20世紀初期哈爾濱商人階層市政參與的角色轉換

時 妍,張 忠

(黑龍江省社會科學院 a.學習與探索雜志社;b.歷史研究所,哈爾濱 150028)

在市政近代化的過程中,商人階層作為近代城市發(fā)展的主要參與者,發(fā)揮了重要作用,而其扮演的角色也有明顯變化。近代商人、商會研究早已成果斐然,市政近代化問題近年來也備受重視。目前對商人階層參與市政的研究,多集中在清末民初時期商人階層作為政治勢力在市政管理中作用的增強,對南京國民政府時期商人階層參與市政的削弱則基本歸于中央政府國家權力的加強,對于商人階層全方位參與近代市政的方式、程度與影響等的演變,尚值得進一步探討。哈爾濱作為近代因路而興的國際商貿城市,商人階層的市政參與尤為典型。故本文以哈爾濱為例,探討20世紀初期商人階層參與市政方式、程度、效果等的變化,并將其置于具體的歷史情境中進行認識。

一、權力真空與商人階層主導市政

中國傳統(tǒng)城市多以政治軍事職能突出,不是一級獨立的行政機關,沒有單獨的市政管理機構,更沒有市政管理理念?！巴耆匀?集肆成市,用以做商民之交易場。所有交通建筑,一任占有人自由支配,官廳毫不準和,故彼時無所謂市,更無所謂政也。”[1]作為城市民眾中的活躍分子,商人階層自然成為傳統(tǒng)市政事務的主要參與者。只不過,這種參與是自發(fā)而隨意的,且基本限于道路、衛(wèi)生、慈善等與商人生產(chǎn)生活密切相關的方面。隨著近代城市的急劇擴張,諸多城市社會問題日益暴露,原有的單純依靠行政衙門的管理體制已無力應對。地方政府的行政力量和經(jīng)濟力量不能有效維持近代城市運行的情況,為近代商人階層全面參與城市公共事務與管理提供了更多的空間。

哈爾濱作為因路而興的近代城市,城市屬性非常特殊。20世紀20年代之前,大半?yún)^(qū)域被俄國人掌握的中東鐵路附屬地控制,自開商埠區(qū)域很長時間一直沒有專門統(tǒng)一的行政機構負責地方管理,1905年成立的濱江關道也只是吉林將軍下屬的派出機構,負責地方的對外交涉事務和征收關稅。1913年始設濱江縣,縣治設于傅家甸,仍歸吉林省管轄。哈爾濱商人階層因而在市政中發(fā)揮了更積極主要的作用,參與市政的范圍與程度也較一般城市的商人階層更為深廣。

面對日益繁雜的市政事務,哈爾濱商人以商會為依托,積極參與地方的社會公益、市政管理等各項公共事務。1901年,傅家店商民組成濱江公益會,道里(埠頭)商民組織商業(yè)公所,田家燒鍋(上號)商民組成商務會議所,均系商會之前身[2]30。1904年,傅家店商務總會成立。1908年,依照清政府法令,商工合組,成立哈爾濱商務總會,原上號公益會、傅家店商會改為分會。1916年,哈爾濱商務總會改稱哈爾濱總商會。隨著商會組織的建立和發(fā)展,商人階層相互之間的聯(lián)系日益密切,逐漸成為相對統(tǒng)一的整體力量。商會組織作為清末民初商人階層參與城市管理的主要組織形式,也成為國家權力機關以外的富有影響的政治實體。

