新中國成立前后城市軍管會的由來、性質(zhì)與作用

馮 兵, 楊書瑤

(1.四川大學 馬克思主義學院, 四川 成都 61000； 2.成都理工大學 工程技術學院， 四川 成都 61000)

1947年6月，中國共產(chǎn)黨正式發(fā)動對國統(tǒng)區(qū)的全線戰(zhàn)略反攻，蔣介石反革命統(tǒng)治勢力在屢戰(zhàn)屢敗中日趨式微。在需要“破壞一個舊世界和建設一個新世界”的背景下，毛澤東要求：“軍隊不但是一個戰(zhàn)斗隊，而且主要地是一個工作隊。軍隊干部應當全體學會接收城市和管理城市?！盵1]1948年6月，中共中央決定在新解放的大、中城市建立軍事管制委員會，作為臨時的最高權力機關，統(tǒng)一領導城市的接收與管理事宜。作為解放城市過渡時期的領導機構，軍管會存在時間不長，卻以極強的適應性解決了黨在接管城市時面臨的眾多問題。系統(tǒng)探討軍管會建立的歷史背景、發(fā)展過程，分析其性質(zhì)特點與重要貢獻，對深入研究新中國成立初期城市政權建構的歷史，回答黨如何走出城市解放后“勝利的困境”意義重大。

一、新中國成立前后城市軍管會的設立背景

軍管會的建立有著深刻的內(nèi)涵要義，貫穿于革命戰(zhàn)爭、政權鞏固與城市建設等，既與革命形勢迅速發(fā)展的迫切需要息息相關，又與無產(chǎn)階級政權初誕之際面臨的嚴峻政治形勢密不可分，為新中國成立前后的歷史實際所必需。

(一)城市紊亂的生產(chǎn)生活秩序亟需恢復

解放戰(zhàn)爭的勝利發(fā)展，在給廣大軍民帶來勝利喜悅的同時，也給中國共產(chǎn)黨全國范圍的執(zhí)政帶來嚴峻考驗。新解放城市的社會狀況是：敵人的軍事集團已被消滅，但殘存的武裝力量如特務、匪徒和持槍的散兵游勇仍大批存在，社會秩序極為混亂。解放初期，西安有軍統(tǒng)、中統(tǒng)特務組織180多個，職業(yè)特務800多人。潛伏下來的特務與市內(nèi)殘留的反動分子勾結在一起，千方百計地對解放后的城市進行各種破壞。僅1949年5月到12月，西安市就有372宗搶劫案，581宗金融投機案[2]。同時，受國民黨所謂幣制改革影響，城市金融市場紊亂，經(jīng)濟瀕臨崩潰，生產(chǎn)急劇萎縮乃至停滯，民眾生活困苦。據(jù)國民黨廣東省政府統(tǒng)計，實行幣制改革后的3個多月時間里，廣州市物價指數(shù)上升1300%。不少市民不得不吃野菜、米糠，甚至有些市民以死貓、死鼠充饑。由于貧病交加，廣州市路尸日增。1948年，廣州市路尸1628具，平均每月約為135具，每日4至5具[3]。天津在抗日戰(zhàn)爭前已是華北物資交流的樞紐，共有140個行業(yè)，共有工商業(yè)、企業(yè)兩萬多戶。受連年戰(zhàn)爭影響，加之國民黨幣制改革造成的物價飆漲及黑心商人投機風氣盛行，城市內(nèi)工商業(yè)的正當經(jīng)營受到毀滅性打擊。天津民族資本工業(yè)1947、1948兩年時間內(nèi)，鑄造業(yè)減少了21家，機械制造業(yè)則銳減144家?；瘜W染料行業(yè)，僅有的28家工廠，也只有18家開了業(yè)[4]。

(二)城市管理混亂現(xiàn)象亟需改變

解放戰(zhàn)爭早期階段，因解放城市較小且部隊處于隨時聽令撤離的狀態(tài)，黨未能在已解放的城市施行嚴格的管理制度，而是在條件許可情況下直接建立人民政府進行城市接管工作。但受游擊戰(zhàn)爭習慣的影響，部隊與接收人員常常對解放城市抱有“五日京兆”的打算，導致打亂、掠取城市資產(chǎn)的問題頻出。東北局曾指出，雖屢次對攻城部隊和地方黨委指示，必須嚴格執(zhí)行黨的城市和工商業(yè)政策，但一直到攻占四平、鞍山，收復吉林時，違犯城市政策和工商業(yè)政策的現(xiàn)象仍在繼續(xù)發(fā)生[5]339。除少數(shù)城市外，早期解放城市均曾出現(xiàn)士兵、機關單位人員亂拿東西，搬取公用物資，還鼓勵城市貧民去拿的現(xiàn)象。石家莊解放后的一段時間內(nèi)，市內(nèi)一度刮起“搶風”，搶劫私人財物、搶購物資、隨意搬拆機器零件等混亂狀況層出不窮[6]。同時，政出多門，缺乏統(tǒng)一領導組織實施工作的問題也給城市管理帶來嚴重困擾。如石家莊解放后由晉察冀邊區(qū)石門市政府與晉察冀邊區(qū)石門市衛(wèi)戍司令部負責全市革命新秩序的建立工作[7]。而從地位性質(zhì)來說，石門市委才是石門市的領導機構，石門市政府既受邊區(qū)政府領導，當時也必須通過市委開展各領域恢復發(fā)展的行政工作。問題又在于這兩個機構卻都沒有接收舊政權資產(chǎn)人員之任務，這一任務又是單交與市物管委來執(zhí)行，而衛(wèi)戍司令部則只在其中負責鎮(zhèn)壓反動分子實行戒嚴[8]。四個機構并立，各自運轉，沒有統(tǒng)一總機構的組織體制十分不適合戰(zhàn)斗結束后的城市接管，給城市正常生產(chǎn)生活秩序的恢復與革命政權的鞏固帶來了十分不利的影響。

