欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府性債務(wù)管理研究

廖鳳花

（貴州思南經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，銅仁 565100 ）

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府性債務(wù)形成原因分析

（一）分稅制導(dǎo)致地方政府財(cái)政對(duì)中央財(cái)政依賴提高

分稅制是分稅制財(cái)政管理體制的簡(jiǎn)稱，即要求按照稅收來劃分各級(jí)政府的預(yù)算收入，使各級(jí)政府之間相互獨(dú)立，各級(jí)政府之間的財(cái)力差別要通過中央政府向地方政府或上一級(jí)地方政府向下一級(jí)地方政府轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行調(diào)解。我國在1994 年開始實(shí)行分稅制，分稅制能夠有效減少地方政府對(duì)企業(yè)的干涉和對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，但也導(dǎo)致了地方政府對(duì)地方稅種管理權(quán)限過小、地方政府財(cái)政對(duì)中央財(cái)政依賴高、縣級(jí)財(cái)政因?yàn)闆]有獨(dú)立稅種而導(dǎo)致財(cái)政收入缺乏保障等問題。地方政府財(cái)政對(duì)中央財(cái)政的依賴導(dǎo)致省級(jí)以下地方政府財(cái)政收支不平衡，基層政府財(cái)務(wù)包袱加重。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠佳以致歷史欠賬積累

地方政府性債務(wù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有關(guān)。當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展較差，地方政府為了完成當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，便會(huì)利用財(cái)政資金投資，有些地方政府甚至?xí)萑搿安〖眮y投醫(yī)”的困局，為了獲得短期效益或快速獲得收益而盲目投資。然而，當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展活力不足時(shí)，政府性投資的回報(bào)率也會(huì)降低，導(dǎo)致財(cái)政資金的支出和收入不平衡，產(chǎn)生地方政府性債務(wù)，這一現(xiàn)象在欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。多年財(cái)政資金收支不平衡導(dǎo)致的地方政府性債務(wù)形成歷史欠賬，進(jìn)一步拖累了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展疲軟無力又反作用于政府性投資，形成惡性循環(huán)[1]。

（三）政府投資不當(dāng)或盲目投資

政府投資不當(dāng)或盲目投資是導(dǎo)致財(cái)政資金“入不敷出”的直接原因。政府投資不當(dāng)或盲目投資的原因主要有以下兩種：一是改革開放以來，我國形成了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政績(jī)觀，部分地方政府官員思想意志不堅(jiān)定，為了謀求政治晉升而過分注重經(jīng)濟(jì)資源的擴(kuò)張，忽略了污染治理等隱性指標(biāo)，甚至有些官員超前投資，為地方財(cái)政留下了“一屁股債”；二是政府投資監(jiān)管不夠有力，目前政府投資監(jiān)管主要靠審計(jì)，而審計(jì)的“抽審”制度令某些地方政府抱有僥幸心理，即政府投資監(jiān)管沒有形成必要的震懾力，導(dǎo)致政府投資不當(dāng)、盲目投資、超前投資等行為時(shí)有發(fā)生。

（四）財(cái)政層級(jí)過多造成財(cái)政運(yùn)行困難

目前，我國財(cái)政分級(jí)為中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級(jí)，政府間劃分財(cái)力和稅源就通過這五級(jí)序位來進(jìn)行，以按照收入分享、遞增上解、兩稅返還和直屬征管等方式來集中財(cái)力為原則，可能導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層政府無財(cái)可用、無稅可收，財(cái)政運(yùn)行困難。然而，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)資金需要當(dāng)?shù)鼗鶎诱畞沓袚?dān)，因此出現(xiàn)部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府不得不舉債運(yùn)營的情況。

（五）政府體系臃腫以致財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)較大

政府工作人員和部分事業(yè)編制工作人員的工資福利源于政府財(cái)政資金。近年來，隨著政府臨時(shí)性員工規(guī)模的增大和政策性增資，導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)比較大，進(jìn)而產(chǎn)生地方政府性債務(wù)。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府性債務(wù)管理現(xiàn)狀

