環(huán)境民事公益訴訟訴前程序完善的法律思考

董 榮

(石河子大學(xué) 政法學(xué)院, 新疆 石河子 832003)

2017 年檢察環(huán)境公益訴訟制度正式確立,在立法與實(shí)踐層面給予較多關(guān)注的是伴隨該制度產(chǎn)生的特殊設(shè)計(jì)——訴前程序。 從2017 年試點(diǎn)結(jié)束截止到目前,檢察環(huán)境行政公益訴訟訴前程序使制度預(yù)設(shè)的目標(biāo)得到了充分踐行,反觀環(huán)境民事公益訴訟,訴前程序在該制度類型中的價(jià)值卻難以顯現(xiàn)。 環(huán)境民事公益訴訟訴前程序頂層設(shè)計(jì)使法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟存在感偏低。 污染環(huán)境類刑事附帶民事公益訴訟案件占比高、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度初步建立等因素制約了適格主體提起環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展空間,故檢察環(huán)境民事公益訴訟訴前程序成為突破點(diǎn)。 本研究在對(duì)環(huán)境民事公益訴訟訴前程序理論及實(shí)踐實(shí)證研究分析的基礎(chǔ)上,針對(duì)當(dāng)前訴前程序規(guī)定不能滿足實(shí)踐中出現(xiàn)的問題,從制度設(shè)計(jì)層面提出完善對(duì)策。

1 訴前程序的概念界定

訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟前需進(jìn)行的最后步驟,指其在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境利益受到損害向法院起訴前,需先行告知其他適格起訴主體提起訴訟,或者在他們需要幫助時(shí),檢察機(jī)關(guān)采用支持起訴的方式,經(jīng)過訴前程序,上述主體仍不起訴,生態(tài)環(huán)境公益遭受持續(xù)損害的,檢察機(jī)關(guān)徑行起訴。 訴前程序與檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的準(zhǔn)備階段或者說起訴前的一般程序有所不同,檢察機(jī)關(guān)訴前一般程序包括調(diào)查核實(shí)、審查程序以及根據(jù)審查結(jié)果作出的是否適用訴前程序進(jìn)而提起訴訟或者就此終結(jié)審查。 由此可知,訴前程序是檢察機(jī)關(guān)訴前一般程序的組成部分,唯有對(duì)案件調(diào)查核實(shí)并審查完畢決定提起訴訟的前提下,訴前程序才有適用的空間。

2 環(huán)境民事公益訴訟訴前程序的價(jià)值理念

生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域作為檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作開展的主戰(zhàn)場,具有不同于其他社會(huì)公共利益的特殊訴訟客體。 研究該領(lǐng)域訴前程序?qū)ζ渌愋桶讣哂幸I(lǐng)和啟發(fā)價(jià)值。

2.1 保護(hù)環(huán)境公共利益的現(xiàn)實(shí)考量

訴前程序伴隨著檢察機(jī)關(guān)成為環(huán)境公共利益代表者的身份而出現(xiàn)。 環(huán)境公益具有“受益主體的不特定多數(shù)性、客體性質(zhì)的系統(tǒng)整體性、利益主體對(duì)利益客體非排他的共同受益性”等社會(huì)特性。[1]單一的環(huán)保社會(huì)組織難以應(yīng)對(duì)這龐大且復(fù)雜的訴訟客體,檢察機(jī)關(guān)這一“強(qiáng)勢”原告主體由此引入。 在我國注重形成多元共治的環(huán)境司法治理格局下,訴前程序這一特殊制度設(shè)計(jì)既保有先前法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和環(huán)保社會(huì)組織的訴權(quán),又實(shí)現(xiàn)了國家公權(quán)力機(jī)關(guān)環(huán)境公益保護(hù)兜底的目的。

