全球海洋公域治理的難題和解決機(jī)制

陳偉光 孫慧卿

全球約64%的海洋面積屬于公海海域。根據(jù)1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）的海域劃分標(biāo)準(zhǔn)，近三分之二的海洋面積在國(guó)家管轄范圍以外，是典型的“全球公域”（Global commons），具有全人類共同所有的突出屬性。盡管已開發(fā)和利用的全球海洋公域僅占1%，國(guó)際海底區(qū)域僅占0.001%，①張茗：《全球公域：從“部分”治理到“全球”治理》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2013年第11期，第67頁。但是海洋公地的“擁擠”現(xiàn)象已經(jīng)凸顯。過度開發(fā)、利用以及治理養(yǎng)護(hù)不足導(dǎo)致“公地悲劇”已拉開序幕，人類面臨日益嚴(yán)重的海洋環(huán)境污染、海洋生物多樣性減少、安全威脅等問題。作為協(xié)調(diào)世界海洋事務(wù)、處理全球海洋問題的全球海洋治理，亟需將更多的力量投射到海洋公域的治理上。

全球公域作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念，因哈?。℅arrett Hardin）發(fā)表的《公地的悲劇》（Tragedy of the Commons）一文而廣受關(guān)注。①韓雪晴、王義桅：《全球公域：思想淵源、概念譜系與學(xué)術(shù)反思》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第6期，第188頁。全球公域的思想理念最早來源于羅馬法的“公有物”，即屬于公有地或共有地屬性，不能被瓜分或占有。②楊署東、楊安琪：《全球公域治理：法理探源與中國(guó)之策》，載《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022年第1期，第41頁。海洋是人類利用歷史最為久遠(yuǎn)的全球公域典型領(lǐng)域，一場(chǎng)關(guān)于“海洋自由”的思想論戰(zhàn)，將學(xué)界的視野聚焦到了全球海洋公域及其治理。本文試圖回答以下問題：全球海洋公域治理的基本特征和要素是什么？如何走出海洋公域治理的困境，實(shí)現(xiàn)海洋公域的善治？

國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于全球海洋公域治理的研究成果十分匱乏。現(xiàn)有關(guān)于全球海洋公域治理的研究主要集中于兩個(gè)方面：一方面，學(xué)者聚焦于全球公域的共性問題，針對(duì)全球公域治理展開研究。海洋公域治理僅作為全球公域治理的重要組成部分被提及。陳秋豐認(rèn)為由于人類共同利益和國(guó)家利益兩者之間的協(xié)調(diào)問題導(dǎo)致了全球公域治理面臨治理機(jī)制碎片化與滯后化、治理主體的俱樂部化、公域資源競(jìng)爭(zhēng)激烈化、安全化和軍事化凸顯等困境。③陳秋豐：《全球公域治理與人類命運(yùn)共同體構(gòu)建》，載《國(guó)際論壇》2021年第3期，第48-52頁。王發(fā)龍針對(duì)全球公域治理的研究中也提及海洋公域治理制度的滯后性、治理權(quán)力失衡催生的“大國(guó)俱樂部”現(xiàn)象。④王發(fā)龍：《全球公域治理的現(xiàn)實(shí)困境與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2018年第2期，第133-135頁。楊署東和楊安琪認(rèn)為全球公域的法理規(guī)制范圍涵蓋公海、國(guó)際海底、南極、外空等多個(gè)領(lǐng)域，聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)已初步構(gòu)建了公域治理體系，然而在公海領(lǐng)域和國(guó)際海底區(qū)域，仍存在治理的真空地帶。⑤楊署東、楊安琪：《全球公域治理：法理探源與中國(guó)之策》，載《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022年第1期，第41-43頁。Nico Schrijver提出全球公域的不同區(qū)域擁有五個(gè)共性的問題，分別為主權(quán)、領(lǐng)土和國(guó)家管轄權(quán)成為主流范式、在資源開發(fā)上“先占先得”和“聯(lián)合管理以獲最佳產(chǎn)量”、考慮發(fā)展中國(guó)家的特殊需要和利益、有效監(jiān)督機(jī)制的缺失、和平解決爭(zhēng)端制度的缺位。⑥Nico Schrijver，“Managing the global commons：common good or common sink？”，Third World Quarterly，Vol.37，NO.7，2016，pp.1259-1263.全球公域治理所面臨的共性問題同樣存在于海洋公域治理領(lǐng)域。面對(duì)全球公域存在的諸多問題和挑戰(zhàn)，N.Ishii呼吁所有國(guó)家共同行動(dòng)。①Ishii N.，“The Future of the Global Commons：A Call for Collective Action”，Encyclopedia of the Anthropocene，Vol.3，2018，pp.471-476.

另一方面，現(xiàn)有研究集中關(guān)注海洋某個(gè)區(qū)域或問題的治理上，如針對(duì)深海、海洋環(huán)境、國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性（BBNJ）等具體領(lǐng)域的治理研究，而將全球海洋公域視作一個(gè)獨(dú)立整體的研究不足。梁懷新指出《公約》明確國(guó)際深海的全球公域?qū)傩裕瑢?duì)于深海安全的治理存在治理主體層次多元化欠缺、傳統(tǒng)安全領(lǐng)域治理空白以及因美國(guó)缺席國(guó)際海底管理局致使制度約束力被消弱等困境與問題。②梁懷新：《深海安全治理：?jiǎn)栴}緣起、國(guó)際合作與中國(guó)策略》，載《國(guó)際安全研究》2021年第3期，第147-149頁。李昕蕾指出全球海洋環(huán)境安全管理面臨復(fù)合困境。③李昕蕾：《全球海洋環(huán)境危機(jī)治理：機(jī)制演進(jìn)、復(fù)合困境與優(yōu)化路徑》，載《學(xué)術(shù)論壇》2022年第2期，第1頁。全永波提出海洋環(huán)境污染和生態(tài)損害愈發(fā)頻繁，必須通過跨界合作與協(xié)調(diào)解決，因此需要從整體性治理視角出發(fā)，明確海洋環(huán)境跨界治理的國(guó)家責(zé)任。④全永波：《海洋環(huán)境跨界治理的國(guó)家責(zé)任》，載《中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)》2022年第4期，第133-134頁。Kapil Narula認(rèn)為有關(guān)國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用方面的法律和執(zhí)行力仍存在差距，現(xiàn)有法律框架也并不充分。⑤Kapil Narula，“Ocean governance：strengthening the legal framework for conservation of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction”，Maritime Affairs：Journal of the National Maritime Foundation of India，Vol.12，No.1，2016，p.75.李浩梅針對(duì)國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋遺傳資源的國(guó)際治理的歐盟方案進(jìn)行了分析。⑥李浩梅：《國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋遺傳資源的國(guó)際治理——?dú)W盟方案及其啟示》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2020年第6期，第72-80頁。袁雪和廖宇程則是探討北極地區(qū)的BBNJ治理機(jī)制。⑦袁雪、廖宇程：《基于海洋保護(hù)區(qū)的北極地區(qū)BBNJ治理機(jī)制探析》，載《學(xué)習(xí)與探索》2020年第2期，第83頁。

