從失當(dāng)?shù)絽f(xié)同：農(nóng)村環(huán)境糾紛綜合調(diào)處機(jī)制構(gòu)建

郭瑞雁

摘要：隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村工業(yè)污染及由此引發(fā)的社會(huì)矛盾日漸凸顯，其中，因農(nóng)民環(huán)境權(quán)益受損及維護(hù)不暢激化的環(huán)境糾紛較為突出?；鶎诱婪逗突廪r(nóng)村環(huán)境糾紛存在著復(fù)合性的實(shí)踐、理論、政策與政治邏輯。分析基層政府在村民獲取污染認(rèn)知、與污染方交涉、向政府做制度性表達(dá)等維權(quán)環(huán)節(jié)的應(yīng)然職責(zé)、固有潛能與實(shí)際作為，可在探究糾紛演化邏輯基礎(chǔ)上，挖掘出政府調(diào)處失當(dāng)?shù)母?。聚焦糾紛內(nèi)容、糾紛過(guò)程、糾紛調(diào)處主體視角，構(gòu)建分層次劃管、全流程覆蓋、多方略協(xié)同的三維綜合調(diào)處機(jī)制，可發(fā)揮出規(guī)避基層政府失當(dāng)作為并有效調(diào)處農(nóng)村環(huán)境糾紛的效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境糾紛；基層政府；綜合調(diào)處機(jī)制

中圖分類號(hào)：D60 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671?816X （2023） 01?0081?09

一、問(wèn)題的提出

黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》， 對(duì)建設(shè)更高水平的平安中國(guó)作出了重要部署， 其中發(fā)展“ 楓橋經(jīng)驗(yàn)” 構(gòu)建社會(huì)矛盾綜合治理機(jī)制是關(guān)鍵舉措。2020 年11 月的平安中國(guó)建設(shè)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建富有活力和效率的新型基層社會(huì)治理體系，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層， 將矛盾糾紛化解在基層”。可見(jiàn)，構(gòu)建應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾的基層綜合治理機(jī)制已成為新時(shí)代推進(jìn)平安建設(shè)、深化基層治理的重要議題。聚焦鄉(xiāng)村社會(huì)，工業(yè)污染引發(fā)的環(huán)境糾紛已成為威脅基層平安創(chuàng)建的短板。據(jù)中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)統(tǒng)計(jì)， 全國(guó)12369 環(huán)保舉報(bào)平臺(tái)于2018 年、2019 年、2020 年接收到的公眾舉報(bào)數(shù)分別為：71 萬(wàn)、53. 1 萬(wàn)、44. 1 萬(wàn)件，其中全國(guó)突發(fā)性環(huán)境事件分別為286 件、263 件、208 件。公眾舉報(bào)數(shù)量大與突發(fā)性事件多發(fā)揭示了對(duì)環(huán)境糾紛進(jìn)行有效調(diào)處的緊迫性。據(jù)學(xué)者對(duì)環(huán)境群體性事件、環(huán)境信訪、環(huán)境調(diào)解及環(huán)境訴訟的不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)下我國(guó)環(huán)境糾紛近七成發(fā)生在農(nóng)村，且大多引發(fā)于工業(yè)污染［1］。環(huán)境糾紛打破了鄉(xiāng)村社會(huì)中農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民三要素間的平衡關(guān)系，已成為威脅農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定與農(nóng)民增收的重要問(wèn)題。在此背景下， 聚焦農(nóng)村環(huán)境糾紛化解困境，探索綜合調(diào)處機(jī)制，是保障農(nóng)村環(huán)境安全和維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)平安中國(guó)建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要議題。

圍繞農(nóng)村環(huán)境糾紛調(diào)處，學(xué)術(shù)界從不同維度對(duì)糾紛調(diào)處的特性、難點(diǎn)及應(yīng)對(duì)路徑進(jìn)行了深入分析。第一，針對(duì)農(nóng)村環(huán)境糾紛的社會(huì)屬性，從基層社會(huì)自治視角出發(fā)，提倡用非訴訟機(jī)制調(diào)處糾紛。這是因?yàn)槭烊松鐣?huì)與糾紛認(rèn)定專業(yè)需求度高等特性排斥著對(duì)司法化解機(jī)制的優(yōu)先選擇［2］，而非訴訟機(jī)制方式靈活、程序平等及結(jié)果互利等特性恰是應(yīng)對(duì)糾紛的優(yōu)勢(shì)所在［3］。第二，針對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理中的法治不健全問(wèn)題，從法治鄉(xiāng)村建設(shè)視角出發(fā)， 提倡用司法機(jī)制調(diào)處農(nóng)村環(huán)境糾紛。比如， 鼓勵(lì)農(nóng)民用法律手段解決環(huán)境糾紛，通過(guò)司法保護(hù)與救助為農(nóng)民環(huán)境權(quán)益提供司法保障［4］；從農(nóng)村環(huán)境糾紛化解的法律責(zé)任與司法制度完善［5］、環(huán)境法庭建設(shè)［6］、環(huán)境司法公益訴訟［7］ 等多路徑， 完善農(nóng)村環(huán)境糾紛司法調(diào)處機(jī)制。第三，針對(duì)糾紛復(fù)雜性與單一調(diào)處主體與機(jī)制的不足，從協(xié)同視角出發(fā)，提倡用“共建共治共享”治理理念指引，建立直接與非直接利益者共同參與的糾紛調(diào)處模式［8］；同時(shí)聚焦民間化解（人民協(xié)商、民事調(diào)解、仲裁等）、行政處理（行政調(diào)解與行政裁決等）、司法救濟(jì)（司法調(diào)解與訴訟等） 等糾紛化解路徑的效能分析［9］，探討綜合性多元化解機(jī)制的構(gòu)建策略［10］。

文獻(xiàn)梳理可見(jiàn)，學(xué)者們從農(nóng)村社會(huì)屬性、農(nóng)村環(huán)境糾紛特性與應(yīng)對(duì)難題、糾紛應(yīng)對(duì)方式等不同視角探討了農(nóng)村環(huán)境糾紛調(diào)處的現(xiàn)狀，并提出了非訴訟機(jī)制、司法機(jī)制、多元機(jī)制等應(yīng)對(duì)路徑，為加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村環(huán)境糾紛調(diào)處提出了寶貴借鑒。但現(xiàn)有研究成果尚存在一定的不足之處。研究對(duì)象層面，多側(cè)重宏觀城鄉(xiāng)視閾、特別是城市環(huán)境糾紛的調(diào)處，農(nóng)村相關(guān)問(wèn)題研究的關(guān)注度與聚焦性不強(qiáng)；研究?jī)?nèi)容層面，多側(cè)重于糾紛的事后化解，忽視了對(duì)環(huán)境糾紛的源頭規(guī)避與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警；研究策略層面，多從應(yīng)對(duì)路徑出發(fā)，探討糾紛的訴訟、非訴訟、多元調(diào)處機(jī)制，忽略了從應(yīng)對(duì)主體、特別是基層政府視角出發(fā)研究糾紛的調(diào)處機(jī)制。在平安中國(guó)建設(shè)與深化基層治理背景下，基于農(nóng)村環(huán)境糾紛發(fā)展迅猛且影響到基層社會(huì)和諧穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)，本研究將基層政府作為農(nóng)村環(huán)境糾紛預(yù)防與化解主體，在分析其糾紛調(diào)處的邏輯理路與現(xiàn)實(shí)表征基礎(chǔ)上，把握其糾紛調(diào)處的固有潛能與實(shí)際問(wèn)題，并針對(duì)性構(gòu)建綜合性調(diào)處機(jī)制。