(三)勝利形勢下黨的工作重心亟待轉移

隨著解放戰(zhàn)爭深入向好發(fā)展，城市接管特別是對大中城市的接管已到了更加迫切的地步。1948年2月，劉少奇關于石家莊城市工作功過經(jīng)驗的電告受到毛澤東的高度重視，中共中央責成各地黨委簡明扼要地作好較大城市的工作經(jīng)驗總結，以“將黨的注意力不偏重于戰(zhàn)爭與農(nóng)村工作，而引導到注意城市工作”[5]184。同年9月，大城市濟南解放，東北戰(zhàn)場遼沈戰(zhàn)役打響，中共中央召開了一次政治局會議，會議認為，為達作戰(zhàn)勝利，“須盡一切可能修理和掌握鐵路、公路、輪船等近代交通工具，加強城市和工業(yè)的管理工作，使黨的工作的重心逐步地由鄉(xiāng)村轉到城市”[5]553。遼沈戰(zhàn)役后，中國軍事形勢已發(fā)生陡然轉變。解放軍已牢牢占領越來越多的城市，城市本身的意義便凸顯出來，對城市進行長期管理并建設屬于人民的城市成為中國共產(chǎn)黨今后城市工作的重要內(nèi)容。1949年2月，在復第二，三野戰(zhàn)軍的電報中，毛澤東提出“把軍隊變?yōu)楣ぷ麝牎?，要求干部著重學習政策，迅速學會管理城市，要“一反過去二十年先鄉(xiāng)村后城市的方式，而改變?yōu)橄瘸鞘泻筻l(xiāng)村的方式”[9]112。同年3月，以黨的七屆二中全會為標志，中共中央正式向全黨作出工作重心戰(zhàn)略轉移的決策，提出城鄉(xiāng)必須兼顧，但“黨和軍隊的工作重心必須放在城市”[9]158的重要論述。城市工作問題成為當時中國共產(chǎn)黨革命與建設事業(yè)的核心議題，轉移戰(zhàn)略雖已提出，但面臨的風險與艱難卻不容忽視，惟有妥善處理好解放城市的接收與管理，方可順利完成這一歷史任務。

二、新中國成立前后城市軍管會的逐步設立

城市軍管會孕育形成、發(fā)展及變化軌跡深刻烙印著中國共產(chǎn)黨從領導中國革命到領導建設新中國的邏輯轉變。從地方經(jīng)驗到中央政策，在確定解放城市管理制度與統(tǒng)領接管的機構上，中國共產(chǎn)黨經(jīng)過了一番審慎思考與努力實踐?？傮w而言，城市軍管會發(fā)展時段的劃分大體與軍事管制制度的產(chǎn)生、完善與法制化、制度化一致，以濟南軍管會、沈陽軍管會和上海軍管會為成長進程的層次體現(xiàn)，可分為初步建立、健全發(fā)展及逐步取消三個動態(tài)階段。

(一)軍事管理制度的產(chǎn)生與濟南軍管會的首創(chuàng)

