中國自然保護地法治建設(shè)的回顧與展望

杜 群

（北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院，北京 100083）

從1956年中國成立第一個自然保護區(qū)-廣東鼎湖山國家自然保護區(qū)，到2019年3月中共中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《自然保護地體系指導(dǎo)意見》）要求建設(shè)“以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)”[1]，再到2022年自然資源部通過《國家公園法（建議稿草案）》[2]，中國自然保護地法治建設(shè)已經(jīng)走過了60多年的歷程。數(shù)量眾多、類型豐富、功能多樣的自然保護地，在保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用[3]。在國家公園立法深入開展，中國自然保護地體系和體制改革正在有序推進的當(dāng)下，自然保護地法治建設(shè)進入了實質(zhì)性階段，因此，回顧、總結(jié)中國自然保護地法治發(fā)展的光輝歷史進程和偉大制度成就，展望自然保護地法治建設(shè)的未來方向，對推進中國生態(tài)環(huán)境法治的健康穩(wěn)步發(fā)展具有重要意義。

一、自然保護地的術(shù)語流變和類型化發(fā)展成果

長期以來，中國一般采取劃定明確的地理邊界，并通過法律、政策、承諾或協(xié)議等方式來實施自然保護制度，通稱為“特殊環(huán)境資源自然保護”，其實際上指向的是特定類型區(qū)域的自然保護制度，如自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等①。世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）的“保護地”術(shù)語傳入中國后，早期變通為“保護區(qū)”，后來為區(qū)別于中國已有的自然保護區(qū)，便使用了“自然保護地”和“自然保護區(qū)域”等名稱。2003年，中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會設(shè)立了“保護地課題組”；2004年至今，全國人大曾嘗試制定《自然保護區(qū)法》，先后推出了《自然保護區(qū)法》（草案）、《自然保護區(qū)域法》（草案）、《自然保護地法》（草案）[4]，為形成自然保護地國家綜合立法作出了努力。

中國自然保護地綜合立法進程，從外因上來說，是受到了世界自然保護聯(lián)盟保護地管理體系成熟發(fā)展的影響。20世紀70——80年代，國際自然保護領(lǐng)域保護地術(shù)語泛濫，保護地分類體系凌亂且無統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)和體系。世界自然保護聯(lián)盟用了25年的時間開發(fā)了邏輯統(tǒng)一的保護地分類體系，并形成了統(tǒng)一的保護地術(shù)語、分類體系和管理指南，在全球產(chǎn)生了廣泛影響和普遍規(guī)范意義。但是，當(dāng)時反映綜合管理的世界自然保護聯(lián)盟保護地管理體系尚未被中國自然保護主流話語體系所接受，中國自然保護地發(fā)展正處于類型化管理的成熟期。

2012年之后，國家公園和自然保護地建設(shè)成為中國生態(tài)文明體制改革的重要任務(wù)之一，改革的目標(biāo)是變革部門分立、分類無序的類型化自然保護地體系，建立新型的體系。此時，1994年版的世界自然保護聯(lián)盟保護地分類體系和管理指南已經(jīng)發(fā)展為國際廣泛適用的“共同語言”，也逐漸為中國自然保護主流所認可，并成為中國以國家公園為主體的自然保護地體系頂層設(shè)計的重要參考。所不同的是，世界自然保護聯(lián)盟的“保護地”術(shù)語在中國正式規(guī)范語境中變?yōu)椤白匀槐Ｗo地”，此術(shù)語流變首先考慮與中國業(yè)已建立的自然保護區(qū)相區(qū)別，其次考慮保護地客體對象的原真天然性特征。

總體而言，中國自然保護地法治建設(shè)可分為三個歷史階段：一是單一類型自然保護區(qū)創(chuàng)建發(fā)展階段，自1956年至改革開放初期的1982年，創(chuàng)建形成中國自然保護區(qū)體系。二是類型化自然保護地創(chuàng)建發(fā)展階段，自1982年第一個風(fēng)景名勝區(qū)和森林公園建立至2013年國家生態(tài)文明體制改革提出建立國家公園體制。這是中國自然保護地形成發(fā)展的重要時期。在這一階段，中國陸續(xù)加入許多重要的自然保護國際公約和國際項目，極大地促進了中國自然保護地數(shù)量和面積的快速增長，增強了中國的制度建設(shè)能力。與此同時，中國自然保護地類型從一個發(fā)展至十多個，順次為：風(fēng)景名勝區(qū)（1982年）、森林公園（1982年）、世界遺產(chǎn)（1987年）、地質(zhì)公園（2001年）、水利風(fēng)景區(qū)（2001年）、濕地公園（2005年）、城市濕地公園（2005年）、海洋特別保護區(qū)（2011年）、海洋公園（2011年）等，覆蓋了中國主要的自然保護空間客體[5]。然而，中國自然保護地實存體系雖看似類型豐富，但因自然保護地發(fā)展以類型扁平化結(jié)構(gòu)展開并未遵循邏輯一致的分類體系，因此，所形成的自然保護地體系缺乏真正的體系化意義，還只是自然保護地的集合[6]。三是以國家公園為主體的自然保護地體系的綜合性建設(shè)階段，自2013年至今。在這一階段，中國開展建設(shè)新型自然保護地體系，其中，國家公園體制建設(shè)既是新型自然保護地體系改革的重大歷史機遇，也是自然保護地體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

新型自然保護地體系的建設(shè)和發(fā)展需要以中國實踐、中國國情為基礎(chǔ)。無論是構(gòu)建自然保護地新的類型體系，還是開展國家公園和自然保護地建章立法工作，都需要考察規(guī)范語義下的自然保護地實存體系及其法治現(xiàn)狀，并以此來謀劃改革策略、建設(shè)應(yīng)然圖景。因此，考察中國類型化自然保護地創(chuàng)建發(fā)展階段（上述第二階段）所形成的六類較為成熟的自然保護地類型-自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、自然遺產(chǎn)地的發(fā)展?fàn)顩r、法律法規(guī)體系構(gòu)成及其實施成效等法治狀況，能夠為未來中國自然保護地的綜合立法、國家公園立法提供經(jīng)驗和現(xiàn)實條件。

中國自然保護地類型化發(fā)展階段，主要形成了中國式自主創(chuàng)新的和受國際公約影響的兩大類別的自然保護地。

（一）中 國式的自然保護地類型-“兩區(qū)一園”

中國自然保護地的“兩區(qū)一園”，是指自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和森林公園，是“自主創(chuàng)新”的中國式的自然保護地類型。“兩區(qū)一園”占中國自然保護地面積的大部分，也是保護地交叉、重疊設(shè)置最多的類型。在類型化自然保護地體系中，就保護目標(biāo)而言，自然保護區(qū)采取最嚴格的自然保護，其保護目標(biāo)具有唯一性；風(fēng)景名勝區(qū)和森林公園則是保護對旅游和游憩兼顧的保護類型，但其自然保護功能也不容忽視。

1.自然保護區(qū)

自然保護區(qū)，是指以保護自然生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性以及從事科學(xué)研究等為目的，通過行政程序劃定一定范圍的自然區(qū)域，在區(qū)域內(nèi)采取限制或禁止人為活動的方式，避免或減少人類活動對該區(qū)域的破壞和影響。自然保護區(qū)是中國自然保護地體系中最早發(fā)展形成的自然保護地類型。早期的自然保護區(qū)約等于天然禁伐區(qū)，主要建立在天然林區(qū)且數(shù)量較少，還常常遭到破壞或撤銷。改革開放時期，鄧小平在1978年作出關(guān)于加強武夷山生物資源保護的重要批示，促成了武夷山自然保護區(qū)的設(shè)立。1978年，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）重新頒布，隨后《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）、《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》（以下簡稱《自然保護區(qū)條例》）等也相繼出臺，中國自然保護區(qū)開始步入法制軌道。黨的十八大以來，中國自然保護區(qū)發(fā)展從過去的搶救性保護向系統(tǒng)性保護轉(zhuǎn)變，一個數(shù)量充分、類型齊全、功能完整、布局合理的自然保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)基本形成②。隨著2015年《建立國家公園體制試點方案》的實施，自然保護區(qū)數(shù)量的增長進一步放緩。

相較于其他類型的保護區(qū)，自然保護區(qū)有著顯著特征：一是自然保護區(qū)的保護客體的自然性最強。自然保護區(qū)以保護和保存指定區(qū)域內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)和過程、生物物種或自然遺跡為主要目標(biāo)，因此，自然保護區(qū)內(nèi)的自然資源和自然客體形態(tài)具有代表性、稀有性和多樣性的特殊價值。二是自然保護區(qū)的保護方式最嚴格。自然保護區(qū)采取封閉式保存的方式對自然區(qū)域進行保護，人為干擾僅限于科學(xué)研究的目的，不提倡人為的“建設(shè)性”的保護措施，不為旅游觀光所利用，不以經(jīng)濟性增量為效益目標(biāo)。三是自然保護區(qū)的法律法規(guī)體系發(fā)展得最完整。中國形成了在《憲法》和《環(huán)境保護法》規(guī)范統(tǒng)領(lǐng)下，由“國家法律——專門行政法規(guī)（相關(guān)行政法規(guī)）——部門規(guī)章——地方性法規(guī)”構(gòu)成的形式較完整的自然保護區(qū)法律法規(guī)體系。其中，有十多部國家法律關(guān)涉自然保護區(qū)保護③。

國務(wù)院1994年頒布、2011年修改的《自然保護區(qū)條例》是中國首部，也是現(xiàn)行最重要的一部統(tǒng)一規(guī)范各類型自然保護區(qū)的行政法規(guī)④。一系列的部門規(guī)章，重要的政策性文件⑤和地方性法規(guī)在中國自然保護區(qū)的管理和建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。

國家級自然保護區(qū)均設(shè)立了相對應(yīng)的管理機構(gòu)，大部分還進行了管護站點等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。縣級以上地方政府負責(zé)自然保護區(qū)的管理經(jīng)費，中央對國家級自然保護區(qū)進行適當(dāng)財政補助。中國自然保護區(qū)建設(shè)形成了積極履行《生物多樣性公約》《濕地公約》等生態(tài)保護國際公約的國內(nèi)實施機制，并與國際組織、其他國家和地區(qū)開展廣泛的自然保護區(qū)國際合作。

2019年發(fā)布的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導(dǎo)意見》提出的新型自然保護地分類體系中，不僅保留了自然保護區(qū)的類型，并賦予其在體系中處于“基礎(chǔ)性類別”的重要地位，支撐新興的“主體性類別”國家公園的創(chuàng)建和發(fā)展，許多國家公園即是由既有自然保護區(qū)優(yōu)化整合而成。

2.風(fēng)景名勝區(qū)