二、農(nóng)村環(huán)境糾紛基層調(diào)處的邏輯理路

當(dāng)下我國(guó)農(nóng)村存在著污染源與環(huán)境糾紛源不相對(duì)應(yīng)的事實(shí)，此事實(shí)揭示出農(nóng)村環(huán)境糾紛生發(fā)機(jī)理的同時(shí)，也蘊(yùn)涵著對(duì)糾紛進(jìn)行基層調(diào)處的邏輯理路。

（一）農(nóng)村環(huán)境糾紛的生發(fā)機(jī)理

由于生活污染處理率低、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)非環(huán)?；纫蛩氐淖饔茫r(nóng)民生活與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染程度嚴(yán)重，成為農(nóng)村環(huán)境污染的主要生發(fā)源，農(nóng)村生活垃圾、生活污水、禽畜養(yǎng)殖廢棄物等成為國(guó)家環(huán)境綜合整治與農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)的重點(diǎn)治理對(duì)象。通過(guò)對(duì)農(nóng)村環(huán)境群體性事件、環(huán)境信訪、環(huán)境調(diào)解及環(huán)境訴訟的統(tǒng)計(jì)可知，農(nóng)村環(huán)境糾紛多由工業(yè)污染誘發(fā)而生，工業(yè)污染而非農(nóng)民生活或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染是農(nóng)村環(huán)境糾紛的主要生發(fā)源。環(huán)境污染與環(huán)境糾紛生發(fā)源不相對(duì)應(yīng)的事實(shí)展現(xiàn)出農(nóng)村環(huán)境糾紛的生發(fā)機(jī)理，此機(jī)理蘊(yùn)藏于工業(yè)污染特性、污染危害事實(shí)與村民維權(quán)效應(yīng)三大層面。

1. 工業(yè)污染的異質(zhì)性是環(huán)境糾紛生發(fā)的關(guān)鍵根源。若以污染程度為依據(jù)，污染度較高的生活與生產(chǎn)污染必然是農(nóng)村環(huán)境糾紛的主要來(lái)源，但與此推論相悖，農(nóng)村環(huán)境糾紛卻主要聚焦于工業(yè)污染。究其原因，污染屬性而非污染程度才是引發(fā)農(nóng)村環(huán)境糾紛的關(guān)鍵觸發(fā)點(diǎn)。主觀層面，相對(duì)于農(nóng)村生活及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，企業(yè)及其生產(chǎn)具有更強(qiáng)的植入性與異質(zhì)性，農(nóng)民對(duì)其污染破壞的感知度相對(duì)靈敏、接受度及包容性相對(duì)較低； 客觀層面，工業(yè)污染具有較強(qiáng)的外顯性，且多數(shù)會(huì)暴露出損害農(nóng)村耕地、污染水源與空氣、危及農(nóng)民生命安全等現(xiàn)實(shí)危害性；而突發(fā)性污染事件更會(huì)極度激發(fā)村民的恐慌情緒及規(guī)避心理。

2. 工業(yè)污染的既成危害是環(huán)境糾紛生發(fā)的直接根源。相對(duì)于以農(nóng)村為主要居所、以農(nóng)業(yè)為重要生產(chǎn)方式的農(nóng)民而言，流動(dòng)資本較強(qiáng)的企業(yè)較少將所坐落村莊視為自身的安身立命之所，在社會(huì)責(zé)任缺乏、環(huán)保理念淡薄及監(jiān)管不足的背景下，逐利本性很容易驅(qū)使其走上犧牲環(huán)境質(zhì)量以換取自身利益最大化的道路。全國(guó)農(nóng)村環(huán)境糾紛較少發(fā)生在企業(yè)籌建與運(yùn)營(yíng)初期、且大多集中爆發(fā)于污染既成且污染程度嚴(yán)重時(shí)期，村民維權(quán)訴求多聚焦于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與降低污染、較少要求企業(yè)關(guān)停與搬遷等事實(shí)，恰證明了既成的污染危害而非預(yù)防性的污染威脅是引發(fā)當(dāng)下農(nóng)村環(huán)境糾紛的根本原因。

3. 自力維權(quán)效應(yīng)不佳是環(huán)境糾紛生發(fā)的重要根源。面對(duì)污染事實(shí)，在非訴文化傳統(tǒng)及成本控制理念作用下，村民多會(huì)將找企業(yè)交涉的自力維權(quán)作為行動(dòng)首選。由此，村民向企業(yè)表達(dá)維權(quán)訴求、企業(yè)對(duì)訴求作出回應(yīng)，便成為基層社會(huì)自主應(yīng)對(duì)污染事件的主體畫卷，事件的走向也完全取決于雙方的溝通結(jié)果。細(xì)言之， 村民維權(quán)的態(tài)度、方式與訴求，企業(yè)回應(yīng)的及時(shí)性、可行性與滿意度等，都是影響溝通效果與事件走向的重要因素。若溝通得當(dāng)有效，事件便在協(xié)商路徑下得到解決；若溝通受挫，如企業(yè)對(duì)村民訴求不予理睬、進(jìn)行消極或不當(dāng)回應(yīng)等便將事件引向糾紛。

（二）農(nóng)村環(huán)境糾紛基層調(diào)處的邏輯理路

對(duì)農(nóng)村環(huán)境糾紛進(jìn)行基層調(diào)處具有復(fù)合性的邏輯理路，具體可從實(shí)踐邏輯、理論邏輯、政策邏輯與政治邏輯四個(gè)視角加以總結(jié)。

1. 實(shí)踐邏輯層面，從生發(fā)機(jī)理入手，異質(zhì)性與既成性工業(yè)污染的源頭防控是杜絕農(nóng)村環(huán)境糾紛的根源所在，而有效介入因污染而生的民企交涉是預(yù)防農(nóng)村環(huán)境糾紛發(fā)生的關(guān)鍵著力點(diǎn)。從鄉(xiāng)村振興與加強(qiáng)基層社會(huì)治理視角出發(fā)，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下， 在促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)發(fā)展的同時(shí)，合理規(guī)劃與部署工業(yè)發(fā)展以緩解企業(yè)在鄉(xiāng)村的異質(zhì)性，科學(xué)預(yù)防與治理污染以杜絕或降低工業(yè)對(duì)鄉(xiāng)村的污染危害，有效介入民企溝通以防范糾紛的發(fā)生與激化，這些都對(duì)基層政府預(yù)防與調(diào)處農(nóng)村環(huán)境糾紛提出了必然要求。除上述實(shí)踐邏輯外，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展宏觀視域下，基層政府預(yù)防與調(diào)處農(nóng)村環(huán)境糾紛還存在更深層次的理論、政策與政治邏輯起點(diǎn)。