軍事管理制度的產(chǎn)生。解放戰(zhàn)爭時期的軍事管理制度于中國共產(chǎn)黨考量解放戰(zhàn)爭的形勢發(fā)展與探索城市管理高效方法的道路中形成。1946年4月，哈爾濱解放后，社會秩序較為混亂。為鞏固哈爾濱城市政權，中國共產(chǎn)黨從松江軍區(qū)主力部隊中抽調(diào)出了一部分人，組建了哈爾濱市衛(wèi)戍司令部。隨后，衛(wèi)戍司令部發(fā)布布告，對哈爾濱實行軍事管制，使社會秩序逐漸好轉。但由于形勢變化，我軍從四平、長春撤退，哈爾濱的社會秩序隨之又產(chǎn)生了一定時期的惡化[10]。直到在東北局指示下，哈爾濱發(fā)布《對于目前哈市工作的決定》，哈爾濱市政府接管時期最高領導機關的地位才得以確立，開始全權處理敵產(chǎn)，并著眼城市的長期建設。1947年11月，人民解放軍攻克石家莊。在解放后的一個星期內(nèi)，由于機構各自運轉，紀律檢查薄弱，從部隊到城市機關單位接連發(fā)生違法亂紀現(xiàn)象，城市居民也在大肆爭搶物資，給各公私單位財產(chǎn)造成巨量損失。為終止亂象，市警備司令部于11月27日發(fā)出“關于執(zhí)行戒嚴條令的命令”，開始在市區(qū)實行軍管和宵禁。這種狀態(tài)持續(xù)到第二年3月才通告結束，為穩(wěn)定社會秩序，防止敵特破壞起到了重要作用。鑒于此，石家莊市委市政府在入城工作經(jīng)驗總結中提出：入城時為易于保存敵產(chǎn)和恢復各種秩序，須建立統(tǒng)一的最高領導機關軍管委員會，以便集中力量，齊一步調(diào)。進城后，為克服戰(zhàn)爭后的混亂現(xiàn)象與破壞發(fā)生，應首先宣傳實行軍事管制，進行戒嚴[11]。

哈爾濱、石家莊等較大城市的接管實踐，讓朱德等中央高層意識到“以后打下大城市，打下來后，一個時期內(nèi)，應該對城市進行軍事管理”[12]。1948年2月19日，中央工委把攻占與接收石家莊的教訓經(jīng)驗通報給中共東北局并提醒：近期即將收復的一些大、中城市被蔣軍再占可能性極小。然黨內(nèi)當前對這些新收復的城市該以何方法進行接收，及過后如何進行長期建設，尚未有完善的方法，還需各地作進一步的經(jīng)驗總結[5]160。七日后，中共中央再發(fā)《關于注意總結城市工作經(jīng)驗》的指示，責成凡接收城市人口五萬以上規(guī)模之接管單位，限期完成經(jīng)驗報告，上報至中央[5]183。依照指示，各局對已完成接收工作的城市進行了接管經(jīng)驗提煉。其中東北局在借鑒早期被蘇聯(lián)實施軍事管制的地區(qū)及洛陽、石家莊和東北解放的城市接管經(jīng)驗后，大膽創(chuàng)新，形成《關于保護新收復城市的指示》?！吨甘尽窂漠斍案锩蝿萑胧?，對城市于革命的重要意義、城市中違反政策的主要表現(xiàn)及產(chǎn)生原因作出了精辟分析，并首次提出在新解放的城市推行短期軍事管理的政策，初步規(guī)定由解放城市所在部隊最高指揮機關組建軍事管理委員會的組織方法、組織職責和部分工作程序。中央對東北局軍管制度政策相關意見頗為重視，于當天審閱批轉全國執(zhí)行，人民解放軍軍事管理制度由此產(chǎn)生。

濟南特別市軍事管制委員會的初建。經(jīng)中央批準并指示各地切實遵行的東北局六月指示很快在華東區(qū)進行了具體操作與檢驗。濟南戰(zhàn)役部署提出后，華東局開始對濟南市解放后的權力機構設置進行認真研究，根據(jù)中央指示精神，決定組建以譚震林、曾山為正、副主任的軍事管制委員會，作為濟南特別市軍管時期最高權力機關[13]52。24日，濟南全市解放。次日，軍管會布告全市，實施軍管，除重申華東局的決定外，補以說明，“俟社會秩序安定，軍事管制結束，軍管會即行撤銷”[14]。26日，按華東局賦予的任務要求，市軍管會研究確定了接管濟南的具體工作機構，在軍管會下設秘書處、財政、文教、郵電、生產(chǎn)、公安、出版等共計17個部門并指定各部相應負責人，確定了濟南特別市軍管會接管濟南的一攬子工作機構。至此，中國解放戰(zhàn)爭時期首個軍管會的名稱、性質(zhì)、任務，架構形式得到確定。濟南軍管會的工作持續(xù)到1948年10月底。10月25日濟南軍管會召開會議，根據(jù)華東局指示，決定于10月31日結束該市軍管，其下轄各部相應改成市政府工作機構，未盡事宜交由濟南特別市敵產(chǎn)清理委員會處理。