以清末地方自治運動為契機,商人階層掌握了相當部分的市政管理權。1908年,清廷頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》,賦予地方一定的權力,范圍包括“操辦學務、衛(wèi)生、道路、農(nóng)工商務、善舉、戶籍、征收稅務”等。同時頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》規(guī)定,各級議事會、董事會的成員均由地方選民選舉產(chǎn)生,且現(xiàn)任官吏、軍人、巡警不得當選。這樣,擁有強大經(jīng)濟實力和一定社會影響的地方士紳和商人得以躋身于各級自治機關,進而掌握了地方自治機構的領導權。在清末新政的“自治”框架下,城市自治機構的權限日趨擴大,市政建設、環(huán)境衛(wèi)生、公共安全、交通運輸、文化教育、公用事業(yè)等應屬于地方政府的行政管理事項基本被政府讓渡。哈爾濱的城市控制體系也由官方控制發(fā)展到由以商會為中心的民間社會組織承擔相當一部分城市控制功能。

1915年后,傅家店地區(qū)先后出現(xiàn)了由商會組織的馬路工程局、地方衛(wèi)生局、江堤工程處等城市管理機構,負責相關公共工程和公共事務的規(guī)劃、建設和管理。這些機構都是由地方紳商組成的自治性質的管理機構,馬路工程局“其內部組織即由各街各推選一人,到處辦事,遇有應行修理街道,遂隨時會議”[3]。地方衛(wèi)生局“設參議會,以三十人組織之,其參議由地方紳商公舉”,“以清除城區(qū)街道,拉運沿街穢物,辦理公共衛(wèi)生為宗旨”[4]。1923年8月,松花江水泛濫,哈爾濱江北松北鎮(zhèn)“白茫茫如同澤國”,南岸圈河一帶一片汪洋,水深5尺許,洪水危及傅家甸和道里[2]253?！扒耙越虥Q口大水為災,淹沒萬余戶,損失數(shù)百萬,咸歸咎于負責無人以致于此,本埠紳商兩界日前特假濱江商會地點開會,共同議決組織江堤工程處,由紳商兩界推舉參事三十名,由參事中再行互選處長副處長各一人,總稽員八人?！盵5]這些機構填補了政府在城市建設與管理中的制度缺陷,有利于城市管理的近代化發(fā)展。

商人主導管理的城市公共事務逐漸突破了道路、水利、教育、慈善等傳統(tǒng)界限,逐漸擴延至與市民生活尤其是商業(yè)經(jīng)營密切相關的社會保障、環(huán)境衛(wèi)生、公共安全等公共事務領域。近代哈爾濱城市空間形態(tài)復雜,治安混亂,商家遭劫之事屢有發(fā)生,濱江商務總會多次召集商家合議設立商團辦法,并于1916年10月2日正式組成商團。商會會長張香亭任商團團長,團丁200名。商團成立后,主要在傅家甸商業(yè)區(qū)協(xié)助警察巡邏警衛(wèi),此后,商團編額時有擴充,1922年后,編為地方警察,餉需仍由商會負擔。創(chuàng)辦于清末的濱江地方消防會,由于經(jīng)費困難無法維持。1913年由濱江縣商會接辦,并投資加以擴充,消防隊長由商會會長兼任。“民國二年,經(jīng)商會總理高輯五,因地方自治會所設消防經(jīng)費無著,擬即取消,以消防關系地方公益,乃由本會籌款接收,盡力擴充,以輔警察消防?！盵6]哈爾濱總商會董事會于1916年設管理旅哈私立學堂會董2人,并由商會組織或資助各業(yè)辦商業(yè)學校,支持各界人士辦財會、醫(yī)學、外語等?？茖W校。1916年,哈爾濱總商會創(chuàng)辦同仁醫(yī)院,由總商會向醫(yī)院支付一定的經(jīng)費補貼。哈爾濱糧業(yè)公會于1920年創(chuàng)辦了私立職業(yè)學校,當時在校學生總數(shù)達百名以上,由谷物厘金稅中劃出四分之一作為辦學經(jīng)費。