2. 理論邏輯層面，農(nóng)村環(huán)境糾紛屬于權(quán)力的社會(huì)建構(gòu)議題， 與政府權(quán)力運(yùn)作理論緊密關(guān)聯(lián)。一種較普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，自然環(huán)境資源稀缺或退化是引發(fā)人類社會(huì)環(huán)境糾紛甚至暴力沖突的根源， 這是供需矛盾在環(huán)境領(lǐng)域的顯現(xiàn)。具體而言，環(huán)境資源稀缺會(huì)輕易導(dǎo)致地方到國(guó)際層面的資源利用與爭(zhēng)奪沖突，因工廠排污、伐木或水壩建設(shè)等活動(dòng)而生的環(huán)境退化更是激化環(huán)境糾紛的重要根源；過(guò)度的資源稀缺或環(huán)境退化更會(huì)使人類社會(huì)長(zhǎng)期陷入由暴力沖突、機(jī)構(gòu)功能障礙、社會(huì)分裂等現(xiàn)象相互交織且自我強(qiáng)化的惡性循環(huán)之中。由此，修復(fù)自然生態(tài)、保護(hù)自然資源才是預(yù)防環(huán)境糾紛的治標(biāo)性舉措。但在政治生態(tài)學(xué)家看來(lái)，資源的稀缺或豐富是一種與權(quán)力息息相關(guān)的社會(huì)建構(gòu)，并非資源稀缺本身、而是人類社會(huì)權(quán)力作用下環(huán)境利益（如，清潔的水與空氣、資源開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)收益） 與負(fù)擔(dān)（如，因暴露于環(huán)境污染中而對(duì)生計(jì)與健康造成的威脅） 的不公平分配引發(fā)了環(huán)境糾紛［11］。由此，聚焦政府視角，規(guī)范其權(quán)力運(yùn)作， 構(gòu)建公正的環(huán)境利益與分配格局，才是有效制止糾紛的關(guān)鍵著力點(diǎn)。我國(guó)部分農(nóng)村面臨著貧困或資源稀缺的客觀環(huán)境，而相當(dāng)?shù)貐^(qū)也存在“企業(yè)獲得可觀經(jīng)濟(jì)收益，農(nóng)民承擔(dān)環(huán)境污染負(fù)擔(dān)”的不公正分配格局，兩者都是引發(fā)農(nóng)村環(huán)境糾紛的重要根源。由此，需同時(shí)以資源稀缺論與權(quán)力規(guī)范論觀點(diǎn)為依據(jù)，在加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)修復(fù)、平衡環(huán)境利益與負(fù)擔(dān)的雙重視域下規(guī)范基層政府權(quán)力運(yùn)作。

3. 理論邏輯之外，基層政府對(duì)環(huán)境糾紛進(jìn)行調(diào)處存在深刻的政策邏輯。將農(nóng)村社會(huì)發(fā)展問(wèn)題納入國(guó)家建設(shè)與發(fā)展的宏觀視角可見(jiàn)，農(nóng)村環(huán)境糾紛的根源并不能簡(jiǎn)單從農(nóng)村本身尋找， 事實(shí)上，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化大力推進(jìn)下，農(nóng)村現(xiàn)代化與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明間的簡(jiǎn)單對(duì)接、激烈碰撞、平衡失當(dāng)?shù)炔攀且l(fā)糾紛的根本原因，而從政策高度作出整體規(guī)劃與調(diào)和布局恰是解決此問(wèn)題的關(guān)鍵所在。近年來(lái)，國(guó)家推進(jìn)的平安中國(guó)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、創(chuàng)建和諧基層等戰(zhàn)略都是與此議題具有關(guān)聯(lián)性的政策部署，而基層政府對(duì)農(nóng)村糾紛的積極介入與有效調(diào)處， 除直接關(guān)乎農(nóng)民環(huán)境權(quán)益維護(hù)、農(nóng)村環(huán)境平安保障與社會(huì)治理創(chuàng)新等實(shí)踐議題外，更是上述戰(zhàn)略政策扎實(shí)落地與全面貫徹的重要保障。

4. 政治邏輯層面，基層政府介入民企糾紛是維護(hù)村民及社會(huì)整體利益的必須。首先，村民與企業(yè)實(shí)力的巨大懸殊決定了基層政府介入以維護(hù)村民利益的必要性。糾紛中， 一方是數(shù)量較多、力量較分散、且經(jīng)濟(jì)實(shí)力及社會(huì)資源相對(duì)薄弱的村民，另一方是一個(gè)或幾個(gè)相聯(lián)合的、經(jīng)濟(jì)實(shí)力及社會(huì)資源較強(qiáng)的企業(yè)，實(shí)踐證明，政府介入缺失背景下，村民維權(quán)成功只能寄希望于企業(yè)自身的職業(yè)道德及社會(huì)責(zé)任，而污染糾紛事件頻發(fā)的事實(shí)便是對(duì)多數(shù)企業(yè)上述德能普遍缺失現(xiàn)狀的揭示。其次，糾紛訴求多單純聚焦賠償問(wèn)題決定了基層政府介入以維護(hù)社會(huì)整體利益的必須。村民與污染企業(yè)交涉、特別是初期交涉中，多將爭(zhēng)取污染賠償作為維權(quán)訴求，從污染有效控制或源頭預(yù)防視角提出維權(quán)訴求的做法較少，這是一種事后補(bǔ)救而非事前預(yù)防或持續(xù)止損的維權(quán)； 此外，村民多針對(duì)污染的直接損害提出賠償，對(duì)污染的潛在及未來(lái)?yè)p害缺乏認(rèn)識(shí)及賠償訴求，這是相對(duì)狹窄的、全面性不足的維權(quán)。由此，因補(bǔ)償協(xié)議達(dá)成而終止維權(quán)的糾紛存在“ 補(bǔ)償陷阱” 問(wèn)題［12］，即將污染視為單純通過(guò)補(bǔ)償便可解決的合理化與常規(guī)性問(wèn)題，而忽視了污染是需要通過(guò)監(jiān)管給與控制或源頭規(guī)避的非合理化現(xiàn)象。由此，基層政府的調(diào)處更是維護(hù)社會(huì)整體利益的必須。

三、基層政府農(nóng)村環(huán)境糾紛調(diào)處的實(shí)踐困境

對(duì)農(nóng)民環(huán)境維權(quán)做過(guò)程梳理可見(jiàn)，此類維權(quán)會(huì)經(jīng)歷環(huán)境污染認(rèn)知→與污染方交涉→向政府做制度性表達(dá)→維權(quán)不暢后自力救濟(jì)→外力回應(yīng)或援助訴求→ 糾紛平息或繼續(xù)等六大環(huán)節(jié)?，F(xiàn)實(shí)中，基層政府在前三環(huán)節(jié)的調(diào)處態(tài)度、調(diào)處方略與調(diào)處效率等是影響糾紛延續(xù)長(zhǎng)度、積蓄程度及最終走向的重要因素，若發(fā)力得當(dāng)，糾紛可被及時(shí)化解于任一環(huán)節(jié)；若作為不當(dāng)，糾紛便會(huì)繼續(xù)向后三環(huán)節(jié)演化，造成影響政府公信力、侵害村民權(quán)益與破壞社會(huì)穩(wěn)定等后果。由此，揭示基層政府在前三個(gè)環(huán)節(jié)的應(yīng)然職責(zé)、固有潛能與實(shí)際作為，有助于探究糾紛的演化邏輯并挖掘調(diào)處失當(dāng)?shù)母磁c應(yīng)對(duì)路徑。