風(fēng)景名勝區(qū)，是指具有觀賞、文化或者科學(xué)價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進行科學(xué)、文化活動的區(qū)域。首先，風(fēng)景名勝區(qū)具有風(fēng)景名勝資源稟賦。中國風(fēng)景名勝區(qū)源于中國古代的名山大川，有著數(shù)千年的發(fā)展歷史，其自然基礎(chǔ)是動物、植物、山脈、水系、農(nóng)田所構(gòu)成的自然生態(tài)環(huán)境。它不僅是一個環(huán)境要素、自然景觀，同時還是一個承載著哲理、宗教、歷史、文學(xué)、藝術(shù)等中國文化的自然體，是自然與中國傳統(tǒng)文化高度融合的自然文化綜合體，具有重要的文化欣賞、傳承和弘揚的功能。其次，風(fēng)景名勝區(qū)具備便捷的游覽條件。因此，從保護目標(biāo)上來看，與自然保護區(qū)僅具有自然保護這一唯一的目標(biāo)不同，風(fēng)景名勝區(qū)具有自然生態(tài)保護與人文欣賞并重的雙重目標(biāo)。

1982年，中國正式開始建設(shè)風(fēng)景名勝區(qū)制度，幾乎同時開展法規(guī)建設(shè)工作。經(jīng)過40余年的發(fā)展，風(fēng)景名勝區(qū)已經(jīng)形成了一整套由申報、規(guī)劃、保護、建設(shè)、監(jiān)管督察等環(huán)節(jié)組成的較為成熟的管理制度。中國成為近30年來全球世界遺產(chǎn)數(shù)量增長最快的國家⑥。

相較于其他自然保護地類型，中國風(fēng)景名勝區(qū)的法制建設(shè)有著最堅實的憲法和法律基礎(chǔ)：《憲法》強調(diào)名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)（第22條），《環(huán)境保護法》把風(fēng)景名勝區(qū)列為環(huán)境的一個組成要素予以保護，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求保護自然景觀，加強城市園林、綠地和風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)。目前，中國風(fēng)景名勝區(qū)保護的主要依據(jù)是國務(wù)院的行政法規(guī)《中華人民共和國風(fēng)景名勝區(qū)條例》（以下簡稱《風(fēng)景名勝區(qū)條例》），以及一系列具有操作性的部門規(guī)章和技術(shù)規(guī)范⑦。地方性立法成為風(fēng)景名勝區(qū)保護和管理的重要依據(jù)。

現(xiàn)行行政法規(guī)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，是在1985年國務(wù)院發(fā)布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》和1987年原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部發(fā)布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例實施辦法》“暫行”實施20多年后，于2006年正式頒布實施，并于2016年修訂。2016年的修訂著重解決保護規(guī)劃編制不規(guī)范，審批制度不完善，規(guī)劃法律地位低，保護、利用和管理措施不足，管理機構(gòu)的設(shè)置、性質(zhì)、職能不規(guī)范，以及景區(qū)經(jīng)營和門票收入管理混亂等問題。經(jīng)過40多年的發(fā)展，中國以《風(fēng)景名勝區(qū)條例》為主體的風(fēng)景名勝區(qū)法規(guī)體系已經(jīng)相對完善，為保護和管理工作提供了較為完善的法制基礎(chǔ)。

然而，在2019年《自然保護地體系指導(dǎo)意見》提出的新型自然保護地分類體系中，無論是在自然保護地的大類（指國家公園和自然保護區(qū)），還是自然公園的子類（列舉式表述為“地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園和海洋公園等”），風(fēng)景名勝區(qū)類別都不在其列。而在環(huán)境法體系中，風(fēng)景名勝區(qū)與自然保護區(qū)是傳統(tǒng)類型化自然保護地體系中的重要類型，是體系中的兩大支柱。因此，風(fēng)景名勝區(qū)在新型自然保護地體系中的地位和定位問題仍然是未來自然保護地體系法治建設(shè)需要完善的重要內(nèi)容。

3.森林公園

自1980年起，原林業(yè)部開始建設(shè)森林公園、發(fā)展森林旅游，同年發(fā)布《關(guān)于風(fēng)景名勝地區(qū)國營林場山林和開發(fā)旅游事業(yè)的通知》，進行森林旅游工作部署。原國家計劃委員會于1981年首先提出興建森林公園。在進行了中央和地方合資興辦、科學(xué)管理、獨立核算、自負盈虧的森林公園試點后，上述兩部委在具備條件的國營林場組織興建森林公園，1982年成立的張家界國家森林公園成為中國第一個國家森林公園。

20世紀90年代，國有林場管理權(quán)開始從省級或市級政府下放至縣級政府，實行企業(yè)化管理和市場化運作的改革，國有林場為了克服貧困開始發(fā)展森林旅游，產(chǎn)生了顯著的旅游經(jīng)濟效益。自1994年以后，國家開始實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，森林公園和森林旅游成為森林產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的新型業(yè)態(tài)。2002年后，中國林業(yè)開始發(fā)生以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主的根本性轉(zhuǎn)變，森林公園成為兼具促進生態(tài)環(huán)境保護與推動林區(qū)經(jīng)濟增長雙重功能的重要的自然保護地類型。經(jīng)過40多年的努力，兼具森林保護與生態(tài)旅游功能的森林公園在中國自然保護事業(yè)中開始占據(jù)十分重要的地位，成為與自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)比肩的三大自然保護地類型之一。

有關(guān)森林公園保護和管理的國家法律主要是《森林法》（2019年），該法沒有直接規(guī)定森林公園的條款，但是該法第31條關(guān)于自然保護地體系的原則規(guī)定涵蓋了對森林公園的保護，即“國家在不同自然地帶的典型森林生態(tài)地區(qū)、珍貴動物和植物生長繁殖的林區(qū)、天然熱帶雨林區(qū)和具有特殊保護價值的其他天然林區(qū)，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，加強保護管理”。目前，中國尚無關(guān)于森林公園的專門行政法規(guī)，開展森林公園保護與管理的主要依據(jù)是原國家林業(yè)局發(fā)布的一系列操作性較強的行政規(guī)章，主要是《森林公園管理辦法》《國家級森林公園管理辦法》《國家級森林公園監(jiān)督檢查辦法》《國家森林公園設(shè)計規(guī)范》《國家級森林公園總體規(guī)劃審批管理辦法》等。這些規(guī)章對森林公園的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營管理、內(nèi)部設(shè)施建設(shè)、活動開展、法律責(zé)任等方面做了規(guī)定。目前，還制定了數(shù)量較多的關(guān)于森林公園管理的地方性法規(guī)。

森林公園是中國繼自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)之后發(fā)展最迅速、制度建設(shè)最全面的自然保護地類型。從管理體制方面來分析，這是林業(yè)部門單獨管理和推進的保護地類型，具有行政便捷、有效的優(yōu)勢；從經(jīng)濟發(fā)展方面來分析，森林公園建設(shè)是帶動國有林場產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、發(fā)展林業(yè)生態(tài)旅游的新業(yè)態(tài)，由于成本和收益顯著而獲得有關(guān)部委以及社會資本的較大投入；從法制保障方面來分析，主導(dǎo)森林公園保護管理的規(guī)范依據(jù)是國務(wù)院部門規(guī)章，立法位階較低，森林公園保護和開發(fā)的關(guān)系、森林公園的使命和公益性質(zhì)等問題還需要具有更高層級的立法來予以明確和維護。

盡管如此，森林公園保護和管理的法制建設(shè)在很多方面仍取得了一些積極成效：其一，形成了“森林公園”的正式定義。1982年，國務(wù)院在委托國家計劃委員會批準(zhǔn)建立中國第一個國家森林公園-張家界國家森林公園之后，開始研究森林公園的概念和科學(xué)內(nèi)涵?！吧止珗@是以森林自然環(huán)境為依托，具有優(yōu)美的環(huán)境和科學(xué)教育、游覽休息價值的地域，經(jīng)科學(xué)保護和適度建設(shè)，為人們提供旅游、觀光、休息和科學(xué)文化活動的特定場所”[7]，這是國內(nèi)學(xué)者首次正式提出的關(guān)于森林公園的定義?！渡止珗@管理辦法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱森林公園，是指森林景觀優(yōu)美，自然景觀和人文景物集中，具有一定規(guī)模，可供人們游覽、休息、或進行科學(xué)、文化、教育活動的場所。 ”該定義與從自然科學(xué)角度制定的國家標(biāo)準(zhǔn)（GB/T 18005——1999）中所述的森林公園，即“具有一定規(guī)模和質(zhì)量的森林風(fēng)景資源與環(huán)境條件，可以開展森林旅游，并按法定程序申報批準(zhǔn)的森林地域”，共同構(gòu)成了森林公園的規(guī)范語義。誠然，該定義的缺陷也是明顯的，它解釋了森林公園的自然科學(xué)意義和客觀功能內(nèi)涵，但忽視了其社會屬性，尤其在公益與私益、開發(fā)與保護的制度功能上的價值判斷。其二，整章建制，規(guī)范國家級森林公園管理。國家林業(yè)主管部門自1992年起開始著手森林公園建章立制工作。森林公園的法律法規(guī)體系，并沒有像自然保護區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)保護一樣存在一個操作性強并具有正式上位法位階的國務(wù)院行政法規(guī)，而是以部門規(guī)章為依據(jù)開展森林公園的保護和管理工作。在2015年以后，原國家林業(yè)局顯著加強了對國家級森林公園的保護、建設(shè)和管理，建立了國家級森林公園名錄、執(zhí)法人員名錄庫和專家名錄庫，開展森林公園自然教育培訓(xùn)，設(shè)立森林公園解說員制度，深入推進森林公園的規(guī)范化管理。這是對生態(tài)文明體制改革，尤其是國家公園體制改革的一個行動響應(yīng)。其三，重視處理保護地規(guī)劃交叉重合問題。自然保護地建設(shè)中，保護地交叉重合規(guī)劃是形成“一地多牌”的主要原因。國家森林公園建設(shè)也存在如何處理保護地交叉和重合規(guī)劃的問題?！秶壹壣止珗@管理辦法》對此沖突進行了協(xié)調(diào)，其第9條規(guī)定，已建成的國家級森林公園的范圍與國家級自然保護區(qū)的范圍有重合或者交叉的，國家級森林公園總體規(guī)劃和國家級自然保護區(qū)總體規(guī)劃間應(yīng)相互協(xié)調(diào)；對重合或者交叉的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)按照自然保護區(qū)有關(guān)法律法規(guī)進行管理。這一規(guī)定符合下位法服從上位法的立法原則。針對同樣的問題，省級地方性法規(guī)亦開始重視，但采取了不同的處理方式：一是避而不談，如《廣東省森林公園管理條例》（2014年修正）。二是實施統(tǒng)一經(jīng)營管理，如《陜西省森林公園條例》（2012年）規(guī)定“森林公園與風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、地質(zhì)公園重合或者交叉的，縣級以上地方政府應(yīng)當(dāng)整合管理組織，實施統(tǒng)一經(jīng)營管理”，這一規(guī)定放權(quán)于地方人民政府，籠統(tǒng)要求整合管理。三是采取交叉管理和統(tǒng)一管理，如《安徽省森林公園管理條例》（2015年修正）。四是建立執(zhí)法監(jiān)督機制。林業(yè)主管部門的執(zhí)法監(jiān)督主要是以“森林公園總體規(guī)劃”為依據(jù)，加強對規(guī)劃審批和規(guī)劃實施的執(zhí)法監(jiān)督和檢查。自2016年始，原國家林業(yè)局森林公園管理辦公室對未編制總體規(guī)劃或總體規(guī)劃到期不修編的53處國家級森林公園，責(zé)令18個月內(nèi)完成國家級森林公園總體規(guī)劃的編制和上報工作。對于逾期仍未上報國家級森林公園總體規(guī)劃、致使無法發(fā)揮國家級森林公園的主體功能的森林公園，將依照《國家級森林公園管理辦法》有關(guān)規(guī)定予以撤銷⑧。

