浙江省衢州市“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”提升治理效能

編者按：衢州市作為浙江省“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革試點(diǎn)先行市，通過重構(gòu)縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系、推進(jìn)事項(xiàng)集成聯(lián)辦、下沉資源力量、優(yōu)化平臺(tái)建設(shè)，有效破解權(quán)責(zé)匹配難、資源下沉難、縣鄉(xiāng)協(xié)同難等問題，全力打造鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的衢州樣板。

衢州市位于浙江省西部、錢塘江源頭、浙閩贛皖四省邊際，市域面積8844 平方公里，轄1482 個(gè)行政村。為解決縣鄉(xiāng)間權(quán)責(zé)不清、聯(lián)動(dòng)不暢等長(zhǎng)期影響鄉(xiāng)村治理效能的問題，衢州市按照浙江省委的部署，開展“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”全市域綜合試點(diǎn)，全方位推進(jìn)職能部門賦能基層、放權(quán)基層、服務(wù)基層，明確縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)界面，把鄉(xiāng)(鎮(zhèn))做大做強(qiáng)，提高對(duì)資源、平臺(tái)、隊(duì)伍的統(tǒng)籌協(xié)同能力，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體，形成上下貫通的縣域整體治理格局，全面激發(fā)鄉(xiāng)村治理新活力。

一、推進(jìn)基層職能重塑，重構(gòu)縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系

立足破解縣鄉(xiāng)條塊割裂、職責(zé)界面不清、責(zé)任相互“甩鍋”等頑疾，以扁平高效管理為落腳點(diǎn)，推進(jìn)基層組織架構(gòu)重塑，確保職能理順、邊界厘清、關(guān)系理暢。一是創(chuàng)新鎮(zhèn)街分類管理模式。根據(jù)規(guī)模、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)等因素，將全市103 個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)分成經(jīng)濟(jì)型、生態(tài)型、復(fù)合型、城區(qū)型、城郊型五大類管理，根據(jù)不同類型的功能定位、職責(zé)職能和發(fā)展重點(diǎn)，建立差異化的政策資源調(diào)配機(jī)制和工作目標(biāo)考核機(jī)制，推動(dòng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))特色發(fā)展、差異發(fā)展。二是推行基層模塊化運(yùn)行機(jī)制。推進(jìn)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))功能業(yè)務(wù)相近、職責(zé)職能相同、任務(wù)內(nèi)容相似的機(jī)構(gòu)和崗位有機(jī)融合，構(gòu)建黨建統(tǒng)領(lǐng)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、平安法治、公共服務(wù)4 大平臺(tái)模塊，形成“1 個(gè)綜合信息指揮室+4 個(gè)模塊”運(yùn)行架構(gòu)。高位“瘦身”精簡(jiǎn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，將鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“一對(duì)一”或“多對(duì)一”嵌入模塊，建立起模塊與機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)與崗位、崗位與職責(zé)相匹配、相融合、相銜接的高效運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作從“單兵作戰(zhàn)”向“兵團(tuán)作戰(zhàn)”升級(jí)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))功能從“條塊分割”向“扁平高效”過渡。市域內(nèi)各縣(市、區(qū))優(yōu)化機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置，明晰匹配模塊運(yùn)行路徑，精簡(jiǎn)行政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)18.1%。三是構(gòu)建縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)一致體系。建立健全權(quán)責(zé)清單、政務(wù)服務(wù)清單、屬地管理事項(xiàng)責(zé)任清單“三張清單”，依單履職、依單管理、依單問責(zé)，編制鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)清單事項(xiàng)辦事指南及流程圖，納入浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)基層“清單之外無事項(xiàng)、列明之外無責(zé)任”。

二、推進(jìn)事項(xiàng)集成聯(lián)辦，構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動(dòng)格局