目前僅有的關(guān)于全球海洋公域治理的研究中，龐中英基于全球?qū)哟魏Ｑ笾卫韱栴}的分析，指出全球海洋治理的各組成部分之間存在相互競(jìng)爭(zhēng)和沖突，造成了“有組織的災(zāi)難”現(xiàn)象。⑧龐中英：《在全球?qū)哟沃卫砗Ｑ髥栴}——關(guān)于全球海洋治理的理論與實(shí)踐》，載《社會(huì)科學(xué)》2018年第9期，第3-11頁。游啟明認(rèn)為全球海洋公域治理是多元主體協(xié)商解決海洋公域問題的過程，面臨治理需求的多樣化、供給的赤字化以及價(jià)值導(dǎo)向的私有化等多方面的挑戰(zhàn)。①游啟明：《“海洋命運(yùn)共同體”理念下全球海洋公域治理研究》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2021年第6期，第65頁。兩者的研究已經(jīng)開始圍繞全球海洋及公域治理展開討論，仍未能就全球海洋公域治理的困境提供路徑支持。

一、全球海洋公域治理的基本特征

（一）海洋的自由與封閉之爭(zhēng)

在人類利用海洋的歷史上，關(guān)于海洋自由和封閉的爭(zhēng)論一直沒有停止，直到聯(lián)合國(guó)通過《公約》，海洋相對(duì)自由的思想才得以固化，并持續(xù)至今。海洋自由論思想最早可追溯到羅馬帝國(guó)時(shí)期，囿于對(duì)海洋認(rèn)識(shí)的局限，這一時(shí)期以馬西努斯（Aelius Marcinus）等為代表的法學(xué)家針對(duì)海洋法律地位的宣言形成了“海洋自由”的思想意識(shí)。②計(jì)秋楓：《格老秀斯〈海洋自由論〉與17世紀(jì)初關(guān)于海洋法律地位的爭(zhēng)論》，載《史學(xué)月刊》2013年第10期，第97頁。羅馬帝國(guó)跨越歐洲、非洲和亞洲，處于三大洲中心的地中海實(shí)際上承擔(dān)了內(nèi)海功能，法學(xué)家宣稱的“海洋自由”僅是指這一內(nèi)海對(duì)所有人開放，此時(shí)的“自由”并非真正意義上的海洋自由，而是地理上相對(duì)封閉的海洋自由。航海大發(fā)現(xiàn)開始以后，更為廣闊的海洋空間被發(fā)現(xiàn)。西班牙和葡萄牙作為海外擴(kuò)張的領(lǐng)頭羊，紛紛以先占原則將所發(fā)現(xiàn)海域據(jù)為己用，獨(dú)享其利。為調(diào)停西、葡兩國(guó)的海權(quán)之爭(zhēng)，以1494年6月簽署的《托德西利亞斯條約》（Treaty of Tordesillas）和1529年簽署的《薩拉戈薩條約》（Treaty of Zaragoza）為標(biāo)志，世界海洋被西、葡兩國(guó)瓜分。至此，由西、葡兩國(guó)將海洋劃分為相對(duì)封閉的兩部分，分別開展海外貿(mào)易活動(dòng)。16世紀(jì)后期，英國(guó)、荷蘭相繼開始海外擴(kuò)張，打破了西、葡兩國(guó)封閉管理的世界海洋二分格局。在不斷的沖突中，以荷蘭東印度公司劫持葡萄牙圣卡特琳娜號(hào)（Santa Catarina）商船為導(dǎo)火索，引發(fā)了歐洲關(guān)于海洋是自由的還是封閉的激烈爭(zhēng)論，形成了“公海自由”和“公海封閉”兩股思潮撞擊和對(duì)立。其中，作為荷蘭利益代表的格勞秀斯在《海洋自由論》中所闡明的“海洋自由”觀點(diǎn)影響最大，這一觀點(diǎn)喚起了國(guó)際社會(huì)對(duì)海洋自由的意識(shí)。蘇格蘭法學(xué)家威廉·威爾伍德（William Welwod）在海洋自由原則上持保守態(tài)度，盡管基本認(rèn)同格勞秀斯的海洋自由觀點(diǎn)，卻堅(jiān)定維護(hù)英國(guó)對(duì)近海海域的獨(dú)有管轄權(quán)，實(shí)際上是將領(lǐng)海的封閉和公海的自由進(jìn)行了區(qū)別和劃分，這一點(diǎn)也被格勞秀斯后期思想所吸納。完全站在格勞秀斯海洋自由論對(duì)立面的是英國(guó)法學(xué)家約翰·塞爾頓（John Selden），其撰寫的《封閉?！罚∕are Clausum）中提出海洋封閉理論，對(duì)格勞秀斯海洋自由觀點(diǎn)進(jìn)行反擊，然而這一觀點(diǎn)曾被認(rèn)為是一種倒退，是重蹈了西、葡時(shí)代封閉海洋的覆轍。

作為現(xiàn)代“領(lǐng)海主權(quán)、公海自由”理念基礎(chǔ)的是格勞秀斯的著作《戰(zhàn)爭(zhēng)與和平》，該書在堅(jiān)持海洋自由思想的基礎(chǔ)上，對(duì)于“大洋”自由與近海主權(quán)進(jìn)行了區(qū)分。第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)成為繼英國(guó)之后新的海洋霸權(quán)國(guó)家，以航行自由為核心的新型海洋自由觀念形成并不斷發(fā)展。①曲升：《富蘭克林·羅斯福政府對(duì)美國(guó)海洋自由觀的重塑及其歷史影響》，載《世界歷史》2022年第1期，第119頁。1945年美國(guó)發(fā)布《杜魯門公告》，憑單方面政策擴(kuò)大海洋管轄權(quán)，引起了沿海國(guó)對(duì)領(lǐng)海以外海洋區(qū)域的權(quán)利訴求，尤其是針對(duì)大陸架的權(quán)利主張最為激烈。為緩解這些海洋紛爭(zhēng)，1958年聯(lián)合國(guó)第一次海洋法會(huì)議達(dá)成了一系列國(guó)際海洋公約，其中，《公海公約》明確了公海自由的含義及各國(guó)在公海的權(quán)利，②《公海公約》，聯(lián)合國(guó)公約與宣言檢索系統(tǒng)，1958年，https：//www.un.org/zh/documents/treaty/ILC-1958-3《大陸架公約》確認(rèn)了大陸架上覆水域的公海屬性和航行自由原則。③《大陸架公約》，聯(lián)合國(guó)公約與宣言檢索系統(tǒng)，1958年，https：//www.un.org/zh/documents/treaty/UNCITRAL-1958盡管具體的領(lǐng)海寬度和漁業(yè)保護(hù)區(qū)界限問題仍懸而未決，但公海自由原則得以延續(xù)。聯(lián)合國(guó)第三次海洋法會(huì)議通過的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》進(jìn)一步豐富和發(fā)展了《公海公約》關(guān)于公海自由的思想，格勞秀斯的海洋自由思想也融入《公約》的基本原則之中?！豆s》最終明確了領(lǐng)海寬度，將海洋不同領(lǐng)域進(jìn)行區(qū)分，賦予差別化的權(quán)利、義務(wù)，由此海洋形成了完全主權(quán)④《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第2條領(lǐng)海及其上空、海床和底土的法律地位。的封閉區(qū)域、行使部分主權(quán)權(quán)利⑤《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第56條沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的權(quán)利、管轄權(quán)和義務(wù)。的半封閉區(qū)域、禁止置于任何主權(quán)之下⑥《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第89條對(duì)公海主權(quán)主張的無效，規(guī)定“任何國(guó)家不得有效地聲稱將公海的任何部分置于其主權(quán)之下?！钡淖杂蓞^(qū)域的分級(jí)管理布局。