2.2 平衡訴訟格局

立法對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)偏向“民事”還是“公益”,決定著檢察機(jī)關(guān)的地位及訴前程序的存在空間。 環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)以及海洋環(huán)境監(jiān)管部門都有針對(duì)環(huán)境公益損害的訴權(quán),究竟誰更能夠代表環(huán)境公共利益決定著訴前程序是否適用。 海洋環(huán)境監(jiān)管部門作為海洋環(huán)境保護(hù)專屬主體更能代表海洋環(huán)境公益,在此不作比較。在環(huán)保社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)之間,前者不具有營利目的,是民間自發(fā)成立并為社會(huì)整體提供環(huán)境領(lǐng)域公益服務(wù)的組織,由于環(huán)境公益訴訟所針對(duì)的利益歸屬者是公眾,環(huán)保社會(huì)組織更能代表環(huán)境公共利益,因此訴前程序建構(gòu)有其必要性;有學(xué)者指出環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)更注重“公益”而非“民事”,相比于環(huán)保社會(huì)組織,檢察機(jī)關(guān)更能發(fā)揮監(jiān)督職能,具有監(jiān)督的能力和資源,更能代表環(huán)境公益,因此訴前程序無適用的余地。[2]我國立法規(guī)范對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的屬性設(shè)定偏向于“民事”,將其鑲嵌于民訴法框架內(nèi)并應(yīng)用民訴法平等的訴訟法則,[3]在此基礎(chǔ)上設(shè)置訴前程序是為了平衡訴訟格局,使檢察機(jī)關(guān)這一公權(quán)力成為候補(bǔ)角色。

2.3 降低司法成本

環(huán)境污染和生態(tài)破壞面臨著環(huán)境行政管理權(quán)與環(huán)境司法權(quán)等公權(quán)力的多重投入、多維度合作治理。 檢察機(jī)關(guān)在兩種不同訴訟類型之間建立有效銜接機(jī)制,環(huán)境行政管理權(quán)優(yōu)先性使針對(duì)同一損害的環(huán)境行政公益訴訟優(yōu)位于民事公益訴訟,鑒于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中已經(jīng)有所發(fā)力,其在環(huán)境民事公益訴訟中應(yīng)有所保留,不通過訴前程序而徑行提起環(huán)境民事公益訴訟,會(huì)導(dǎo)致國家司法機(jī)關(guān)的司法資源在同一案件的不同類型訴訟程序中使用兩次。 公益訴訟尚屬檢察機(jī)關(guān)新的職能定位,檢察公益訴訟工作單設(shè)公益訴訟檢察部門,機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置與業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)等仍有諸多不成熟之處。 因此環(huán)境民事公益訴訟訴前程序能夠平衡檢察公益訴訟案件類型,以最少的司法成本投入作出最合理的選擇。

3 檢察環(huán)境民事公益訴訟訴前程序的適用困境

3.1 案件損害范圍的規(guī)定限制了訴前程序功能的充分發(fā)揮

法律及司法解釋規(guī)定檢察機(jī)關(guān)訴前程序主要針對(duì)已經(jīng)給生態(tài)環(huán)境造成持續(xù)、現(xiàn)實(shí)損害的情形,進(jìn)而能夠與訴訟程序相銜接。[4]訴前訴中對(duì)案件損害范圍的規(guī)定在一定程度上影響了其適用效果。 檢察機(jī)關(guān)可否針對(duì)具有重大損害風(fēng)險(xiǎn)的行為適用訴前程序? 2018 年《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《兩高檢察公益訴訟解釋》)附則中明確了本解釋未規(guī)定的其他事項(xiàng),適用民事訴訟法、行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。在《兩高檢察公益訴訟解釋》第十四條規(guī)定起訴需提交“已經(jīng)損害社會(huì)公共利益的初步證明材料”與《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》)第八條規(guī)定的需提交“已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的初步證明材料”明顯不符的情況下,檢察機(jī)關(guān)難以適用《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第十八條追究被告停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)的預(yù)防性責(zé)任并履行訴前程序。 《兩高檢察公益訴訟解釋》沒有給檢察機(jī)關(guān)對(duì)具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為使被告承擔(dān)預(yù)防性民事責(zé)任的訴求空間。 在楊裕青、周勇通海水域污染損害責(zé)任糾紛案中,大冶市檢察院委托省環(huán)境科學(xué)研究院進(jìn)行損害鑒定評(píng)估后在《檢察日報(bào)》上刊登公告,督促適格主體起訴[5]。 該案檢察機(jī)關(guān)訴前程序履行前通過委托鑒定評(píng)估來證明實(shí)害結(jié)果發(fā)生,損害范圍調(diào)查、證據(jù)收集等均以實(shí)害結(jié)果為向度。 在北京市檢四分院與多彩公司大氣污染責(zé)任糾紛案中,多彩公司生產(chǎn)加工產(chǎn)生的廢氣對(duì)周圍大氣環(huán)境造成污染,其雖已停止大氣污染侵權(quán)行為,但法院仍依檢察機(jī)關(guān)的預(yù)防性訴求對(duì)具有損害公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)行為作出預(yù)防性裁判。[6]該案中法院支持檢察機(jī)關(guān)針對(duì)具有重大損害風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境侵權(quán)行為的訴訟請求,說明實(shí)踐中存在檢察機(jī)關(guān)就該類風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防型案件提起訴訟的情形,相關(guān)法律卻未予明確并進(jìn)而影響該類案件訴前程序的適用。