以“事項(xiàng)”為切入點(diǎn)、以“事件”為著力點(diǎn)，立足于流程再造、程序再優(yōu)、效率再高，推進(jìn)高頻次、高權(quán)重、高需求和跨層級(jí)、跨部門、跨系統(tǒng)的事項(xiàng)集成為“一件事”，實(shí)現(xiàn)“一次辦、高效辦”。一是迭代“一件事”集成聯(lián)辦。激活“任務(wù)分解深下去、綜合集成升上來”的“V”字形運(yùn)行思路，拆解“一件事”事項(xiàng)處置的最基本環(huán)節(jié)，梳理人、事匹配事項(xiàng)清單，從“高效處置一件事”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案咝幹靡活愂隆?。?qiáng)化基層治理領(lǐng)域農(nóng)民建房服務(wù)監(jiān)管、欠薪處置等17 件“一件事”實(shí)戰(zhàn)運(yùn)行。二是拓展“一件事”應(yīng)用范疇。動(dòng)態(tài)調(diào)整“一件事”清單目錄，按照“黨建統(tǒng)領(lǐng)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、平安法治、公共服務(wù)”四大類，梳理了初信初訪、產(chǎn)業(yè)工人培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)培育等“一件事”，拓展延伸經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全領(lǐng)域。迭代升級(jí)基層治理“一件事”系統(tǒng)，構(gòu)建自助分析和預(yù)警系統(tǒng)，打通“一件事”系統(tǒng)與“基層治理四平臺(tái)”(黨建統(tǒng)領(lǐng)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、平安法治、公共服務(wù))等線上系統(tǒng)運(yùn)用、推進(jìn)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)“限時(shí)響應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)呼縣應(yīng)”。農(nóng)民建房服務(wù)監(jiān)管“一件事”上線后，建房審批時(shí)間由原來的90 天縮短至7～17 天。

三、推進(jìn)資源力量下沉，增強(qiáng)鎮(zhèn)街統(tǒng)籌能級(jí)

通過事權(quán)下放、人員下沉，讓“條”上的資源沉下去，“塊”上的力量統(tǒng)起來，全面增強(qiáng)基層主動(dòng)權(quán)、主導(dǎo)權(quán)。一是以“大綜合一體化”改革為契機(jī)推動(dòng)事項(xiàng)人員全下沉。開展“1+5”(綜合執(zhí)法+市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生健康、應(yīng)急管理)行政執(zhí)法改革，推動(dòng)執(zhí)法制度重塑、流程再造、效能提升，全面打造“事權(quán)下放、力量下沉、執(zhí)法綜合、監(jiān)管融合”新格局，提升鄉(xiāng)(鎮(zhèn))統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力和綜合管理能力。率先開展鄉(xiāng)(鎮(zhèn))“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”改革，以重點(diǎn)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為“1”、周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)為“X”，創(chuàng)新“1+X”執(zhí)法模式。截至目前，全市35 個(gè)中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了綜合行政執(zhí)法隊(duì)，42%的綜合執(zhí)法事項(xiàng)下放一線，81%的綜合執(zhí)法力量下沉一線。二是以“一下沉、五統(tǒng)籌”基層管理體制改革為契機(jī)推動(dòng)機(jī)構(gòu)編制全下沉。圍繞打破機(jī)構(gòu)編制“一核定終身”的問題，開展基層管理體制改革，推動(dòng)市縣部門人員編制縱向下沉，統(tǒng)籌鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人員編制與街道人員編制、行政人員編制與事業(yè)人員編制、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人員編制與部門派駐站所人員編制、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中層股級(jí)職數(shù)以及編外用工使用，統(tǒng)籌核減收回職能弱化或工作任務(wù)不足部門的編制，真刀真槍推進(jìn)編制資源向下傾斜，破解鄉(xiāng)(鎮(zhèn))事多編少、有責(zé)無人等問題。截至目前，全市共下沉行政編制159 名，事業(yè)編制567 名，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))行政編制占比41.9%，事業(yè)編制占比21.3%，確?！盎鶎邮虑榛鶎愚k、基層事情有人辦”。三是以推行基層干部“四權(quán)管理”“四維考評(píng)”辦法為契機(jī)推動(dòng)管理考評(píng)全下沉。實(shí)行派駐鄉(xiāng)(鎮(zhèn))機(jī)構(gòu)編制、人員“雙鎖定”辦法，全市1460 名部門派駐干部與5400名鄉(xiāng)(鎮(zhèn))干部全部納入平臺(tái)模塊一體管理、一體使用，同時(shí)賦予鄉(xiāng)(鎮(zhèn))對(duì)派駐干部的指揮協(xié)調(diào)權(quán)、考核管理權(quán)、推薦提名權(quán)、反向否決權(quán)等“四權(quán)管理”，改革試點(diǎn)以來全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)否決退回派駐干部12 人。創(chuàng)新基層干部“崗位賦分、模塊評(píng)分、組團(tuán)積分、專項(xiàng)計(jì)分”的“四維考評(píng)”機(jī)制，打破條塊割裂，打破身份標(biāo)簽、打破平均主義，通過四維分析“定分值”、雙向選崗“優(yōu)配置”、量化積分“強(qiáng)績(jī)效”，實(shí)現(xiàn)“干多干少不一樣、干好干壞不一樣、干與不干不一樣”。

