發(fā)展專業(yè)社會服務(wù) 推動基層疾病防控能力建設(shè)

彭秀良

（河北科技大學(xué) 社會學(xué)研究所，河北 石家莊 050018）

在黨和政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全國人民齊心合力，共克時艱，我國在新冠肺炎疫情防控方面取得了重要突破和重大成果，不僅控制住了多次多地反復(fù)出現(xiàn)的新冠肺炎疫情，而且開發(fā)出了新型冠狀病毒疫苗，并全面推廣使用。我國新冠肺炎疫情防控之所以能夠取得實(shí)效，在于我們一貫堅(jiān)持預(yù)防為主的衛(wèi)生與健康工作方針，在于采取的各種防控措施是及時的、有效的。黨的二十大報(bào)告指出：“健全公共衛(wèi)生體系，提高重大疫情早發(fā)現(xiàn)能力，加強(qiáng)重大疫情防控救治體系和應(yīng)急能力建設(shè)，有效遏制重大傳染性疾病傳播?！盵1]健全公共衛(wèi)生體系，加強(qiáng)重大疫情防控救治體系和應(yīng)急能力建設(shè)的一個有效途徑就是發(fā)展專業(yè)社會服務(wù)，實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對機(jī)制的常態(tài)化、長效化。

服務(wù)是一種幫助人的活動，現(xiàn)代社會隨著社會分工的發(fā)展，服務(wù)也越來越專業(yè)化和職業(yè)化。按照是否牟利的標(biāo)準(zhǔn)，可以將服務(wù)分為商業(yè)服務(wù)和非營利服務(wù)兩種，社會服務(wù)屬于非營利服務(wù)的范圍。與政府和社會組織向社會公眾提供的公共服務(wù)有所區(qū)別，社會服務(wù)指由政府和社會組織向困境人士、弱勢群體提供的福利性服務(wù)[2]2。實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對機(jī)制的常態(tài)化、長效化，推動基層疾病防控能力建設(shè)，必須大力發(fā)展專業(yè)社會服務(wù)。從我國的現(xiàn)況來看，大力發(fā)展專業(yè)社會服務(wù)需要在三個領(lǐng)域推進(jìn)，即設(shè)立公共衛(wèi)生護(hù)士制度、發(fā)揮社會工作的專業(yè)優(yōu)勢以及深化政府購買服務(wù)機(jī)制改革。

一、設(shè)立公共衛(wèi)生護(hù)士制度，奠定社區(qū)防控的專業(yè)基礎(chǔ)

作為新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，新冠肺炎疫情防控給我們敲響了警鐘，建立起常態(tài)化、長效化的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對機(jī)制已是當(dāng)務(wù)之急。習(xí)近平總書記指出：“社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的關(guān)鍵防線，要推動防控資源和力量下沉，把社區(qū)這道防線守嚴(yán)守牢。”[3]這就要求我們要將突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對機(jī)制下沉到社區(qū)，打牢疫情防控的微觀基礎(chǔ)。

推動防控資源和力量下沉到社區(qū)，需要引入專業(yè)力量，設(shè)立公共衛(wèi)生護(hù)士制度是其中一個重要的選項(xiàng)。公共衛(wèi)生護(hù)士是做什么的？如何定義公共衛(wèi)生護(hù)士的職業(yè)角色？公共衛(wèi)生護(hù)士是與公共衛(wèi)生護(hù)理聯(lián)系在一起的概念。公共衛(wèi)生護(hù)理是指通過使用護(hù)理、社會和公共衛(wèi)生科學(xué)的知識促進(jìn)和保護(hù)公眾健康的實(shí)踐活動，通過強(qiáng)調(diào)預(yù)防和促進(jìn)健康行為等來改善公眾健康。公共衛(wèi)生護(hù)士（Public Health Nurse，PHN）是指從事公共衛(wèi)生護(hù)理工作的專業(yè)人員，運(yùn)用衛(wèi)生保健相關(guān)的臨床知識和專業(yè)知識評估公共衛(wèi)生問題，包括文化環(huán)境、歷史、物理和社會因素等[4]。