2019年《自然保護地體系指導(dǎo)意見》提出的新型自然保護地體系中，森林公園位列自然公園類別的子類，是中國自然保護地體系的重要組成部分。

（二）國際自然保護計劃促進形成的自然保護地類型

在中國類型化自然保護地建設(shè)中，有一些類型是因中國加入國際自然保護公約、實施相應(yīng)的國際自然保護計劃而促進形成的。這些自然保護地類型主要有濕地公園、地質(zhì)公園和自然遺產(chǎn)地。前兩類自然保護地成為2019年形成的新型自然保護地體系中自然公園大類中的子項類別，是中國自然保護地體系的重要組成部分。

1.濕地公園

自20世紀70年代開始，國際上開展保護自然濕地并恢復(fù)退化的濕地生態(tài)系統(tǒng)，1972年簽署了《濕地公約》，中國于1992年加入該公約。為了履行國家義務(wù)、有效保護濕地，2004年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強濕地保護管理的通知》（國辦發(fā)〔2004〕50號），提出“要把濕地保護列入政府重要議事日程，作為重要工作納入責(zé)任范圍，從法規(guī)制度、政策措施、資金投入、管理體系等方面采取有力措施，加強濕地保護管理工作”。該通知成為濕地保護工作的重要政策指導(dǎo)和依據(jù)，也最早區(qū)別了濕地自然保護區(qū)與濕地公園的關(guān)系：對生態(tài)地位重要或受到嚴重破壞的自然濕地，要劃定濕地自然保護區(qū)，實行嚴格有效的保護；對設(shè)立自然保護區(qū)還不具備條件的，要“采取建立濕地保護小區(qū)、各種類型濕地公園、濕地多用途管理區(qū)或劃定野生動植物棲息地等多種形式加強保護管理”。按照濕地的重要性程度，將濕地劃為濕地自然保護區(qū)與濕地公園、濕地小區(qū)等保護區(qū)域。這也成為了中國濕地保護政策與法律文件遵循的基本思路。

2005年2月，原建設(shè)部（已撤銷）印發(fā)《國家城市濕地公園管理辦法（試行）》，界定了城市濕地公園范圍、申請條件。之后，中國又陸續(xù)頒布了一系列國家濕地公園相關(guān)配套的規(guī)章與技術(shù)規(guī)范，如《國家濕地公園評估標(biāo)準(zhǔn)》《國家濕地公園建設(shè)規(guī)范》《國家濕地公園試點驗收辦法（試行）》。2006年通過的《全國濕地保護工程實施規(guī)劃（2005——2010年）》（即濕地保護“十一五”規(guī)劃）對濕地公園進行了界定：“濕地公園是指濕地景觀自然典型，風(fēng)景資源優(yōu)美，具備相當(dāng)?shù)穆糜涡蓍e設(shè)施，可供人們旅游觀光、休閑娛樂并能進行科普文化教育活動的場所。建立濕地公園的目的是要保護濕地生態(tài)功能的完整性、生態(tài)系統(tǒng)的多樣性。濕地公園是城市及其周邊地區(qū)一種新型的濕地多用途管理區(qū)，是濕地保護和合理利用的一種新方式。 ”2010年通過的《國家濕地公園管理辦法（試行）》，首次系統(tǒng)性規(guī)定了國家濕地公園的定位、監(jiān)管機構(gòu)以及建設(shè)基本原則和條件等。

2013年通過的《濕地保護管理規(guī)定》明確了濕地公園的基本類別，即“濕地公園分為國家濕地公園和地方濕地公園”。2016年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《濕地保護修復(fù)制度方案》細化了濕地保護的區(qū)域類型，要求“對國家和地方重要濕地，要通過設(shè)立國家公園、濕地自然保護區(qū)、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)等方式加強保護，在生態(tài)敏感和脆弱地區(qū)加快保護管理體系建設(shè)”。同年12月，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》規(guī)定：“在國際和國家重要濕地、濕地自然保護區(qū)、國家濕地公園，實施濕地保護與修復(fù)工程，逐步恢復(fù)濕地生態(tài)功能，擴大濕地面積。 ”此時，中國以濕地自然保護區(qū)為主體，濕地公園和濕地小區(qū)并存及其他保護形式互為補充的濕地保護體系初步建立。

2021年12月，《中華人民共和國濕地保護法》通過并于2022年6月1日起施行。該法第2條規(guī)定：“濕地是指具有顯著生態(tài)功能的自然或者人工的、常年或者季節(jié)性積水地帶、水域，包括低潮時水深不超過六米的海域，但是水田以及用于養(yǎng)殖的人工的水域和灘涂除外。國家對濕地實行分級管理及名錄制度。 ”該法第14條規(guī)定：“國家對濕地實行分級管理，按照生態(tài)區(qū)位、面積以及維護生態(tài)功能、生物多樣性的重要程度，將濕地分為重要濕地和一般濕地。重要濕地包括國家重要濕地和省級重要濕地，重要濕地以外的濕地為一般濕地。重要濕地依法劃入生態(tài)保護紅線。 ”該法還對天然濕地、人工濕地、城市濕地的保護措施進行了規(guī)定，但未明確規(guī)定“濕地公園”。按照《中華人民共和國濕地保護法》關(guān)于編制濕地保護規(guī)劃的要求，2022年11月，國家林業(yè)和草原局、自然資源部聯(lián)合印發(fā)《全國濕地保護規(guī)劃（2022——2030年）》。

2022年11月，中國首次承辦《濕地公約》締約方大會，并擔(dān)任此后三年大會主席國和公約常委會主席國，推進公約國際合作?！稘竦毓s》秘書處將向中國13個城市頒發(fā)濕地保護在生態(tài)保護領(lǐng)域的最高榮譽“國際濕地城市證書”，至此，中國城市濕地公園保護取得了舉世矚目的成就。

2.地質(zhì)公園

地質(zhì)公園是以地質(zhì)遺跡和重要古生物遺址為保護對象的自然保護地類型。目前，地質(zhì)公園按照地質(zhì)遺跡景觀資源的科學(xué)價值、管理等級分為四級管理，即世界地質(zhì)公園、國家地質(zhì)公園、省級地質(zhì)公園和地方級地質(zhì)公園，分別由聯(lián)合國教科文組織、國土資源部、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級及市（縣）級國土資源行政主管部門負責(zé)審批命名。國家地質(zhì)公園，是指以具有特殊的科學(xué)意義、稀有的自然屬性、優(yōu)雅的美學(xué)觀賞價值，具備一定的規(guī)模和分布范圍，并具有全國性代表意義的地質(zhì)遺跡為主體，并且融合其他自然景觀與人文景觀而構(gòu)成的特定地區(qū)。國家地質(zhì)公園以保護地質(zhì)遺跡、促進地方經(jīng)濟、文化和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展為宗旨，為人們提供具有較高科學(xué)品位的游覽觀光、科普教育、科學(xué)研究、休閑度假、康療保健的場所。

綜觀中國地質(zhì)公園的發(fā)展，主要呈現(xiàn)兩個發(fā)展特點：

第一個發(fā)展特點是，地質(zhì)公園保護地類型最早是以地質(zhì)自然保護區(qū)的形式開展，從誕生伊始就與自然保護區(qū)重名建設(shè)。1985年，原地質(zhì)礦產(chǎn)部在長沙召開“首屆地質(zhì)自然保護區(qū)區(qū)劃和科學(xué)考察工作會議”，在與會代表倡議下，于當(dāng)年建立了中國第一個國家級地質(zhì)自然保護區(qū)-“武陵源國家地質(zhì)公園”。1987年，原地質(zhì)礦產(chǎn)部發(fā)布《關(guān)于建立地質(zhì)自然保護區(qū)規(guī)定的通知（試行）》，全國開始建設(shè)融保護珍貴地學(xué)自然歷史遺產(chǎn)與旅游、科研、教育等目的為一體的地質(zhì)自然保護區(qū)，陸續(xù)建成多個國家級、省級和縣級的地質(zhì)自然保護區(qū)。1995年，原地質(zhì)礦產(chǎn)部發(fā)布《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》，規(guī)定了地質(zhì)遺跡保護區(qū)的保護地形式是地質(zhì)公園、地質(zhì)遺跡保護和管理的總體要求以及國家級地質(zhì)遺跡保護區(qū)的建立程序。

第二個發(fā)展特點是，地質(zhì)公園在1995年后深受聯(lián)合國教科文組織主導(dǎo)的國際地質(zhì)遺跡保護進程的影響。國際地質(zhì)遺跡保護的正式制度安排，可溯源于《世界文化和自然遺產(chǎn)保護公約》（1972年）的履約計劃。1989年，聯(lián)合國教科文組織與國際地質(zhì)科學(xué)聯(lián)合會（IUGS）、世界自然保護聯(lián)盟在華盛頓啟動了“全球地質(zhì)及古生物遺址名錄的國際地質(zhì)對比計劃”。該計劃在1997年發(fā)展為聯(lián)合國大會通過的“促使各地具有特殊地質(zhì)現(xiàn)象的景點形成全球性網(wǎng)絡(luò)計劃”（即“地質(zhì)景點計劃”）。1999年，聯(lián)合國教科文組織創(chuàng)建了“具有獨特地質(zhì)特征的地質(zhì)遺址全球網(wǎng)絡(luò)”，同時誕生了“地質(zhì)公園”（geopark）這一新名稱，提出建立500個世界地質(zhì)公園的全球計劃，中國成為試點國家。1999年，原國土資源部召開“全國地質(zhì)地貌景觀保護工作會議”，提出在開發(fā)和保護協(xié)調(diào)統(tǒng)一框架下建立國家地質(zhì)公園。2001年，中國首批11個國家地質(zhì)公園審批成立。2003年，聯(lián)合國教科文組織支持建立了世界地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)（Global Geoparks Network，GGN），辦公室設(shè)在中國。2004年，第一屆世界地質(zhì)公園大會在北京召開。

為了規(guī)范建設(shè)，原國土資源部于2005——2008年期間暫停了國家地質(zhì)公園的申報，在2009年重啟第五批申報后常規(guī)化地每兩年審批一次。國家地質(zhì)公園審批程序也做了修改，國家層面只授予國家地質(zhì)公園資格，申報單位需按地質(zhì)公園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，經(jīng)由國土資源部驗收合格后才能正式批準(zhǔn)、獲得國家地質(zhì)公園稱號。

中國陸續(xù)頒布實施了一些國家法律，對地質(zhì)遺跡的法律保護力度不斷加大?！董h(huán)境保護法》規(guī)定了對具有重大科學(xué)文化價值的地質(zhì)構(gòu)造等自然遺跡，以及人文遺跡、古樹名木，應(yīng)當(dāng)采取保護措施，嚴禁破壞?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃中必須包含自然與歷史文化遺產(chǎn)保護以及防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容?！吨腥A人民共和國土地管理法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》也有相應(yīng)地質(zhì)遺跡的保護規(guī)定。