四、優(yōu)化三級(jí)平臺(tái)建設(shè)，搭建整體指揮體系

圍繞“一中心一指揮室一網(wǎng)格”迭代升級(jí)，探索建設(shè)力量集成、數(shù)字賦能、功能集約的縣、鄉(xiāng)、村一體聯(lián)動(dòng)指揮體系。一是建立縣級(jí)社會(huì)治理中心。實(shí)行縣委主導(dǎo)、中心主抓、部門協(xié)同模式運(yùn)行，成立縣級(jí)基層治理委員會(huì)(領(lǐng)導(dǎo)小組)，作為縣委議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)基層治理體系建設(shè)工作和基層治理工作的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、管理等?？h級(jí)基層治理委員會(huì)配套設(shè)立縣級(jí)社會(huì)治理中心，為縣委、縣政府直屬正科級(jí)事業(yè)單位。如衢江區(qū)強(qiáng)化社會(huì)治理中心的運(yùn)行管理，設(shè)18 個(gè)接待窗口和19 個(gè)接待功能室，采用“常駐+輪駐+隨駐”的治理模式，整合社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心、12309 檢察服務(wù)中心等13 個(gè)工作平臺(tái)成建制入駐;縣紀(jì)委監(jiān)委、縣公安局、縣婦聯(lián)等部門和各種社會(huì)力量采取輪駐、隨叫隨駐相結(jié)合的方式入駐中心。建立新進(jìn)公務(wù)員及事業(yè)單位人員到社會(huì)治理中心進(jìn)行為期2 個(gè)月的崗前業(yè)務(wù)培訓(xùn)鍛煉機(jī)制。二是迭代鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合信息指揮室。綜合信息指揮室與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建辦合署辦公，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任指揮室主任，負(fù)責(zé)綜合指揮調(diào)度、分析研判等工作。綜合信息指揮室對(duì)上做好與縣級(jí)社會(huì)治理中心的匯報(bào)溝通、協(xié)調(diào)對(duì)接，對(duì)下負(fù)責(zé)村社全科網(wǎng)格的管理、考核、培訓(xùn)、指導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)“基層治理四平臺(tái)”高效協(xié)同，事件受理交辦、處置反饋、督辦考核工作閉環(huán)管理?？茖W(xué)設(shè)置崗位，配備專門力量，強(qiáng)化人員24 小時(shí)全天候值班制度，原則上中心鎮(zhèn)設(shè)置4～6 個(gè)崗位，一般鄉(xiāng)(鎮(zhèn))設(shè)置3～4 個(gè)崗位。三是深化村社網(wǎng)格建設(shè)。網(wǎng)格員負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)和上報(bào)社會(huì)治理事件，按照“分級(jí)負(fù)責(zé)、協(xié)同處置”的原則，實(shí)行網(wǎng)格事件報(bào)辦分離。設(shè)立“微網(wǎng)格”治理單元，構(gòu)建全面覆蓋的網(wǎng)格化管理體系，全市每300～500 戶居民配備1 名專職網(wǎng)格員，做到全覆蓋、無死角，將“微網(wǎng)格”落在單元內(nèi)，形成“組織在網(wǎng)格中建立、干部在網(wǎng)格中服務(wù)、活動(dòng)在網(wǎng)格中開展、矛盾在網(wǎng)格中化解”的“微治理”工作模式。