3.2 訴前調(diào)查權(quán)的范圍很難及早發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題

《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南(試行)》(以下簡稱《辦案指南》)規(guī)定,訴前程序調(diào)查權(quán)的范圍除了針對(duì)侵權(quán)主體等內(nèi)容的基本調(diào)查外,主要調(diào)查造成損害的事實(shí),包括生態(tài)環(huán)境利益已經(jīng)遭受到或正在遭受到實(shí)際的損害。 這種以初步明確的損害為前提的調(diào)查權(quán)范圍,限制了檢察機(jī)關(guān)針對(duì)具有侵害環(huán)境公共利益風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境侵權(quán)行為適用訴前程序。 侵害生態(tài)環(huán)境公益重大風(fēng)險(xiǎn)行為調(diào)查取證的范圍和難度較大,損害事實(shí)、污染行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系也難以證明,有些環(huán)境侵權(quán)損害往往由于環(huán)境的自凈功能無法固定證據(jù),因此在檢察機(jī)關(guān)訴前程序中規(guī)定較高的調(diào)查要求及標(biāo)準(zhǔn),不利于具有損害生態(tài)環(huán)境公益重大風(fēng)險(xiǎn)的案件進(jìn)入訴訟程序。 當(dāng)前司法審判仍以環(huán)境民事公益訴訟的損害救濟(jì)特征為核心,忽視其“公益”的特殊屬性,缺乏對(duì)發(fā)生實(shí)際損害之前重大環(huán)境侵權(quán)危險(xiǎn)行為的調(diào)查取證,對(duì)生態(tài)環(huán)境問題很難及早發(fā)現(xiàn)并及時(shí)預(yù)防、保護(hù)。

3.3 適用對(duì)象的規(guī)定易造成訴前程序呈虛置化現(xiàn)象

訴前程序的適用對(duì)象為法定機(jī)關(guān)及環(huán)保社會(huì)組織。 除2016 年《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》外,現(xiàn)行法律并沒有賦予其他行政主體環(huán)境民事公益訴訟的資格,而現(xiàn)實(shí)是具有起訴資格的海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門卻怠于起訴。 比如,在王韋富污染海洋環(huán)境責(zé)任糾紛民事公益訴訟案中,南沙區(qū)檢察院向區(qū)海洋與漁業(yè)局出具《督促起訴意見書》,建議該局提起海洋環(huán)境民事公益訴訟,但該局復(fù)函稱,鑒于該局在司法訴訟方面缺乏專業(yè)經(jīng)驗(yàn),無具備相關(guān)知識(shí)和能力的專職人員,懇請南沙區(qū)人民檢察院對(duì)被告提起訴訟。[7]這造成了檢察機(jī)關(guān)公告督促行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟實(shí)際上形同虛設(shè),督促起訴程序仍然停留在制度設(shè)計(jì)版面上,尚未真正開啟。[8]也正是這一原因,試點(diǎn)期間案件訴前程序主要集中在建議起訴,督促起訴少之又少,使得本來適用對(duì)象多元化的訴前程序,大部分集中表現(xiàn)在公告建議環(huán)保社會(huì)組織提起訴訟,而我國目前環(huán)保社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀使得這部分民事公益訴訟案件最終仍由檢察機(jī)關(guān)來起訴。

