普惠性托育服務(wù)體系建構(gòu)的國際經(jīng)驗與本土啟示

鄧祖麗穎 李曉敏 赫子凡

20世紀(jì)90年代，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（以下簡稱OECD）國家將學(xué)前教育目光下移至嬰幼兒照料服務(wù)體系建設(shè)，通過頒布一系列的法律法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃和支持計劃不斷提升嬰幼兒托育服務(wù)質(zhì)量，賦予了嬰幼兒保教重要的戰(zhàn)略意義。2021年8月20日，十三屆全國人大常委會第三十次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國人口與計劃生育法〉的決定》，把“推動建立普惠托育服務(wù)體系，提高嬰幼兒家庭獲得服務(wù)的可及性和公平性”寫入法律。

我國正處于建構(gòu)普惠性托育服務(wù)體系的初期，政府應(yīng)該如何為嬰幼兒、家庭、托育機(jī)構(gòu)提供支持，已成為當(dāng)前我國托育服務(wù)發(fā)展亟待破解的重要議題。本研究通過梳理OECD國家支持普惠性托育發(fā)展的相關(guān)政策，為我國普惠性托育服務(wù)體系建構(gòu)和完善提供有益經(jīng)驗。

一、OECD國家支持普惠性托育服務(wù)體系的三種類型

（一）現(xiàn)金支持政策

OECD國家的現(xiàn)金支持政策具有覆蓋面廣、支出占比大的特點。有研究發(fā)現(xiàn)，無論是保守主義國家（德國、荷蘭）還是自由主義國家（瑞士、英國、加拿大和澳大利亞），它們的現(xiàn)金支持政策支出均占國家嬰幼兒托育服務(wù)財政總支出的一半以上。

以德國為代表的保守主義國家隨著女性就業(yè)率的上升，以全職母親作為嬰幼兒托育的主要責(zé)任主體的傳統(tǒng)觀念受到了沖擊。為保證所有兒童獲得平等入托的機(jī)會和權(quán)利，政府提供多種形式的財政資助和費(fèi)用減免。德國在嬰幼兒托育服務(wù)的現(xiàn)金支持政策方面主要是發(fā)放現(xiàn)金津貼，包括兒童津貼或兒童免稅金、兒童補(bǔ)助金、父母津貼。此外，單身父母還享有額外津貼，以彌補(bǔ)家庭中缺少潛在一方的收入來源。英國作為歐洲具有代表性的福利國家，嬰幼兒托育服務(wù)政策種類豐富，不僅有針對兒童的福利保障，還有針對家長的福利支持。加拿大在嬰幼兒托育政策上也側(cè)重于發(fā)放兒童津貼以減輕家庭的育兒負(fù)擔(dān)，該國的兒童津貼分為基本福利金和福利補(bǔ)助金。此外，政府還頒布了稅收優(yōu)惠政策，對家庭在育兒支出上有一定的免稅額優(yōu)惠，家庭兒童越多，免稅額優(yōu)惠越大。2006年，加拿大又推出了普惠性兒童養(yǎng)育福利計劃，對家庭的嬰幼兒托育選擇進(jìn)行補(bǔ)助。

（二）時間支持政策

社會學(xué)家安德森根據(jù)不同福利國家家庭對嬰幼兒托育服務(wù)的認(rèn)識和實踐差異，提出了“家庭主義”和“去家庭化”的概念?！凹彝ブ髁x”強(qiáng)調(diào)家庭作為嬰幼兒托育服務(wù)的主要承擔(dān)者，“去家庭化”則與之相反，強(qiáng)調(diào)減輕家庭的照顧責(zé)任，由政府和市場供給。日本、德國和意大利采取了“顯性家庭主義”取向，主要通過提供較長的帶薪育兒假來支持家庭積極承擔(dān)嬰幼兒的照顧責(zé)任。

日本社會普遍認(rèn)為家庭尤其是母親這一角色提供的托育對兒童的成長具有不可替代的作用。日本早在2005年就出臺政策，女性享有14周的生產(chǎn)休假。同時，父母雙方可以在子女1歲以內(nèi)時申請育兒休假，如因特殊情況子女沒有在1歲后進(jìn)入托育機(jī)構(gòu)的話可延長至2歲，在育兒休假期間勞動者的社會保險費(fèi)得到免除，且將獲得由雇傭保險支付的“育兒休業(yè)及給付金”，金額標(biāo)準(zhǔn)因休假時間的長短有所區(qū)分，休假180天以內(nèi)時為工資的67%，超出180天時為工資的50%。德國早在1986年就推行為期10個月的育兒假政策，其間家長每月可領(lǐng)取約307歐元的補(bǔ)貼。此后，育兒假逐漸被延長至最多3年。意大利為平衡家庭特別是女性在育兒和工作之間的矛盾，在1971年推行了領(lǐng)取80%工資的5個月強(qiáng)制性產(chǎn)假，以及領(lǐng)取30%工資的10個月非強(qiáng)制性產(chǎn)假制度。