（一）政府投資缺乏規(guī)劃性和科學(xué)性

目前，欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府緩解地方政府性財(cái)務(wù)的主要方式是通過政府性投資、融資實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的增加，存在政府性融資、投資缺乏規(guī)劃性和科學(xué)性的問題，非但沒有對(duì)地方政府性債務(wù)產(chǎn)生積極影響，反而有加劇債務(wù)危機(jī)的可能。當(dāng)前，我國已經(jīng)明確提出不允許地方政府采用直接融資的方式獲取資金。

（二）政府性債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不全面

目前，部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府性債務(wù)管理存在政府性債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不全面的問題，主要表現(xiàn)在由于地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑滯后于債務(wù)形式多元化的發(fā)展趨勢(shì)和歸口管理等原因，地方政府性債務(wù)的數(shù)據(jù)披露途徑比較單一、透明性不強(qiáng)、及時(shí)性比較差。

（三）政府性債務(wù)管理工作缺乏監(jiān)督

目前，對(duì)部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府債務(wù)管理工作缺乏必要的監(jiān)督。一方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方性債務(wù)各部門的責(zé)任主體不夠明確，導(dǎo)致政府性管理工作出現(xiàn)日常管理責(zé)任推諉、出現(xiàn)問題無人承擔(dān)責(zé)任的問題；另一方面，政府性債務(wù)管理的主要途徑是政府舉債投資，政府財(cái)政部門對(duì)政府投資的監(jiān)管因?yàn)闆]有明確的法律規(guī)定而存在較大困難。

（四）政府違規(guī)轉(zhuǎn)嫁債務(wù)負(fù)擔(dān)

目前，部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)為了緩解地方政府性債務(wù)，出現(xiàn)了違規(guī)轉(zhuǎn)嫁債務(wù)負(fù)擔(dān)的行為。例如，政府采購賴賬不還、為增加財(cái)政收入而設(shè)置收費(fèi)項(xiàng)目或胡亂罰款等。這不僅破壞了政府的公信力，容易導(dǎo)致民生問題，還不能從本質(zhì)上解決政府性債務(wù)問題。長此以往，政府性債務(wù)問題終究會(huì)愈演愈烈[2]。

三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府性債務(wù)管理對(duì)策

（一）加強(qiáng)政府投資的規(guī)劃性和科學(xué)性

加強(qiáng)政府投資的規(guī)劃性和科學(xué)性有助于避免政府不當(dāng)投資、盲目投資和超前投資等不可持續(xù)的行為，從而有效遏制地方政府性債務(wù)問題愈演愈烈。

首先，在現(xiàn)行投資體制下，政府仍然是投資的重要主體，而政府領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人素質(zhì)對(duì)政府投資項(xiàng)目選擇有很大影響，所以加強(qiáng)政府投資的規(guī)劃性和科學(xué)性，必須要提升政府領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)。一方面，要加強(qiáng)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府領(lǐng)導(dǎo)的思想建設(shè)。要求政府領(lǐng)導(dǎo)樹立正確的政績(jī)觀，在追求投資回報(bào)的基礎(chǔ)上，要更看重經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長和政府投資為當(dāng)?shù)厝嗣袢罕妿淼碾[性影響，避免政府領(lǐng)導(dǎo)為了政績(jī)而盲目投資、超前投資。另一方面，要加強(qiáng)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行相關(guān)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，幫助其提高投資水平。政府領(lǐng)導(dǎo)要重視投資科學(xué)性和規(guī)劃性對(duì)本地區(qū)政府性債務(wù)管理工作的影響，積極參與相關(guān)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，不斷提升自身的素質(zhì)，指導(dǎo)政府財(cái)政部門有效投資。