五、推進(jìn)兩大體系貫通，提升智慧治理水平

通過數(shù)字化改革“162”體系(“1”指一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái);“6”指黨政機(jī)關(guān)整體智治、數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字法治、數(shù)字文化6 個(gè)綜合應(yīng)用;“2”指數(shù)字化改革的理論體系和制度規(guī)范體系)和基層治理“141”體系(“1”指縣級(jí)社會(huì)治理中心;“4”指基層治理四平臺(tái);“1”指村社網(wǎng)格)銜接貫通，讓六大系統(tǒng)能力在基層治理系統(tǒng)集成，探索構(gòu)建基層治理大腦，推動(dòng)越往下越綜合、越往下越極簡(jiǎn)、越往下越管用實(shí)用好用。一是優(yōu)化貫通路徑模式。堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)同源、模型同構(gòu)、全市統(tǒng)籌，一體建設(shè)縣、鄉(xiāng)和村(社區(qū))網(wǎng)格三級(jí)工作界面，使“141”體系自身在衢州貫通融通，分類型分模塊分層級(jí)承接“162”。比如，將縣級(jí)社會(huì)治理中心作為任務(wù)下行與事件上行的交互樞紐、信息研判和資源統(tǒng)籌的指揮中心，打造“162”體系在基層貫通的核心樞紐。推動(dòng)分層分類貫通，將貫通應(yīng)用任務(wù)分為逐級(jí)分撥、定級(jí)下發(fā)、全級(jí)下發(fā)三大類，確保貫通工作分層有序。比如，以一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)為支撐，通過業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)共享服務(wù)網(wǎng)關(guān)，按照界面集成、接口集成兩種模式，實(shí)現(xiàn)省級(jí)重大應(yīng)用與衢州基層治理綜合應(yīng)用的技術(shù)貫通，推動(dòng)以事件為基礎(chǔ)的基層治理標(biāo)準(zhǔn)化、智能化、一體化。二是加快建設(shè)基層治理大腦。堅(jiān)持省市聯(lián)建，初步形成基層治理大腦建設(shè)方案，著重建設(shè)全域感知、綜合集成、賦能支撐三大能力域，由市級(jí)統(tǒng)籌建設(shè)通用和核心能力，區(qū)縣做好集成對(duì)接和場(chǎng)景應(yīng)用落地運(yùn)行。打造“一屏兩端”，優(yōu)化基層治理綜合應(yīng)用功能，推動(dòng)綜合應(yīng)用平臺(tái)與用戶體系打通，用戶可在基層治理四平臺(tái)一次登錄訪問全貫通應(yīng)用。其中，大腦大屏端，圍繞“基層治理四平臺(tái)”、共同富裕場(chǎng)景、基層治理指數(shù)等核心要素，做到一屏統(tǒng)攬，實(shí)現(xiàn)黨委政府的需求。PC端依托基層治理綜合應(yīng)用，推動(dòng)“基層治理四平臺(tái)”業(yè)務(wù)梳理和界面升級(jí)。移動(dòng)端包括治理側(cè)和服務(wù)側(cè)，治理側(cè)融合掌上指揮和掌上基層，迭代形成掌上治理;服務(wù)側(cè)融合鄰禮通、村情通、政企通，打造衢州通。推動(dòng)大腦賦能基層工作實(shí)戰(zhàn)實(shí)效應(yīng)用，梳理全市大腦相關(guān)應(yīng)用29 個(gè)，疫情防控快響激活、智能化巡檢監(jiān)管農(nóng)民建房、人員聚集熱力圖等已建場(chǎng)景應(yīng)用在基層實(shí)戰(zhàn)運(yùn)行。