(qū)服務(wù),并維持社區(qū)治理的穩(wěn)定。第三,在社區(qū)資源總體性匱乏的背景之下,社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)減少社區(qū)浮于表面的無關(guān)緊要的繁重負(fù)擔(dān),實(shí)現(xiàn)簡政治理與低成本治理,聚焦居民的基本需求,集中精力處理和解決與居民切身利益有關(guān)的事項(xiàng),建立一種長期性、穩(wěn)定性的社區(qū)治理體系。

3.物業(yè)公司

在《物業(yè)管理?xiàng)l例》框架下,物業(yè)公司扮演著社區(qū)實(shí)質(zhì)管理者的角色,是社區(qū)事務(wù)的重要參與者。住房制度改革后的物業(yè)管理是一種復(fù)合式的政治經(jīng)濟(jì)運(yùn)作,物業(yè)公司通過市場引入,與業(yè)主構(gòu)成了市場交換主體的關(guān)系。與此同時(shí),商品房小區(qū)充足的社會(huì)空間為社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)育提供了契機(jī)。總體而言,居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司與社會(huì)組織構(gòu)成了社區(qū)治理的“四駕馬車”,社區(qū)治理需要利益相關(guān)者的共同參與,形成解決公共事務(wù)的共識(shí)。

物業(yè)是真正地扎在社區(qū)的,和社區(qū)居民的關(guān)系非常密切,對(duì)社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生、安全保障等工作都很重要,所以,社區(qū)是很需要物業(yè)的?！狫區(qū)T社區(qū)書記

總體而言,以物業(yè)公司為代表的市場主體不僅有高效、資本密集、專業(yè)化的屬性,而且對(duì)大眾的需求變化更敏感,更有積極性和能力去整合資源,滿足居民服務(wù)和管理的需求,與社區(qū)治理中的諸多痛點(diǎn)和需求呈現(xiàn)互補(bǔ)性。隨著近年來房價(jià)的飆升,住房成為城市家庭財(cái)產(chǎn)的最重要構(gòu)成部分,業(yè)主對(duì)房屋財(cái)產(chǎn)的使用、管理、維護(hù)和保值增值提出了更高要求,圍繞住房產(chǎn)權(quán)的業(yè)主利益觀念和維權(quán)意識(shí)也逐漸提高。在這一背景下,為了完善物業(yè)管理和服務(wù)的提供,第一,亟須強(qiáng)化對(duì)物業(yè)公司的運(yùn)行監(jiān)督,建立開放競爭的物業(yè)管理市場體系,通過競爭提高物業(yè)管理的整體水平;第二,政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)物業(yè)管理企業(yè)的資質(zhì)管理,完善準(zhǔn)入、退出和投訴舉報(bào)制度,對(duì)業(yè)主的投訴、舉報(bào)及時(shí)進(jìn)行查處;第三,建立物業(yè)管理行業(yè)協(xié)會(huì),提高物業(yè)行業(yè)整體素質(zhì),加強(qiáng)物業(yè)行業(yè)管理的自律機(jī)制。②陳家喜:《反思中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)——基于合作治理的理論視角》,《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2015年第1期。在物業(yè)管理難度較高的老舊小區(qū)與村改居小區(qū),應(yīng)當(dāng)在建立物業(yè)管理收費(fèi)制度的基礎(chǔ)上,充分挖掘社區(qū)公共資源,輔以政府補(bǔ)貼彌補(bǔ)社區(qū)物業(yè)管理資源不足。通過居民之間的社會(huì)互動(dòng),提升物業(yè)服務(wù)的居民滿意度,宣傳物業(yè)工作的重要性和有效性,從而提高物業(yè)費(fèi)用的繳納率。

4.社會(huì)組織

在治理情境之中,一方面,我國社會(huì)工作起步較晚,自上而下的學(xué)科發(fā)展模式導(dǎo)致社會(huì)工作教育發(fā)展早于社會(huì)工作服務(wù),專業(yè)知識(shí)難以與服務(wù)需求開展有效對(duì)話,知識(shí)和實(shí)踐之間呈現(xiàn)脫嵌的狀態(tài);另一方面,社會(huì)組織工作人員的專業(yè)素養(yǎng)、知識(shí)結(jié)構(gòu)與社會(huì)服務(wù)內(nèi)容的多樣性、綜合性、復(fù)雜性之間存在著較大的差距。③陳友華、邵文君:《技術(shù)化與專業(yè)化:社會(huì)治理現(xiàn)代化的雙重路徑》,《南開學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2022年第2期。因此,在社區(qū)治理之中,基本的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)應(yīng)由政府提供,并通過制度予以保障。社會(huì)組織應(yīng)該提供在政府基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品和服務(wù)范疇之外的產(chǎn)品與服務(wù),而不是與政府的服務(wù)供給體系出現(xiàn)重疊,造成公共資源的浪費(fèi)。同時(shí),需要確保社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目的持續(xù)性,降低社會(huì)組織、居民與社區(qū)之間重復(fù)博弈的成本,與社區(qū)和居民建立長期友好的合作關(guān)系,避免掉入“虛假創(chuàng)新”陷阱。