推動防控資源和力量下沉到社區(qū)，需要設(shè)立公共衛(wèi)生護(hù)士制度。首先，我國歷史上曾經(jīng)有過公共衛(wèi)生護(hù)士制度，雖然覆蓋面不夠廣，取得的成效也不夠引人注目，但畢竟對社區(qū)保健和傳染病防治起到了一定的作用。我國的公共衛(wèi)生護(hù)士最早出現(xiàn)在1925年，是北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院開辦公共衛(wèi)生事務(wù)所聘請了約10名公共衛(wèi)生護(hù)士和若干護(hù)士實(shí)習(xí)生對轄區(qū)內(nèi)的居民進(jìn)行家庭訪視。除了節(jié)假日以外，公共衛(wèi)生護(hù)士每天要進(jìn)行大約5～10次的家庭訪視，并將訪視結(jié)果記錄在案，長期保存[5]。這種全覆蓋式的公共衛(wèi)生服務(wù)，有助于隨時掌握居民的健康狀況，及時發(fā)現(xiàn)危重病人和傳染病患者，為維護(hù)轄區(qū)內(nèi)的公共衛(wèi)生安全提供了很好的保障。同時，公共衛(wèi)生護(hù)士還可以進(jìn)行衛(wèi)生保健和衛(wèi)生防疫方面的知識普及、政策宣傳工作，提高社區(qū)居民的公共衛(wèi)生意識和公共衛(wèi)生政策認(rèn)知，為達(dá)成和諧一致的公共衛(wèi)生體系打牢基礎(chǔ)。

其次，當(dāng)今世界各國十分注意發(fā)揮公共衛(wèi)生護(hù)士在社區(qū)保健和疾病控制方面的作用，許多國家建立起完備的公共衛(wèi)生護(hù)士制度。有研究者從一般描述的角度歸納出這樣的結(jié)論：“至今公共衛(wèi)生護(hù)士是許多國家的公共衛(wèi)生人力資源中數(shù)量最多的組成部分，擁有高效的公共衛(wèi)生護(hù)理人力資源，是促進(jìn)人群健康的重要保證?！盵6]也有研究者列舉了幾個國家的不同情況，如日本的每個町（相當(dāng)我國的街道辦事處）都配有公共衛(wèi)生護(hù)士，當(dāng)居民患病時，便由公共衛(wèi)生護(hù)士對其進(jìn)行保健指導(dǎo)；丹麥明確規(guī)定，每名公共衛(wèi)生護(hù)士負(fù)責(zé)5000人的保健指導(dǎo)工作，等等[7]。這都表明，世界上許多國家對公共衛(wèi)生護(hù)士制度的重視程度。

公共衛(wèi)生護(hù)士制度之所以得到許多國家的重視，不僅僅在于公共衛(wèi)生護(hù)士能夠向社區(qū)居民宣傳公共衛(wèi)生常識、解釋疾病防控措施和政策，更重要的是可以將社區(qū)居民的各種態(tài)度和實(shí)際訴求反饋給政府職能部門以及醫(yī)院的醫(yī)生，為優(yōu)化公共衛(wèi)生政策設(shè)計(jì)和滿足社區(qū)居民的基本需求提供可靠資料及有價值的信息。公共衛(wèi)生護(hù)士制度可說是對護(hù)士制度和公共衛(wèi)生制度的一個補(bǔ)充和完善。

最后，公共衛(wèi)生護(hù)士的專業(yè)知識和專業(yè)服務(wù)，能夠補(bǔ)齊社區(qū)防控的專業(yè)“短板”。盡管在新冠肺炎疫情防控中，各級領(lǐng)導(dǎo)干部和一線社區(qū)工作者表現(xiàn)得很出色，但由于他們?nèi)狈镜墓残l(wèi)生知識和衛(wèi)生防疫技能，疫情防控難以達(dá)到專業(yè)水準(zhǔn)，因而有必要引入公共衛(wèi)生護(hù)士，為建立常態(tài)化的基層防控機(jī)制打好專業(yè)基礎(chǔ)。20世紀(jì)50年代以后，我國的公共衛(wèi)生護(hù)士制度被取消，現(xiàn)在極有必要重建這項(xiàng)制度，為社區(qū)防控奠定專業(yè)基礎(chǔ)。從新冠肺炎疫情防控情況來看，當(dāng)前國內(nèi)既需要懂得疾病防控知識與隔離技術(shù)的一線護(hù)理人員，也需要在社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)等區(qū)域從事疾病防控、隔離監(jiān)測、疾病癥狀初篩的公共衛(wèi)生護(hù)士。