由此看來，按照歷史的邏輯，海洋從封閉到自由的價(jià)值認(rèn)知的爭(zhēng)議中，最終以海洋自由論勝利而告終。但海洋自由是有限度的，各國(guó)在他國(guó)領(lǐng)海范圍內(nèi)僅享有船舶無害通過權(quán)，在他國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)享有的自由權(quán)利略廣，包括航行、飛越、鋪設(shè)海底電纜和管道等方面的自由，在公海領(lǐng)域享有最大程度的自由權(quán)利，包括航行、飛越、捕魚、科學(xué)研究、鋪設(shè)海底電纜和管道、建造國(guó)際法所容許的人工島嶼和其他設(shè)施等方面的自由。盡管不同海域自由程度和范圍存在差異，卻充分體現(xiàn)了海洋自由的理念。海洋自由論的思想是全球海洋治理的觀念共識(shí)，也是全球海洋公域治理的價(jià)值內(nèi)核。

（二）全球海洋公域的內(nèi)涵和外延

全球海洋公域是全球公域的重要組成部分，是指國(guó)家管轄范圍以外的、能夠?yàn)槿祟惞餐碛械暮Ｓ蚣捌滟Y源，①游啟明：《“海洋命運(yùn)共同體”理念下全球海洋公域治理研究》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2021年第6期，第63頁。主要范圍包括“公海”和“區(qū)域”②《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第1條用語和范圍。兩部分?！豆s》第七部分第86條中明確“公海是指不包括在國(guó)家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、領(lǐng)?；騼?nèi)水或群島國(guó)的群島水域內(nèi)的全部海域。”③《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第86條本部分規(guī)定的適用?！豆s》第一部分第1條說明了用語“區(qū)域”為“國(guó)家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土?！钡谑徊糠值?36條中規(guī)定的“‘區(qū)域’及其資源是人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)?！雹堋堵?lián)合國(guó)海洋法公約》第137條內(nèi)容：1.任何國(guó)家不應(yīng)對(duì)“區(qū)域”的任何部分或其資源主張或行使主權(quán)或主權(quán)權(quán)利，任何國(guó)家或自然人或法人，也不應(yīng)將“區(qū)域”或其資源的任何部分據(jù)為己有。任何這種主權(quán)和主權(quán)權(quán)利的主張或行使，或這種據(jù)為己有的行為，均應(yīng)不予承認(rèn)。2.對(duì)“區(qū)域”內(nèi)資源的一切權(quán)利屬于全人類，由管理局代表全人類行使。這種資源不得讓渡。

對(duì)于全球海洋公域的認(rèn)知，我們必須澄清以下兩個(gè)問題：第一，在法律上海洋公域的產(chǎn)權(quán)屬性究竟是共有性還是無主性，還是兩者兼而有之，存在不同的觀點(diǎn)。無主地是通過“先占”原則獲得的，這一原則的實(shí)踐體現(xiàn)在大航海時(shí)代的殖民擴(kuò)張，西、葡兩國(guó)以發(fā)現(xiàn)原則對(duì)海洋進(jìn)行占有，并最終以“羅馬教皇特許分配”的方式獲得了世界海洋的大部分的管轄權(quán)。⑤羅剛：《論國(guó)際法上領(lǐng)土取得的“實(shí)際統(tǒng)治”原則：一個(gè)批判性的視角》，載《邊界與海洋研究》2018年第3期，第56頁。然而，這一實(shí)踐在關(guān)于海洋自由的爭(zhēng)辯中受到嚴(yán)重抨擊，正如格勞秀斯所提出的“海洋為所有人共有”。①馬忠法：《〈論海洋自由〉導(dǎo)讀》，載雨果·格勞秀斯著，馬忠法譯：《論海洋自由》，上海人民出版社2020版，第33頁。隨著越來越多的國(guó)家開始涉獵海洋，海洋公域作為全人類共有物的共有屬性備受推崇。Susan Buck（1998）將共有物（res communes）定義為“被所有人適用，且無法排他性占有的東西”。②Susan Buck，The Global Commons：An Introduction（Island Press，1998）p.4。1970年通過的《關(guān)于各國(guó)管轄范圍以外海床與下層土壤之原則宣言》（簡(jiǎn)稱《宣言》）和1982年通過的《公約》所規(guī)定的“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則，明確了海洋公域的共有屬性?！缎浴返?條首次正式提出“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則，并適用于“國(guó)際海底區(qū)域”，《公約》重申此原則。其中，《公約》第89條規(guī)定“任何國(guó)家不得有效地聲稱將公海的任何部分置于其主權(quán)之下?！雹邸堵?lián)合國(guó)海洋法公約》第89條對(duì)公海主權(quán)主張的無效。《公約》第136、137條，規(guī)定國(guó)家管轄范圍以外的海床、洋底、底土及其資源屬于全人類共同繼承的財(cái)產(chǎn)，任何國(guó)家都不能主張、行使主權(quán)和主權(quán)權(quán)利，或是具有己有。④《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第136條人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)、第137條“區(qū)域”及其資源的法律地位。由此可見，全球海洋公域具有法律意義上的人類共有的屬性特征。

第二，海洋公域作為一類重要的公共資源，是典型的公地。首先，全球海洋公域的非排他性特征。海洋公域是全人類共同財(cái)產(chǎn)，所有國(guó)家都擁有平等地開發(fā)、利用海洋公域及其資源的權(quán)利，任何一個(gè)國(guó)家不能被排除在外。正如《公約》第87、141條所列明的公海和區(qū)域“對(duì)所有國(guó)家開放”，無論是沿海國(guó)還是內(nèi)陸國(guó)均享有海洋公域的非排他性使用權(quán)利。其次，全球海洋公域的競(jìng)爭(zhēng)性特征。海洋公域的非排他性屬性促使各國(guó)競(jìng)相參與海洋資源的攫取，也引發(fā)了從殖民時(shí)代至今的海洋爭(zhēng)奪，以及對(duì)海洋惠益分配失衡導(dǎo)致的不滿。“海洋自由論”爭(zhēng)辯時(shí)期對(duì)近海封閉的訴求，以及《公約》達(dá)成之前各國(guó)對(duì)于領(lǐng)海邊界的外擴(kuò)主張，正是出于各國(guó)對(duì)海洋公域資源競(jìng)爭(zhēng)性擔(dān)憂的體現(xiàn)。隨著海洋技術(shù)的提升，海洋開發(fā)的頻度不斷提高、開發(fā)范圍不斷拓展，海洋的“擁擠效應(yīng)”開始顯現(xiàn)，全球海洋公域淪為兼具非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性組合特性的典型公地，海洋生態(tài)失衡、海洋資源開發(fā)過度、海洋生物多樣性減少等全球海洋問題凸顯，海洋公域最終未能逃脫“公地悲劇”命運(yùn)。