目前，國務(wù)院尚未頒布地質(zhì)公園保護的專門行政法規(guī)，與地質(zhì)遺跡保護相關(guān)的行政法規(guī)主要有《古生物化石保護條例》《自然保護區(qū)條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》。地質(zhì)公園建設(shè)、管理和保護的直接規(guī)范依據(jù)主要是2008年國務(wù)院機構(gòu)改革后由原國土資源部等部委頒布的部門規(guī)章和技術(shù)規(guī)范⑨，以及與世界地質(zhì)公園有關(guān)的國際軟法規(guī)范（如聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《世界地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)工作指南》）。這些規(guī)范涉及國家地質(zhì)公園建設(shè)的資格授予和批準(zhǔn)命名分開審核的制度、地質(zhì)公園規(guī)劃、地質(zhì)遺跡保護、解說系統(tǒng)建設(shè)、科學(xué)研究和科普、管理和信息化、批準(zhǔn)命名、實地評估檢查等。國務(wù)院發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將國家地質(zhì)公園納入國家禁止開發(fā)區(qū)域，并要求依據(jù)該規(guī)劃確定的原則以及《世界地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)工作指南》和地質(zhì)公園規(guī)劃開展管理。管理和保護措施包括：在國家地質(zhì)公園以及對地質(zhì)公園可能造成影響的周邊地區(qū)，除了必要的保護設(shè)施和附屬設(shè)施外，禁止進行其他的生產(chǎn)建設(shè)活動；禁止采石、開礦、取土、砍伐、放牧等對保護對象產(chǎn)生損害的活動；未經(jīng)管理機構(gòu)批準(zhǔn)，不得在地質(zhì)公園的范圍內(nèi)采集標(biāo)本和化石。

可見，地質(zhì)公園經(jīng)過近40年的發(fā)展，已成為極具國際標(biāo)準(zhǔn)管理特色、與國際自然保護接軌，甚至引領(lǐng)國際地質(zhì)公園計劃的中國自然保護地類型，彰顯了中國地質(zhì)公園法治建設(shè)的積極成效。借鑒國際保護經(jīng)驗形成的國家地質(zhì)公園管理督察員制度，更是成為中國國家地質(zhì)公園建設(shè)、保護和管理中的一項富有中國特色的監(jiān)督管理制度⑩。

當(dāng)然，地質(zhì)公園的管理和保護也存在一些問題：其一，地質(zhì)遺跡直接依據(jù)國務(wù)院部門規(guī)章，法律位階較低，且規(guī)章對地質(zhì)遺跡保護類型及級別界定較為模糊。例如，《國家地質(zhì)公園總體規(guī)劃工作指南》（2000年）是最早出現(xiàn)的地質(zhì)公園按地質(zhì)公園內(nèi)地質(zhì)遺跡的重要程度劃分行政級別（國家級、省級和市縣級）的分類管理原則。其中，國家級地質(zhì)公園的標(biāo)準(zhǔn)強調(diào)了自然科學(xué)的價值，但缺乏對社會價值的考慮。其二，對開發(fā)與保護的矛盾協(xié)調(diào)不夠。對地質(zhì)遺跡的認識不足，在管理理念上不能始終將地質(zhì)遺跡的保護放在首位，在旅游經(jīng)營管理上回避或弱化科普展示教育功能，較少開展地學(xué)意義上的解釋說明，多采取的是與一般風(fēng)景名勝區(qū)類似的經(jīng)驗管理方式等。一些地質(zhì)公園甚至出現(xiàn)過度利用現(xiàn)象，如營建人工設(shè)施造成了環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題、資源過度開發(fā)利用等問題[8]。其三，地質(zhì)遺跡保護分區(qū)的科學(xué)性有待加強。較多地質(zhì)公園遺跡保護規(guī)劃忽視了地質(zhì)公園內(nèi)地質(zhì)遺跡以點、線、面交互存在的實際情況，而照搬自然保護區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)及實驗區(qū)三圈保護模式，致使地質(zhì)遺跡的保護成效甚微[9]。其四，與其他規(guī)劃銜接不足。地質(zhì)公園保護規(guī)劃與土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、旅游規(guī)劃、自然保護區(qū)規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的銜接性與整合性較差。各類保護地邊界與其他規(guī)劃邊界模糊，地質(zhì)公園內(nèi)地質(zhì)遺跡保護與潛在的礦產(chǎn)、水等資源開發(fā)之間存在矛盾和沖突。其五，地質(zhì)遺跡保護管理體制不順，存在多頭管理、跨行政區(qū)域管理等問題。

3.自然遺產(chǎn)地

自然遺產(chǎn)地，顧名思義是保護自然遺產(chǎn)的特殊區(qū)域，在管理實踐上已然成為中國自然保護地的重要類型。然而，筆者從國內(nèi)法規(guī)范語義分析的角度來判定，卻發(fā)現(xiàn)其有名不副實之嫌。

“自然遺產(chǎn)”或“自然遺產(chǎn)地”并非中國自主發(fā)展起來的自然保護地概念，而是來自世界遺產(chǎn)保護的國際法。世界遺產(chǎn)保護國際法發(fā)展，可溯源于1962年聯(lián)合國教科文組織在巴黎召開的第十二屆大會上通過的《關(guān)于保護景觀和遺址的風(fēng)貌與特性的建議》。十年之后，聯(lián)合國通過了自然遺產(chǎn)保護的專項國際條約-《保護世界文化與自然遺產(chǎn)公約》（以下簡稱《世界遺產(chǎn)公約》）。該公約及其締約國通過的決議，加上履約輔助性技術(shù)規(guī)范共同構(gòu)成了世界遺產(chǎn)保護的國際法律體系。《世界遺產(chǎn)公約》明確了需保護的自然遺產(chǎn)及其認定標(biāo)準(zhǔn)、遺產(chǎn)保護的國家責(zé)任，締約國大會成立、設(shè)立“世界遺產(chǎn)委員會”“世界遺產(chǎn)名錄”“世界遺產(chǎn)基金”來開展世界遺產(chǎn)的保護和管理。2016年《世界遺產(chǎn)公約操作指南》是由世界遺產(chǎn)委員會制定的最重要的國際技術(shù)規(guī)范，對《世界遺產(chǎn)公約》中一些過于簡化的條款進行了細化。該指南內(nèi)容詳盡，可供各締約國參考操作。例如，該指南第63條規(guī)定，一般情況下一項世界遺產(chǎn)的申報，進入《世界遺產(chǎn)預(yù)備名錄》是列入《世界遺產(chǎn)名錄》的前置程序；第178條規(guī)定，名錄的變動代表著世界遺產(chǎn)委員會的權(quán)威決定，世界遺產(chǎn)被列入或被移出《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》不以締約國提出申請為條件，世界遺產(chǎn)委員會可根據(jù)監(jiān)測、評估結(jié)果自行決定。

《世界遺產(chǎn)公約》第2條以列舉形式定義“自然遺產(chǎn)”，這是一個寬泛的、以描繪自然和科學(xué)屬性為主的自然遺產(chǎn)定義。第3條規(guī)定，締約國均可自行確定和劃分上面第1條和第2條中提及的、本國領(lǐng)土內(nèi)的文化和自然遺產(chǎn)?！妒澜邕z產(chǎn)公約操作指南》進一步提出劃分自然遺產(chǎn)的細化標(biāo)準(zhǔn)?？梢?，《世界遺產(chǎn)公約》鼓勵各締約國在其國內(nèi)法中對“自然遺產(chǎn)”進行實質(zhì)化拓展。如果說中國地質(zhì)公園是在聯(lián)合國教科文組織地質(zhì)遺跡國際保護進程的影響下發(fā)展形成的富有中國特色的規(guī)范語義和法律規(guī)范體系，那么同樣受國際自然保護進程影響的中國自然遺產(chǎn)地，在國家履行《世界遺產(chǎn)公約》、實施自然遺產(chǎn)保護的進程中則并沒有形成關(guān)于“自然遺產(chǎn)”和“自然遺產(chǎn)地”的本土化的國家層面的規(guī)范概念，也沒有形成國家層面分級分類管理體系和保護制度體系?！皣易匀贿z產(chǎn)地”是中國自然遺產(chǎn)保護較為正式的術(shù)語和主要客體，但其與“自然遺產(chǎn)”“自然遺產(chǎn)地”一樣，國內(nèi)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章均未進行直接規(guī)定，也無專門定義和解釋。2007年，國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家文化和自然遺產(chǎn)地保護“十一五”規(guī)劃綱要》對“國家文化和自然遺產(chǎn)地”提出了一個規(guī)范性定義?，是指“在科學(xué)研究、自然多樣性保護、歷史、藝術(shù)和審美角度具有國家意義的自然或文化和自然混合型保護地”；在外延上，包括國家歷史文化名城（村、鎮(zhèn)）、全國重點文物保護單位、世界自然遺產(chǎn)地、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家級自然保護區(qū)、國家級森林公園、國家地質(zhì)公園等。

無論是國家自然遺產(chǎn)還是世界自然遺產(chǎn)，“世界遺產(chǎn)”是一個兼具保護與利用的國際自然保護標(biāo)簽，具有綠色品牌效應(yīng)和人文、社會等附加價值，對帶動自然保護地旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有顯著的經(jīng)濟效應(yīng)。1985年，中國加入《世界遺產(chǎn)公約》；1987年，泰山成為中國最早的世界自然和文化“雙”遺產(chǎn)地。目前，中國在世界遺產(chǎn)名錄國家中排在第一位?。中國許多著名的國家風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護區(qū)都享有世界遺產(chǎn)稱號。

為了專門規(guī)范世界遺產(chǎn)申報和保護的管理工作，國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布了《世界自然遺產(chǎn)、自然與文化雙遺產(chǎn)申報和保護管理辦法（試行）》（2015年），內(nèi)容涉及總則、申報、保護和管理。從該辦法第7條所規(guī)定的世界遺產(chǎn)項目的申報基本條件可推斷分析，中國“國家自然遺產(chǎn)地”的外延包括：列入《中國國家自然遺產(chǎn)、國家自然與文化雙遺產(chǎn)預(yù)備名錄》、聯(lián)合國教科文組織《世界遺產(chǎn)預(yù)備清單》的自然保護地單位；依法劃定的省級及以上風(fēng)景名勝區(qū)等保護地。該辦法規(guī)范了中國世界遺產(chǎn)預(yù)審程序和世界遺產(chǎn)跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)管理機制。

