行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在問題及優(yōu)化對(duì)策分析

文/郭昌瑾（新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第六師奇臺(tái)農(nóng)場(chǎng)國(guó)庫(kù)支付中心）

預(yù)算管理對(duì)行政事業(yè)單位的運(yùn)行有著重要作用，需要各部門、單位共同參與。

通過預(yù)算管理工作，可以將單位發(fā)展目標(biāo)在各個(gè)部門及人員崗位實(shí)現(xiàn)細(xì)化與落實(shí)，便于對(duì)部門內(nèi)工作開展提供指導(dǎo)和規(guī)范，最終實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的有效完成。

預(yù)算管理工作涉及的內(nèi)容有很多，包括編制、可行性分析、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估等，而想要促進(jìn)預(yù)算管理水平的有效提升，就需要對(duì)上述內(nèi)容環(huán)節(jié)全面關(guān)注。通過分析行政事業(yè)單位現(xiàn)階段預(yù)算管理工作開展情況，發(fā)現(xiàn)其預(yù)算管理還存在諸多的問題，然后結(jié)合實(shí)情提出了相應(yīng)的解決策略，這對(duì)行政事業(yè)單位的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展有著重要價(jià)值。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的特點(diǎn)

行政事業(yè)單位的性質(zhì)具有一定特殊性，一般是以增加社會(huì)福利、提供社會(huì)服務(wù)為直接目的的組織單位，其工作成果一般不表現(xiàn)為可以估量的貨幣形態(tài)。

行政事業(yè)單位一般通過國(guó)家撥款，其預(yù)算主要是結(jié)合公共事業(yè)的發(fā)展計(jì)劃以及公共事務(wù)工作任務(wù)而編制，并要求嚴(yán)格遵循所批準(zhǔn)的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃實(shí)施，為單位實(shí)現(xiàn)任務(wù)目標(biāo)提供經(jīng)費(fèi)保障，預(yù)算管理全過程是通過預(yù)算的編制、審核、執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)價(jià)，最終達(dá)到有效控制單位各項(xiàng)資金運(yùn)動(dòng)的目的[1]。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的作用分析

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其體現(xiàn)出一種現(xiàn)代化的管理理念，對(duì)單位自身效益和社會(huì)效益的提升都具有重要的作用。

（一）有助于社會(huì)資源配置

行政事業(yè)單位由于組織上的特殊性，其財(cái)政資源具有獨(dú)特的運(yùn)作方式。行政事業(yè)單位財(cái)政來源基本為國(guó)家財(cái)政調(diào)撥，而國(guó)家財(cái)政收入很大部分是來源于公民納稅，行政事業(yè)單位的財(cái)政支出利用市場(chǎng)的二次分配，經(jīng)過優(yōu)化配置再用于公民。因此，行政事業(yè)單位做好預(yù)算管理，有助于單位對(duì)自身財(cái)政支出的合理分配和使用，完善社會(huì)資源配置，推動(dòng)社會(huì)分配均衡，通過實(shí)現(xiàn)資金的合理使用，達(dá)到其資金利用率的提升。

（二）確保社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是政府和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，其各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都和民眾利益緊密關(guān)聯(lián)，因此，其預(yù)算資金情況受到人們的廣泛關(guān)注。

通過預(yù)算管理的有效開展，能夠便于領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)單位內(nèi)部的資金使用情況及時(shí)掌握，進(jìn)而對(duì)資金使用實(shí)現(xiàn)合理調(diào)整，促進(jìn)資金能夠真正使用到有價(jià)值的地方，切實(shí)達(dá)到公共服務(wù)水平的提升以及民生改善的目的，利于社會(huì)穩(wěn)定。

（三）提升行政事業(yè)單位財(cái)政管理的水平

預(yù)算資金為行政事業(yè)單位工作開展及職能發(fā)揮提供物質(zhì)保障，通過預(yù)算管理合理開展，能夠很好地保障行政事業(yè)單位基本經(jīng)費(fèi)的有效使用，基本滿足本單位實(shí)際辦公需要，保障行政事業(yè)單位的基本運(yùn)營(yíng)、有序良性運(yùn)轉(zhuǎn)[2]。做好項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算資金管理，同時(shí)做好項(xiàng)目庫(kù)的儲(chǔ)備管理，可以使行政事業(yè)單位集中資金，在精細(xì)化預(yù)算管理模式下，受到制度規(guī)范的約束，資金利用會(huì)更加合理、高效，管理部門及其人員依據(jù)相關(guān)規(guī)范要求開展工作，能夠更好保證預(yù)算資金合理運(yùn)用，使它們用于最需要的地方。