（三）全球海洋公域治理呈現(xiàn)的基本特征

全球海洋公域在空間范圍上包含公海和國(guó)際海底區(qū)域，是人類涉足的第一個(gè)全球公域，也是世界各國(guó)持續(xù)加強(qiáng)力量投送的重要戰(zhàn)略疆域。海洋公域除了具有與其他全球公域的共性以外，還有其內(nèi)在的鮮明特征，如海洋公域資源的整體性、流動(dòng)性、多樣性和復(fù)雜性。相應(yīng)地，全球海洋公域治理與其他公域的治理相比較，其特征主要表現(xiàn)在海洋公域治理問題的綜合性、治理邊界的模糊性、環(huán)境成本的共擔(dān)性、治理門坎效應(yīng)性四個(gè)方面：

第一，全球海洋公域治理問題呈現(xiàn)綜合性特征。一是，海洋公域治理問題涉領(lǐng)域多元，包括安全、經(jīng)濟(jì)、科技、環(huán)境、資源開發(fā)利用等多個(gè)方面的治理問題。二是，海洋公域問題具有地域上的擴(kuò)散性。因海洋具有整體性和流動(dòng)性，局部海域面臨的海洋威脅經(jīng)跨區(qū)域傳遞，演化為全球性問題，使任何國(guó)家都無法從海洋“公害”中豁免。三是，海洋公域問題源頭錯(cuò)綜復(fù)雜。如海洋環(huán)境污染問題，既有來自于陸地的污染源，也有來自于海上的污染源；既有石油污染和化學(xué)污染，也有塑料污染。四是，海洋公域問題在海洋生態(tài)系統(tǒng)之間具有傳遞性。陸源污染經(jīng)由海水沖刷、蔓延入深海領(lǐng)域，經(jīng)由海洋生物進(jìn)入海洋生態(tài)系統(tǒng)，污染鏈不斷延長(zhǎng)，從最初的海洋環(huán)境污染發(fā)展到海洋生態(tài)的污染。

第二，全球海洋公域治理邊界模糊?！豆s》從國(guó)際法層面明確了海洋公域的邊界，實(shí)踐中卻存在有效邊界的爭(zhēng)議。海洋公域中爭(zhēng)議最大的主要是200海里以外大陸架部分。依據(jù)《公約》規(guī)定沿海國(guó)可以就主張200海里以外大陸架界限向大陸架界限委員會(huì)提交申請(qǐng)，然而諸多提案所涉大陸架與周邊國(guó)家之間長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議，盡管《公約》對(duì)海岸相向或相鄰國(guó)家的海域劃分鼓勵(lì)“協(xié)議”劃定方式，仍有部分海域尚未形成最終審議結(jié)果，海洋公域邊界確定的實(shí)踐難度大，海洋公域邊界仍存在模糊地帶。這種邊界的模糊性，體現(xiàn)在治理實(shí)踐中，易產(chǎn)生沿海國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)立和沖突，甚至最終出現(xiàn)爭(zhēng)端海域公域化趨向。

第三，全球海洋公域治理的環(huán)境成本共擔(dān)性?！豆s》確立了海洋公域是人類共同繼承財(cái)產(chǎn)的基本原則，世界各國(guó)在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，依賴自身技術(shù)能力，競(jìng)相爭(zhēng)奪開采海洋公域尤其是深海資源。根據(jù)人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則，對(duì)海洋公域的開發(fā)利用所獲利益由全人類共享，然而這一原則的受益主體并不明確，在實(shí)踐中利益共享機(jī)制難以有效實(shí)現(xiàn)。盡管共同獲益并未真正實(shí)現(xiàn)，其造成的環(huán)境成本卻是全社會(huì)共同承擔(dān)的，海洋環(huán)境無法通過人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則獲得保護(hù)。

第四，全球海洋公域治理具有門坎效應(yīng)性。在領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架寬度確定歷史中，沿海國(guó)所主張的海域?qū)挾纫欢瘸蕯U(kuò)大趨勢(shì)。1958年世界上大部分國(guó)家主張的領(lǐng)海寬度為3海里，之后也出現(xiàn)過多種主張，如以海岸炮臺(tái)有效射程為標(biāo)準(zhǔn)的寬度，12海里寬度，甚至最遠(yuǎn)達(dá)到200海里寬度等。最終第三次海洋法會(huì)議確定了自基線起12海里以內(nèi)的區(qū)域。①《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第3條領(lǐng)海的寬度。截至目前，美國(guó)仍游離于《公約》之外，美國(guó)因不接受《公約》草案中有關(guān)國(guó)際海底開發(fā)部分的條款，拒絕簽約。為提升發(fā)達(dá)國(guó)家的參與度，利益相關(guān)方最終做出妥協(xié)，于1994年形成《關(guān)于執(zhí)行〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》（簡(jiǎn)稱《執(zhí)行協(xié)定》）。由此可見，海洋正成為各國(guó)競(jìng)相爭(zhēng)奪資源的主戰(zhàn)場(chǎng)，在這一進(jìn)程中，仍有參與國(guó)家的利益訴求不斷升級(jí)。

二、全球海洋公域治理的基本要素

（一）治理理念

全球海洋公域治理理念經(jīng)過歷史的演變，逐漸形成全人類共有、共享、共治的基本理念。殖民時(shí)期以“先占先得”原則占領(lǐng)海洋，導(dǎo)致了海洋公域的私有化、區(qū)域化，體現(xiàn)了“分而治之”的理念。到19世紀(jì)馬漢提出“海權(quán)論”，將對(duì)海洋的控制權(quán)視作發(fā)展成為世界強(qiáng)國(guó)的重要支點(diǎn)，掌控海洋成為海洋霸權(quán)國(guó)家爭(zhēng)奪海上霸權(quán)的信條。海軍強(qiáng)國(guó)紛紛加入海洋霸權(quán)爭(zhēng)奪，海洋公域治理變得更為碎片化。直到1958年簽訂的《公海公約》以及1982年形成的《公約》明確了公海為人類共有，海洋公域的共有屬性得以確立，人類共有、共治理念雛形顯現(xiàn)。2013年中國(guó)提出“人類命運(yùn)共同體”理念，獲得國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可，多次寫入聯(lián)合國(guó)決議，這是對(duì)命運(yùn)共同體理念的國(guó)際認(rèn)同。2019年，作為人類命運(yùn)共同體重要組成部分的“海洋命運(yùn)共同體”理念正式提出，也是中國(guó)向世界海洋治理發(fā)出的中國(guó)聲音。全球海洋公域治理理念得以升華，不局限于物理層面的共有，突出強(qiáng)調(diào)以全人類的共同利益為目標(biāo)的新海洋治理理念。

（二）治理原則

一是惠益共享原則。《公約》確立了海洋公域及其資源是人類共同繼承財(cái)產(chǎn)的基本原則。惠益共享原則主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面體現(xiàn)在人類利用海洋公域的機(jī)會(huì)均等，《公約》規(guī)定“公海對(duì)所有國(guó)家開放，不論其為沿海國(guó)或內(nèi)陸國(guó)”，①《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第87條公海自由。針對(duì)國(guó)際航行海峽規(guī)定“所有船舶和飛機(jī)均享有過境通行的權(quán)利”。②《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第38條過境通行權(quán)。另一方面體現(xiàn)在人類對(duì)于海洋資源的共享上。遺傳資源的惠益共享機(jī)制最早在《生物多樣性公約》中提出，在國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性（簡(jiǎn)稱BBNJ）養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的政府間談判中，確立以“公平分享國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋遺傳資源的利用所產(chǎn)生的惠益”為基本目標(biāo)，談判成果將成為《公約》的重要補(bǔ)充協(xié)定，③李浩梅：《國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋遺傳資源的國(guó)際治理——?dú)W盟方案及其啟示》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2020年第6期，第72頁。在實(shí)踐層面確立了惠益共享的原則。然而海洋公域資源的開發(fā)利用面臨著世界各國(guó)地理位置、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、海洋控制能力、海洋科技能力等諸多因素的制約，影響著海洋資源的分配，在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)公平分享仍存挑戰(zhàn)。