（一） 村民環(huán)境污染認(rèn)知環(huán)節(jié)中的基層政府調(diào)處的實(shí)踐困境

完整的環(huán)境污染認(rèn)知包括污染傷害感知、疑似污染源鎖定、污染與傷害相關(guān)性證明三大環(huán)節(jié)。當(dāng)下， 村民在上述各環(huán)節(jié)都遭遇嚴(yán)峻困境，而基層政府對(duì)各困境的迎解程度是決定污染事件能否得到源頭治理、糾紛能否得到及時(shí)預(yù)防的關(guān)鍵因素。

受工業(yè)污染復(fù)雜性、潛伏性、監(jiān)測(cè)專業(yè)性、自身文化水平等主客觀因素制約， 村民較難及時(shí)、準(zhǔn)確地獲取污染傷害感知。時(shí)間層面，村民大都是在污染事件突發(fā)、污染外顯強(qiáng)烈、甚或健康嚴(yán)重受侵背景下開(kāi)始質(zhì)疑工廠，而這多是廠方已運(yùn)作多年且污染積弊已深的結(jié)果。特性層面，村民存在依靠肉體而非科學(xué)知識(shí)獲取污染感知、所獲感知模糊等特性。這些無(wú)不暴露出基層政府存在的污染監(jiān)管機(jī)構(gòu)不足、監(jiān)測(cè)平臺(tái)有限、環(huán)境信息公開(kāi)缺失等問(wèn)題，也錯(cuò)失了及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止污染的良機(jī)。

相較于遲緩的污染傷害感知，村民鎖定疑似污染源的認(rèn)知?jiǎng)t稍顯迅速。因?yàn)橐坏┇@得感知，村民對(duì)污染傷害的敏感度會(huì)迅速加深，隨即將懷疑對(duì)象鎖定為臨近工廠便順理成章，但被鎖定工廠是否為真正致害源的問(wèn)題應(yīng)然而生。實(shí)踐中，客觀、可信的科學(xué)鑒定是認(rèn)定工廠污染事實(shí)的憑據(jù)，也是村民順利展開(kāi)維權(quán)的依據(jù)，但受污染復(fù)雜性、潛伏性與界定所需知識(shí)及設(shè)備專業(yè)性等因素的制約，村民僅憑自身力量同樣無(wú)法科學(xué)與客觀地完成此種認(rèn)知。加之基層政府在爭(zhēng)議性污染界定、環(huán)境信息救助等環(huán)節(jié)的職能缺失，村民此項(xiàng)認(rèn)知多處于污染源鎖定不準(zhǔn)、污染認(rèn)知訴求不被滿足狀態(tài)， 而這些無(wú)不是糾紛爆發(fā)的隱患所在。

獲得污染與傷害相關(guān)性證明更是讓村民舉步維艱的難題。可獲得司法支持的污染與傷害相關(guān)性證明需包括：企業(yè)污染證明、自身傷害證明與污染導(dǎo)致傷害證明。對(duì)村民而言，即使通過(guò)搜集企業(yè)污染資料、提供醫(yī)院檢查報(bào)告等途徑勉強(qiáng)獲取了前兩項(xiàng)證明， 第三項(xiàng)也會(huì)是無(wú)法逾越的難題?？陀^而言，介于污染物本身的復(fù)雜性及其進(jìn)入環(huán)境后發(fā)生的毒理學(xué)與病理學(xué)等轉(zhuǎn)化，即使現(xiàn)代科技也無(wú)十足把握做出必然精準(zhǔn)的證明。而基層政府公益性評(píng)價(jià)、外力借助（專家、學(xué)者與律師等） 與公力救濟(jì)（針對(duì)因污染證明不暢而追責(zé)不力的村民） 等制度的缺乏，都在相當(dāng)程度上加重了公民訴求無(wú)門、權(quán)益繼續(xù)受損的境遇，并產(chǎn)生了任由糾紛自我演化甚至走向激化的后果。

歸根究底，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展而非環(huán)境保護(hù)與農(nóng)民環(huán)境權(quán)益維護(hù)作為主要目標(biāo)是誘發(fā)基層政府上述“ 不作為” 行徑的根源。由此， 針對(duì)污染傷害感知需求，基層政府告知村民工廠投產(chǎn)污染風(fēng)險(xiǎn)與運(yùn)營(yíng)中既成污染的主動(dòng)性并不高；針對(duì)污染源確認(rèn)需求，基層政府調(diào)查工廠污染行徑、公布污染信息、滿足農(nóng)民認(rèn)知訴求的積極性也較為缺失；針對(duì)污染與傷害相關(guān)性證明需求，基層政府援助村民完成此認(rèn)知的做法也較為少見(jiàn)，任由糾紛順著民企間自行博弈路徑演化、甚或幫企業(yè)模糊及錯(cuò)誤引導(dǎo)村民認(rèn)知的做法倒是屢見(jiàn)不鮮。以癌癥村事件為例， 2009 年《鳳凰周刊》、華中師范大學(xué)教授孫月飛、2013 年公益人士鄧飛等相繼播報(bào)出我國(guó)近兩百處癌癥村， 他們的調(diào)查同時(shí)揭示：這些村莊大多受工業(yè)企業(yè)圍繞， 村內(nèi)水、空氣、土壤等等環(huán)境已受到嚴(yán)重污染，村民們也面臨著癌癥多發(fā)的囧境。而村民針對(duì)企業(yè)發(fā)起的環(huán)境司法維權(quán)卻遭遇著環(huán)境污染健康損害訴訟類案件固有的訴訟困境。其中， 受科學(xué)與醫(yī)學(xué)發(fā)展所制，癌癥與企業(yè)污染的因果聯(lián)系難以精準(zhǔn)確定是此困境的客觀成因，而基層政府在企業(yè)引進(jìn)、企業(yè)污染預(yù)防與控制、村民污染認(rèn)知滿足等環(huán)節(jié)的不作為或不當(dāng)作為，恰是致使此困境生成的主觀性與制度性原因。除未履行應(yīng)盡責(zé)任、有效維護(hù)受害村民權(quán)益外，這些行徑也是對(duì)環(huán)境公平與社會(huì)正義原則的違背，并推助了環(huán)境糾紛的升級(jí)。

（二） 村民與企業(yè)交涉環(huán)節(jié)中的基層政府調(diào)處的實(shí)踐困境

即便污染認(rèn)知不完整，村民也會(huì)進(jìn)一步采取維權(quán)行動(dòng)， 找企業(yè)交涉以尋求補(bǔ)償是其行動(dòng)首選。此時(shí)，環(huán)境糾紛遵循以下邏輯演化：企業(yè)的訴求回應(yīng)度是決定糾紛走向的關(guān)鍵因素；基層政府的調(diào)處效應(yīng)是影響糾紛走向的重要因素。