(二)軍事管制制度的完善與沈陽軍管會的發(fā)展

軍事管制制度的完善。作為“軍管會”接管模式的首次試行，濟南軍管會除有力證明該模式的有效性外，也暴露了軍管制度規(guī)范缺陷的諸多問題。當時，毛澤東正集中精力指揮遼沈戰(zhàn)役，劉少奇在聞悉濟南僅一月有余就取消軍事管制時，頗有質(zhì)疑之詞：“其理由何在？你們軍管經(jīng)驗何在？望告?！盵13]165無獨有偶，在濟南執(zhí)行軍管時期，東北區(qū)首個軍管會，長春軍管會奉令就職辦公。因其曾為蘇聯(lián)紅軍實行軍事管制，黨此前也曾兩次階段性接管，故該市軍管時間更短。顯然，早期建立的城市軍管會存在時間不長，甚至過短，只充當短暫秩序維持之用，并未完全著眼于民主政權的建立與鞏固。軍管會非常設機構，撤銷究竟應不應該，主要是以任務完成情況而定。但中央當時亦未作出關于軍管期間應完成哪些任務才可撤銷的具體說明。濟南軍管會雖名為“軍事管制委員會”，執(zhí)行的卻是“軍事管理”的理念，雖僅一字之差，卻也有幾分區(qū)別。以東北局六月指示之意，實施城市軍事管理原初是一種保護城市的應急舉措，側重于強化攻城軍隊與入城干部紀律約束，避免秩序混亂導致權力的真空。但顯然戰(zhàn)局的根本轉變，使城市工作僅“管理”還不夠，需實行全面軍事上的強制管控，以建立社會革命秩序，推進城市民主建政[15]。針對這一情況，1948年11月15日，中共中央向各中央局、分局和野戰(zhàn)軍前委連發(fā)《中共中央關于軍事管制問題的指示》和《在新解放城市不應過早取消軍事管制等問題的指示》。兩份文件的內(nèi)容較東北局原所作規(guī)定相比，關于取消軍事管制的時間有所延長，軍管會的任務也更為繁重，其工作囊括鎮(zhèn)反、接管與建政等系列內(nèi)容，執(zhí)行標準也明顯提高。對于十萬以上人口大城市的軍管會撤銷更是上升至中央層面進行決定，并完善了前期軍管制度存在的說明籠統(tǒng)和規(guī)范缺陷的地方。

沈陽軍事管制委員會的發(fā)展進步。1948年10月27日，經(jīng)中央批準，東北局決定組織沈陽市軍管會負責接管沈陽，由陳云任軍管會主任，伍修權、陶鑄為副主任。28日，陳云主持沈陽軍管會第一次會議，與會委員在詳細探討了東北已解放城市的接收方法后，一致認為，要想把沈陽這種大城市的接管做到迅速、完整且利于未來發(fā)展，則不可破壞整個城市運作系統(tǒng)。城市工作茲事體大，環(huán)環(huán)相扣，徹底打亂去接收，不僅會“事”亂，還會造成“人”亂，不利于戰(zhàn)后初期城市秩序的控制與各項接收系統(tǒng)的快速接頭。因此，會議確定沈陽接管施行“各按系統(tǒng)，自上而下，原封不動，先接后分”的工作總方針。對各執(zhí)行單位強調(diào)重新規(guī)劃組合，“所有的接管部門不歸原機關領導，歸軍管會統(tǒng)一領導”[16]。同時，考慮到濟南軍管會當時出現(xiàn)為縮短指揮鏈，管理幅度較大而組織層次較少，軍管會直接領導的執(zhí)行機構較多，結果導致領導忙不過來，沒有時間思考重大問題的現(xiàn)象，沈陽軍管會決定不在委或部的組織層次上作較多劃分，而是在接管任務較多的委員會下再細分多個工作處或工作小組，繼以明晰接管對象。軍管會直接領導部門只為辦公室、經(jīng)濟處、鐵道處、財政處、后勤處、政務處、公安處，并成立沈陽特別市政府和衛(wèi)戍司令部[17]。扎實的前期準備與清晰的接收方案使沈陽接管工作非常順利，并形成重要的《接管沈陽的經(jīng)驗》。在《接管沈陽的經(jīng)驗》中陳云談到，接管過程中權力集中在軍管會，機構設置上應組建專門接收班子和使用單一建制的衛(wèi)戍機構等建議[18]。1949年1月，東北局對沈陽經(jīng)驗再作補充，關于軍管會機構設置上強調(diào)“新收復大城市之軍管會下面，必須配有強力的供給處，專管供給工作”[19]。隨后建立的天津、北平、南京、西安等地軍管會，在借鑒參考沈陽經(jīng)驗的基礎上，均搭建起了較為合理妥善的軍管會組織系統(tǒng)，這一時期也成為城市軍管會完善與提高的重要階段。

(三)軍事管制制度的定型與上海軍管會的優(yōu)化

軍事管制制度的定型與法律化。1949年1月，中央發(fā)給西北野戰(zhàn)軍的《關于新解放城市軍事管制和釋放獄囚問題的指示》，再次明確城市軍管會的任務，重申人民解放軍執(zhí)行軍事管制之必要：“軍管制是需相當長期實行的。在今后，你們新解放的較大城市，如西安等地，則必須實行軍事管制?！盵5]14同年4月，《中共中央對華東局關于接管江南城市指示草案的批示》對軍管會在城市經(jīng)濟中只接收不經(jīng)營的角色定位加以明晰，進一步規(guī)范了軍管會職能權限[9]330。以上指示的相繼發(fā)布使城市軍管制度日趨完備。新中國成立前夕，首屆政協(xié)會議通過了《共同綱領》?！豆餐V領》規(guī)定，對新解放的城市區(qū)域施行統(tǒng)一的軍事控制，廢除反動政權。通過委任形式，由中央人民政府或前方軍事當局任命地方黨政軍要員組成地方軍管會與人民政府。在地方人民政府正式選舉之前，由軍管會代行城市管理權限，以領導群眾，創(chuàng)建城市革命秩序[20]。以此為標志，城市解放初期軍管制度正式在新中國以法律形式確定下來。