二是可持續(xù)發(fā)展原則。海洋面臨日益嚴(yán)峻的發(fā)展赤字、治理赤字，維護(hù)海洋可持續(xù)發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程?！?030年可持續(xù)發(fā)展議程》明確了“保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”的基本目標(biāo)，④United Nations：“Transforming our world：the 2030 Agenda for Sustainable Development“，October 21，2015，https：//documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N15/291/89/PDF/N1529189.pdf？OpenElement.古特雷斯指出這一海洋目標(biāo)“必須成為我們維護(hù)清潔健康海洋的路線圖”。⑤António Guterres，“Opening remarks to the Ocean Conference”，United Nations Secretary-General，June 5，2017，https：//www.un.org/sg/en/content/sg/speeches/2017-06-05/secretary-generals-oceanconference-remarks。聯(lián)合國(guó)教科文組織自2021年啟動(dòng)“海洋十年”計(jì)劃，⑥“海洋十年”計(jì)劃全稱“聯(lián)合國(guó)海洋科學(xué)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展十年（2021-2030年）”（The United Nations Decade of Ocean Science for Sustainable Development（2021-2030）?！昂Ｑ笫辍钡氖姑牵骸按龠M(jìn)形成變革性的海洋科學(xué)解決方案，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，將人類和海洋聯(lián)結(jié)起來?！睂?shí)施計(jì)劃明確這一計(jì)劃“有助于實(shí)現(xiàn)《2030年議程》中確立的所有可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)?！雹俾?lián)合國(guó)教科文組織-海委會(huì)（2021年）：《聯(lián)合國(guó)海洋科學(xué)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展十年（2021-2030年）實(shí)施計(jì)劃》。聯(lián)合國(guó)教科文組織（海委會(huì)“海洋十年”系列，20）于巴黎，第17頁。全球海洋公域作為世界海洋的重要組成部分，客觀上需要凝聚國(guó)際社會(huì)力量，鉚釘海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，共同參與治理。

三是全球共治原則。全球共治是主權(quán)國(guó)家及非國(guó)家行為體主動(dòng)、積極參與國(guó)際事務(wù)，共同制定行動(dòng)規(guī)則，以達(dá)成多邊共治的集體行動(dòng)。②于瀟、孫悅：《全球共同治理理論與中國(guó)實(shí)踐》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第6期，第76頁。全球共治原則下，國(guó)際規(guī)則的確立是綜合吸納各方力量的結(jié)果，新興經(jīng)濟(jì)體與發(fā)達(dá)國(guó)家之間競(jìng)爭(zhēng)與合作并存。當(dāng)前全球海洋公域面臨復(fù)雜多樣的海洋威脅，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到只有加強(qiáng)合作，才能更好地推動(dòng)全球海洋公域治理進(jìn)程。新興經(jīng)濟(jì)體的群體性崛起，在海洋公域治理中的影響力不斷增強(qiáng)，參與海洋公域治理的意愿和能力明顯提升。為追求可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，多方主動(dòng)開展海洋治理合作，最終形成了由發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家和新興國(guó)家協(xié)同參與的多邊治理體系。

（三）治理主體

利益相關(guān)者的多元協(xié)同治理是治理問題的共性，③陳偉光：《全球治理與全球經(jīng)濟(jì)治理：若干問題的思考》，載《教學(xué)與研究》2014年第2期，第54頁。全球海洋公域治理亦是如此。全球海洋公域治理的主體包括主權(quán)國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)、國(guó)際組織、公民社會(huì)、跨國(guó)企業(yè)和個(gè)人等。主權(quán)國(guó)家是全球海洋公域治理的基本單元，也是最主要的參與主體。在海洋權(quán)力爭(zhēng)斗史上，海洋公域的權(quán)力布局和利益分配都是在各海洋強(qiáng)國(guó)的博弈中推進(jìn)、演化的，很長(zhǎng)一段時(shí)間更多表達(dá)了發(fā)達(dá)國(guó)家的利益訴求。然而在第三次聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)期間，發(fā)展中國(guó)家海洋治理的參與意愿和能力都有所提升，開始為實(shí)現(xiàn)公平而發(fā)聲。隨著海洋的戰(zhàn)略地位不斷提高，越來越多的國(guó)家將焦點(diǎn)投放到全球海洋治理上來?？鐕?guó)企業(yè)在海洋公域治理活動(dòng)中日趨活躍。隨著國(guó)際海底資源由勘探向開發(fā)的過度，國(guó)際海底局也會(huì)接納礦企提交深海開采申請(qǐng)?？鐕?guó)企業(yè)是全球海洋公域治理中的創(chuàng)新高地，擁有雄厚的技術(shù)和資金支持，為持續(xù)開采海底資源提供重要的支撐。加拿大、英國(guó)等國(guó)的礦業(yè)公司都為海底資源開發(fā)積極布局，如加拿大的鸚鵡螺礦業(yè)公司長(zhǎng)期活躍在海底資源開發(fā)領(lǐng)域。

（四）治理客體

人類在海洋公域表現(xiàn)活躍，主要涉及海洋公域的生物資源利用、能源開采、航道通行等領(lǐng)域，所涉及的治理客體包含海洋公域活動(dòng)產(chǎn)生的一系列問題和挑戰(zhàn)。具體來講主要包括以下內(nèi)容：一是海上安全問題。一方面，海洋公域面臨傳統(tǒng)安全的威脅。海洋面臨的安全威脅來自于多個(gè)方面，如海洋航行的安全、海盜、海上犯罪活動(dòng)等。另一方面海上安全表現(xiàn)為海洋地緣政治競(jìng)爭(zhēng)。新興海洋大國(guó)的崛起，不斷稀釋傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)的海洋權(quán)力。海上戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)日趨白熱化，逐漸演變?yōu)闆]有硝煙的戰(zhàn)場(chǎng)，海洋公域成為新的競(jìng)技場(chǎng)。二是海洋公域環(huán)境污染問題。海洋環(huán)境污染是全球十大環(huán)境問題之一。①曹磊：《全球十大環(huán)境問題》，載《環(huán)境科學(xué)》1995年第4期，第88頁。由于自然災(zāi)害和事故災(zāi)害、陸源污染和海上污染、氣候變化導(dǎo)致的海水酸化等造成的海洋環(huán)境被破壞，海洋生態(tài)惡化等一系列海洋環(huán)境問題。三是海洋生物多樣性減少。由于過度捕撈、海洋污染、海水酸化對(duì)于海洋棲息生物生存環(huán)境的破壞，海洋生物多樣性受到嚴(yán)重威脅。四是能源資源治理。深海底部蘊(yùn)藏著總量巨大的傳統(tǒng)化石能源、非常規(guī)能源，②吳磊、詹紅兵：《全球海洋治理視閾下的中國(guó)海洋能源國(guó)際合作探析》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2018年第11期，第57-59頁。成為各國(guó)競(jìng)相爭(zhēng)奪的海洋資源庫。除上述問題外，海洋公域還面臨海洋熱量升高、海平面上升、海洋航道的爭(zhēng)奪等海洋問題。根據(jù)聯(lián)合國(guó)報(bào)告，2021年海洋熱量和海平面上升均創(chuàng)歷史新高，其中大部分海域都曾經(jīng)經(jīng)歷過海洋熱浪，2013-2021年間海平面平均每年上升4.5毫米。③《溫室氣體濃度、海平面上升、海洋熱量和海洋酸化四項(xiàng)氣候變化關(guān)鍵指標(biāo)2021年打破紀(jì)錄》，聯(lián)合國(guó)，https：//news.un.org/zh/story/2022/05/1103322全球海洋公域問題面臨愈來愈嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（五）治理目標(biāo)