筆者認為，自然遺產(chǎn)地雖然已經(jīng)成為中國實存性的自然保護地，但從國內(nèi)法淵源上來看，它還不是一個具有獨立和完整規(guī)范語義的自然保護地。與同樣具有國際化性質(zhì)的地質(zhì)公園保護地的法制建設(shè)不同，中國自然遺產(chǎn)保護地的法制建設(shè)，在國家層面既未形成自然遺產(chǎn)、世界遺產(chǎn)的國內(nèi)法規(guī)范語義，在2018年國務(wù)院機構(gòu)改革之前的很長時期內(nèi)也沒有形成統(tǒng)一的、綜合的自然遺產(chǎn)管理機構(gòu)，也未能出臺一部正式的、專門的國務(wù)院部門規(guī)章，因而也就沒能形成完善的規(guī)范體系。世界自然遺產(chǎn)地的實際管理往往依賴于其他已有類型的自然保護地-最常見的便是風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護區(qū)的管理制度。

地方立法是中國自然遺產(chǎn)保護地法制建設(shè)的重要內(nèi)容，其法治意義更在于對普遍意義上的自然遺產(chǎn)所開展的有益的制度探索和對一定程度上的法律淵源的填補。據(jù)筆者考察，中國自然遺產(chǎn)保護地方性立法存在三種模式：一是針對具有普遍意義之“世界遺產(chǎn)”而非針對“專項世界遺產(chǎn)”的立法，如《四川省世界遺產(chǎn)保護條例》（2015年）?；二是針對符合普遍意義上的特定的“自然遺產(chǎn)”而非“世界自然遺產(chǎn)”的立法，如《新疆維吾爾自治區(qū)天山自然遺產(chǎn)地保護條例》（2011年）；三是針對申獲成功的特定的世界自然遺產(chǎn)地的“一地一法”式的專屬立法，多數(shù)地方性法規(guī)屬于此種模式?。

在2018年國務(wù)院機構(gòu)改革之前，中國自然遺產(chǎn)管理還沒有明確的主管部門，這或許是自然遺產(chǎn)地法制建設(shè)不完善、未形成具有普遍規(guī)范意義的自然遺產(chǎn)保護和管理法規(guī)體系的體制根源。自然遺產(chǎn)保護中保護與開發(fā)的關(guān)系十分緊張，政府財政撥款極其有限，自然遺產(chǎn)的門票和旅游收入往往收歸遺產(chǎn)保護管理部門。在這種情況下，保護管理部門即使是旅游收入增多，保護資金也仍然匱乏，保護管理部門與經(jīng)營實體企業(yè)往往政企不分，世界自然遺產(chǎn)即使極具公益性質(zhì)也還是抵擋不住過度私有化、市場化，或是私利驅(qū)動帶來的不理性獲利和分配。一些自然遺產(chǎn)地包裝上市，獲得的利潤成為企業(yè)經(jīng)營收益的一部分，反哺保護嚴重不足[10]。

2018年3月，國務(wù)院的機構(gòu)改革為自然遺產(chǎn)地法制建設(shè)帶來了新機遇，自然遺產(chǎn)地的管理與自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和地質(zhì)公園等整合，由新組建的國家林業(yè)和草原局加掛“國家公園管理局”統(tǒng)一管理，歸屬自然資源部管理。

二、中國自然保護地類型化發(fā)展的法治困頓

中國自然保護地類型化發(fā)展歷經(jīng)60多年，從無到有，形成了自然保護地類型化體系及各類型法制框架，奠定了中國自然保護地較為堅實的法治基礎(chǔ)，成為了中國自然保護事業(yè)所取得的一項偉大成就。但同時也應(yīng)當(dāng)看到，自然保護地的類型化發(fā)展存在著體制、體系和立法方面的問題，因此也導(dǎo)致了自然保護地法治運行上的困頓。

（一）管理體制不順

2018年國務(wù)院機構(gòu)改革以前，自然保護地管理實行屬地管理和政府多部門管理體制體系，存在統(tǒng)籌管理的部門缺失，管理層次多、部門重疊、職責(zé)不清晰，中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系不合理、財權(quán)與事權(quán)不對等的問題。自然保護地因提供整體生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)屬于國家生態(tài)安全事務(wù)，理論上，應(yīng)當(dāng)由中央政府代表國家承擔(dān)主要的管理責(zé)任。法規(guī)要求自然保護區(qū)的建設(shè)資金根據(jù)其所屬的不同級別和隸屬的不同部門，分別由國家、地方或者部門負擔(dān)。然而，實際上，無論是國家級還是地方級的自然保護地，地方政府均為主要的負擔(dān)者。由于地方政府負擔(dān)區(qū)域經(jīng)濟、社會和民生發(fā)展等職責(zé)，往往采取短視的方式來對待自然保護[11]，將自然保護地作為產(chǎn)生經(jīng)濟效益的資源（如違法在自然保護區(qū)開展旅游經(jīng)營），忽視生態(tài)優(yōu)先、保護第一的管理原則，偏離了自然保護地的管理目標(biāo)[12]。

應(yīng)該看到，在“十五”規(guī)劃之后，自然保護地資金來源于中央財政資金（主要以項目形式）的比例逐漸增大，在個別國家級自然保護地中甚至已經(jīng)成為最主要的資金來源[13]。這種財政投入安排有必要上升為法律制度，以法律的形式明確中央財政對國家級自然保護地承擔(dān)責(zé)任。

（二）類型化管理混亂

實踐中，自然保護地規(guī)劃區(qū)域交叉重疊、一地多牌、重復(fù)命名的情況較為普遍，相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，這種情況在森林公園與自然保護區(qū)之間、風(fēng)景名勝區(qū)和地質(zhì)公園之間尤其突出[14]。保護地重復(fù)命名問題意味著保護地管理機構(gòu)林立、部門主管增多，建設(shè)和管理的依據(jù)也不統(tǒng)一，綜合管理或統(tǒng)一管理難以為繼。類型化管理混亂直接影響自然保護地管理機構(gòu)的執(zhí)法地位和能力。通常，自然保護地由政府相關(guān)部門設(shè)立管理機構(gòu)，然而，其究竟屬于政府派出機構(gòu)還是獨立法人、是否具有執(zhí)法權(quán)力，都未予以明確[15]。

國務(wù)院已經(jīng)充分認識到一地多牌和交叉管理問題，并在行政立法上予以了響應(yīng)，但是尚未切實解決這一問題。在1985年《風(fēng)景名勝區(qū)暫行條例》實行21年后的2006年，國務(wù)院制定了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，就自然保護區(qū)重疊規(guī)劃和交叉管理問題首次提出了解決方案。在空間規(guī)劃上，新設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)不得與自然保護區(qū)重疊交叉，風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護區(qū)應(yīng)在規(guī)劃上相互協(xié)調(diào)（第7條第2款）；在管理上，“風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)涉及自然資源保護、利用、管理和文物保護以及自然保護區(qū)管理的，還應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定”（第34條第2款）。但是，這些規(guī)定都是針對新設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)的，對已經(jīng)設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)且存在與自然保護區(qū)重疊規(guī)劃和交叉管理問題的，仍然未能予以解決。2011年國務(wù)院修訂的《自然保護區(qū)條例》，對自然保護區(qū)與其他保護地的關(guān)系問題，包括與風(fēng)景名勝區(qū)存在的重疊規(guī)劃和交叉管理問題，并無相應(yīng)規(guī)定，對歷史性的重疊規(guī)劃和交叉管理問題也沒有進行協(xié)調(diào)和厘清。

（三）法體系疏漏

類型化發(fā)展主導(dǎo)下的中國自然保護地立法和法規(guī)體系建設(shè)存在較大缺陷。

首先，缺乏統(tǒng)領(lǐng)性的綜合法律。有關(guān)自然保護地憲法、法律層面的規(guī)范依據(jù)，只能轉(zhuǎn)致于“自然保護地”最接近的條款。2018年修訂的《憲法》第26條“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”，是整個環(huán)境與資源保護領(lǐng)域的憲法依據(jù)，當(dāng)然也適用于“自然保護地”保護。《憲法》第22條“國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)”的規(guī)定，為與名勝古跡、文化遺產(chǎn)直接關(guān)聯(lián)或關(guān)聯(lián)緊密的風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)地的保護提供了明確的憲法依據(jù)，從這個意義上來說，風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)地比自然保護區(qū)享有更高的憲法和法律地位?！董h(huán)境保護法》（2014年）第29條關(guān)于生態(tài)紅線制度的法律規(guī)定，是目前能夠涵攝所有類型自然保護地且最接近“自然保護地”統(tǒng)一術(shù)語的基本法律規(guī)范。應(yīng)當(dāng)注意的是，此條規(guī)定實際指涉“自然保護區(qū)域”，其保護自然客體外延指向生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)、生物多樣性區(qū)域、水源涵養(yǎng)區(qū)域、自然遺跡（地質(zhì)構(gòu)造、著名溶洞和化石分布區(qū)、冰川、火山、溫泉等）、人文遺跡、古樹名木等；而這些非直接調(diào)整的法律條款對自然保護地的保護顯然不夠充分。

其次，立法層級不高、法規(guī)結(jié)構(gòu)不合理。中國自然保護地發(fā)揮效力的法律規(guī)范淵源主要是行政法規(guī)和規(guī)章，《自然保護區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》是行政法規(guī)，《國家級森林公園管理辦法》《森林公園管理辦法》《地質(zhì)遺跡保護管理辦法》是國務(wù)院部門規(guī)章。這種缺乏自然保護地綜合法，主要規(guī)范依據(jù)是行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章的狀況，反映出立法上自然保護地法律規(guī)范結(jié)構(gòu)不合理，法律規(guī)范在實施中也不具有足夠的權(quán)威性，不能解決法律規(guī)定之間的沖突問題[16]，以及保護地管理上的重疊規(guī)劃和交叉管理等問題[17]，同時也增加了執(zhí)法難度，不利于實現(xiàn)自然保護區(qū)的管理目標(biāo)。

最后，立法更新不及時、立法內(nèi)容滯后。中國自然保護地的主要法規(guī)和管理制度形成于計劃經(jīng)濟時期以及計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型時期，服務(wù)于經(jīng)濟增長、忽視環(huán)境資源保護是上述發(fā)展時期的時代局限。即便是在先進的國際環(huán)境保護潮流引領(lǐng)下，自然保護地保護和建設(shè)如世界遺產(chǎn)申報也不可避免地會被經(jīng)濟增長勢頭裹挾和沖擊，許多保護客體非但達不到保護效果反而遭到人為破壞。以風(fēng)景名勝區(qū)為例，風(fēng)景名勝區(qū)法規(guī)體系立法更新滯后，其暫行條例試行20多年后才頒布正式條例，在內(nèi)容上也往往重開發(fā)利用而輕保護。

三、自然保護地類型化發(fā)展進程中國家綜合立法的努力

鑒于自然保護地類型化發(fā)展遭遇的體制瓶頸和法治困境，第十屆、第十一屆全國人大常委會于2004——2012年開展了自然保護地國家綜合立法的積極探索，經(jīng)歷了《自然保護地法》和《自然遺產(chǎn)保護法》兩個議案的審議階段?。