3.4 訴前程序方式單一,影響了訴前程序的實(shí)效

公告是目前檢察環(huán)境民事公益訴訟訴前程序必須且唯一的方式。 試點(diǎn)期間檢察機(jī)關(guān)辦理民事公益訴訟訴前程序案件120 件,依法督促或支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或組織向法院提起訴訟22 件,訴前程序的履行成功率為18.33%。[9]盡管是試點(diǎn)期間頗具針對(duì)性的督促、建議,轄區(qū)內(nèi)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織也難以發(fā)揮訴前程序的作用。 而公告及其內(nèi)容中的“建議”是一種較為廣泛的建議,無需特定指向性、強(qiáng)制性,與試點(diǎn)期間的做法形成了鮮明對(duì)比,顯失立法者設(shè)置這一程序的初衷,缺乏一定的目標(biāo)導(dǎo)向性。 在威海市檢察院與東山昌信漁具配件廠環(huán)境污染責(zé)任糾紛案中,檢察院在《檢察日報(bào)》上發(fā)布公告,稱其在履職中發(fā)現(xiàn)畢昌信等違反國家規(guī)定,將含鋅、酸等廢水排放到河流中污染環(huán)境,使社會(huì)公共利益受到損害,請準(zhǔn)備起訴的主體在三十日內(nèi)將有關(guān)情況書面反饋給威海市檢察院。[10]該類案件公告輻射范圍較廣,手段單一,檢察機(jī)關(guān)和適格主體之間的融合及協(xié)調(diào)度不高,使得發(fā)展不完善、“有心無力”的環(huán)保社會(huì)組織更加“望而卻步”。

4 完善環(huán)境民事公益訴訟訴前程序的法律建議

4.1 明確檢察機(jī)關(guān)適用訴前程序案件的損害范圍

訴前程序作為檢察環(huán)境民事公益訴訟的法定、必經(jīng)程序,應(yīng)明確檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)具有重大風(fēng)險(xiǎn)的損害生態(tài)環(huán)境行為起訴或者履行訴前程序。 中國首例瀕危野生動(dòng)物保護(hù)預(yù)防性公益訴訟“云南綠孔雀案”中,法院認(rèn)定兩被告在“紅河干流戛灑江一級(jí)水電站項(xiàng)目的大壩建設(shè)、清庫砍伐、蓄水淹沒等相關(guān)行為對(duì)淹沒區(qū)的生態(tài)構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)”,最終法院支持了“自然之友”的預(yù)防性訴求。[11]因此,明確檢察機(jī)關(guān)訴前與訴訟均可針對(duì)具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為,保證了與社會(huì)組織預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案件損害范圍的一致,提高訴前程序履行率,使檢察機(jī)關(guān)訴前與訴訟程序銜接妥當(dāng),防止因銜接不當(dāng)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境二次破壞,同時(shí)也有利于檢察機(jī)關(guān)適時(shí)與侵權(quán)人在訴前達(dá)成和解,引導(dǎo)污染企業(yè)主動(dòng)治理,開通溝通協(xié)商渠道,助力檢察機(jī)關(guān)拓展訴前環(huán)境公益訴訟的辦案方式。

4.2 適當(dāng)擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)訴前程序中調(diào)查權(quán)的范圍

檢察環(huán)境民事公益訴訟訴前程序調(diào)查權(quán)的范圍及證據(jù)要求應(yīng)規(guī)定為針對(duì)環(huán)境公共利益遭受損害的事實(shí)或具有重大污染環(huán)境、破壞生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的行為。 誠然,后一類行為調(diào)查取證范圍較廣、難度較大,司法實(shí)踐操作應(yīng)嚴(yán)加控制與把握,防止濫用損害范圍的擴(kuò)大隨意訴訟。 環(huán)境民事公益訴訟訴前訴中程序調(diào)查權(quán)的范圍應(yīng)大于其他類型民事公益訴訟的調(diào)查權(quán),因生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)向前發(fā)展中不可忽視的問題。 生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范理念需要檢察機(jī)關(guān)將“觸角”逐漸向前伸,賦予其廣泛的調(diào)查權(quán)契合環(huán)境民事公益訴訟案件相較于其他類型的公益訴訟案件的獨(dú)特“氣質(zhì)”,也因此需要檢察機(jī)關(guān)具備對(duì)案件線索的敏銳嗅覺以及一定的前瞻性,這需要長此以往的經(jīng)驗(yàn)積累和對(duì)其職能新定位的不斷適應(yīng)。

