淺析大型灌區(qū)建設(shè)進(jìn)度滯后的主要原因和對(duì)策建議

李琳湘

(水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，北京 100038)

黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視農(nóng)田灌排設(shè)施建設(shè)，據(jù)公布的大型灌區(qū)名錄顯示，現(xiàn)已建成大型灌區(qū)449處。2022年水利部安排中央投資137億元，支持493處大中型灌區(qū)現(xiàn)代化改造，新開(kāi)工6處新建大型灌區(qū)，有效保障了國(guó)家糧食安全、促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

1 大型灌區(qū)建設(shè)概況

據(jù)水利部統(tǒng)計(jì)，自1998年國(guó)家啟動(dòng)實(shí)施大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造以來(lái)，尤其是“十三五”期間加大投入力度，到2020年底我國(guó)中央預(yù)算內(nèi)投資1043億元，基本完成規(guī)劃內(nèi)大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造任務(wù)。

a.“十四五”時(shí)期規(guī)劃。水利部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)《“十四五”重大農(nóng)業(yè)節(jié)水供水工程實(shí)施方案》，明確在“十四五”期間優(yōu)先推進(jìn)實(shí)施納入國(guó)務(wù)院確定的150項(xiàng)重大水利工程建設(shè)范圍的30處新建大型灌區(qū)，優(yōu)選124處已建大型灌區(qū)實(shí)施續(xù)建配套和現(xiàn)代化改造。

b.當(dāng)前建設(shè)情況。水利部李國(guó)英部長(zhǎng)在2022年全國(guó)水利工作會(huì)議上表示，2022年將繼續(xù)打造一批現(xiàn)代化數(shù)字灌區(qū)，推動(dòng)在東北三江平原、黃淮海平原、長(zhǎng)江中下游地區(qū)、西南地區(qū)等水土資源條件適宜的地區(qū)新建一批現(xiàn)代化灌區(qū)。國(guó)務(wù)院2022年重點(diǎn)推進(jìn)的6處新建大型灌區(qū)工程已全部開(kāi)工，工程總投資336億元。

c.大部分大型灌區(qū)工程建設(shè)進(jìn)度滯后。從近兩年的稽察情況看，超過(guò)80%的大型灌區(qū)工程建設(shè)存在進(jìn)度滯后問(wèn)題。2021年水利部掛牌督辦的部分進(jìn)度滯后的重大水利工程中，大部分為大型灌區(qū)工程，建設(shè)進(jìn)度滯后導(dǎo)致建設(shè)成本增加，工程不能如期發(fā)揮效益。

2 建設(shè)進(jìn)度滯后的主要原因

大型灌區(qū)工程建設(shè)進(jìn)度滯后的原因是多方面的，雖然存在新冠肺炎疫情影響和工程本身點(diǎn)多線長(zhǎng)等客觀因素，但主要還是由于項(xiàng)目法人對(duì)進(jìn)度控制不力、地方資金不能及時(shí)足額到位、田間工程建設(shè)滯后、交叉作業(yè)協(xié)調(diào)難、征地移民安置工作不滿足工程建設(shè)進(jìn)度需要等造成的。

a.項(xiàng)目法人對(duì)大型灌區(qū)工程建設(shè)進(jìn)度控制不力。項(xiàng)目法人對(duì)建設(shè)進(jìn)度滯后負(fù)首要責(zé)任，在大型灌區(qū)建設(shè)過(guò)程中，未能積極推動(dòng)解決地方資金不能及時(shí)足額到位影響建設(shè)資金正常使用問(wèn)題，對(duì)施工單位施工進(jìn)度滯后情況監(jiān)管不到位，參與征地拆遷、移民安置工作不力，未能按進(jìn)度保障建設(shè)用地，組織施工圖設(shè)計(jì)審查不細(xì)導(dǎo)致設(shè)計(jì)變更增加。項(xiàng)目法人對(duì)灌區(qū)工程建設(shè)進(jìn)度控制不力是灌區(qū)建設(shè)工期失控、整體進(jìn)度滯后的主要原因之一。

b.地方資金不能及時(shí)足額到位影響工程建設(shè)進(jìn)度。在《“十四五”重大農(nóng)業(yè)節(jié)水供水工程實(shí)施方案》中，明確中央預(yù)算內(nèi)投資將予以積極支持，同時(shí)要求地方統(tǒng)籌加大財(cái)政支持力度，創(chuàng)新投融資體制機(jī)制，多渠道籌集資金，確保建設(shè)資金及時(shí)足額到位。從實(shí)際情況看，地方投資資金特別是中西部地區(qū)地方資金受近年經(jīng)濟(jì)影響難以全部落實(shí)，項(xiàng)目法人無(wú)法按總進(jìn)度計(jì)劃安排年度建設(shè)內(nèi)容或者拖欠工程款，導(dǎo)致工程建設(shè)進(jìn)度滯后。如四川某灌區(qū)工程所在縣財(cái)政局自2014年至2022年7月累計(jì)滯留中央資金4.33億元，工程建設(shè)進(jìn)度滯后44個(gè)月。

c.田間工程滯后于干渠工程。大型灌區(qū)灌溉面積大，大部分涉及多個(gè)市、縣，項(xiàng)目法人多由省市級(jí)人民政府或其授權(quán)部門(mén)成立，往往將重點(diǎn)放在水源地、電站、干渠等骨干工程建設(shè)，田間工程與骨干工程建設(shè)不同步。項(xiàng)目法人大多將田間工程委托當(dāng)?shù)卣M織建設(shè)，管理和技術(shù)力量有限，工程質(zhì)量、進(jìn)度難以保證；由于整合資金導(dǎo)致田間工程建設(shè)資金短缺，影響工程建設(shè)進(jìn)度。部分田間工程建設(shè)滯后導(dǎo)致灌區(qū)工程整體進(jìn)度滯后，工程效益不能完全發(fā)揮。如廣西某灌區(qū)工程按計(jì)劃應(yīng)于2021年底完成，至2022年7月檢查時(shí)田間工程尚未完成設(shè)計(jì)和審批工作。