全球治理的基本目標(biāo)是維護(hù)人類安全、和平、發(fā)展、福利、平等和人權(quán)的國(guó)際秩序的構(gòu)建。④R.Cox.，Globalization，Multilateralism and Democracy，Approaches to World Order（Cambridge University Press，1996），p534-537.全球海洋公域治理作為全球治理的一個(gè)子集，服從全球治理的總體宗旨。具體而言，在世界無政府狀態(tài)下，海洋公域治理更為強(qiáng)調(diào)人類共享、共治原則，主要治理目標(biāo)為以下幾方面。一是維護(hù)海洋可持續(xù)發(fā)展。聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展《21世紀(jì)議程》中第17章描繪了以可持續(xù)增長(zhǎng)為目標(biāo)的海洋治理框架?！?030年可持續(xù)發(fā)展議程》中目標(biāo)14再次強(qiáng)調(diào)海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。2021年聯(lián)合國(guó)“海洋十年”倡議啟動(dòng)，古雷斯特指出“保護(hù)和可持續(xù)管理海洋”的重要性，呼吁“與自然和平相處”。①《聯(lián)合國(guó)啟動(dòng)海洋十年倡議秘書長(zhǎng)古特雷斯呼吁“與自然和平相處”》，聯(lián)合國(guó)，F(xiàn)ebruary？，2021，https：//news.un.org/zh/story/2021/02/1077262二是塑造合作共贏的海洋秩序觀。海洋的獨(dú)特屬性以及海洋問題的日益復(fù)雜化，單一主權(quán)國(guó)家無法完全解決海洋問題，或是國(guó)家層面的行動(dòng)只能發(fā)揮短期效果，需要區(qū)域?qū)用婺酥寥驅(qū)用婀餐袆?dòng)，達(dá)到預(yù)期治理效果。這就要求海洋利益相關(guān)者能夠協(xié)同合作，共同參與海洋問題治理。

（六）治理方式

全球海洋公域治理是全球治理的重要組成部分，與全球治理方式一樣，主要是基于制度和規(guī)則的治理。1958年日內(nèi)瓦海洋會(huì)議達(dá)成了以《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》《公海公約》《大陸架公約》《捕魚及養(yǎng)護(hù)公海生物資源公約》四項(xiàng)公約和《關(guān)于強(qiáng)制解決爭(zhēng)端的任擇簽字議定書》一項(xiàng)任擇議定書構(gòu)成的國(guó)際海洋治理制度體系，其中《公海公約》為全球海洋公域治理提供了基本規(guī)范，50多個(gè)國(guó)家參加此公約。這一公約中對(duì)于公海的界定為“不包括一國(guó)領(lǐng)?；騼?nèi)水域的海洋部分”，②《公海公約》第1條。與《公約》相比，領(lǐng)域范圍有所不同。

作為第三次聯(lián)合國(guó)海洋法大會(huì)的重要成果，建立了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為核心制度、以國(guó)際海事組織為核心機(jī)構(gòu)的治理體系，至此現(xiàn)代海洋公域治理制度日趨規(guī)范和清晰。隨著現(xiàn)代海洋科技的進(jìn)步，人類利用海洋資源能力的不斷提升，海洋公域活動(dòng)參與度持續(xù)加深，新的海洋問題日益凸顯，如國(guó)家管轄范圍外海洋生物多樣性（BBNJ）面臨威脅，新的治理規(guī)則正處于協(xié)商探討階段。然而，全球海洋公域的參與主體對(duì)于新規(guī)則訴求的側(cè)重點(diǎn)有所不同，如國(guó)際組織更為關(guān)注海洋污染和生物多樣性減損方面的治理及規(guī)則、公約簽訂，參與國(guó)家則對(duì)海上航道、海底資源更為感興趣。③任琳：《全球公域：不均衡全球化世界中的治理與權(quán)力》，載《國(guó)際安全研究》2014年第6期，第121頁。

綜上分析，全球海洋公域治理的理念、原則、主體、客體、目標(biāo)、方式等要素構(gòu)成全球海洋公域治理的要素體系，共同影響著全球海洋公域治理的發(fā)展方向和制度、機(jī)制的形成和發(fā)展。

三、治理困境及其解決機(jī)制

（一）集體行動(dòng)的困境

1.國(guó)家利益

海洋公域所有權(quán)的人類共有、使用的非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性等鮮明屬性使之成為一種重要的“公共池塘資源”。在廣袤的海洋公域，擁有品種多樣、數(shù)量龐大的海域資源。內(nèi)水、領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等范圍內(nèi)的海洋資源由于長(zhǎng)期、過度開發(fā)而加速衰竭，世界各國(guó)對(duì)海洋公域資源的需求和重視程度迅速提升。公海擁有漁業(yè)和航道等重要資源、國(guó)際海底區(qū)域蘊(yùn)藏豐富的礦物和生物資源、北極點(diǎn)附近海域儲(chǔ)備大量的石油和天然氣等礦產(chǎn)資源，這都促使海洋公域成為各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的主戰(zhàn)場(chǎng)。

可得利益為具有可預(yù)見性的可取得的利益，海洋公域巨大的資源儲(chǔ)備成為各國(guó)極其看重的潛在可得利益。世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)體量的持續(xù)擴(kuò)張，增加了對(duì)海洋資源的需求。開發(fā)利用海洋公域資源需要海洋科技能力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力等作為重要支撐，少數(shù)具備這些條件的國(guó)家以“公海自由”“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”等原則為前提，竭盡所能挖掘海洋公域資源潛能，以滿足國(guó)家利益。另外，少數(shù)海洋大國(guó)不僅游離于《公約》之外，還通過兼用國(guó)內(nèi)立法和“互惠國(guó)協(xié)定”，試圖與其他發(fā)達(dá)國(guó)家形成利益相關(guān)團(tuán)體，擺脫制約束縛，鎖定可得利益。各國(guó)海洋公域治理能力不平衡、機(jī)會(huì)不均等的情況下，導(dǎo)致可得利益為少數(shù)國(guó)家享有。

2.世界利益

相較于各國(guó)對(duì)于海洋資源無限需求欲望而言，海洋資源具有稀缺性。各國(guó)以尋求經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)利用海洋資源過程中，所造成的擁擠效應(yīng)，如過度捕撈、航道擁擠等，會(huì)使國(guó)家層面的邊際成本遠(yuǎn)低于全社會(huì)層面所共擔(dān)的社會(huì)成本，公共利益受到侵蝕，單個(gè)國(guó)家的個(gè)體利益與全球公共利益的不一致，在利益訴求上個(gè)體的理性導(dǎo)致集體的非理性。