受農(nóng)村非訟文化與鄉(xiāng)里追求和睦傳統(tǒng)的影響，基于節(jié)省經(jīng)濟(jì)與時(shí)間成本的考慮，村民會(huì)將找企業(yè)交涉作為首選的自力維權(quán)方式。此時(shí)，企業(yè)的回應(yīng)直接決定著糾紛的走向：若滿足村民訴求，糾紛得以化解；若應(yīng)對(duì)不當(dāng)，糾紛升級(jí)甚或爆發(fā)沖突。對(duì)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)幾鼋?jīng)驗(yàn)分析的結(jié)論是：村民多遵循“依情理抗?fàn)帯倍恰耙婪範(fàn)帯钡膶?shí)踐邏輯與企業(yè)進(jìn)行交涉［13］。交涉初期，村民會(huì)在和諧共處情理下要求企業(yè)提供污染賠償與停止污染傷害，而廠房搬遷或停止生產(chǎn)多不在訴求范圍； 若交涉不暢， 村民會(huì)在企業(yè)不講情理、欺人太甚等情理作用下采取圍堵廠房、破壞設(shè)備、干擾生產(chǎn)甚至肢體沖突等方式進(jìn)行維權(quán)。而這些“合情理”行為是否“違法”多不在村民的思考范圍與行為規(guī)避行列。相反，具有客者身份的企業(yè)在應(yīng)對(duì)村民訴求時(shí)，常常采取的是回避情理的、“ 依法擔(dān)責(zé)” 的邏輯， 即“ 依法” 承認(rèn)污染事實(shí)及“依法”承擔(dān)賠償責(zé)任。法治社會(huì)建設(shè)背景下， 兩種邏輯碰撞的必然結(jié)果是：“ 依法擔(dān)責(zé)”邏輯下占有更多合法性資源的企業(yè)對(duì)村民“ 依情理抗?fàn)帯?訴求進(jìn)行漠視、推諉甚至拒絕；認(rèn)為合理訴求被無(wú)理拒絕的村民，在受挫感及氣憤感激增的情形下使用非理性方式繼續(xù)維權(quán)；農(nóng)村環(huán)境糾紛繼續(xù)演進(jìn)甚至激化升級(jí)。

針對(duì)民企交涉不暢這一引發(fā)糾紛的直接導(dǎo)火索，基層政府的及時(shí)介入與有力作為可發(fā)揮多重功效：緩解村民受挫感與激憤情緒，引導(dǎo)村民合法維權(quán)并有力維護(hù)村民合法權(quán)益；警示企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)， 懲罰企業(yè)違法行為與監(jiān)督企業(yè)積極履責(zé)；將糾紛化解于基層，保障社會(huì)整體利益與社會(huì)穩(wěn)定等多重功效。實(shí)踐中， 基層政府在民企交涉、特別是不暢的民企交涉中存在嚴(yán)重的“ 慢作為”行徑：在相對(duì)和平的交涉初期，對(duì)民企交涉信息獲取滯后甚或缺失；在糾紛萌發(fā)初期，對(duì)交涉的干預(yù)性介入不足或失當(dāng)；在糾紛升級(jí)階段，對(duì)糾紛調(diào)處得不及時(shí)與不恰當(dāng)?shù)?。在震驚全國(guó)的陜西鳳翔血鉛事件、山西臨縣白家峁礦爭(zhēng)血案、“ 錳三角”地區(qū)錳污染等事件中，血鉛兒童家長(zhǎng)艱難自力維權(quán)、民企奪礦發(fā)生嚴(yán)重暴力沖突、部分村莊村官集體辭職等現(xiàn)象的發(fā)生，原因之一就在于民企糾紛中基層政府的慢作為?；鶎诱{(diào)處行為遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于糾紛發(fā)展態(tài)勢(shì)的狀況，必然導(dǎo)致錯(cuò)失糾紛調(diào)處良機(jī)、放任糾紛升級(jí)演化、影響鄉(xiāng)村安全與穩(wěn)定的后果。而基層政府“慢作為”行徑根源深刻扎根于其糾紛調(diào)處意識(shí)、糾紛信息獲取與糾紛介入渠道等層面，具體而言，調(diào)處角色認(rèn)知模糊、調(diào)處使命認(rèn)知淡薄、調(diào)處職責(zé)認(rèn)知不清等為基層政府慢作為埋下了意識(shí)層面的根源；糾紛早期識(shí)別渠道缺失、糾紛社會(huì)影響分層不暢等為基層政府慢作為埋下了信息獲取層面的根源；糾紛預(yù)警機(jī)制缺失、糾紛調(diào)解手段不足等為基層政府慢作為埋下了介入渠道層面的根源?；诖耍槍?duì)性根除上述問(wèn)題，是基層政府有效介入民企交涉并及時(shí)調(diào)處糾紛的著力點(diǎn)所在。

（三） 村民制度性維權(quán)環(huán)節(jié)中的基層政府調(diào)處的實(shí)踐困境

統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)公民采取訴訟、直接與企業(yè)溝通、求助政府等路徑進(jìn)行環(huán)境維權(quán)的比例分別為1. 1%， 40. 5%， 39. 5% ［14］， 可見(jiàn)， 求助政府被公民視為最重要的維權(quán)路徑。此階段，政府對(duì)農(nóng)民訴求的回應(yīng)度成為直接關(guān)系糾紛走向的決定性因素。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨國(guó)家政治體制改革、基層民主建設(shè)及對(duì)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的日益重視，農(nóng)民的政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)環(huán)境極大改善。環(huán)境維權(quán)層面，中央對(duì)農(nóng)村環(huán)保重視度增強(qiáng)、維權(quán)渠道供應(yīng)增多、維權(quán)盟友增加等因素都激發(fā)并堅(jiān)定了農(nóng)民環(huán)境維權(quán)的決心與自信心， 也鼓勵(lì)了維權(quán)行動(dòng)的開(kāi)展。但開(kāi)放的政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)尚存在著環(huán)境決策機(jī)制相對(duì)封閉、高效維權(quán)渠道尚顯匱乏、基層政府間利益結(jié)盟性強(qiáng)（農(nóng)民維權(quán)難越出市級(jí)政府）、政府環(huán)境糾紛調(diào)處能力欠佳等問(wèn)題，而這些都對(duì)農(nóng)民環(huán)境維權(quán)形成了制約。此種政治機(jī)會(huì)同時(shí)激發(fā)又制約農(nóng)民維權(quán)的特性，對(duì)基層政府提出了提供更多政治機(jī)會(huì)以滿足維權(quán)、規(guī)避不足以減少維權(quán)制約等要求，而其實(shí)際調(diào)處績(jī)效除直接關(guān)乎糾紛走向與村民環(huán)境權(quán)益外，也關(guān)乎著政府公信力的維護(hù)與鞏固，在更宏觀層面影響著政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)的建設(shè)及發(fā)展。