上海軍事管制委員會的成熟優(yōu)化。上海國際化大都市的地位，使它的城市軍管會較此前成立的軍管會而言，規(guī)模更大，體系更全。更為突出的一點是，上海的軍管會成員，還大量吸收了“自由資產(chǎn)階級”。1949年5月10日，在饒漱石起草給中央的《關于接管上海準備工作的情況報告》中，上海市軍管會機構安排為下轄軍事、文教、財經(jīng)、公共房屋接管委員會及市政府、秘書處、警備司令部、煤糧供應運輸部等8個部門組織[21]。5月20日，周恩來回電華東局并提出關于上海市軍管會組織機構及班子人選的三處完善意見：一、鑒于上海產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟斗爭復雜，軍管會財經(jīng)接管工作應對該市產(chǎn)業(yè)界民主人士及工人中享有較高聲望之工人領袖作團結吸收；二、上海文化事業(yè)繁榮，文教接管工作要壯大文化統(tǒng)一戰(zhàn)線，“亦必須吸收一部分黨外文化工作者參加”[22]，決定陳毅為滬市文教接管委員會主任，范長江、唐守愚、白韜、夏衍、錢俊瑞五位進步文化工作者為副主任；三、改軍事接管委員會為軍政接管委員會，并對標舊政權政府各部門加以完善接管組織。爾后鑒于平、津等市的接管經(jīng)驗，中央考慮還是應將軍事、政務兩項接管系統(tǒng)分開，避免軍政混亂狀態(tài)，軍事主責接管國民黨的軍事倉庫、軍事工業(yè)系統(tǒng)、飛機場等，政務主責接收舊政權機構。根據(jù)中央指示，上海市軍管會再作調(diào)整，于接管前夕形成包括財政、文教、軍事、政務四個接管委員會為主的11個部門組織體系[23]。

5月27日，以陳毅、粟裕為正、副主任的上海軍管會在原大上海市所轄區(qū)宣布實施軍事管制，統(tǒng)領城市接管與秩序管制事宜。接收期內(nèi)，上海市軍管會進一步優(yōu)化組織系統(tǒng)，增設個別部門以補充助力城市運轉體系的快速恢復。為強化各分區(qū)的統(tǒng)一接管領導，上海市軍管會成立了由趙毓華統(tǒng)一管理的近郊接管委員會，下設民運、政務、財經(jīng)、組織，秘書5處和10個郊區(qū)接管委員會[24]?？紤]上海有原中統(tǒng)和保密局特工潛伏臥底，還有萬余名被打散的國民黨軍隊殘余分子，為確保全市人民安全，市軍管會又決定成立兩個非常設機構：一為上海市治安委員會，下設警備、肅反、保衛(wèi)、治安、司法5個部門[25]；二為由公安總局、民政接管處、警備司令部聯(lián)合領導的軍警民聯(lián)合辦事處[26]。部分既定機構也進行了深化調(diào)整：秘書長系統(tǒng)增設辦公廳，人事處；公安局轄刑警、供給、秘書、消防、行政、人事六處及各分局、警校、衛(wèi)隊等；警備一至五區(qū)及吳淞要塞區(qū)歸淞滬警備司令部轄；軍事接管委員會下軍事部改陸軍部，形成上海市新的軍管會組織系統(tǒng)。直至1953年，上海市軍管會才逐步結束所有工作，退出歷史舞臺。回顧接管上海的整個歷程，難度非同一般，甚至遠超其他所有接管了的城市。黨內(nèi)高層高度重視上海市軍管會的接管工作，在每一階段均對滬市接管機構進行過針對性深化調(diào)整，力求完備。而上海市軍管會規(guī)范有序的行政管理體制也給此后解放城市軍管會以較大啟迪，故這一時期在某種程度上反映著解放戰(zhàn)爭時期城市軍管會的優(yōu)化成熟。

(四)城市軍事管制的取消與各地軍管會的消逝

城市軍事管制的取消。需要指出的是，無論黨中央或是中央人民政府，從未出臺專門決定，明確宣布軍管制度在新中國的結束。但作為國家政權轉移時期制定的特殊制度形式，軍事管制制度本身就是一個臨時性的政策安排。根據(jù)《共同綱領》之規(guī)定，軍管時間長短要嚴格依照各地情況而定，而且一有可能就須讓位給文職政府。正如劉少奇所說：“在反革命已經(jīng)肅清，土地改革已經(jīng)完結，人民大多數(shù)已有組織，各級人民代表會議和人民政府已能完全履行自己的職權，那時，軍事管制就自然地成為不必要了，它的一切權力也就自然而然地為各級人民政府所代替了?！盵27]