商人階層也積極致力于城市公用事業(yè)建設。隨著城市工商業(yè)的迅猛發(fā)展和人口劇增,傳統(tǒng)的城市基礎設施已經(jīng)不堪重負。一些有識紳商出于自身經(jīng)濟利益和民族情懷,依托商會組織和自身的經(jīng)濟優(yōu)勢,創(chuàng)辦供電、供水、交通、通訊等城市公共工程和公用事業(yè),成為近代市政公用事業(yè)的開拓者。1908年,濱江縣商會在傅家甸北頭道街開辦了第一家由中國商人經(jīng)營的市內電話局。1910年,該電話局改為濱江電話股份有限公司,安裝15臺自動交換機。1915年,中東鐵路管理局與濱江縣商會訂立互通電話合同,道外與南崗、道里地區(qū)開始互通電話。哈爾濱電車業(yè)的創(chuàng)辦最初就是由愛國商人積極參與,向公議會提出招標創(chuàng)辦并提出優(yōu)惠條件,戰(zhàn)勝了俄、日競爭者,獲得了哈爾濱電車的創(chuàng)辦權?！懊駠拍?哈市董事會有招商承辦市內電業(yè)之計劃,中外商人投標者,約五六家,競爭甚烈,而華商徐鵬志賴地方官商之援助,先后交付市會押金一百萬元,遂取得市內承辦電業(yè)之特權,定名為哈爾濱電業(yè)公司?！盵7]1哈爾濱自開商埠地的開發(fā),最初采用官辦民助商埠公司的方式進行,1907年終因政府財力不支沒有集齊股份而失敗。20世紀20年代,商埠地開發(fā)改由民營股份公司主導,政府給予優(yōu)惠政策扶持的方式。新商埠地的開發(fā)取得了巨大成功,“以四家子地面而論,出放未及五年,目前,樓閣連云,商肆林立,地價奇貴,寸土寸金,以前荒涼土地驟變?yōu)閱⑹⒅畢^(qū)”[8],“幾乎與天津上海并駕而齊驅”[9]。商人依托商會這一新型的商人組織,積極參與城市的市政管理、工商管理、社會公益等各項公共事務,反映了商人階層對早期市政近代化的主導。

二、國家權力加強與商人階層喪失市政主導權

清末城市行政權的讓渡是國家權力和控制力衰弱的結果,商人主導市政有濃厚的政治角力背景。民國初期,國家建構體現(xiàn)為國家權力的擴張和向基層社會的滲透。20世紀20年代初始,隨著官方對哈爾濱城市事務介入程度的一步步加深,商人及其團體逐步喪失了市政主導者的地位,城市政府在推動城市近代化發(fā)展中的作用日益突出。

具有政府權威的專門管理機構的確立,對商人階層主導市政管理是很大的削弱和限制。1927年12月1日,濱江縣將馬路工程局與衛(wèi)生局合并,改設濱江市政公所,“隸屬濱江道尹公署,具試驗章程,辦理市政”[10]。市政公所掌握了原本由商人階層控制的城市管理職能,已具備城市政府的雛形。從職能范圍看,市政公所對市政管理的各方面都有涉及?！皩⒄荚O之濱江地方工程局、衛(wèi)生局及其他屬于市政范圍內之機關一律歸并。”[11]從組織機構看,市政公所施行分科辦事的組織架構,排除了商會的控制。市政公所“分設總務、建筑、交通、教育、衛(wèi)生五科。每科設主任一人,承所長及會辦之命,主管本科事務。助理員二人至四人,承主任之命,分任本科事務?！薄案焦こ?衛(wèi)生兩隊,計一百余人,置正副隊長分領之?！盵12]28從人員構成看,市政公所主要由專業(yè)官僚構成,紳、商基本被排斥在外。“濱江市政公所置所長一人總理全部事務,由道尹呈請省長委任,會辦二人以濱江縣知事、濱江警察廳廳長兼充,由道尹呈請省長加委,協(xié)助所長辦理全部事務?！盵13]237