現(xiàn)在公益創(chuàng)投總是在不斷地?fù)Q項(xiàng)目,比如一年期項(xiàng)目,進(jìn)入了解情況的階段后,項(xiàng)目差不多就結(jié)束了,根本沒有做出什么東西?！狝社會(huì)組織項(xiàng)目主管

在社會(huì)組織方面,首先,關(guān)注服務(wù)項(xiàng)目的收支平衡。通過建立“成本-收益”核算理念,增強(qiáng)市場服務(wù)意識(shí),盡可能多地從市場汲取資源,提升社會(huì)服務(wù)的長期競爭力。其次,在市場化運(yùn)營理念的基礎(chǔ)上,社會(huì)組織需要實(shí)現(xiàn)“連鎖化”轉(zhuǎn)型?；谏鐣?huì)服務(wù)需求在空間上的在地性與分散性以及服務(wù)傳遞的人際互動(dòng)性等特點(diǎn),打破地域限制,發(fā)展社會(huì)組織分支機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)“連鎖化”經(jīng)營。此外,社會(huì)組織面廣量大,類型多樣,構(gòu)成復(fù)雜,監(jiān)管困難,實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的“連鎖化”發(fā)展,也有利于社會(huì)組織標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)的開展與管理監(jiān)督的有效實(shí)施。①陳友華、詹國輝:《中國社會(huì)組織發(fā)展:現(xiàn)狀、問題與抉擇》,《新視野》2020年第5期。

5.社區(qū)居民

在社會(huì)快速變遷之中,社區(qū)存在的最基本要素——人口——并沒有改變,社區(qū)仍然是居民的棲息地與避風(fēng)港,人類的心理需求在本質(zhì)上也沒有變,變動(dòng)的只是人與人之間的情感交流與互動(dòng)模式。在城市社區(qū),公共利益是塑造社區(qū)精神的重要紐帶,業(yè)委會(huì)作為社區(qū)居民的代表,可以將社區(qū)居民所面臨的共同議題作為契機(jī),倡導(dǎo)社區(qū)居民通過參與協(xié)商促進(jìn)彼此了解,建立合作關(guān)系,互幫互助,發(fā)揮各自優(yōu)長,共同解決社區(qū)問題,改善社區(qū)生活質(zhì)量。

社區(qū)中存在的很多問題都需要社區(qū)居民來發(fā)現(xiàn)。比如社區(qū)內(nèi)發(fā)生煤氣爆炸事件,率先發(fā)現(xiàn)的也是居民,很多和居民利益有關(guān)的,還是需要居民的協(xié)助和參與的。——Q區(qū)L社區(qū)書記

進(jìn)一步而言,對(duì)于多數(shù)商品房小區(qū)而言,業(yè)委會(huì)是商品房社區(qū)的核心權(quán)利主體。業(yè)主的權(quán)利意識(shí)逐漸覺醒與不斷增強(qiáng),在業(yè)主維權(quán)和自治過程中出現(xiàn)了一批積極分子,他們積累了豐富的物業(yè)管理和社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn),并成為民間社區(qū)治理專家。②盛智明:《地方政府部門如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)?——以A市社區(qū)物業(yè)管理新政為例》,《社會(huì)學(xué)研究》2017年第5期。然而,在業(yè)主共同行動(dòng)情境中,“搭便車”的現(xiàn)象普遍存在,集體行動(dòng)只能依賴小部分自愿承擔(dān)組織成本的積極行動(dòng)者。與此同時(shí),基層政府出于管理和穩(wěn)定的需要,將其歸因于業(yè)主參與意愿低和少數(shù)業(yè)委會(huì)成員的一己私利,并出臺(tái)了一系列加強(qiáng)業(yè)委會(huì)監(jiān)管的政策,強(qiáng)化了街道和居委會(huì)對(duì)業(yè)委會(huì)的管束。