各地軍管會在任務結束后的自然消逝。早在新中國成立前夕，一些早期解放的規(guī)模較小的城市就已在解放后數(shù)月結束軍管。而后期解放的城市，得益于中國共產(chǎn)黨對城市接管工作的日漸熟稔，軍管時間并不長?？傮w而言，一般城市經(jīng)過幾個月不等的短暫過渡后，城市政治體系就可重新建立運轉，人民政府就可開始有效行使地方國家權力。因此，在1950年間大部分城市的軍管會已變成了一個協(xié)調(diào)和監(jiān)督的機構，而到“1951年，它的職能基本上減少到治安和衛(wèi)戍事務方面”[28]。至1952年，各界人民代表會議已在各級行政區(qū)悉數(shù)召開，新中國政權體系基本建立，軍事管制委員會遂完成使命，退出歷史舞臺，成為歷史記憶。

三、新中國成立前后城市軍管會的特殊性

城市軍管會以軍隊為權力保障，是城市軍管時期軍政合一的領導機關，工作執(zhí)行中具有格外高效的特點。軍管會又是特定歷史條件下產(chǎn)生的過渡性權力機關，其組織結構形式與政策推行方面具有強大的機動靈活性。軍管會同時是在混亂秩序中黨領導城市各方力量的存在，具有城市最高領導機構的地位并擁有高度集中統(tǒng)一的權力。

(一)軍管會是城市解放初期的軍政領導機關，政策執(zhí)行高效

解放戰(zhàn)爭的發(fā)展態(tài)勢決定了中國共產(chǎn)黨早期對解放區(qū)的管理是軍事與分權性質(zhì)的。由于尚未制定統(tǒng)一明確的政策細則通行全國，加之中央人民政府尚在籌建之中，只具備初步的統(tǒng)籌與計劃能力，對解放城市初期的管理，黨采取的是軍事管理而不是文職管理的方法。通過對優(yōu)秀軍事將領的任命，黨將大批軍隊干部充實進了治國理政的人才隊伍，軍隊被用來在全國建立秩序和新的管理機構。這就使得城市軍管會擁有較之一般行政管理機構不同的強烈軍事色彩和強大軍事功能。與此同時，軍管會對行政亦有指揮之權。它可“發(fā)布戒嚴令，并依據(jù)中共中央及人民解放軍之政綱，發(fā)布臨時法令”[29]。軍管時期地方政府的權力由軍管會全面接管，政府成為軍管會的下屬機關，軍管會成為城市公共生活的實際管理者。

城市軍政領導機關的定位意味著這一組織擁有軍政合一的政治權力。它將當時的軍事、行政乃至司法等項目統(tǒng)一起來，實現(xiàn)了國家軍事職能與管理職能高度一體化的機構設置，擔負起城市軍事管制與行政管理的雙重職能。其結構設置精干，組織內(nèi)許多干部來源于人民解放軍，我們同時也在城市市委、市政府中擔任主要領導。人民解放軍戰(zhàn)斗隊、工作隊的光榮傳統(tǒng)在城市接管中得到良好體現(xiàn)。具體任務執(zhí)行中，軍管會厲行嚴格的紀律與請示報告制度，規(guī)范接管人員接收職權的行使，避免出現(xiàn)勝利后的“劫收”與營私舞弊，使各項政令上通下達，迅速及時。同時，強制性也是軍管會政策執(zhí)行的顯著特征。比起常態(tài)的政府管理，軍管時期的強制力主要不是源于公安警察的力量，而是源于軍隊的力量，這使軍管會比一般的行政管理機關更具權威性與強制力，能快速推進政策執(zhí)行，應對突發(fā)狀況。

(二)軍管會是一種過渡性質(zhì)的城市權力機關，組織靈活機動

打破舊的統(tǒng)治機器代之以無產(chǎn)階級民主是中國共產(chǎn)黨掌握城市政權的首要條件。在舊政權系統(tǒng)被摧毀，新政權系統(tǒng)尚無法正常組建的情況下，城市軍管會作為一個臨時機構，在其中起著過渡政權機關的重要作用。軍管會一方面承擔著城市暴力機關的鎮(zhèn)壓者與保護者角色，對敵人以公開的無情軍事專政，保障國家和人民的生命財產(chǎn)；另一方面則扮演著城市過渡政權機構的建設者與組織者角色，通過有策略地動員引導城市各界有識之士，為發(fā)揚人民民主創(chuàng)造條件。正如劉少奇所講：“人民解放軍的軍事管制就是最初的人民民主專政。”[30]它將工作的目標指向城市民主政權的建立與鞏固，待組織召開起各界人民代表會議，并在此基礎上逐步建構起系統(tǒng)的人民政府、法院、警察局等城市國家機關后，軍管會便會解除其對下屬各部門的領導關系，自然消逝。