（一）第一次國家立法努力：《自然保護地法（草案）》（2006年）

自第九屆全國人大以來，自然保護區(qū)保護和管理受到重視，主要管理部門和立法機關(guān)意圖將《自然保護區(qū)條例》上升為國家法律來解決自然保護區(qū)這一類型保護地的管理體制等諸多問題，故于2004年2月《自然保護區(qū)法》被列入第十屆全國人大立法規(guī)劃第二類立法項目，由全國人大常委會環(huán)境資源法委員會（以下簡稱“全國人大環(huán)資委”）提出議案。在起草過程中，全國人大環(huán)資委就法案的名稱、調(diào)整范圍、分類管理制度等重大問題征求、聽取國務(wù)院有關(guān)部門以及專家學(xué)者的意見、建議，主張如果局限于僅將《自然保護區(qū)條例》上升為《自然保護區(qū)法》將仍然不能有效解決實際問題，因此傾向采取“自然保護地法”立法路線，制定綜合法整合自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等不同類型的保護地，因為這些保護地都有著保護物種和生物多樣性，保障珍貴資源不因過度利用而被破壞的共同目標(biāo)。2006年2月，全國人大環(huán)資委提出了《自然保護地法（草案）》征求意見稿，共6章68條。該草案對自然保護地的管理體制、分類管理、資金投入、規(guī)劃、評審和評估機制、公眾參與和社區(qū)共管、土地權(quán)屬和生態(tài)保護補償作出了規(guī)定。

這是中國自然保護地國家綜合立法的第一次極富改革銳意的嘗試，其立法目標(biāo)不再局限于為某一特定類型的保護地進行國家立法，而是為所有類型的保護地進行系統(tǒng)立法，通過立法理順保護地各類型之間的體系關(guān)系和管理體制，解決不同法規(guī)之間的沖突和矛盾問題?！蹲匀槐Ｗo地法（草案）》最具創(chuàng)新性也是最受爭議的制度有兩項：

其一，該草案提出了“統(tǒng)管+分管”的管理體制。將環(huán)境保護主管部門的職責(zé)由原有的“綜合管理”改變?yōu)椤敖y(tǒng)一監(jiān)督”，對開發(fā)利用活動甚至自然保護活動本身進行監(jiān)督管理，這一定位與2018年國務(wù)院機構(gòu)改革對生態(tài)環(huán)保部的職責(zé)規(guī)定相吻合。

其二，該草案提出了與世界自然保護聯(lián)盟銜接的、自主的保護地管理分類標(biāo)準(zhǔn)和體系。立法者已然認識到，中國的自然保護地是以保護對象為分類標(biāo)準(zhǔn)進行的分類。這種分類方法簡明、直觀，但美中不足的是缺乏明確的管理目標(biāo)，導(dǎo)致法律的保護范圍不能涵蓋對自然保護區(qū)以外的其他類型的保護區(qū)域。這不僅與保護地管理制度的設(shè)置脫節(jié)，而且也不同于國際上通行的做法。所以，中國類型化發(fā)展的自然保護地體系，難以建立多元化綜合性的科學(xué)管理模式。為此，該草案以世界自然保護聯(lián)盟保護地分類標(biāo)準(zhǔn)為指引，將中國各主要自然保護地類型按照管理目標(biāo)和要求分為三大類型-Ⅰ類嚴格保護類、Ⅱ類保護優(yōu)先并適度利用類、Ⅲ類定向保護并可持續(xù)利用類，并以此作為實施分級、分區(qū)管理和定義各類管制措施的統(tǒng)一基礎(chǔ)。該草案還提出，國務(wù)院各有關(guān)部門首先對其主管的自然保護地按管理類別進行確認或調(diào)整，在征求國務(wù)院環(huán)保主管部門意見后，由國務(wù)院經(jīng)濟綜合宏觀調(diào)控部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一，最后由國務(wù)院批準(zhǔn)。其中，劃為Ⅰ類嚴格保護類的自然保護地是國家級自然保護地和部分省級自然保護地。針對不同的區(qū)域，該草案還規(guī)定了不同的財政支持力度和管理措施。

但是，《自然保護地法（草案）》征求意見稿遭到了一些職能部門不同程度的反對。例如，林業(yè)部門認為，自然保護區(qū)現(xiàn)行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的體制不盡合理，要求將草案的“統(tǒng)一監(jiān)督”管理體制改為由各資源主管部門主管相應(yīng)類型自然保護區(qū)的管理體制?；鶎庸芾聿块T和官員以及一些學(xué)者甚至難以接受“自然保護地”術(shù)語。《自然保護地法（草案）》議案最終沒有進入第十屆全國人大審議程序。

誠然，《自然保護區(qū)法》僅就某一類保護地立法顯然無法解決橫向保護地之間的銜接和協(xié)調(diào)管理問題，立法機構(gòu)將之上升為《自然保護地法》立法，具有前瞻性和合理性。2006年《自然保護地法（草案）》征求意見稿內(nèi)容具有合理性，卻不能前行，反映出中國特殊區(qū)域的自然保護在理念上相較于國際相關(guān)集體行動存在滯后性，因抱守“自然保護區(qū)”的概念和觀念，而不能以開放、兼容和協(xié)同的方式處理自然保護地綜合管理機制問題，只能說，管理實務(wù)部門還沒有真正準(zhǔn)備好迎接并利用自然保護地國家綜合立法的寶貴時機。

（二）第二次國家立法努力：《自然遺產(chǎn)保護法（草案）》（2010年）

第十一屆全國人大繼續(xù)關(guān)注自然保護地立法。由于時值全國世界遺產(chǎn)申報熱潮，考慮到中國自然遺產(chǎn)保護除了遵循世界遺產(chǎn)保護國際公約及其技術(shù)規(guī)則外，既無獨立的法律規(guī)范體系亦無專門的實體法規(guī)范，故與自然保護地密切關(guān)聯(lián)的《自然遺產(chǎn)保護法》便被列入全國人大立法計劃。由于這次自然遺產(chǎn)法起草制定過程亦胸懷整合幾個重要類型自然保護地的立法目的和雄心，故筆者認為，這是一次承續(xù)上一屆全國人大未竟事業(yè)，銳意進行自然保護地體系化發(fā)展的立法努力，只不過此次自然保護地體系化的整合是以自然遺產(chǎn)地類別為統(tǒng)帥。事實的確如此，全國人大環(huán)資委在自然保護地立法工作的基礎(chǔ)上展開了自然遺產(chǎn)保護法的起草工作。

2010年4月，全國人大環(huán)資委公布了《自然遺產(chǎn)保護法（草案）》征求意見稿?！蹲匀贿z產(chǎn)保護法（草案）》的立法思路是：首先，確立“自然遺產(chǎn)”法律定義、內(nèi)涵，明確定性標(biāo)準(zhǔn)；其次，在保護對象和客體語義明晰的基礎(chǔ)上提出國家自然遺產(chǎn)保護的管理體制和基本制度。該草案將“自然遺產(chǎn)”界定為“從科學(xué)、審美和保存角度在國內(nèi)外具有突出價值，自然演化形成的，反映重大生物和地質(zhì)歷史發(fā)展過程，需要依照本法規(guī)定予以特殊保護和管理的生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種棲息地、重要的地質(zhì)遺跡以及這類結(jié)構(gòu)群組成的自然景觀或明確劃定的自然地帶”。該草案除了對“自然遺產(chǎn)”的定性界定外，還規(guī)定了其外延所指是“自然遺產(chǎn)包括國家批準(zhǔn)的國家自然遺產(chǎn)和列入世界遺產(chǎn)目錄的世界自然遺產(chǎn)”，而國家自然遺產(chǎn)又指向國家級自然保護區(qū)和國家級風(fēng)景名勝區(qū)?。該草案提出的自然遺產(chǎn)，在保護范圍上排除了以下客體對象：一是沒有規(guī)定也不包括地方自然遺產(chǎn)。對具有地方代表價值的自然保護地，沒有涉及地方自然遺產(chǎn)級別，而將地方自然保護地保護和管理的權(quán)限留給地方。立法者解釋，這樣“更有利于國務(wù)院頒布的自然保護區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)條例和地方性法規(guī)、部門規(guī)章的實施，更有利于帶動包括自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)在內(nèi)的自然生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)的規(guī)范健康發(fā)展”。二是不包括保護珍稀瀕危野生動植物物種。立法者解釋說，生物物種的保護主要由《中華人民共和國野生動物保護法》等法律來調(diào)整，自然遺產(chǎn)保護法側(cè)重對棲息地的保護；本質(zhì)上，保護好珍稀瀕危野生動植物物種棲息地，就是從自然生態(tài)環(huán)境保護的角度保護生物物種，兩者是相互銜接的。該草案關(guān)于“自然遺產(chǎn)”法律概念的界定，說明《自然遺產(chǎn)保護法》的立法宗旨和功能在當(dāng)時是有創(chuàng)新意義的。該草案的立法意圖是設(shè)立新的獨立的自然遺產(chǎn)保護對象和區(qū)域，也即現(xiàn)代的“自然遺產(chǎn)地”類別，它并不撤銷其他保護地類別；但是它又有一定的綜合和整合其他自然保護地的功能，也即《自然遺產(chǎn)法（草案）》所定義的自然遺產(chǎn)（無論是保護對象還是保護區(qū)域）是從已有類別的自然保護地中剝離重組而成的，這種綜合、整合的功能已經(jīng)在目前國家公園體制建設(shè)的實踐中彰顯淋漓，其制度創(chuàng)新源頭或可追溯于此。

《自然遺產(chǎn)法（草案）》以“科學(xué)規(guī)劃、充分保護、適度利用、傳承后世”為原則，設(shè)計“一般規(guī)定”“國家自然遺產(chǎn)的保護”“世界自然遺產(chǎn)的申報和管理”“評估和監(jiān)督”四章內(nèi)容，重點強化“自然遺產(chǎn)”的保護和管理。該草案維持了已經(jīng)建立的國家級自然保護區(qū)的綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制，國家級風(fēng)景名勝區(qū)實行主管部門負責(zé)監(jiān)督管理和其他部門按照職責(zé)分工負責(zé)有關(guān)監(jiān)督管理的體制，明確自然遺產(chǎn)由環(huán)保部門綜合管理和建設(shè)部門主管的管理體制，國務(wù)院有關(guān)部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工負責(zé)監(jiān)督管理自然遺產(chǎn)保護工作的責(zé)任。

《自然遺產(chǎn)保護法（草案）》在2011年、2012年廣泛征求部門、專家和公眾的意見。關(guān)于“自然遺產(chǎn)”保護對象、名稱和保護范圍的規(guī)定，專家意見不一。據(jù)筆者參與立法咨詢會議的記錄，一些專家認為，國家級自然保護區(qū)和國家級風(fēng)景名勝區(qū)符合國家層面自然遺產(chǎn)的保護對象的條件，但對“自然遺產(chǎn)”的定義則有兩類不同的看法：一是認為自然遺產(chǎn)應(yīng)當(dāng)涵蓋中國所有類型的自然保護地；二是認為自然遺產(chǎn)不應(yīng)與國家級自然保護區(qū)或國家級風(fēng)景名勝區(qū)掛鉤，而應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院重新認定。而關(guān)于管理體制的規(guī)定，該草案受到包括林業(yè)部門的強烈反對，世界自然保護聯(lián)盟中國專家也強烈要求放棄自然遺產(chǎn)法制定而回歸《自然保護地法》的制定?。隨著第十一屆全國人大常委會任期屆滿，《自然遺產(chǎn)保護法（草案）》在反對聲中偃旗息鼓。