4.3 擴(kuò)大法律規(guī)定機(jī)關(guān)的范圍

根據(jù)《辦案指南》規(guī)定,生態(tài)環(huán)境損害賠償制度為檢察機(jī)關(guān)督促法定機(jī)關(guān)履職、起訴提供了履行理由和空間。 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度確立之后,各省級(jí)、市地級(jí)行政機(jī)關(guān)及其職能部門有權(quán)利針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害提起賠償訴訟,[12]訴前程序從而有了可適用的主體,達(dá)到生態(tài)損害賠償制度與檢察環(huán)境民事公益訴訟制度的銜接與協(xié)調(diào)。 在內(nèi)蒙古通遼市政府與霍林河煤業(yè)公司生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案中,通遼市檢察院將調(diào)取的證據(jù)和鑒定意見移交給市政府,并指導(dǎo)市政府與露天煤業(yè)依法開展訴前磋商。[13]該案中檢察機(jī)關(guān)借助訴前程序的履行使得檢察環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在一宗生態(tài)環(huán)境損害案件中展現(xiàn)出并行的效果,發(fā)揮了訴前程序獨(dú)特的制度間融洽功能。

4.4 將訴前公告與督促、建議、支持起訴相結(jié)合

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2020 年印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》中提出,要引導(dǎo)具備資格的環(huán)保組織依法開展生態(tài)環(huán)境公益訴訟。[14]因此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)靈活運(yùn)用訴前督促、建議、支持起訴,發(fā)揮多元主體共同參與環(huán)境司法治理的模式,建立檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織、行政機(jī)關(guān)及公眾、媒體間環(huán)境公益案件信息共享協(xié)作平臺(tái),共享案件線索、訴前訴中調(diào)查取證等工作。 應(yīng)將《兩高檢察公益訴訟解釋》公告的內(nèi)容具體化,除了在環(huán)境公益案件信息共享協(xié)作平臺(tái)上向全國發(fā)布公告建議外,在檢察機(jī)關(guān)轄區(qū)范圍內(nèi)針對(duì)法定機(jī)關(guān)或特定的環(huán)保社會(huì)組織發(fā)送督促起訴意見書和檢察建議書。[15]上述主體通過平臺(tái)明確檢察機(jī)關(guān)案件調(diào)查、進(jìn)展情況等,并應(yīng)當(dāng)在收到督促起訴意見書或者檢察建議書后及時(shí)在平臺(tái)予以反饋。 若適格主體有畏難情緒,檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要,可以提出支持起訴。 訴前公告與督促、建議、支持起訴相結(jié)合,可以培育適格主體參與環(huán)境公益訴訟的積極性,保障環(huán)保組織環(huán)境治理社會(huì)化的參與度,解決現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)訴前程序虛置化現(xiàn)象,使訴前程序以另一種方式落地,做到既有廣泛性,又有針對(duì)性。

5 結(jié)語

檢察機(jī)關(guān)訴前程序經(jīng)過試點(diǎn)期間的制度設(shè)計(jì)、實(shí)踐運(yùn)行到法律及司法解釋將其確立,彰顯了其獨(dú)特的程序價(jià)值。 為了達(dá)到訴前程序設(shè)置之初的目的,在制度設(shè)計(jì)上既要符合環(huán)境民事公益訴訟的特性,又要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能。 進(jìn)一步細(xì)化與完善檢察機(jī)關(guān)訴前程序操作規(guī)范,是未來通過訴前程序預(yù)防環(huán)境污染擴(kuò)大和盡快修復(fù)受損的環(huán)境、節(jié)約司法資源、發(fā)揮環(huán)境民事公益訴訟各方主體合力追責(zé)的必要舉措。