其次，政府投資的償債責(zé)任不明確也是導(dǎo)致政府投資缺乏約束的重要原因。一方面，要落實(shí)投資責(zé)任，政府投資相關(guān)人員要為投資項(xiàng)目承擔(dān)具體的責(zé)任。如果投資項(xiàng)目最后虧損破產(chǎn)，造成了公共資源的浪費(fèi)和地方政府性負(fù)擔(dān)的加重，要將具體責(zé)任落實(shí)到具體的工作人員身上。另一方面，要摒棄不科學(xué)的“新官不理舊賬”和“舊官不理新賬”的政績(jī)制度。要求地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子樹立責(zé)任意識(shí)，應(yīng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為工作重心，而不能只追求“表面政績(jī)”。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府領(lǐng)導(dǎo)班子換屆后，原領(lǐng)導(dǎo)班子仍要在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)責(zé)，如果是原領(lǐng)導(dǎo)班子投資不當(dāng)導(dǎo)致的“負(fù)債危機(jī)”，那么原領(lǐng)導(dǎo)班子仍要承擔(dān)責(zé)任[3]。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行政府性債務(wù)的審計(jì)工作

嚴(yán)格執(zhí)行政府性債務(wù)的審計(jì)工作能夠有效約束政府性投資，從而間接促進(jìn)政府性投資的科學(xué)性和規(guī)劃性。目前，地方政府性債務(wù)的審計(jì)工作存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況難以準(zhǔn)確判斷、審計(jì)債券發(fā)行責(zé)任難確定、審計(jì)人員綜合水平達(dá)不到要求、審計(jì)力度不強(qiáng)等問題。

首先，基層審計(jì)機(jī)關(guān)要全面摸查欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方性政府債務(wù)的具體情況，并根據(jù)地方政府性債務(wù)的各項(xiàng)數(shù)據(jù)（如負(fù)債率、逾期債務(wù)率等）準(zhǔn)確評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，讓地方政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到債務(wù)管理工作的嚴(yán)峻性和緊迫性。

其次，基層審計(jì)機(jī)關(guān)要堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開”，對(duì)政府投資行為精準(zhǔn)追責(zé)，即秉承誰舉債誰負(fù)責(zé)的原則，強(qiáng)化地方政府的投資責(zé)任意識(shí)，打消地方政府的顧慮，保護(hù)地方政府的投資積極性，避免地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了避免擔(dān)責(zé)而不投資、不融資。

再次，基層審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，提升審計(jì)工作人員的工作責(zé)任感和職業(yè)素養(yǎng)。一方面，要求審計(jì)人員清晰準(zhǔn)確地了解目前國家出臺(tái)的與地方政府性債務(wù)管理有關(guān)的法律法規(guī)和政策；另一方面，要求審計(jì)人員不僅具備審計(jì)能力，還能對(duì)審計(jì)結(jié)果加以應(yīng)用，加強(qiáng)對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債行為的問責(zé)力度。

最后，基層審計(jì)機(jī)關(guān)要合理配置審計(jì)資源，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督力度，形成對(duì)政府性債務(wù)管理工作形成震懾力，保證政府性債務(wù)管理工作的有序開展。

（三）建立健全政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

建立健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是控制和化解地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。2014 年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號(hào)），對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制做出了規(guī)定，即要求財(cái)政部對(duì)各地區(qū)的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行評(píng)估，對(duì)政府性債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。要求債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)及時(shí)采取措施，逐步降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；要求債務(wù)低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)合理控制地方政府性債務(wù)的增長速度和擴(kuò)張規(guī)模，警惕步入債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)的陷阱。

首先，參考國際通行做法，采用債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)率、償債率等指標(biāo)作為地方政府在性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)的地方政府性債務(wù)管理制度。其次，為了保證政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的有效運(yùn)行，各級(jí)地方政府部門應(yīng)該加強(qiáng)債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。一方面，要安排專職人員負(fù)責(zé)政府性債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作，要求工作人員實(shí)事求是地統(tǒng)計(jì)地方政府負(fù)債的各項(xiàng)數(shù)據(jù)并及時(shí)上報(bào)，從而獲得科學(xué)的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果；另一方面，要根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果改進(jìn)債務(wù)管理工作，讓政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制真正發(fā)揮作用[4]。最后，要秉承適度舉債、加強(qiáng)管理、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的原則，用長遠(yuǎn)的、發(fā)展的眼光對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府性負(fù)債情況進(jìn)行全面的研究，對(duì)各類債務(wù)管理工作要進(jìn)行充分的事前科學(xué)論證。