從長期來看，我國的公共衛(wèi)生教育體系需要進(jìn)行大的改革，不但要設(shè)立公共衛(wèi)生護(hù)士專業(yè)，更應(yīng)該培植公共衛(wèi)生護(hù)士的基本理念，公共衛(wèi)生保健不應(yīng)只是等待式的服務(wù)，而要走進(jìn)社區(qū)，走進(jìn)社區(qū)居民當(dāng)中，了解他們的實(shí)際需要和多方面訴求，滿足不同區(qū)域、不同人群的差異化需求。我國現(xiàn)有的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生服務(wù)區(qū)域全覆蓋的能力嚴(yán)重不足，表現(xiàn)在：一是不注重社區(qū)居民家庭狀況和健康狀況的細(xì)致調(diào)查與記錄，很少或根本沒有社區(qū)居民健康狀況及就醫(yī)情況的詳細(xì)資料；二是沒有樹立為居民服務(wù)的意識，缺乏走進(jìn)社區(qū)的制度設(shè)計(jì)，無法為社區(qū)居民提供有效的服務(wù)；三是公共衛(wèi)生服務(wù)與醫(yī)療診治沒有銜接，公共衛(wèi)生服務(wù)不能為醫(yī)院的醫(yī)療診治提供有關(guān)患者的社會背景資料以及家庭病史資料。因此，恢復(fù)重建公共衛(wèi)生護(hù)士制度不僅能夠補(bǔ)齊社區(qū)防控的專業(yè)“短板”，還能夠加固整個醫(yī)療衛(wèi)生體系的基石。

二、發(fā)揮社會工作專業(yè)優(yōu)勢，扎牢社區(qū)防控的外圍籬笆

社會工作屬于一種專業(yè)的社會服務(wù)與方法，已經(jīng)成為現(xiàn)代社會福利制度的重要組成部分.根據(jù)王思斌的定義，“社會工作是以利他主義理念為指導(dǎo)，運(yùn)用科學(xué)方法，幫助貧弱群體和困境人士解決其基本生活方面的問題，促進(jìn)其能力發(fā)展，調(diào)適其與社會環(huán)境關(guān)系的職業(yè)性的專業(yè)服務(wù)活動”[2]6。既然是一種專業(yè)，就必須要有依托，要在社會職業(yè)分工中占有一席之地。自20世紀(jì)80年代中期專業(yè)社會工作在我國恢復(fù)重建以來，社會工作的專業(yè)地位和社會功能獲得了越來越廣泛的社會認(rèn)可，但總體上看普及程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

一般來說，社會工作有三大社會功能，分別為治療功能、預(yù)防功能和發(fā)展功能。社會工作的治療功能，是指人們的社會功能崩潰或受到傷害時，社會工作者幫助消除那些導(dǎo)致問題產(chǎn)生和使社會功能喪失的個人或環(huán)境因素，使失去的社會功能得以恢復(fù)和重建。例如，幫助聽覺障礙者安裝助聽器，以促使其恢復(fù)功能；安排被遺棄的孤兒入住寄養(yǎng)家庭，使之適應(yīng)新的生活等等。治療功能雖然屬于事后補(bǔ)救的性質(zhì)，但卻是社會工作最基本、最重要的功能，在社會工作仍處于起步階段的中國，更是如此。