（三）公共服務(wù)支持政策

隨著越來越多的女性進(jìn)入勞動市場，且核心家庭逐漸成為現(xiàn)代社會的主要家庭結(jié)構(gòu)，嬰幼兒托育服務(wù)也經(jīng)歷著從家庭主導(dǎo)向社會多元支持的轉(zhuǎn)變。公共托育機(jī)構(gòu)服務(wù)成為協(xié)助家庭成員平衡工作與生活的重要途徑。調(diào)查顯示，瑞典、法國的入托率在OECD國家中居于前列，分別為46.55%和56.32%，政府提供了較為充分的公共化的托育服務(wù)，以幫助家庭分擔(dān)托育責(zé)任。瑞典被譽(yù)為“兒童天堂”，其嬰幼兒托育服務(wù)采取公共托育政策，實行托幼整合模式，由教育部門管理所有類型的托幼服務(wù)。經(jīng)過多年發(fā)展，瑞典托育服務(wù)的普及性和普惠性進(jìn)一步提高。

法國為擴(kuò)大公共托育服務(wù)供給，于2004年實行“托兒所計劃”，增設(shè)托育服務(wù)名額，并在2015年之后的3年里增設(shè)27.5萬個公共托育服務(wù)名額。同時，為鼓勵企業(yè)開辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府推行免稅優(yōu)惠、成本稅前抵扣等優(yōu)惠政策，以增加家庭對托育服務(wù)的可獲得性。

除此之外，德國政府為減輕家庭的托育成本，為家庭提供了教育代金券、免費(fèi)托育服務(wù)，對領(lǐng)取兒童津貼和住房福利金等處境不利的家庭提供免費(fèi)的嬰幼兒托育服務(wù)。德國政府還制定了“日托擴(kuò)建法”，規(guī)定到2010年10月在全國范圍內(nèi)擴(kuò)建23萬個額外托位，以滿足社會日益增長的托育服務(wù)需求。英國在對家庭和兒童進(jìn)行現(xiàn)金支持的同時，大力發(fā)展公共托育服務(wù)，對達(dá)到享受免費(fèi)學(xué)校膳食標(biāo)準(zhǔn)的家庭中的2歲幼兒提供每周15小時的免費(fèi)教育，對所有3～4歲幼兒提供每周15小時的免費(fèi)托育服務(wù)，且有特助需求的家庭可延長至每周30小時。

二、OECD國家支持普惠性托育服務(wù)體系建構(gòu)對我國的啟示

（一）實施普惠性兒童津貼，減輕家長育兒負(fù)擔(dān)

目前，我國的兒童福利津貼仍屬于以幫助困難兒童為主的補(bǔ)助型津貼。而從國際經(jīng)驗來看，普惠型兒童津貼制度是降低家庭養(yǎng)育成本和滿足家庭育兒需求的重要支持方式。同時，兒童津貼的發(fā)放既需要考慮家庭的子女?dāng)?shù)量，又需要考慮家庭的現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)水平，以促進(jìn)再分配公平。國家可以通過發(fā)放兒童津貼或家庭津貼等直接的經(jīng)濟(jì)支持方式來減輕家庭的育兒負(fù)擔(dān)，在再分配的原則下獲得國家提供的福利，以及市場原則下的市場供給，還可以通過降低稅率等間接方式使公共托育服務(wù)惠及更多家庭，使雙職工家庭可以更快投入到社會生產(chǎn)勞動中去。

（二）完善育兒假期和福利，強(qiáng)化家庭育兒功能

母親參與嬰幼兒照料，對嬰幼兒的情緒、語言、認(rèn)知等多方面的發(fā)展具有重要的優(yōu)勢。我國及OECD國家的相關(guān)政策都堅持嬰幼兒照顧堅持以家庭為主。所以，政府應(yīng)該支持和鼓勵家庭尤其是女性育兒，緩解家庭撫育壓力，強(qiáng)化家庭自身育兒能力。我國于2014年將女性職工生育享受的產(chǎn)假延長至98天，其中產(chǎn)前可以休假15天，難產(chǎn)的女職工增加產(chǎn)假15天。生育多胞胎的，每多生育1名嬰兒，產(chǎn)假增加15天。盡管我國的育兒假期和福利不斷優(yōu)化，但與OECD國家相比，我國的帶薪陪產(chǎn)假、帶薪育兒假、共享休假制度尚不完善?；诖?，我們可以借鑒OECD國家的經(jīng)驗推行帶薪陪產(chǎn)假、帶薪育兒假制度，特別應(yīng)該鼓勵父母雙方共享假期，支持父親分擔(dān)育兒責(zé)任。

（三）支持托育機(jī)構(gòu)普惠性發(fā)展，豐富托育服務(wù)形式和內(nèi)容

我國的公共托育體系還不健全，特別是普惠性公共托育還不能滿足廣大家長的需求。借鑒OECD國家的經(jīng)驗，我國可以加大對托育機(jī)構(gòu)的支持，引導(dǎo)社會多方力量的參與，建構(gòu)多主體、靈活多樣的嬰幼兒托育服務(wù)體系。國家可以通過土地利用、報批建設(shè)、人才支持、財稅補(bǔ)貼、金融支持、監(jiān)督管理等全方位支持政策，逐步形成布局合理、設(shè)施完善、服務(wù)便捷、保障有力的普惠托育服務(wù)體系，為嬰幼兒家庭提供質(zhì)量有保障、價格可承受、方便可及的托育服務(wù)。

（本文系2021年度河南省高等教育教學(xué)改革研究與實踐項目“基于1+X證書制度與托育需求雙重背景下早教專業(yè)人才培養(yǎng)模式研究與實踐”的研究成果之一。項目編號：2021SJGLX902）

（鄧祖麗穎單位系鄭州幼兒師范高等專科學(xué)校；李曉敏單位系河南大學(xué)教育學(xué)部；赫子凡單位系北京師范大學(xué)教育學(xué)部）