全球海洋公域治理的制度安排作為一種典型的公共產(chǎn)品，在世界無政府狀態(tài)下，其建立和維護(hù)符合國(guó)際社會(huì)的共同利益。以《公約》為例，作為世界各國(guó)涉海行為的基本準(zhǔn)則，聯(lián)合國(guó)成員加入并遵守其條款，符合公共利益訴求。從國(guó)家利益的視角，加入《公約》則意味著要依規(guī)行事，受協(xié)議條款的約束。如加入《公約》后，承包者須向國(guó)際海底管理局提交深海采礦工作計(jì)劃，獲得批準(zhǔn)后，方可實(shí)施開采。為確保商業(yè)生產(chǎn)能夠兼顧國(guó)際海底局獲得適度收入，承包者需向國(guó)際海底管理局繳納一定費(fèi)用。①郝藝穎：《國(guó)際海底區(qū)域礦物資源開發(fā)收益分配機(jī)制的構(gòu)建與執(zhí)行》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》2022年第1期，第121頁；《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》附件三第13條合同的財(cái)政條款。美國(guó)拒絕加入《公約》，以“公海自由”原則堅(jiān)持海底自由開發(fā)。從這一角度講，在全球海洋公域治理實(shí)踐中，也會(huì)發(fā)生“免費(fèi)搭便車”現(xiàn)象，出現(xiàn)“集體行動(dòng)的困境”。

3.競(jìng)合行動(dòng)

世界經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)依賴于資源的持續(xù)供給，海洋公域作為重要的“公共池塘資源”，是陸地資源的重要補(bǔ)給源，也是人類必爭(zhēng)之地。在人類發(fā)現(xiàn)、開拓海洋的歷史中，競(jìng)爭(zhēng)與合作格局交疊呈現(xiàn)，這一形勢(shì)最早可追溯到西班牙和葡萄牙在海上展開的這一輪藍(lán)色圈地運(yùn)動(dòng)。航海大發(fā)現(xiàn)以后，西、葡兩國(guó)的海域活動(dòng)愈加活躍，因新拓展海域的歸屬權(quán)問題引發(fā)多次激烈沖突，最終協(xié)商確立對(duì)海洋分而治之的基本原則，西葡兩國(guó)和平利用各自海域。英國(guó)、荷蘭等新的海洋霸權(quán)國(guó)崛起，打破了西葡兩國(guó)爭(zhēng)奪海域的局面，海洋公域的競(jìng)爭(zhēng)加劇。美國(guó)接替海洋新霸權(quán)后，為尋求海洋利益的極大化，提出有關(guān)近海海洋權(quán)利的主張，于1945年單方面宣布對(duì)大陸架和近海的管轄權(quán)和控制權(quán)，引發(fā)拉美等國(guó)家效仿，紛紛對(duì)近海權(quán)利提出主張，新一輪藍(lán)色圈地運(yùn)動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)激烈。2007年俄羅斯針對(duì)北冰洋宣示主權(quán)，引發(fā)其他北冰洋國(guó)家在北冰洋區(qū)域展開新一輪的藍(lán)色圈地運(yùn)動(dòng)，世界海域權(quán)益版圖不斷重新繪制。全球海洋公域的爭(zhēng)奪史，充斥著不確定性、無序的變化和競(jìng)爭(zhēng)，需要有效的海洋秩序維護(hù)海洋的共同利益。

國(guó)際海洋治理秩序的形成和演化是一個(gè)復(fù)雜的過程，取決于世界國(guó)家體系結(jié)構(gòu)和地區(qū)力量的變化，充滿競(jìng)爭(zhēng)和博弈。海洋公域治理的制度、公約、規(guī)則、范式的確立，體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)參與海洋公域治理競(jìng)爭(zhēng)與合作、調(diào)和與妥協(xié)的互動(dòng)關(guān)系，這一點(diǎn)在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議期間表現(xiàn)得更為突出。在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議期間，針對(duì)國(guó)家管轄范圍外的公海和“區(qū)域”，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在諸多問題上存在異議。如在公海自由問題上，海洋大國(guó)強(qiáng)調(diào)不施加限制的“公海自由”原則，發(fā)展中國(guó)家則主張適當(dāng)管制。在國(guó)際海底開發(fā)制度問題上，海洋大國(guó)主張獨(dú)立、自由地開發(fā)制度，發(fā)展中國(guó)家則主張單一開發(fā)制度?！豆s》最終確立了實(shí)現(xiàn)雙方利益平衡的公海自由與適當(dāng)顧及的基本原則和國(guó)際海底開發(fā)的平行開發(fā)制度。①白佳玉：《〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉締結(jié)背后的國(guó)家利益考察與中國(guó)實(shí)踐》，載《中國(guó)海商法研究》2022年第2期，第8頁。此次海洋法會(huì)議，發(fā)展中國(guó)家積極為自身利益發(fā)聲，參與到海洋治理秩序的形成中，打破以往以海洋大國(guó)利益主導(dǎo)的制度形成路徑，對(duì)新的全球海洋格局、海洋領(lǐng)域劃分、海洋權(quán)利分配規(guī)則的最終形成發(fā)揮了重要作用。

同時(shí)，在全球海洋治理制度形成中，國(guó)內(nèi)制度的向外輸出，一定程度體現(xiàn)出國(guó)內(nèi)和國(guó)際制度的一種博弈，典型的如大陸架相關(guān)的條款，主要是美國(guó)國(guó)內(nèi)法治理理念的向外輸出，盡管在形成的過程中充斥著美國(guó)利益和國(guó)際社會(huì)其他國(guó)家利益的沖擊和考量，最終的結(jié)果表現(xiàn)為國(guó)際社會(huì)對(duì)于美國(guó)所輸出制度的一種接納。

（二）解決機(jī)制

1.市場(chǎng)治理

市場(chǎng)私有制的治理模式是解決公共資源困境的重要途徑之一。亞當(dāng)·斯密主張由“看不見得手”發(fā)揮市場(chǎng)自動(dòng)調(diào)節(jié)作用。產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)，通過產(chǎn)權(quán)私有化緩解公共資源的濫用。私有化也可以是將獲取一個(gè)資源系統(tǒng)的產(chǎn)出的權(quán)利排他性分配給參與主體，②［美］埃莉諾·奧斯特羅姆著，余遜達(dá)、陳旭東譯：《公共事務(wù)的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》，上海譯文出版社2012年版，第28頁。而不改變其所有權(quán)屬性。海洋公域治理參與主體在海洋公域獲取了海洋資源，即獲取了排他性的權(quán)利。全球海洋公域治理在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面存在不同程度的門檻，主要取決于世界各國(guó)的海洋科學(xué)技術(shù)水平。近海海域主要以漁業(yè)為主，市場(chǎng)準(zhǔn)入對(duì)于技術(shù)水平的要求較低，也是沿海各國(guó)開發(fā)利用最為充分的區(qū)域。而在深海領(lǐng)域，對(duì)海洋科技水平的要求更高，深海開發(fā)技術(shù)的高低決定了海洋公域資源的利用及分配。③彭建明、鞠成偉：《深海資源開發(fā)的全球治理：形勢(shì)、體制與未來》，載《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2016年第11期，第116頁。海洋公域資源的勘探開發(fā)中競(jìng)爭(zhēng)最為激烈是深海資源勘探開采礦區(qū)的申請(qǐng)，參與各國(guó)意圖爭(zhēng)取更大范圍和更多區(qū)域的優(yōu)質(zhì)礦區(qū)的勘探開采權(quán)。以美國(guó)、日本、俄羅斯為典型代表的諸多海洋強(qiáng)國(guó)憑借自身在海洋技術(shù)上的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，搶占海洋公域資源，掀起新一輪的深?？碧介_采權(quán)的“藍(lán)色圈地”運(yùn)動(dòng)，國(guó)際海底資源的競(jìng)爭(zhēng)趨勢(shì)加劇。