社會工作的預(yù)防功能，是指事前發(fā)現(xiàn)并控制潛在的、阻礙社會功能有效發(fā)揮的條件與情境，降低和減輕社會問題發(fā)生的頻率與造成的傷害。例如，采用婚姻輔導(dǎo)的方式，可以促使男女雙方預(yù)見到未來的困難，并為他們提供克服困難的選擇，有助于預(yù)防未來夫妻沖突的發(fā)生。

社會工作的發(fā)展功能，是指社會工作者發(fā)掘和充分利用社會資源，激發(fā)個人或制度的潛能，以使個人或群體成長，有效發(fā)揮個人的社會功能，使社會制度為個人與社會的發(fā)展創(chuàng)造條件，并提高人們的生活質(zhì)量。社會工作的發(fā)展功能也可以叫作“提供資源的功能”，即充分利用好現(xiàn)有的資源，并盡可能尋找到更多的社會資源，以幫助人們實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展。

習(xí)近平總書記指出，在新冠肺炎疫情防控中“要發(fā)揮社會工作的專業(yè)優(yōu)勢，支持廣大社工、義工和志愿者開展心理疏導(dǎo)、情緒支持、保障支持等服務(wù)”[3]。發(fā)揮社會工作在新冠肺炎疫情防控中的專業(yè)優(yōu)勢，就是要充分發(fā)揮社會工作的治療功能和預(yù)防功能。

社會工作有很多實(shí)務(wù)領(lǐng)域，醫(yī)務(wù)社會工作是其中發(fā)展得較為成熟的一個實(shí)務(wù)領(lǐng)域，迄今已有一百多年的歷史。公共衛(wèi)生社會工作在醫(yī)務(wù)社會工作中占有重要地位，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公共衛(wèi)生社會工作通過事前、事中和事后介入，將事件給人們造成的傷害降到最低程度。通過事前介入進(jìn)行制度建構(gòu)，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的可能受害者建構(gòu)起安全網(wǎng)絡(luò)，預(yù)防突發(fā)事件可能帶來的重創(chuàng)；通過事中介入，使個體甚至群體的慣習(xí)發(fā)生變遷，建構(gòu)新的慣習(xí)；通過事后介入來創(chuàng)建新的場域，或者修復(fù)被突發(fā)公共衛(wèi)生事件所破壞的場域，或者促使個體或群體適應(yīng)新的場域，為事件的受害者及重要關(guān)系人提供撫平創(chuàng)傷的溫馨環(huán)境，為預(yù)防同類或相關(guān)事件再次發(fā)生營造適當(dāng)?shù)姆諊鶾8]。這是公共衛(wèi)生社會工作專業(yè)作用的發(fā)揮。

對于一般社會工作而言，公共衛(wèi)生社會工作憑借其專業(yè)優(yōu)勢，利用獨(dú)特的專業(yè)方法，可以推動社區(qū)防控、社區(qū)服務(wù)、疫情分析等各項(xiàng)工作與社區(qū)居民需求的精準(zhǔn)對接，構(gòu)筑群防群控的人民防線；可以做好面向社區(qū)居民的法規(guī)解釋和政策宣傳工作，增進(jìn)社區(qū)居民對社區(qū)防控工作的理解與認(rèn)同；可以促進(jìn)社區(qū)居民的團(tuán)結(jié)，共同面對不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)社區(qū)居民參與疫情防控和社會融入的自信心；可以高效地鏈接社會資源，幫助遭受疫病危害或威脅的個人與家庭盡快走出陰影，恢復(fù)正常的社會生活。因此，發(fā)揮社會工作的專業(yè)優(yōu)勢，是扎牢社區(qū)防控外圍籬笆的一個有效途徑。

公共衛(wèi)生護(hù)士和社會工作者都屬于醫(yī)務(wù)社會工作領(lǐng)域的專業(yè)人員，他們需要密切配合，專業(yè)互補(bǔ)，共同擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)社區(qū)防控和公共衛(wèi)生能力建設(shè)的任務(wù)。公共衛(wèi)生服務(wù)和社會工作服務(wù)也都屬于社會服務(wù)的范圍，缺失了哪一個方面，都不能稱其為完整的社會服務(wù)。故此，需要大力加強(qiáng)醫(yī)務(wù)社會工作尤其是公共衛(wèi)生社會工作體系建設(shè)，使之成為社會服務(wù)體系的一個重要的、具有能動力的組成部分，更好地發(fā)揮社會工作專業(yè)優(yōu)勢，扎牢社區(qū)防控的外圍籬笆。