實(shí)踐中，當(dāng)下基層政府較差的應(yīng)對(duì)作為，產(chǎn)生了同時(shí)影響上述效應(yīng)發(fā)揮的不良后果。首先，在GDP 創(chuàng)造錦標(biāo)賽作用下，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展而非環(huán)境保護(hù)作為主要工作著力點(diǎn)可被視為基層政府的“ 理性” 選擇， 由此， 其對(duì)工業(yè)污染進(jìn)行源頭防控、對(duì)環(huán)境糾紛作出及時(shí)與公正性調(diào)處的積極意愿必然受限。其次，環(huán)境維權(quán)制度建設(shè)不足嚴(yán)重影響著村民的制度性維權(quán)效果，也制約了基層政府在糾紛調(diào)處環(huán)節(jié)的履職效能。具體而言，環(huán)境信息公開(kāi)、公民環(huán)境決策參與、環(huán)境污染監(jiān)督等糾紛預(yù)防制度的薄弱，公民環(huán)境維權(quán)表達(dá)、維權(quán)調(diào)處、維權(quán)救濟(jì)等糾紛處理制度的缺失，都對(duì)村民維權(quán)設(shè)置了重重障礙，也為糾紛有效調(diào)處埋下了制度隱患。最后，糾紛調(diào)處意識(shí)與制度缺失背景下，部分基層政府甚至與企業(yè)合謀而無(wú)視、拖延、干擾、甚至阻斷村民環(huán)境維權(quán)，這些更是誘發(fā)村民產(chǎn)生政府不可信任與合法維權(quán)無(wú)門等意識(shí)的關(guān)鍵刺激點(diǎn)，也是激發(fā)非法自力救濟(jì)行為或群體性事件的重要原因。接續(xù)爆發(fā)的浙江東陽(yáng)畫水鎮(zhèn)事件、蘇北N 村鉛中毒事件、昆明“10·22”和“10·14”事件等，皆是因政府對(duì)公民制度性維權(quán)回應(yīng)不當(dāng)而致使糾紛走向激化的典型案例。如何利用好現(xiàn)有的環(huán)境信訪與群眾接待制度以及時(shí)掌握環(huán)境糾紛動(dòng)態(tài)、滿足村民訴求表達(dá)愿望，并針對(duì)性配置與拓展公民環(huán)境決策參與、公民環(huán)境污染監(jiān)督、環(huán)境糾紛行政調(diào)解等制度，是為滿足村民制度維權(quán)需求與提升政府公信力而必須思考及回應(yīng)的議題。

四、基層政府農(nóng)村環(huán)境糾紛綜合調(diào)處機(jī)制構(gòu)建

現(xiàn)實(shí)表征層面，各階段的失當(dāng)作為是基層政府環(huán)境糾紛防范及化解不當(dāng)?shù)闹匾?，深入探析可知，糾紛影響度識(shí)別不精、糾紛處置流程不暢、糾紛應(yīng)對(duì)方略不明等潛藏于調(diào)處機(jī)制中的問(wèn)題是導(dǎo)致其失當(dāng)作為的根源所在。由此，依社會(huì)影響度對(duì)糾紛進(jìn)行層級(jí)劃分，依演化路徑對(duì)糾紛進(jìn)行流程跟蹤， 依運(yùn)作效能對(duì)糾紛進(jìn)行方略配置，綜合構(gòu)建分層次劃管、全流程覆蓋、多方略協(xié)同的調(diào)處機(jī)制是應(yīng)對(duì)此議題的鎖匙。

（一）農(nóng)村環(huán)境糾紛分層次劃管機(jī)制

構(gòu)建分層次劃管機(jī)制的基本思路是對(duì)糾紛進(jìn)行層級(jí)劃分并由基層政府分層管理。此機(jī)制缺失會(huì)影響到基層政府在糾紛快速識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)恰當(dāng)預(yù)判、調(diào)處預(yù)案精準(zhǔn)設(shè)定、調(diào)處行動(dòng)合理開(kāi)展等環(huán)節(jié)的積極作為。

我國(guó)各地已有較豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可資總結(jié)利用。相對(duì)簡(jiǎn)單的做法是依糾紛發(fā)生地的行政級(jí)別進(jìn)行分層劃管， 湖北省把環(huán)境糾紛劃分為省、市、縣三級(jí)并交由省、市、縣環(huán)保局分別調(diào)處的辦法較為典型。較復(fù)雜的做法是依復(fù)合指標(biāo)進(jìn)行分層劃管，四川省參照糾紛發(fā)生地行政級(jí)別、牽扯人數(shù)、僵持年度、受損程度與維權(quán)狀況等社會(huì)影響指標(biāo)對(duì)糾紛作出四級(jí)分層，規(guī)定分別由鄉(xiāng)人民政府、縣環(huán)保局、市環(huán)保局、市人民政府擔(dān)任三級(jí)、二級(jí)、一級(jí)與重大級(jí)糾紛的調(diào)處機(jī)構(gòu)。此外，四川省對(duì)各層糾紛的化解時(shí)限作出了硬性規(guī)定，可發(fā)揮規(guī)范與督促基層政府對(duì)糾紛進(jìn)行及時(shí)調(diào)處的效用。

除省級(jí)視閾下的宏觀規(guī)劃外，借鑒楓橋“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”經(jīng)驗(yàn)，可設(shè)置村、鎮(zhèn)、縣三級(jí)分層與聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制對(duì)農(nóng)村環(huán)境糾紛做更精細(xì)化的劃管。第一、建立村級(jí)糾紛調(diào)處機(jī)制。農(nóng)村環(huán)境糾紛大多發(fā)生在村莊地域，可根據(jù)各地具體情況，依托本地社會(huì)資本良好、履職到位、威望較高的村黨委組織、村民委員會(huì)、村合作社、村理事會(huì)等現(xiàn)有組織資源為糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)，發(fā)揮就地發(fā)現(xiàn)環(huán)境糾紛、及時(shí)介入民企交涉、合理化調(diào)處糾紛的作用。技術(shù)層面，可依托現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，建立數(shù)字管理平臺(tái)，通過(guò)監(jiān)控、大屏幕實(shí)時(shí)展示村莊公務(wù)事務(wù)列表、污染指數(shù)等公共信息，發(fā)揮捕捉糾紛并及時(shí)預(yù)警的功效。第二，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)糾紛調(diào)處機(jī)制，對(duì)轄區(qū)內(nèi)村級(jí)機(jī)構(gòu)無(wú)法應(yīng)對(duì)的環(huán)境糾紛進(jìn)行調(diào)處。區(qū)別于村級(jí)調(diào)處的自治性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)調(diào)處可借助公權(quán)力具備的合法性、公益性、組織性等特性， 發(fā)揮可信、有效、權(quán)威調(diào)處環(huán)境糾紛的優(yōu)勢(shì)。具體可在矩陣化管理理念下， 建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境糾紛綜合調(diào)處機(jī)構(gòu)，將本級(jí)政府及縣派出機(jī)構(gòu)中履行糾紛調(diào)處職能的部門工作人員引入本機(jī)構(gòu)，發(fā)揮出多部門專業(yè)、高效、便民、協(xié)同調(diào)處糾紛的功效。第三，建立縣級(jí)糾紛調(diào)處機(jī)制。區(qū)別于村鎮(zhèn)調(diào)處，縣級(jí)調(diào)處是農(nóng)村環(huán)境糾紛基層調(diào)處的重要防線，也是在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)及村民環(huán)境權(quán)益維護(hù)中實(shí)施政府兜底政策工具的主要推助者。建立縣環(huán)境糾紛綜合調(diào)處機(jī)構(gòu)，融合多部門專業(yè)人員科學(xué)辦公；分設(shè)縣級(jí)及村鎮(zhèn)級(jí)上交糾紛調(diào)處機(jī)制，區(qū)別應(yīng)對(duì)處于不同發(fā)展與調(diào)處階段的糾紛；建立公力救濟(jì)制度，對(duì)污染責(zé)任無(wú)法界定但污染損失既成的村民給與兜底性權(quán)益保障。第四，建立三級(jí)聯(lián)動(dòng)調(diào)處機(jī)制。建立村、鎮(zhèn)、縣三級(jí)調(diào)處的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)、數(shù)據(jù)資源共享、人員流動(dòng)等工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建設(shè)線上線下合作辦公平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)兜底，村、鎮(zhèn)矛盾逐級(jí)感知、及時(shí)預(yù)警與就地調(diào)處的聯(lián)動(dòng)效果。