軍管會過渡性城市領導機關的性質(zhì)決定了它在遵循集中統(tǒng)一的原則下，必須因地制宜、因時而變，這使其擁有強大的靈活機動性。一是不同城市可根據(jù)城市的接收要素確定軍管會的具體組織形式。經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)軍管會的機構設置較為齊全，機構間職責劃分也更為清晰；經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的軍管會部門數(shù)量、規(guī)模相對較小，與較大城市的同類機構相比，所承擔的職能更為寬泛。同時，隨著地區(qū)干部條件與環(huán)境變化的新訴求，軍管會也可隨時作出調(diào)整。如在彝民較多的西昌，軍管會增設有民族事務處，并在負責人任命上以彝族本地同胞為主(1)參見政協(xié)西昌市委員會文史資料委員會編，《西昌文史》第8輯，1990年版，第102頁。。二是作為過渡性的政權組織結構，軍管會靈活性和試驗性的特點為中國共產(chǎn)黨探索、總結管理城市的政策方法提供便利。城市解放后，政策之試驗、廢除、改變、補充均以軍管會名義進行[31]。三是機構撤銷更為靈活，就軍管會下設接管部門而言，單項領域接管工作完成后即可由軍管會宣布撤銷，而軍管會本身在發(fā)動與組織革命群眾團體，幫助城市建立起系統(tǒng)的人民民主政權機關后，即將一切行政權力移交民主政府，逐漸消逝。

(三)軍管會是城市軍管時期的最高領導機關，權力高度集中統(tǒng)一

國家的本質(zhì)決定了必須要把沖突保持在“秩序”的范圍內(nèi)才能穩(wěn)定政治統(tǒng)治，城市軍管時期，以規(guī)范控制社會秩序為基本工作目標，強調(diào)統(tǒng)一領導、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一步調(diào)的接管工作部署。因此，軍管會始終保持與各接管委員會以及其他職能部門的上下級領導關系。其中警備司令部接受上級軍區(qū)與軍管會的雙重領導；市政府在軍管時期也僅作為軍管會的下設機構。各接管委員會的機構設置、調(diào)整與撤銷均以軍管會名義嚴格執(zhí)行。即軍管會對外為城市軍管時期的最高權力機關，總攬城市軍事、黨政、經(jīng)濟、文教、民生等所有事務，對內(nèi)即為黨的委員會，是代表分局領導該市黨、政、軍、民、財政、保衛(wèi)各部門的黨的領導機關[32]。

實質(zhì)上，堅持軍管會對城市各方力量的統(tǒng)一指揮正是堅持黨對城市的集中領導。盡管各地軍管會的組織結構高度靈活，但軍管會的權力高度集中于每個組織中身兼多職的高層領導手中。軍管會內(nèi)所有委員的任命安排必須報經(jīng)中央批準備案。通過高度重合的城市領導機構人事安排，中國共產(chǎn)黨在尚未完成城市黨組織覆蓋的地區(qū)掌控對城市的絕對控制權。例如葉劍英，他是廣州市軍管會主任，同時也是黨的華南局第一書記、廣東省省長、廣州市市委第一書記、廣州市市長，同時他還是許多臨時委員會的成員。南京劉伯承、粟裕，南寧莫文驊，福州韋國清均兼市軍管會主任、市長、市委書記三職于一身。即使軍管會主任沒有再兼其他職務，但城市各組織班子一把手也會是軍管會委員，因此真正實現(xiàn)了權力的高度集中統(tǒng)一，市委、市政府與市軍管會步調(diào)一致、配合緊密，真正高效地做到在短時間內(nèi)集中城市人力、物力、財力，完成城市的接收管理與政權重構。

四、新中國成立前后城市軍管會的歷史作用

史學家莫里斯·邁斯納曾談到，在近代中國的社會條件下，實現(xiàn)現(xiàn)代政治統(tǒng)一的目標是一個十分艱巨的任務。但這一任務卻在1949至1952年間極為有效和神速地完成，這在很大程度歸因于這樣一個事實：“中國的新統(tǒng)治者擁有一個強大而有效的組織工具，共和國主要是采取軍事管理而不是文職管理的方法?！盵33]軍管會的接管活動，是中國共產(chǎn)黨破舊立新過程中一個極為重要的環(huán)節(jié)。它的出現(xiàn)不僅為城市的迅速接管提供了堅強組織保證，也為城市正式管理系統(tǒng)的建立提供了有效緩沖。同時，軍管會在紛繁復雜的社會形勢下探索出的城市工作方法，也為中國共產(chǎn)黨全面治國理政積累了寶貴經(jīng)驗。