誠然,中國社會(huì)的居民自治空間有限,在業(yè)委會(huì)換屆、社區(qū)集體活動(dòng)、各類維權(quán)活動(dòng)中,政府一直保持著“參與”和“在場”。政府的參與方式有直接的和間接的,以文字、話語和象征形式為主,既有制度的剛性規(guī)定,也有主體間的直接博弈,以及利用私人關(guān)系的柔性溝通。但政府的參與應(yīng)當(dāng)建立業(yè)主與居委會(huì)之間的協(xié)商和對(duì)話機(jī)制,維護(hù)居民通過居委會(huì)、業(yè)委會(huì)等制度化渠道表達(dá)自身訴求和維護(hù)自身權(quán)益,避免激進(jìn)的民意表達(dá)。

在這一背景之下,社區(qū)治理并不是要重回單位制,共同體的重建也不是對(duì)于烏托邦的再規(guī)劃和幻想。雖然不能用線性的發(fā)展思維來看待社會(huì)發(fā)展,但毋庸置疑的是,良好的社會(huì)治理狀態(tài)需要成熟、獨(dú)立、具有反思性的個(gè)體參與,需要更為松散的社會(huì)管理機(jī)制,更多的自由和話語空間。與此同時(shí),一方面,由于社會(huì)流動(dòng)和空間布局與城市規(guī)劃的差異,對(duì)于共同體的需求、建構(gòu)路徑、成本、可能性都是不盡相同的,難以在以流動(dòng)人口為主的現(xiàn)代城市建立以物理空間為約束的共同體;另一方面,在社會(huì)壓力不斷增大的社會(huì)中,以青年人為主的流動(dòng)人口常常無暇顧及婚姻與家庭,更何談建立以社區(qū)作為基地的共同體。因此,重新思考中國社會(huì)中個(gè)體流動(dòng)與居住的圖景,顯得尤為必要。

四、結(jié)語與討論

總體而言,社區(qū)治理需要明確兩個(gè)理論前提:第一,在社區(qū)治理中,欲求以單一的模式去構(gòu)想復(fù)雜、差異化程度極高的基層社會(huì)治理,以經(jīng)驗(yàn)的簡單復(fù)制來實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的成功,是一種過于線性和單一的思維模式。其抽離的不僅僅是社區(qū)之間城市化和現(xiàn)代化水平的差異,還抽離了社區(qū)之間真實(shí)的人與人之間的互動(dòng)的復(fù)雜性和治理場域之中參與主體的關(guān)系的多元性。第二,在社區(qū)治理之中,不僅需要關(guān)注多元主體之間的互動(dòng),還要對(duì)中國與西方國家截然不同的治理權(quán)力分配機(jī)制有高度的敏感性,對(duì)社區(qū)治理之中以黨政為主的國家力量“始終在場”有高度的覺知力和認(rèn)知水平。

本文提出以分類與分權(quán)的視角來審視社區(qū)治理,本質(zhì)上是為了強(qiáng)調(diào)基層社區(qū)是一個(gè)處于中國式的空間與權(quán)力關(guān)系之中的復(fù)數(shù)而不是單數(shù)。首先,城市空間在城市化和現(xiàn)代化水平上的差異,與居住在具體空間之中個(gè)體的生活水平和風(fēng)格之間具有高度的契合性,因此,需要在老舊小區(qū)、商品房小區(qū)和村改居小區(qū)之中構(gòu)筑差異化的治理模式。其次,在差異化的治理模式之中,需要以更為多元和貼合中國社會(huì)變遷邏輯的視角來審視社區(qū)治理的多元主體,并對(duì)于不同主體的治理角色和作用機(jī)制進(jìn)行界定,進(jìn)而推動(dòng)基層社會(huì)治理水平的提升,最后服務(wù)于社會(huì)治理乃至國家治理現(xiàn)代化的時(shí)代目標(biāo)。最后,囿于篇幅和研究議題的差異,社區(qū)治理之中還有很多有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)象尚未納入討論范疇。如在社區(qū)治理之中的創(chuàng)新與治理重心的偏移、疫情之下的緊急治理機(jī)制與常態(tài)化治理機(jī)制之間的關(guān)系和轉(zhuǎn)化、分類與分權(quán)在多元社區(qū)治理實(shí)踐之中的交織與互動(dòng)等,亟需研究者在后續(xù)的研究之中進(jìn)一步展開,以實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)治理形態(tài)與經(jīng)驗(yàn)的全景化闡釋。