不過,這一時期的地方代議機構仍然主要由紳商組成,還擁有較大的影響力。市政公所還不是一級政權,政府力量還比較薄弱。“本公所為集思廣益起見,呈請道尹擇地方紳商之富有資望經(jīng)驗者,函聘十員為評議員,組織評議員會,遇有重要事項開會討論公決之?！盵13]246-266“道外市政公所自成立迄今將二年矣,此二年中市政并未十分進行……截至現(xiàn)在止,若某某等機關場所,均未能一一依法接收,此中隱況當不言可喻也,無他,所謂之當?shù)丶澥康戎茏笥抑室??！盵12]173

隨著南京國民政府的建立,中央政府的權力大為集中,城市管理體制方面同樣如是,地方代議權受到很大削弱,城市政府成為市政事務的主導者和領導者。1928年7月頒布的《特別市組織法》和《市組織法》規(guī)定,參議會有參與地方立法之權,但僅限于“審議”各種地方單行法規(guī)及預算決算,而不具決議之權。其罷免政府官員的權力,亦限于呈請上級政府核行而止,而不能自行罷免。市政府的權力卻比以前大為增強,代議機關的權力最終受到行政權力的制約,參議會“雖為市民代表機關,并無實在權能可以制裁市長之執(zhí)行任務”[14]。錢端升等一些當時的市政專家認為“該制缺乏自治精神,市參議會權力過小,為官辦市政”[15]367。 1930年5月新的《市組織法》頒布,進一步降低了市參議會的地位,剝奪了其原先的罷免市長權,僅有“建議討論審查補助……借以征集市民公意,改進市政”[15]376之權。

1926年11月,奉系軍閥在哈爾濱原中東鐵路附屬地建立了哈爾濱特別市, “特別市自治機關正式成立后,直隸于長官公署,不歸市政管理局管轄”[16],機構設置主要有市自治會、市參事會、市政局以及獨立的監(jiān)察委員會和估捐委員會。1928年東北易幟后,哈爾濱在城市行政建制上與南京國民政府的地方政治行政建制相接軌。商人階層不僅退出了市政事務的具體管理,參議權也受到很大削弱。市自治會議決的事項五日內呈經(jīng)特別區(qū)監(jiān)督官署核準,送交市長執(zhí)行。市長對于市自治會議決事件認為不適當者,可提請復議,市自治會如仍執(zhí)前議,由監(jiān)督官署裁決。1929年5月,濱江市政公所裁撤,成立濱江市政籌備處。市政籌備處依照1928年國民政府頒布的《市組織法》制定的政府組織規(guī)則進行規(guī)范,職能和行政范圍較前更加擴大,掌握了更全面的城市管理職權?！盀I江道尹蔡連升任市政籌備處,原市政公所所長溫和任第二課課長?！盵17]從哈爾濱特別市和濱江市政籌備處的權力關系和機構設置可以看出,市政府的權力得到加強,機構設置更加完善。

與行政管理領域的單向退出不同,在市政工程建設和公用事業(yè)領域,商人階層的市政參與呈現(xiàn)兩種趨勢,一種是被政府力量接收或合并,一種是政府主導下完善行業(yè)管理和競爭機制。