誠然，中國自然遺產(chǎn)保護尚缺國家立法，《自然遺產(chǎn)保護法》若能完成構(gòu)建中國專門的自然遺產(chǎn)保護法律體系的任務(wù)，則其現(xiàn)實意義不容忽視。其遭受反對固然有部門利益博弈因素，但筆者認為，其最大的失利還在于對自然保護地分類體系架構(gòu)邏輯的不清晰以及由此引發(fā)的法技術(shù)錯誤，這使得《自然遺產(chǎn)保護法（草案）》法律保護目標(biāo)的規(guī)范語義構(gòu)建與法案意欲承載的功能不匹配。可以明察的是，受《自然保護地法（草案）》的影響，《自然遺產(chǎn)保護法（草案）》仍胸懷整合各類型自然保護地、形成自然保護地體系的理想。這一理想使該草案的規(guī)范語義架構(gòu)逾越了構(gòu)建獨立類別的自然遺產(chǎn)保護地體系的本分和初心。雖然該草案給出了較符合國際公約的自然遺產(chǎn)定義，但是該草案對自然遺產(chǎn)的外延客體的法律擬制，已經(jīng)偏離自然遺產(chǎn)特定類型保護地的特征而呈現(xiàn)整合多類型自然保護地的功能面向，實質(zhì)上扭曲了自然遺產(chǎn)應(yīng)有的規(guī)范語義。

實際上，自然遺產(chǎn)規(guī)范語義的制定，可以沿循兩條不同的邏輯主線：一是作為所有類型自然保護地的統(tǒng)合、集成，二是作為一個獨立的自然保護地類型。無論選擇哪條邏輯路線，都應(yīng)該在術(shù)語定性、對象客體和制度規(guī)則上構(gòu)建邏輯一致的規(guī)范體系。而就當(dāng)時立法實踐而言，第一條立法邏輯路線的命運已經(jīng)隨著《自然保護地法（草案）》的逝去而凋零，故《自然遺產(chǎn)法》只能采取自然保護地獨立類別之立法定位。然反觀草案，其似乎在走一條各部門都不看好的折中路線：它在自然遺產(chǎn)的性質(zhì)定義上機械地引用國際公約的自然遺產(chǎn)的概念，在保護客體上則有意識地選擇“自然保護區(qū)”和“風(fēng)景名勝區(qū)”的核心保護區(qū)域-國家級自然保護區(qū)和國家級風(fēng)景名勝區(qū)納入草案保護范圍，而將非國家級的自然保護區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)仍然停留在其所屬的原自然保護地類型。這樣一來，自然遺產(chǎn)地就成為了驢馬不分的自然保護區(qū)域，非但不能厘清擬制的新法與原有《自然保護區(qū)條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的關(guān)系，而且更易招致各方質(zhì)疑，林業(yè)部門則對此反對更甚。如果說林業(yè)部門對此前的《自然保護區(qū)法》草案提案是部分反對，那么對《自然遺產(chǎn)法》法案提案則走向了完全反對的立場，全方位反對自然遺產(chǎn)法的立法動議、調(diào)整對象、管理體制。為什么僅把國家級自然保護區(qū)和國家級風(fēng)景名勝區(qū)這些核心區(qū)域納入新法保護的客體范圍，而不包括國家級森林公園、國家地質(zhì)公園呢？劃離了國家級的自然保護區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)，其原所屬的自然保護區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)的保護價值和目標(biāo)還仍然存在嗎？在《自然遺產(chǎn)法（草案）》所定義的管理體系中，林業(yè)部門既不是綜合管理部門也不是主管部門，還在分部門管理權(quán)中失去了對自然保護區(qū)的核心區(qū)域-國家級自然保護區(qū)的管理權(quán)。因此，《自然遺產(chǎn)保護法（草案）》的失利在于立法路線選擇的失敗，不走獨立類型保護地立法路線，缺乏自然遺產(chǎn)的自主性定義和獨立的技術(shù)評價標(biāo)準(zhǔn)，終致未能構(gòu)建起內(nèi)在合理統(tǒng)一的自然遺產(chǎn)保護法體系。

（三）自然保護地國家綜合立法阻卻之因分析

2004——2012年，全國人大環(huán)資委主導(dǎo)的起草制定《自然保護地法》和《自然遺產(chǎn)保護法》的活動，實則是對規(guī)范語義下綜合性自然保護地體系所進行的兩次國家統(tǒng)一立法嘗試，都未能修成正果。自然保護地法案，通過兩屆全國人大環(huán)資委的持續(xù)努力和竭力促成納入了全國人大立法規(guī)劃，但卻止步于法律草案，無緣步入立法審議之門，這種情形在國家環(huán)境資源立法工作中并不多見。體系化自然保護地立法進程的受阻，恰恰反映出類型化自然保護地體系存在的體制痼疾。從《自然保護地法》到《自然遺產(chǎn)保護法》的立法討論過程，均極大地受到部門利益博弈的阻滯，兩次自然保護地國家綜合立法的時機也就在部門利弊權(quán)衡和制衡之中錯失。

《自然保護地法（草案）》的內(nèi)容和社會反響還反映出，世界自然保護聯(lián)盟的保護地分類體系如果生硬地套用和搬用到中國也會出現(xiàn)明顯水土不服，因此，還不能完全拿來主義地充當(dāng)中國式自然保護地體系的機芯。而且，較多實務(wù)部門人士乃至專家學(xué)者，對規(guī)范語義下的自然保護地概念不認同或缺乏認知，固守自然保護地類型化發(fā)展，甚至是絕對類型化發(fā)展的傳統(tǒng)思路；而接受了自然保護地體系化發(fā)展思路的立法者和管理者，則出現(xiàn)了法技術(shù)上的邏輯失誤甚至錯誤。《自然遺產(chǎn)保護法（草案）》選擇自然遺產(chǎn)作為自然保護地綜合性發(fā)展的元概念，機械地將現(xiàn)有的自然保護區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)的核心區(qū)域-國家級自然保護區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)制定為自然遺產(chǎn)的主要對象之一。從類型化自然遺產(chǎn)地發(fā)展和法制體系形成的脈絡(luò)上可以看出，自然遺產(chǎn)地具有特定的含義和國際既有的法律調(diào)整規(guī)范體系，不論在內(nèi)涵上還是在外延上都不宜成為體系化發(fā)展模式下的自然保護地的替代性概念[18]。

自20世紀50年代逐漸形成的自然保護地類型化管理，經(jīng)過60多年的發(fā)展為中國自然保護事業(yè)作出了卓越貢獻，但也滋長了制度惰性，造成了法治困頓。2006年，全國人大主導(dǎo)的體系化自然保護地立法的探索，既是一種1994年以來國家實施《21世紀議程》和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的積極的、有益的中國式實踐，也是一種試圖以立法推動自然保護地從類型化管理向體系化發(fā)展的自上而下的法治變革嘗試。這一努力因觸及自然保護地管理和保護中部門之間、央地之間基于自然資源資產(chǎn)關(guān)系的利益沖突與平衡的核心問題而無果而終。這更說明，堅持自然保護地體系化發(fā)展的改革及其法治化建設(shè)，需要更堅定和更強大的政治意愿及國家意志的支撐。

四、中國自然保護地法治現(xiàn)代化建設(shè)展望

2013年后，國家治理體制改革和生態(tài)文明建設(shè)，為中國自然保護地體系化發(fā)展帶來了難得的歷史機遇和必不可少的政治條件。自然保護地體系化發(fā)展及其管理體制改革成為生態(tài)文明體制改革的重點目標(biāo)領(lǐng)域，其基本策略就是創(chuàng)建新型的國家公園類型及其管理體制，形成中國式現(xiàn)代化的自然保護地體系。

2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確提出，“建立國家公園體制”。2015年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，建立國家公園體制，實行分級、統(tǒng)一管理，保護國家公園的自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。同年5月，國家發(fā)展和改革委員會等13個部門聯(lián)合印發(fā)了《建立國家公園體制試點方案》，提出以保障國家生態(tài)安全為目的，以實現(xiàn)重要自然生態(tài)資源國家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)，堅持問題為導(dǎo)向，建立具有中國特色的國家公園體制。隨后，在北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海九省市開展了為期三年的國家公園體制試點。同年9月，中共中央、國務(wù)院正式發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求改革現(xiàn)行各部門分頭治理的自然保護地體制，開展保護地功能重組、合理界定國家公園范圍，對國家公園實行更嚴格的保護，規(guī)定中央政府對部分國家公園直接行使所有權(quán)。

2017年9月，《建立國家公園體制總體方案》正式發(fā)布，為國家公園試點提供了正式的規(guī)范性依據(jù)。同年10月，黨的十九大報告進一步要求：“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。 ”[19]2018年3月，中共中央發(fā)布的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》要求，將國家林業(yè)局的職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé)，以及國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等管理職責(zé)整合，組建國家林業(yè)和草原局。同年4月，國家公園管理局正式掛牌成立。同年5月，國家公園體制試點工作的職責(zé)由國家發(fā)展和改革委員會整體移交國家公園管理局。中國以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)完成了自然保護地統(tǒng)一管理的機構(gòu)設(shè)置，自然保護地統(tǒng)一監(jiān)督管理機構(gòu)的改革實現(xiàn)了歷史性突破。同年9月，《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》將制定《國家公園法》納入二類立法項目。

國家公園管理局成立以后，2019年1月中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）?！吨笇?dǎo)意見》強調(diào)，創(chuàng)新自然保護地管理體制機制，實施自然保護地統(tǒng)一設(shè)置、分級管理、分區(qū)管控，提出建設(shè)“以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系”。還提出了“到2025年，健全國家公園體制，完成自然保護地整合歸并優(yōu)化，完善自然保護地體系的法律法規(guī)、管理和監(jiān)督制度”的總目標(biāo)，以及“到2035年，顯著提高自然保護地管理效能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，自然保護地規(guī)模和管理達到世界先進水平，全面建成中國特色自然保護地體系。自然保護地占陸域國土面積18%以上”。該規(guī)范性文件表明，中國統(tǒng)一的綜合型的自然保護地體系的頂層制度設(shè)計已經(jīng)初步完成[20]，這為中國自然保護地法治現(xiàn)代化建設(shè)提供了管理基礎(chǔ)和前提。

2020年以后，自然保護地法治建設(shè)進入新紀元，中國自然保護地體系建設(shè)從類型扁平化發(fā)展向以國家公園體制為導(dǎo)向的體系化發(fā)展轉(zhuǎn)變。

2020年，國家公園體制試點改革驗收工作順利完成，并開展了自然保護地勘界立標(biāo)、與生態(tài)保護紅線保持銜接、制定自然保護地內(nèi)建設(shè)項目負面清單等工作?。2021年，國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立第一批國家公園?。之后，自然資源部和國家公園管理局均將《自然保護地法》《國家公園法》列為2021年立法工作計劃的重點項目，統(tǒng)籌推進制定工作。2022年，自然資源部《2022年立法工作計劃》要求完善自然保護區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)管理制度，研究修改《自然保護區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》。同年10月，國務(wù)院批準(zhǔn)自然資源部報送的《國家公園空間布局方案》。同年11月，自然資源部審議通過《國家公園法（草案）》（送審稿），之后將由國務(wù)院審議決定是否提交全國人大常委會審議。