（二）農(nóng)村環(huán)境糾紛全流程覆蓋機(jī)制

構(gòu)建全流程覆蓋機(jī)制的思路是對(duì)糾紛做過(guò)程性鑒定并由基層政府分環(huán)節(jié)調(diào)處。此機(jī)制缺失會(huì)使村民維權(quán)陷入污染源鎖定困難、“ 依情理” 交涉無(wú)力、制度性表達(dá)無(wú)門等流程性困境。此機(jī)制構(gòu)建可圍繞村民維權(quán)歷程進(jìn)行具體設(shè)置。

1. 加強(qiáng)基層政府對(duì)環(huán)境污染認(rèn)知訴求的回應(yīng)及公力救濟(jì)。以污染是否發(fā)生為標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境污染認(rèn)知包括污染前認(rèn)知與污染后認(rèn)知。針對(duì)污染前認(rèn)知，政府同時(shí)考慮經(jīng)濟(jì)與環(huán)境效益、努力平衡企業(yè)與村民利益、滿足村民認(rèn)知訴求是較為理性的選擇， 可起到防范糾紛發(fā)生的效果。近年來(lái)，垃圾焚燒發(fā)電廠在各地順利籌建與運(yùn)營(yíng)便是政府恰當(dāng)作為下積極效應(yīng)的彰顯。此類案例中，基層政府在宣講垃圾圍城現(xiàn)狀及傳統(tǒng)處理方式弊端的同時(shí)， 講解新廠技術(shù)安全性、可靠性等相關(guān)知識(shí)，并能承諾污染信息公開(kāi)及接受監(jiān)督方面的積極作為，充分滿足了群眾環(huán)境認(rèn)知訴求，在防范環(huán)境糾紛發(fā)生的同時(shí)，也增強(qiáng)了環(huán)境決策的科學(xué)性、受認(rèn)可度與可執(zhí)行性。針對(duì)污染后認(rèn)知，基層政府需建立認(rèn)知援助與污染救濟(jì)制度。認(rèn)知援助層面可借鑒美國(guó)的早期中立評(píng)價(jià)（Early Neu?tral Evaluation） 制度。具體做法是在政府內(nèi)部設(shè)定中立評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)由專業(yè)人員組成，并對(duì)污染源界定不清的環(huán)境糾紛進(jìn)行證據(jù)搜集，作出的污染與傷害相關(guān)性證明等事實(shí)認(rèn)定被賦予公信力。同時(shí)政府還可設(shè)置常規(guī)化的外力（專家、學(xué)者與律師等） 借助制度以多渠道滿足村民污染認(rèn)知訴求。污染救濟(jì)層面，針對(duì)因污染證明不暢而無(wú)法向企業(yè)追責(zé)的村民設(shè)置免費(fèi)治療與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)裙葷?jì)制度，這是維護(hù)農(nóng)村環(huán)境權(quán)益之外體現(xiàn)環(huán)境正義原則的必要舉措。

2. 完善基層政府環(huán)境調(diào)解制度以有效介入民企交涉。針對(duì)村民與企業(yè)的環(huán)境維權(quán)交涉，當(dāng)前可擔(dān)當(dāng)干預(yù)與調(diào)處職責(zé)的有民間調(diào)解與行政調(diào)解兩類制度。從性質(zhì)上而言， 民間調(diào)解具有民間性、自主性與地方性特色，是基層社會(huì)自力調(diào)解內(nèi)部糾紛的方式。聚焦環(huán)境糾紛，民間調(diào)解適用于破壞程度不大、修復(fù)難度不高、規(guī)避困難較小類污染展開(kāi)的民企交涉，可充分發(fā)揮培育社會(huì)資本、及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾、源頭防控糾紛的積極作用，是輔助基層政府開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境糾紛調(diào)處工作的重要渠道?；鶎诱柰ㄟ^(guò)完善《人民調(diào)解法》相關(guān)規(guī)定，規(guī)范村、鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)調(diào)解工作，認(rèn)同調(diào)解協(xié)議的民事合同效應(yīng)，暢通人民調(diào)解與行政及司法調(diào)解的銜接等措施，繼續(xù)鞏固人民調(diào)解的制度優(yōu)勢(shì)。行政調(diào)解是政府直接介入以促使當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的做法。針對(duì)農(nóng)村環(huán)境糾紛特性，在遵循“ 依申請(qǐng)調(diào)解” 原則基礎(chǔ)上， 對(duì)矛盾較深、自力解決難度較大的糾紛，基層政府應(yīng)采取主動(dòng)介入方針進(jìn)行調(diào)處，這是及時(shí)化解民企矛盾、遏制糾紛升級(jí)的必然選擇。此外，借鑒國(guó)外建立專門環(huán)境糾紛調(diào)停委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)， 由掌握污染監(jiān)測(cè)、損害界定、糾紛調(diào)解專業(yè)技術(shù)的工作人員對(duì)糾紛做出效率、科學(xué)與合理的調(diào)處。這些便利村民維權(quán)的制度設(shè)計(jì)，可避免因集體失語(yǔ)造成的權(quán)益損失， 能遏制因維權(quán)無(wú)門而引發(fā)的非法自力救濟(jì)。

3. 健全基層政府公力救濟(jì)制度以滿足村民制度性化維權(quán)訴求。當(dāng)前政府應(yīng)對(duì)公民環(huán)境維權(quán)訴求的制度安排主要有環(huán)境信訪與行政裁決兩種，其中環(huán)境信訪制度的建設(shè)相對(duì)健全、權(quán)威性較強(qiáng)、使用頻次較高。此背景下，要嚴(yán)格遵循《環(huán)境信訪辦法》， 在信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、信訪渠道、信訪流程、受理程序及職責(zé)等做出具體規(guī)定基礎(chǔ)上，根據(jù)環(huán)境維權(quán)訴求特性繼續(xù)完善制度細(xì)節(jié)與工作規(guī)范， 這是規(guī)避信訪接待流于形式，回應(yīng)不及時(shí)與處置不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，充分鞏固信訪制度維權(quán)簡(jiǎn)便、省力與調(diào)處及時(shí)等優(yōu)勢(shì)的必然選擇。此外，借鑒環(huán)境信訪制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，以法律形式將行政裁決確定為政府環(huán)境糾紛調(diào)處的規(guī)定性方式，規(guī)避基層政府因回避可能的行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)而棄用主動(dòng)裁決的現(xiàn)象，回應(yīng)村民希冀政府通過(guò)裁決解決久拖不決糾紛并明確界定污染侵害責(zé)任及賠償金額的需求；同時(shí)以法律形式對(duì)環(huán)境裁決制度細(xì)節(jié)作出全面規(guī)定， 明確裁決法律效應(yīng)，助力政府裁決制度發(fā)揮出固有的公正性、權(quán)威性優(yōu)勢(shì)，在保護(hù)村民環(huán)境權(quán)益的同時(shí)有效促進(jìn)政府公信力提升。