2.政府治理

全球海洋公域是人類共同繼承財(cái)產(chǎn)，任何國(guó)家或組織都不能宣稱對(duì)其行使主權(quán)權(quán)利，無法實(shí)現(xiàn)海洋公域的私有化，市場(chǎng)機(jī)制會(huì)出現(xiàn)失靈，就需要“看得見的手”的政府治理。國(guó)家作為最重要的全球海洋公域治理主體，在解決“公地悲劇”問題中發(fā)揮著積極作用。一方面是國(guó)家主體的參與感增強(qiáng)。發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在參與全球海洋公域治理過程中的身份和話語權(quán)隨著全球海洋公域問題的變化而持續(xù)調(diào)整，體現(xiàn)出不同國(guó)家在參與全球海洋公域治理中的身份認(rèn)同和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。我國(guó)在聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)的話語權(quán)也在不斷地提升，從最開始僅能表達(dá)對(duì)發(fā)展中國(guó)家和不發(fā)達(dá)國(guó)家的支持，到現(xiàn)階段可以在聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)發(fā)聲提出自己的主張，體現(xiàn)了作為獨(dú)立主體參與海洋治理的意愿和行動(dòng)。另一方面是國(guó)內(nèi)立法體系不斷完善，政府治理機(jī)制發(fā)揮作用。各國(guó)紛紛制定國(guó)內(nèi)海洋法，設(shè)立主管機(jī)構(gòu)，發(fā)揮政府治理職能。如美國(guó)1980年簽署《深海海底硬質(zhì)礦物資源法》，規(guī)定海洋大氣局為主管機(jī)構(gòu)，設(shè)立深海資源開發(fā)決策機(jī)構(gòu)和政策制定機(jī)構(gòu)。德國(guó)公布《深海海底采礦臨時(shí)監(jiān)管法案》《海底采礦法》，中國(guó)頒布《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》等國(guó)內(nèi)立法。①National Legislation Database，International Seabed Authority，https：//www.isa.org.jm/nationallegislation-database

3.自主治理

針對(duì)公共池塘資源存在的“公地悲劇”“囚犯困境”“集體行動(dòng)困境”的問題，埃莉諾·奧斯特羅姆提出了自主治理之道。奧斯特羅姆通過分析成功和失敗的公共池塘資源管理案例，發(fā)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理中，居民的共同管理比政府管理的效果更佳，即自主管理制度能夠更好地實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)治理目標(biāo)。將全球海洋公域視作一種“公共池塘資源”，在國(guó)際無政府假設(shè)下，海洋公域治理由國(guó)際“公民”自主治理。

最為典型的自主治理多邊機(jī)制即為聯(lián)合國(guó)。聯(lián)合國(guó)在全球海洋公域治理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。聯(lián)合國(guó)通過組織和推動(dòng)聯(lián)合國(guó)海洋法大會(huì)等會(huì)議形式，推動(dòng)形成海洋治理的制度框架。如《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《1990年國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》等，以及目前正在推進(jìn)的國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用公約等海洋治理公約和規(guī)制。聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置一系列涉海機(jī)構(gòu)，為海洋公域治理提供了機(jī)構(gòu)保障。如國(guó)際海底管理局、國(guó)家海事組織等。

公海特別保護(hù)區(qū)為代表的海洋公域區(qū)域治理機(jī)制。在海洋生物多樣性保護(hù)方面，關(guān)于建立公海特別保護(hù)區(qū)以實(shí)現(xiàn)有效生物多樣性養(yǎng)護(hù)的呼聲不斷。建立公海特別保護(hù)區(qū)則將自主治理的主體限定在保護(hù)區(qū)劃定的相關(guān)國(guó)家范圍，客體圈定在保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)。南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)海洋公域保護(hù)區(qū)實(shí)踐的先行者，羅斯海海洋保護(hù)區(qū)制度體系，通過選擇性激勵(lì)機(jī)制改善集體行動(dòng)困境，解決海洋公域治理中新制度供給面臨著二階集體困境。

以藍(lán)色伙伴關(guān)系協(xié)定為代表的雙多邊治理機(jī)制。構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系是中國(guó)提出的重要倡議之一，旨在調(diào)動(dòng)靈活多元的合作模式，得到國(guó)際社會(huì)的廣泛支持。2018年7月，中國(guó)和歐盟簽署《藍(lán)色伙伴關(guān)系宣言》，重點(diǎn)合作領(lǐng)域涵蓋海洋治理等內(nèi)容。2019年9月，首屆中歐“藍(lán)色伙伴關(guān)系”論壇舉辦成功，中歐在海洋領(lǐng)域合作走深走實(shí)。

四、結(jié)論

隨著人類認(rèn)識(shí)海洋、經(jīng)略海洋程度的持續(xù)加深，人類對(duì)于全球海洋公域的認(rèn)識(shí)不斷深化，從歷史演化進(jìn)程中，關(guān)于海洋公域的權(quán)益屬性得以確立。全球海洋公域是全人類共同繼承的天然資源寶庫，龐大的資源儲(chǔ)備及巨大的開發(fā)潛能使之成為世界各國(guó)的必爭(zhēng)之地。海洋公域面臨競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈，治理問題日益凸顯，構(gòu)建有效解決全球海洋公域問題治理路徑是當(dāng)前重要任務(wù)。

為了實(shí)現(xiàn)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》制定的第14個(gè)目標(biāo)“保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”，需要構(gòu)建全球海洋公域治理框架體系作為理論依據(jù)。海洋公域治理應(yīng)以劃界清晰、惠益共享、爭(zhēng)端海域共同開發(fā)為治理的主要原則，以國(guó)家、跨國(guó)企業(yè)和個(gè)人為主要治理主體，以維護(hù)人類共同利益為最終目標(biāo)，以規(guī)則和制度為基礎(chǔ)治理海洋公域面臨的安全、污染、生物多樣性減少等國(guó)際社會(huì)重點(diǎn)關(guān)切問題。

全球海洋公域具有利用上的非排他性和愈演愈烈的競(jìng)爭(zhēng)性特征。對(duì)于海洋公域及其資源的開發(fā)利用過程中，個(gè)體利益與集體利益的矛盾，導(dǎo)致集體的非理性，進(jìn)而引發(fā)“擁擠效應(yīng)”和“過度使用”。市場(chǎng)治理、政府治理和自主治理相融合的治理機(jī)制為解決海洋公域問題提供了不同的路徑選擇。全球海洋公域治理事關(guān)人類命運(yùn)福祉，國(guó)際社會(huì)應(yīng)秉承海洋共同體理念，堅(jiān)持多方參與、協(xié)同治理，共同維護(hù)海洋公域治理秩序，促進(jìn)和推動(dòng)全球公域治理朝著更加公平合理方向發(fā)展。