(一)為城市的順利接管提供了堅強組織保證

學者傅高義在談及廣東接管時曾說：“雖然共產(chǎn)黨自身還不穩(wěn)定，但毫無疑問，共產(chǎn)黨軍隊的力量和他們行動的果敢、迅速，卻使接管容易了許多?！盵34]45城市接管是一個龐大復雜的系統(tǒng)工程，具有涉及面廣、牽涉人員多、政治影響大的特點。能否順利接管好城市，是關乎黨能否在城市中立足，能否鞏固和發(fā)展革命果實的重大戰(zhàn)略問題。新舊政權的更替不可能風平浪靜，一個結構設置科學合理、運轉靈活有效的接管組織是黨目標任務得以完成的關鍵保證。面對重構城市政權和重建城市秩序的艱巨任務，以優(yōu)秀軍事將領為代表的城市軍管會，成為統(tǒng)籌各部，協(xié)調(diào)各方的堅強領導機關。在干部奇缺，物質(zhì)基礎薄弱的情況下，軍管會擔負起鎮(zhèn)壓反革命和接管城市、賑濟救災和恢復秩序、動員群眾與支援前線等系列工作。也正是以軍管會為城市管理的起點，中國共產(chǎn)黨在穩(wěn)定的社會環(huán)境下，逐漸建構起了足以控制和變革社會的龐大政治體系，順利將城市的政治、經(jīng)濟、社會從瀕臨崩潰的惡劣境況迅速恢復到戰(zhàn)前穩(wěn)定時期的水平，并為此后全面社會改造奠定了基礎。

(二)為城市正式管理系統(tǒng)的建立提供了有效緩沖

城市解放后，舊的統(tǒng)治機器被打爛，新的政權系統(tǒng)卻無法在短期內(nèi)建立起來。新解放城市，反革命勢力盤根錯節(jié)，群眾對黨的了解還不充分，實現(xiàn)城市領導機構民主選舉的條件尚不具備。且中國廣袤的地域特點和城市解放時間不一，社會狀況迥異的現(xiàn)實，也在很大程度上制約著黨在解放區(qū)采取統(tǒng)一政策與常態(tài)化管理。通過城市軍管會一段時間的過渡，黨在實踐中逐步掌握城市狀況，學習和總結城市工作經(jīng)驗并培育起新的城市管理體制。由于暫時的過渡意義，該時期的城市政府是軍管會的下屬機構，主要負責政務工作的接管，并不具備近代國家管理理念中的法律地位與管理權限。但事實上，“除了發(fā)布震懾那些可能的暴力反抗者的命令、征用外國財產(chǎn)，或圍捕反革命外，軍管會把實際的操作留給了政府”[34]42。隨著原屬軍管會的接收單位相繼改組為市政府的工作機構，政府各職能部門也陸續(xù)得到健全，初步具備人民民主專政下城市管理的體制雛形。當各界人民代表會議選舉了人民政府班子以后，地方政府就正式脫離了軍管會，成為地區(qū)正式管理機關。可以說，這一時期的軍管會不僅為黨在短時期內(nèi)培養(yǎng)起懂城市管理的干部提供了“煉金廠”，也為后來城市管理體制的建設完善打下了“基礎石”。

(三)為黨在城市開展工作積累了豐富經(jīng)驗

早在研究石家莊接管時，劉少奇就曾強調(diào)，在城市工作“和我們在農(nóng)村習慣搞的一套，完全是另一個問題”[35]?？陀^上講，在濟南軍管會建立以前，全黨上下對大城市的管理工作怎么開展都很陌生。軍管會的城市接管過程因此成為黨開始學習現(xiàn)代國家城市管理的最初實踐。通過這一時期的城市接收與管理工作，黨進一步明晰了處理城市工作的基本原則：在城市工作的依靠力量上，經(jīng)過了把城市貧民甚至民族資產(chǎn)階級當作依靠對象的錯誤糾正過后，工人階級成為中國共產(chǎn)黨城市接管與改造的堅定依靠力量；在城市工作重心的確定上，千頭萬緒的城市工作必須以恢復和發(fā)展城市生產(chǎn)力為中心；在對待城市私營工商業(yè)問題上，經(jīng)過數(shù)次反復與政策調(diào)整，“公私兼顧，勞資兩利”的方針成為助力城市生產(chǎn)恢復和平衡勞資關系的重要遵循。同時，通過軍管會，黨也摸索出了部分有效的城市治理技巧：以集中統(tǒng)一的工作方法克服忙亂無緒的工作狀態(tài)；以科學規(guī)范的辦公制度確保管理組織的高效運行；以先易后難、先急后緩的問題處理原則安排城市治理次序等。乃至在工作細節(jié)上，軍管會也提出了領導干部應主要考慮政策問題，防止事務主義；應了解城市人民及職員守時的特點，遵守開會、辦事、辦公的時間；應學會整體管理思維，善用文字指示處理問題等重要經(jīng)驗，為黨在新中國成立初期高效開展城市治理提供了寶貴經(jīng)驗。