（三）農(nóng)村環(huán)境糾紛多方略協(xié)同機(jī)制

構(gòu)建多方略協(xié)同機(jī)制的思路是從調(diào)處方略多元化及協(xié)同化視角入手應(yīng)對(duì)環(huán)境糾紛。環(huán)境糾紛中，受自身經(jīng)濟(jì)地位、社會(huì)資源及理論認(rèn)知等因素制約，村民對(duì)是否可以維權(quán)、如何維權(quán)等問(wèn)題缺乏全面認(rèn)知；加之政府宣傳不到位、制度設(shè)計(jì)不完善等因素，村民維權(quán)常陷入不知去哪里表達(dá)訴求、不清楚有哪些維權(quán)渠道、各渠道如何接續(xù)使用等難題。由此，構(gòu)建多方略協(xié)同調(diào)處機(jī)制是基層政府滿足村民維權(quán)訴求并有效化解糾紛的著力之處。

1. 建立多主體集成調(diào)處機(jī)制。農(nóng)村環(huán)境糾紛在特性、層級(jí)、演化階段等層面存在巨大差異，精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)需多元化與針對(duì)性配置相應(yīng)調(diào)處主體。以糾紛出現(xiàn)機(jī)率為依據(jù)，建立綜合性糾紛調(diào)處中心，并內(nèi)設(shè)常駐、動(dòng)態(tài)輪駐、因需而駐三大類部門的做法可全方位滿足村民糾紛調(diào)處訴求，安吉縣的經(jīng)驗(yàn)已較為成熟［15］。第一，配置常駐部門以調(diào)處常態(tài)化環(huán)境糾紛。在糾紛調(diào)處中心集中本級(jí)黨委、政府及司法系統(tǒng)中具有糾紛調(diào)處職能的部門（如紀(jì)委縣監(jiān)委、政法委、信訪局、公安局、衛(wèi)健局、法院、檢察院等） 常態(tài)化辦公，使村民維權(quán)有部門可尋、有規(guī)范路徑可走，以發(fā)揮安撫村民情緒、有序引導(dǎo)糾紛合法調(diào)處的效果。第二，配置動(dòng)態(tài)輪駐部門以調(diào)處非常態(tài)化的、特殊性的環(huán)境糾紛。根據(jù)環(huán)境糾紛事件涉及到的土地、水利、大氣污染等問(wèn)題， 具體調(diào)度農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、水利等政府機(jī)構(gòu)的相關(guān)部門動(dòng)態(tài)入駐，以配合常駐部門完成涉及自身業(yè)務(wù)領(lǐng)域環(huán)境糾紛的調(diào)處工作。第三，配置隨駐部門以調(diào)處發(fā)生率更低的環(huán)境糾紛。即在常駐與輪駐外，對(duì)出現(xiàn)幾率更小、但尚有可能發(fā)生的環(huán)境糾紛邀請(qǐng)相關(guān)部門隨時(shí)進(jìn)駐中心以配合調(diào)處。三大做法結(jié)合使用可實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民環(huán)境糾紛進(jìn)行全方位、常態(tài)化與靈活化調(diào)處的效果。

2. 建立多途徑集約調(diào)處機(jī)制。環(huán)境糾紛中，村民對(duì)可資合法使用的維權(quán)渠道存在認(rèn)識(shí)模糊、利用不當(dāng)、使用效益不高等問(wèn)題，而集約調(diào)處機(jī)制倡導(dǎo)的糾紛化解“ 只進(jìn)一扇門、最多跑一地”理念恰是解決此項(xiàng)難題的鎖匙。在多主體集成調(diào)處機(jī)制下， 將各主體使用的人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、行政復(fù)議、行政裁決、司法訴訟等糾紛調(diào)處方略系統(tǒng)引入糾紛調(diào)處中心，并對(duì)應(yīng)匹配到登記、流轉(zhuǎn)、辦理、答復(fù)全流程管理體制中，便可在暢通維權(quán)渠道、規(guī)范維權(quán)流程、應(yīng)答維權(quán)訴求層面滿足村民的環(huán)境維權(quán)訴求，也有助于實(shí)現(xiàn)此機(jī)制預(yù)設(shè)的集約應(yīng)對(duì)矛盾、一站式高效調(diào)處糾紛的根本目的。

五、結(jié)論與展望

我國(guó)當(dāng)下的體制與國(guó)情，決定了基層政府在農(nóng)村環(huán)境糾紛調(diào)處中必然扮演主導(dǎo)性角色并發(fā)揮關(guān)鍵性作用。但對(duì)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境糾紛案例的分析可見(jiàn)， 在村民的自力救濟(jì)及公力維權(quán)各環(huán)節(jié)中，基層政府存在著的失當(dāng)表現(xiàn)成為導(dǎo)致村民放棄維權(quán)、艱難自力維權(quán)甚至暴力維權(quán)的重要原因。由此，從農(nóng)村環(huán)境糾紛的糾紛層級(jí)、糾紛過(guò)程、糾紛調(diào)處方略等視角出發(fā)，構(gòu)建分層次劃管、全流程覆蓋、多方略協(xié)同的綜合調(diào)處機(jī)制， 可全方位、全流程、多渠道有效防范與化解農(nóng)村環(huán)境糾紛。

深入分析可見(jiàn)， 政經(jīng)一體化增長(zhǎng)機(jī)制推進(jìn)下，基層政府遵循政企一體化邏輯并秉持競(jìng)技式經(jīng)濟(jì)發(fā)展作風(fēng)， 對(duì)污染企業(yè)違規(guī)建設(shè)、違法排污、重自身經(jīng)濟(jì)效應(yīng)而輕視社會(huì)責(zé)任等行為表示默許甚至助長(zhǎng)，這些都為農(nóng)村環(huán)境污染惡化、環(huán)境糾紛頻發(fā)、農(nóng)民環(huán)境維權(quán)困難等問(wèn)題埋下了伏筆。強(qiáng)化基層政府“ 代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者” 角色、并規(guī)避其“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”影響，促進(jìn)基層政府踐行可持續(xù)發(fā)展理念，確保其在平衡企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益與農(nóng)民環(huán)境權(quán)益價(jià)值觀支配下發(fā)展農(nóng)村工業(yè)生產(chǎn)， 這些是從根基上剔除農(nóng)村環(huán)境糾紛根源、促進(jìn)企業(yè)與農(nóng)村社會(huì)雙贏、長(zhǎng)久維護(hù)農(nóng)村環(huán)境安全及社會(huì)安全的治標(biāo)性舉措。

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（編輯：牛曉霞）