電氣事業(yè)是收歸官辦的典型。20年代末,借回收利權的有利時機,哈爾濱的電力事業(yè)實現(xiàn)了統(tǒng)一。1929年8月,哈爾濱電業(yè)公司以250萬元收購濱江耀濱慶記電燈公司全部資產(chǎn),“除北滿電氣會社外,全哈電業(yè),悉歸統(tǒng)治矣”[18]。1930年1月,哈爾濱電業(yè)公司改稱哈爾濱電業(yè)局。哈爾濱電業(yè)局從其組織結構即明顯表現(xiàn)出這是一個完全官辦的公共事業(yè)機構?！氨揪譃榧质≌贍I電業(yè),以綜理哈爾濱及濱江市街電燈電車及其他電氣事業(yè)為標準。本局設督理一人由省政府派委,督飭本局應辦一切事宜?！盵7]5至此,哈爾濱的民族電力事業(yè)實現(xiàn)了國家的統(tǒng)一控制與經(jīng)營,改變了外資壟斷和電力經(jīng)營分散造成的用電昂貴等現(xiàn)象,不僅提高了生產(chǎn)效率,而且提升了普通市民的生活質量。通訊事業(yè)的收回和電力事業(yè)類似。1930年7月,東北交通委員會決定將哈爾濱電話總局、電報局、無線電分臺(廣播)、哈滿綏長途電話局合并,成立哈爾濱電政總局,隸屬東北電政管理局。除濱江電話股份有限公司仍為商辦外,哈爾濱電信業(yè)也基本實行了統(tǒng)一管理。二三十年代,哈爾濱電力、通訊等公用事業(yè)的收歸官辦,一方面是近代哈爾濱反抗外國侵略的重大勝利,同時也反映了城市政府力量在公共事業(yè)領域中的增強。

環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)則改由政府制定規(guī)則,行業(yè)公會負責管理。1923年開始,城市污物處理改變了專營包辦制度,允許私人運穢車輛參與,對于私人運穢車輛采用行業(yè)公會的形式加以組織和管理,而政府則通過制定法規(guī)進行約束和監(jiān)督,形成了以行業(yè)公會自律和政府管理相結合的行業(yè)準入制度?！皷|省特別區(qū)行政長官公署指令第六八九號,取消華濱公司專利拉運穢物,另訂管理衛(wèi)生車規(guī)則?！盵19]“此后關于清除穢物事宜,由本處規(guī)定管理規(guī)則,制定衛(wèi)生車執(zhí)照及車牌編制號碼,經(jīng)由市民來處請領,無論雇傭及自用車輛,均準自由拉運,革除專利禁止壟斷,惟拉運路線、出車時間及傾倒地點,應遵守處定規(guī)則辦理?！盵20]1923年鐵路附屬地區(qū)域成立了衛(wèi)生車公會,并制定了《哈爾濱特別區(qū)衛(wèi)生車公會規(guī)則》,內容包括對于入會規(guī)則和范圍、公會組織形式、職責的規(guī)定,對于垃圾清運方式的規(guī)定,對于與政府關系的規(guī)定。(1)具體內容參見《哈爾濱特別區(qū)衛(wèi)生車公會規(guī)則》,哈爾濱市檔案館館藏檔案(LD001-67)。

商人舉辦的其他社會事業(yè)也被陸續(xù)納入政府統(tǒng)一管理。濱江市政公所對民辦慈善事業(yè)的接收和整合,突出說明了政府權力的集中與市政管理中商人色彩的褪去。根據(jù)“濱江市政公所修正章程第三章第十七條之規(guī)定,凡是于市內公共娛樂場所及慈善事業(yè),均應歸市政公所經(jīng)營管理”[21]。

三、回歸本位:商人階層市政參與轉變的實質

商人階層市政參與方式的變化與近代國家權力的衰弱增強相伴隨,卻不僅僅是國家權力加強和中央地方之間、官商之間博弈的結果,更主要的則是市政近代化自身發(fā)展的需要和商人階層自身社會屬性制約的必然。

商人主導的市政引導了哈爾濱市政的早期近代化,促進了哈爾濱城市的起步,但也很快暴露了很多問題。商人階層主導的市政管理機構不能擔負全面深入地管理和建設城市的歷史使命,不能適應現(xiàn)代城市發(fā)展的需要。20年代的哈爾濱城市環(huán)境衛(wèi)生問題即是典型體現(xiàn)。