d.交叉作業(yè)影響工程建設(shè)進(jìn)度。大型灌區(qū)工程建設(shè)點(diǎn)多線長(zhǎng)，部分項(xiàng)目涉及多處鐵路、公路、電力、油氣管線和文物保護(hù)等交叉作業(yè)，涉及部門(mén)多、協(xié)調(diào)困難。如湖南某灌區(qū)項(xiàng)目涉及穿鐵路、穿公路、電力改遷、文物保護(hù)等交叉作業(yè)32處，臨鐵施工4.22km，協(xié)調(diào)難度大，施工單位辦理相關(guān)手續(xù)困難，導(dǎo)致交叉作業(yè)相關(guān)工程進(jìn)度最長(zhǎng)滯后于計(jì)劃進(jìn)度約36個(gè)月。

e.征地移民安置工作進(jìn)度滯后，影響工程建設(shè)。大型灌區(qū)建設(shè)點(diǎn)多線長(zhǎng)，大型灌區(qū)建設(shè)征地動(dòng)輒上萬(wàn)畝，建設(shè)征地移民安置工作是灌區(qū)建設(shè)面臨的重點(diǎn)和難點(diǎn)。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，移民對(duì)征地補(bǔ)償、安置方式的期望值也越來(lái)越高，征地補(bǔ)償和移民安置費(fèi)用難以達(dá)成一致；前期勘察設(shè)計(jì)工作由于工程線路長(zhǎng)設(shè)計(jì)深度不夠，設(shè)計(jì)變更多，給征地移民工作帶來(lái)一定影響。政府征地移民機(jī)構(gòu)雖做了大量工作，但部分項(xiàng)目用地仍不能按計(jì)劃交付，影響工程建設(shè)進(jìn)度。

3 推動(dòng)大型灌區(qū)工程建設(shè)進(jìn)度的對(duì)策建議

a.項(xiàng)目法人應(yīng)積極主動(dòng)履行職責(zé)。組織編制詳細(xì)的施工進(jìn)度計(jì)劃，明確節(jié)點(diǎn)、責(zé)任到人，并制定有效獎(jiǎng)罰措施，確保進(jìn)度計(jì)劃落實(shí)；積極協(xié)調(diào)落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)資金，推動(dòng)地方資金及時(shí)足額到位，主動(dòng)協(xié)調(diào)交叉作業(yè)有關(guān)審批和建設(shè)事項(xiàng)，積極推動(dòng)征地移民機(jī)構(gòu)保證建設(shè)用地；加大對(duì)支渠及田間工程的推進(jìn)實(shí)施力度，確保支渠及田間工程與主體工程協(xié)調(diào)推進(jìn)，盡早發(fā)揮工程效益。

b.水行政主管部門(mén)加大監(jiān)管力度。及時(shí)掌握灌區(qū)建設(shè)進(jìn)度，對(duì)滯后的工程進(jìn)行掛牌督辦、開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查，敦促有關(guān)部門(mén)和項(xiàng)目法人采取有效措施，合理調(diào)整計(jì)劃，落實(shí)趕工措施，積極推動(dòng)灌區(qū)工程盡早落地見(jiàn)效。

c.充分發(fā)揮地方政府領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作用。結(jié)合灌區(qū)實(shí)際情況，地方政府領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及時(shí)協(xié)調(diào)有關(guān)單位和部門(mén)落實(shí)地方建設(shè)資金，確保建設(shè)資金滿足工程建設(shè)進(jìn)度要求，敦促相關(guān)征地移民安置機(jī)構(gòu)落實(shí)建設(shè)用地，幫助項(xiàng)目法人協(xié)調(diào)辦理交叉作業(yè)有關(guān)審批和建設(shè)事項(xiàng)，積極推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。

d.建立地方投資資金承諾和落實(shí)考核制度。對(duì)投資大、地方投資資金較多的大型灌區(qū)，在項(xiàng)目審批時(shí)，把地方資金來(lái)源作為審查重點(diǎn)之一，對(duì)地方投資資金承諾開(kāi)展可行性評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目批復(fù)后地方資金落實(shí)情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，對(duì)已承諾不落實(shí)的情況進(jìn)行追究，對(duì)落實(shí)情況較好的進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

e.結(jié)合實(shí)際分步實(shí)施大型灌區(qū)項(xiàng)目。對(duì)投資大、地方投資資金壓力大、管理力量相對(duì)薄弱、點(diǎn)多線長(zhǎng)的大型灌區(qū)工程，可據(jù)實(shí)際情況分步實(shí)施，從而緩解地方資金到位和項(xiàng)目法人管理壓力，確保干一段、成一段、受益一片。

4 結(jié) 語(yǔ)

大型灌區(qū)是保障我國(guó)糧食安全的主戰(zhàn)場(chǎng)，同時(shí)還是生態(tài)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、幸福家園的重要區(qū)域，推動(dòng)灌區(qū)工程盡早發(fā)揮效益意義重大。本文分析了大型灌區(qū)建設(shè)進(jìn)度滯后的主要原因，并針對(duì)性地從項(xiàng)目法人履職、主管部門(mén)監(jiān)管、地方政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、地方投資資金承諾和落實(shí)考核制度建立、大型灌區(qū)分步實(shí)施等方面提出對(duì)策建議，希望對(duì)加快灌區(qū)建設(shè)進(jìn)度提供參考。