三、深化政府購買服務(wù)機(jī)制改革，推動基層疾病防控能力建設(shè)

設(shè)立公共衛(wèi)生護(hù)士制度，發(fā)揮社會工作的專業(yè)優(yōu)勢，都屬于專業(yè)社會服務(wù)的范疇，都需要通過政府購買服務(wù)來保證資金支持。目前，政府購買服務(wù)的主要法律依據(jù)是《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》《政府購買服務(wù)管理辦法》，但政府購買服務(wù)與政府采購物品、工程具有顯著的不同，不應(yīng)根據(jù)政府采購物品、采購工程的思路進(jìn)行操作。

2020年3月1日實(shí)施的《政府購買服務(wù)管理辦法》，將政府購買服務(wù)界定為“各級國家機(jī)關(guān)將屬于自身職責(zé)范圍且適合通過市場化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務(wù)供應(yīng)商承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費(fèi)用的行為”[9]。這個文件比2014年12月15日頒布的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》有了很大改進(jìn)，至少對政府購買服務(wù)和服務(wù)采購進(jìn)行了明確區(qū)分和界定，但由于針對政府購買服務(wù)的高位階立法仍然缺失，故而仍有繼續(xù)改進(jìn)的必要。

從長遠(yuǎn)來看，對政府購買服務(wù)單行立法是最佳選擇，但這是一項(xiàng)漫長而艱巨的系統(tǒng)工程，實(shí)施周期較長，并且最終的結(jié)果還會帶有很大的不確定性。因此，在推進(jìn)單行立法過程中，輔之以現(xiàn)行法律規(guī)范的修正，是法律創(chuàng)制過程中一個不可或缺的環(huán)節(jié)。為推動基層疾病防控能力建設(shè)，可先從深化政府購買服務(wù)機(jī)制改革入手。首先，政府購買服務(wù)不應(yīng)以標(biāo)的額高低作為中標(biāo)的主要依據(jù)，必須將承接方提供的服務(wù)質(zhì)量放在第一位，而服務(wù)質(zhì)量的評估又是難以進(jìn)行數(shù)字化管理的；其次，政府購買服務(wù)不應(yīng)以項(xiàng)目制為唯一操作方式，因?yàn)轫?xiàng)目制存在著周期短、易變動的缺點(diǎn)，不利于社會服務(wù)的長期有效供給；最后，政府購買服務(wù)不應(yīng)以公共服務(wù)為唯一著眼點(diǎn)，要將社會服務(wù)單獨(dú)開列，以適應(yīng)專業(yè)社會服務(wù)供給的需要。

還有一層需要考慮，政府購買服務(wù)購買的是專業(yè)服務(wù)，因此，在具體操作上要對購買范圍做出符合專業(yè)性質(zhì)的規(guī)定，而不能被過多的非專業(yè)服務(wù)內(nèi)容所擠壓。實(shí)地調(diào)查結(jié)果顯示，很多地方承接政府購買服務(wù)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的工作內(nèi)容有很多是行政性或黨務(wù)方面的工作任務(wù)，超出了社會工作應(yīng)有的專屬服務(wù)領(lǐng)域，服務(wù)內(nèi)容“寬泛化”現(xiàn)象十分明顯[10]。因此，在深化政府購買服務(wù)機(jī)制改革時，一定要注意專業(yè)性的要求和規(guī)范。

總而言之，為推動基層疾病防控能力建設(shè)，必須大力發(fā)展專業(yè)社會服務(wù)，并輔之以政府購買服務(wù)機(jī)制改革。這是一個全新而復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、全面推進(jìn)、重點(diǎn)施策，從而達(dá)致實(shí)現(xiàn)社會治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。