早期哈爾濱城市環(huán)境衛(wèi)生的管理,像其他傳統(tǒng)城市一樣,沒有官方的參與,沒有專職的部門和人員管理環(huán)境衛(wèi)生,作為公共場所的街道由店鋪、住戶各自清掃或由居民自行籌辦清掃。隨著清末地方自治的開展,環(huán)衛(wèi)事業(yè)交由地方自治機構辦理,形成了商會主辦,警察監(jiān)督的局面。

城市自治會本身既無管理權威,又無人力物力,只能采取招人包辦的方式,包辦效果仍然不佳,經(jīng)費問題是難點所在。“凈街衛(wèi)生以及除穢車輛,均招人包辦。設立凈街處一所,每月俄洋一千七百元,冬季一千九百元。款項由商民抽收,每月一人捐俄洋五戈比?！盵22]1911年9月份“共收一千二百余元,尚虧六百元”[23]。“數(shù)月以來亦未見收若何之效果,究其原因實經(jīng)費支絀?！盵24]8-10商會以沒有征稅權力為由,想把衛(wèi)生事業(yè)交還警政機構,“此項事務始因警察事務所經(jīng)費不足曾撥歸城自治兼辦,而城自治復雇人包辦,平時僅將公共場所逐日清潔,冬令則掃去積雪而已,掛一漏萬,辦法殊多缺陷,知事到任后體察及此,深悉其非當與警務長協(xié)議,仍提歸該所專設衛(wèi)生股以司其事”[25]。“查地方警察官制第一條,地方警察廳設于省會或商埠地方,管理省會或商埠之警察衛(wèi)生消防事項語,可見辦理衛(wèi)生系警察職責,不應劃歸地方人民管理?！盵24]49而警政機構則堅持只行使監(jiān)督權而不涉及具體的清掃事業(yè)?！安楦鲊残l(wèi)生或由地方專設機關辦理或附設于董事會,官廳只處于監(jiān)督地位,哈埠則向歸警察辦理。地方不諒辦事之難,動不滿意,是監(jiān)督人者反為人所監(jiān)督矣?！盵24]8-10“此次警廳所轉移者只掃除穢物,清潔街巷一部分而已。此外關于衛(wèi)生各事仍應完全負責……其轉移之后,紳董辦理是否合法,各街巷之積穢能否一律凈盡及夫役掃除有無偷惰,警察當然處于監(jiān)督地位,自應由警廳會同辦理?！盵24]49

1915年,由紳商發(fā)起設立地方衛(wèi)生局,然而地方衛(wèi)生局的管理仍然不能有效改善環(huán)境衛(wèi)生的滯后狀況?！靶l(wèi)生事業(yè)由地方衛(wèi)生局主司,彼時其當事人等皆徒尸其位,盡量收地方衛(wèi)生捐,所表現(xiàn)之衛(wèi)生事業(yè),不過破水車及穢物車數(shù)輛,與老弱兼?zhèn)渲鍧嵎驍?shù)人而已;其他衛(wèi)生事業(yè)范圍內,應行設備者,率皆闕如。舉其犖犖大者,若公立醫(yī)院、公共廁所、垃圾箱以及清潔飲料水等事,均未能設備周全?！盵12]131

造成這一問題的根本是體制缺陷。商人階層主導下的市政管理,不論是自治會還是衛(wèi)生局都沒有獨立的財政權,也沒有獨立的管理權。作為官治附屬和補充的城市自治機構并不擁有相對獨立的城市行政權,還未成為擁有獨立城市行政權的一級政權實體,無一例外地要受到地方各級官府的監(jiān)督和嚴重掣肘。其他公用事業(yè)也存在類似情況。城市道路的修建一直沒有權威的機構管理,也沒有統(tǒng)一的核算和征收標準,地方馬路工程局依靠地方集資難以維持,很快就陷入入不敷出的困境。20年代后期的馬路修筑招標中甚至出現(xiàn)了無人投標的情況。“市政處投標修路,各包以尚欠巨款未清,因無款墊辦,竟無一人投標,是以道外馬路全年亦終止興修?！盵25]