（四）利用財(cái)稅政策促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展

欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府性債務(wù)問題通常較大，主要原因是欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模比較小、速度比較慢，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與政府性債務(wù)情況有緊密聯(lián)系。政府財(cái)政收入的主要來源是稅收，而稅收規(guī)模是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r緊密相關(guān)的。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r比較差，稅收規(guī)模自然較小，政府財(cái)政收入較少，但是政府財(cái)政支出是相對(duì)固定的，政府財(cái)政收支不平衡形成了政府性負(fù)債。因此，解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府性債務(wù)問題的根本對(duì)策是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

地方政府一方面可以通過營造寬松的營商環(huán)境，以及制定有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的扶持政策來提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度；另一方面可以利用財(cái)稅政策來促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。例如，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)主體一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)業(yè)，那么欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府可以利用財(cái)稅政策推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、支援農(nóng)業(yè)發(fā)展。另外，欠發(fā)達(dá)地區(qū)為了激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，可以利用財(cái)稅政策鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新和提振本地區(qū)居民的消費(fèi)能力[5]；為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，可以利用財(cái)稅政策促進(jìn)節(jié)能減排和保障各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）制定穩(wěn)妥化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施方案

適當(dāng)?shù)呢?fù)債有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，所以政府性債務(wù)管理工作并非清除一切政府債務(wù)，而是將政府債務(wù)保持在一定范圍內(nèi)，避免出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)?！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢”。為了有效地控制欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府性負(fù)債的增長速度和增長規(guī)模，逐步化解欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，地方政府必須根據(jù)本地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展預(yù)期來制定穩(wěn)妥化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)施方案，并為該方案制定時(shí)間限制和預(yù)期效果。

首先，地方政府應(yīng)該通過負(fù)債數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全面而準(zhǔn)確地掌握本政府的負(fù)債情況，包括債務(wù)總量、債務(wù)類型、償債缺口等內(nèi)容，從而根據(jù)負(fù)債具體情況和本地區(qū)實(shí)際情況制定穩(wěn)妥化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)施方案，在方案中明確階段性目標(biāo)和政府各部門在債務(wù)管理工作中應(yīng)承擔(dān)的具體職權(quán)。例如，地方政府可以制定十年化解負(fù)債計(jì)劃方案，要求政府在該方案的指導(dǎo)下，在不超過十年的時(shí)間內(nèi)，將本政府的負(fù)債率下降一半。

其次，地方政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)化債方案實(shí)施的監(jiān)督，將化債方案從理論落到實(shí)踐，要求政府各部門嚴(yán)格按照化債方案的要求開展工作。對(duì)于不按照化債方案開展債務(wù)管理工作或扭曲化債方案的行為，政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該及時(shí)制止并給予相關(guān)部門或人員以行政處分。

最后，地方政府應(yīng)該定期檢查化債方案的實(shí)施成果，確保能夠在規(guī)定年限內(nèi)完成規(guī)定的化債任務(wù)。

結(jié) 語

欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府性債務(wù)的形成原因主要包括分稅制導(dǎo)致地方政府財(cái)政對(duì)中央財(cái)政依賴提高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠佳以致歷史欠賬積累、政府投資不當(dāng)或盲目投資、財(cái)政層級(jí)過多造成財(cái)政運(yùn)行困難、政府體系臃腫以致財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)較大。地方政府性債務(wù)管理不當(dāng)不僅可能形成財(cái)政危機(jī)，還有可能引發(fā)輿情危機(jī)，破壞政府的公信力。