展望未來，自然保護地法治建設(shè)的工作重心又到了重要的歷史性節(jié)點：通過制定和實施自然保護地的國家綜合性法律，實現(xiàn)中國自然保護地保護和管理的制度化和法治化，促進中國自然保護地體系的中國式現(xiàn)代化發(fā)展。目前，《國家公園法》已經(jīng)納入國家立法規(guī)劃，但《自然保護地法》尚未列入。就法體系構(gòu)建和立法技術(shù)而言，自然保護地法治建設(shè)的重點在于需首先明確自然保護地的立法體系以及法律法規(guī)之間的關(guān)系，這是制定自然保護地管理和保護的基本法律原則和基本法律制度的前置性、基礎(chǔ)性問題。對此，國家公園管理局研究確定了“兩法+兩條例+N辦法”的自然保護地立法體系框架，提出了構(gòu)建“以《自然保護地法》為基本法律、《國家公園法》《自然保護區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等法律法規(guī)為支撐、地方性法規(guī)為補充的自然保護地法律法規(guī)體系”方案，“確定了《自然保護地法》與《國家公園法》同步推進的原則”[21]?？梢?，在自然保護地法律體系中何者處于基本法地位的問題上，國家公園管理局持支持《自然保護地法》的立場。

然而，對于這一自然保護地立法體系的根本性問題，學(xué)者們則有不同觀點。法典化倡議者主張由《環(huán)境法典》中的“生態(tài)自然保護篇”擔(dān)任基本法?，廣義保護地體系倡導(dǎo)者主張制定《自然保護法》[22]。筆者認為，這些方案皆具一定的合理性，但更能反映中國自然保護地法治理論和實踐，并能抓住寶貴的國家立法資源和機遇的方案，應(yīng)該是制定《國家公園體制法》，由其擔(dān)當(dāng)調(diào)整以國家公園為主體的自然保護地體系的基本法。

《國家公園體制法》與目前列入全國人大立法規(guī)劃的《國家公園法》既有共同之處又有本質(zhì)區(qū)別。共同之處在于，《國家公園體制法》作為基本法，必然會調(diào)整和規(guī)范新的、獨立的自然保護地類型“國家公園”。但《國家公園體制法》與《國家公園法》還存在本質(zhì)區(qū)別，“國家公園”從創(chuàng)生起就不僅僅是一個自然保護地類型，而是帶著體制改革使命和“整合職能”[23]，因此，關(guān)于國家公園的國家立法不能將國家公園僅僅作為一個類型的自然保護地進行立法，而應(yīng)當(dāng)超越類型化發(fā)展的局限，展現(xiàn)“國家公園”的改革屬性和功能，即國家公園體制對自然保護地體系的整體性改革。這樣的一個關(guān)于國家公園的國家立法，其實質(zhì)是《國家公園體制法》，是一項反映生態(tài)文明建設(shè)背景下中國自然保護地體系化發(fā)展和法治現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的基本法，將全面規(guī)范國家公園體制改革和以國家公園為主體的自然保護地體系的改革，為實現(xiàn)雙重體制改革目標(biāo)提供法律制度保障。因此，自然保護地法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)緊緊抓住全國人大已經(jīng)將《國家公園法》納入立法規(guī)劃的歷史機遇，適當(dāng)調(diào)整立法路線，將制定《國家公園法》轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ā秶夜珗@體制法》，而不再重復(fù)制定《自然保護地法》。

回顧60多年發(fā)展歷程，中國自然保護地體系經(jīng)歷了卓有成效的類型化發(fā)展階段，在生態(tài)文明建設(shè)時期更迎來了體系化發(fā)展的治理升華。在高度重視人與自然命運共同體建設(shè)和人類命運共同體建設(shè)的新時代，自然保護地體系的中國式現(xiàn)代化發(fā)展已經(jīng)成為中國可持續(xù)發(fā)展和人與生物圈高質(zhì)量發(fā)展的基本內(nèi)涵，法治能夠保障預(yù)期使命的實現(xiàn)。在這個意義上，中國自然保護地的法治建設(shè)已成為中國特色社會主義法治體系建設(shè)藍圖中一道最亮麗的綠色風(fēng)景線。

注釋：

①由馬驤聰主編、教育部高等教育司組編的《環(huán)境資源法》第十一章“特殊環(huán)境資源保護法”中設(shè)“第三節(jié) 自然保護區(qū)保護管理法”“第四節(jié) 風(fēng)景名勝區(qū)保護管理法”“第五節(jié) 森林公園保護管理法”“第六節(jié) 自然遺跡和人文遺跡保護管理法”。參見：馬驤聰主編的《環(huán)境資源法》，北京師范大學(xué)出版社，1999年。

②截至2016年年底，中國自然保護區(qū)達到2 740處，其中33處自然保護區(qū)加入聯(lián)合國“人與生物圈”保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)，46處自然保護區(qū)列入國際重要濕地名錄， 35處自然保護區(qū)同時劃入世界自然遺產(chǎn)保護范圍，200多處自然保護區(qū)被列為生態(tài)文明和環(huán)境科普方面的教育基地。參見：中華人民共和國國家統(tǒng)計局，《2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2017年。

③這些國家法律主要包括：《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國防震減災(zāi)法》《中華人民共和國防沙治沙法》《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國刑法修正案（四）》等。

④其他涉及自然保護區(qū)規(guī)定的行政法規(guī)還有《水生野生動物保護實施條例》《野生植物保護條例》《古生物化石保護條例》《野生藥材資源保護管理條例》等。

⑤其他重要規(guī)章還包括《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》《海洋自然保護區(qū)管理辦法》《水生動植物自然保護區(qū)管理辦法》《自然保護區(qū)土地管理辦法》《自然保護區(qū)管護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)規(guī)范》《國家級自然保護區(qū)評審委員會組織工作制度》《國家級自然保護區(qū)監(jiān)督檢查辦法》等。

⑥參見：中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《全國名勝風(fēng)景區(qū)事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（2016年）。

⑦主要有：《風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理規(guī)定》《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》《風(fēng)景名勝區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)》《國家級風(fēng)景名勝區(qū)管理評估和監(jiān)督檢查辦法》《國家級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制審批辦法》等。

⑧2016年，原國家林業(yè)局對2012年度批準(zhǔn)設(shè)立的18處國家級森林公園開展集中檢查，重點檢查了5年來這18處國家級森林公園機構(gòu)建設(shè)、人員落實、總體規(guī)劃編制、建設(shè)發(fā)展成效、旅游產(chǎn)品打造、保障機制建立等方面的工作。參見：張紅梅等的《2016森林公園十件大事》，網(wǎng)址為http://www.gov.cn/xinwen/2017-02/07/content_5166122.htm。

⑨例如，《國家地質(zhì)公園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《國家地質(zhì)公園驗收標(biāo)準(zhǔn)》《國家地質(zhì)公園規(guī)劃編制技術(shù)要求》《國家級地質(zhì)遺跡保護專項資金管理辦法》《關(guān)于開展國家地質(zhì)公園監(jiān)督檢查的通知》等。

⑩督察員由原國土資源部派出，定期或不定期檢查監(jiān)督國家地質(zhì)公園的相關(guān)工作，聯(lián)合國教科文組織派有關(guān)國際專家檢查世界地質(zhì)公園。原國土資源部每三年對國家地質(zhì)公園展開一次評估工作，評估依據(jù)是各國家地質(zhì)公園的年度報告、督察員報告和國土資源行政主管部門的核查結(jié)果。評估結(jié)果分為三個等級：優(yōu)秀、達標(biāo)、不達標(biāo)，對優(yōu)秀級別的國家地質(zhì)公園實施獎勵，對不達標(biāo)的國家地質(zhì)公園作出警告，并限期整改，問題嚴重的需整改達標(biāo)后才能開園。對一些整改后仍達不到要求的公園，經(jīng)審議和批準(zhǔn)，取消其稱號。參見：趙遜和趙汀的《地質(zhì)公園發(fā)展與管理》，載于《地球?qū)W報》，2009年第3期，第305頁。

?其他一些重要的國務(wù)院政策性文件，如《“十三五”時期國家文化和自然遺產(chǎn)保護利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》和《“十三五”時期文化旅游提升工程實施方案》均未明確相關(guān)規(guī)范語義。

?截至2021年7月，中國已有56項世界文化和自然遺產(chǎn)列入《世界遺產(chǎn)名錄》，其中世界文化遺產(chǎn)38項（包括5項文化景觀遺產(chǎn)）、世界文化與自然雙重遺產(chǎn)4項、世界自然遺產(chǎn)14項。參見：李潔整理的《中國入列 〈世界遺產(chǎn)名錄 〉56處全名單一覽》，載于《蘭州晨報》，2021年7月29日。

?其他如《青海省可可西里自然遺產(chǎn)地保護條例》（2016年）等。

?云南通過了《云南省石林彝族自治縣石林喀斯特世界自然遺產(chǎn)地保護條例》（2016年）和《云南省三江并流世界自然遺產(chǎn)地保護條例》（2005年），湖南省通過了《湖南省武陵源世界自然遺產(chǎn)保護條例》（2011年），福建省通過了《福建省武夷山世界文化和自然遺產(chǎn)保護條例》（2002 年）。

?該部分信息來源于筆者掌握的一手資料。在這兩個議案的審議階段，筆者作為專家學(xué)者有幸多次受邀參與研討。

?國家級自然保護區(qū)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)和世界自然遺產(chǎn)地總面積約占陸地國土面積的10%，目前85%以上符合上述自然遺產(chǎn)條件的資源位于國家級自然保護區(qū)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)以及世界自然遺產(chǎn)劃定的核心區(qū)內(nèi)，面積不會超過陸地國土面積的5%。因此，草案將自然遺產(chǎn)保護的“自然遺產(chǎn)區(qū)域”（而非“自然遺產(chǎn)地”）擬制為“國家級自然保護區(qū)”和“國家級風(fēng)景名勝區(qū)”的“核心保護區(qū)域”。

?中國科學(xué)院動物研究所研究員、世界自然保護聯(lián)盟保護地委員會專家解焱女士為代表。參見：孫晨的《“自然保護地法”能否在調(diào)研10年后浮出水面？-專訪自然保護立法研究組總協(xié)調(diào)員解焱博士》，載于《青?？萍肌?，2013第2期，第17——19頁。

?參見：《自然資、國家林業(yè)和草原局關(guān)于做好自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》（自然資函〔2020〕71號）和《自然資源部、國家林業(yè)和草原局關(guān)于生態(tài)保護紅線自然保護地內(nèi)礦業(yè)權(quán)差別化管理的通知》（自然資函〔2020〕861號）。

?2021年10月12日，在以視頻方式出席《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領(lǐng)導(dǎo)人峰會并發(fā)表主旨講話時，習(xí)近平指出：“中國正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，保護面積達23萬平方公里，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類?！?/p>

?例如，研究、推動環(huán)境法法典編撰的呂忠梅課題組。