工程局、衛(wèi)生局等商人主導的城市建設和管理機構與傳統(tǒng)的地方官府同時對城市實行控制,還造成行政權力的重疊、交叉和混亂?！案髯詾檎?各行其是,調至地方市政諸大端應興應革者甚多,上峰無有責成,商民嘖有煩言?！盵12]173當時哈爾濱的城市消防事業(yè),消防隊與民間救火組織各自為政,一遇火情時常相互掣肘,甚至因水源和道路而造成混亂的局面。“本埠有消防隊三,每遇火警,向系不分畛域,同往撲救。惟同一火警,情形有別,其如微小火警,在實際上有數(shù)名消防隊兵即可營救,乃將所有三消防隊同時出發(fā),不惟損傷車輛,多耗費用,且于商民貨物財產(chǎn)上受水損壞,亦非淺顯。甚至同時別處發(fā)生巨大火警,因消防各隊均已出發(fā)致欲爭救而不能。”[26]

另外,由于組織結構簡單,沒有嚴格的行政分工,機構的主要職員多數(shù)為傳統(tǒng)地方政府中的舊式官紳,缺乏近代城市行政管理的專業(yè)管理人員,也是束縛這些機構發(fā)揮效用的重要原因。“濱江地方辦事機關因名目繁,靡費甚巨,既有衛(wèi)生局又有工程局,每局設正局長一人復設副局長二人,事權龐雜,人員冗濫,并且自收捐款不便商民,有礙庶政?！盵27]

20世紀二三十年代哈爾濱商人階層市政參與的變化在政治、經(jīng)濟等層面有著不同的內容,如果僅歸結為政治上的變動,很難全面把握其整體狀況。

商人階層作為政治力量介入近代市政,是權力真空引起的暫時現(xiàn)象,只是特殊時期的特殊形式,并不能真正適應近代城市發(fā)展的需要。隨著近代城市的發(fā)展,強大而有效率的城市政府的出現(xiàn),城市行政權的統(tǒng)一與專業(yè)化,就成為城市管理體制自身完善的需要。商人階層政治領域的退出也成為符合時代潮流的趨勢。但需要指出的是,商人階層退出市政管理和代議權的削弱并非一體,反映的是兩種趨勢。市政管理權是體制問題,主要反應的是運作機制的有效性科學性問題,代議權的削弱是制度問題,反映的是民主專制的道路選擇,不能簡單地把國家權力在管理領域的擴張和集權視為商人階層獨立性的喪失和民主的倒退。

商人階層在城市公用事業(yè)領域參與方式的變化,更多的是反映了公用事業(yè)發(fā)展道路的自身選擇。與行政管理領域的退出不同,在市政公用事業(yè)領域,商人勢力可以說是有進有退,這實際上是早期市政近代化階段中城市公用事業(yè)的發(fā)展道路選擇問題。城市公用事業(yè)是特殊的經(jīng)濟部門,不僅需要投入巨額資本,還直接關系市民的公共利益,不應該按照一般經(jīng)濟部門的發(fā)展規(guī)律簡單界定官商以及政府市場的關系。商人階層參與市政建設的轉變,形成的大型事業(yè)官辦、小型事業(yè)民營的體制,是經(jīng)濟發(fā)展和市場發(fā)育不斷完善的結果,是經(jīng)濟近代化步入正軌的表現(xiàn),而期間出現(xiàn)的混雜過渡局面,也是時代形勢和發(fā)展的必然,商人階層也談不上被剝奪或被壓制。

20世紀二三十年代,商人階層市政參與的轉變實質上意味著一種常態(tài)和本位的回歸,是國家社會發(fā)展和城市近代化逐步進入正軌,社會階層結構趨向穩(wěn)定的結果,商人階層也借此回歸了應有的社會位置和角色。當然,國家權力的畸形集中也埋下了再次進入非常態(tài)的深深隱患。