（四）有利于單位自身績(jī)效考評(píng)和監(jiān)督

若以預(yù)算管理的基本數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，將預(yù)算職能與單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)全過程相連，形成以資金管控為核心的預(yù)算執(zhí)行體系，將更好地提高單位工作效率，良好的預(yù)算管理能夠?qū)挝坏母黜?xiàng)收入支出實(shí)施規(guī)范化管理，提升單位的服務(wù)能力，同時(shí)，良好的預(yù)算管理能夠使資金配置更加合理，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，使資金優(yōu)先保障民生、保障重點(diǎn)。在完善社會(huì)責(zé)任的前提下，行政事業(yè)單位完善自身預(yù)算管理，在一定程度上能夠提高社會(huì)服務(wù)效率和服務(wù)水平，亦可最大限度地減少不必要的公共開支。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題分析

（一）預(yù)算編制不規(guī)范，編制質(zhì)量有待提升

1.預(yù)算管理意識(shí)薄弱

傳統(tǒng)管理觀念對(duì)單位影響深遠(yuǎn)，一些行政事業(yè)單位并沒有認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理工作的內(nèi)涵，缺乏“先有預(yù)算，后有支出，沒有預(yù)算，不得支出”的管理觀念，導(dǎo)致各部門、單位出現(xiàn)預(yù)算外開支時(shí)打報(bào)告申請(qǐng)農(nóng)場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)撥款現(xiàn)象，造成此類現(xiàn)象發(fā)生的主要原因是單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于預(yù)算管理工作缺乏認(rèn)識(shí)，預(yù)算管理意識(shí)薄弱。

2.預(yù)算編制方法不科學(xué)

行政事業(yè)單位的預(yù)算管理中，往往沒有針對(duì)預(yù)算編制設(shè)定統(tǒng)一和規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，且預(yù)算編制環(huán)節(jié)也常常存在不規(guī)范和不合理的情況，如編制隨意、缺乏科學(xué)依據(jù)等，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)算編制和實(shí)際工作情況的不匹配，對(duì)后續(xù)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督也會(huì)產(chǎn)生不利影響[3]。針對(duì)預(yù)算編制工作實(shí)施情況分析，目前“零基預(yù)算”的編制方法并未在工作中引入，主要還是使用傳統(tǒng)的“上年基數(shù)加本年調(diào)整”形式，并過于依賴自身經(jīng)驗(yàn)及主觀認(rèn)知，如果基于往年情況進(jìn)行預(yù)算編制，勢(shì)必導(dǎo)致信息存在不對(duì)稱性，使行政事業(yè)單位的各個(gè)職能部門在編制本部門的預(yù)算時(shí)，難以作出準(zhǔn)確的估算，導(dǎo)致編制結(jié)果與實(shí)際情況相差甚遠(yuǎn)，預(yù)算數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確也不嚴(yán)謹(jǐn)，使得預(yù)算管理失去了應(yīng)有的效果。

3.預(yù)算編制時(shí)間有限

預(yù)算編制時(shí)間一般是以自然年度為一個(gè)周期，每年的10月，財(cái)政部門會(huì)召開下一年度的預(yù)算布置會(huì)，就本年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行總結(jié)，對(duì)下一年度的預(yù)算編報(bào)工作提出總體要求，因?yàn)轭A(yù)算編制整體時(shí)間不足，單位也沒有采取有效措施讓各部門及其人員參與其中，缺乏前期的調(diào)研工作以及可行性分析，只是通過增量預(yù)算處理手段獲取預(yù)算的結(jié)果，這也使編制預(yù)算的結(jié)果和單位實(shí)情存在脫離現(xiàn)象，進(jìn)而后續(xù)工作需要繼續(xù)調(diào)整，并對(duì)預(yù)算進(jìn)行追加，這也對(duì)預(yù)算執(zhí)行工作的準(zhǔn)確率以及約束力產(chǎn)生制約，影響了預(yù)算管理的嚴(yán)謹(jǐn)性和權(quán)威性。

4.預(yù)算編制人員的專業(yè)性不夠

各部門、單位的預(yù)算編制依靠財(cái)務(wù)人員或報(bào)賬人員，財(cái)務(wù)人員的預(yù)算編制工作往往都靠人員口頭指導(dǎo)，按照以往的習(xí)慣，沿用傳統(tǒng)的方法，人員配備不充分也不專業(yè)，預(yù)算編制方法不科學(xué)。很少有專業(yè)的預(yù)算理論、預(yù)算知識(shí)的學(xué)習(xí)，面對(duì)現(xiàn)代預(yù)算管理的科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化要求，還有很大的差距。

（二）預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)，執(zhí)行過程隨意

1.預(yù)算執(zhí)行缺乏完善的績(jī)效考評(píng)機(jī)制

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其直接關(guān)系到預(yù)算編制方案能否按照要求實(shí)現(xiàn)落實(shí)，為確保預(yù)算執(zhí)行工作的有效開展，預(yù)算執(zhí)行績(jī)效考評(píng)機(jī)制至關(guān)重要。但現(xiàn)階段單位普遍存在績(jī)效考評(píng)機(jī)制不健全情況，單位考核指標(biāo)缺乏全面性、科學(xué)性和針對(duì)性，單一和局限性的考核指標(biāo)面對(duì)不同的工作內(nèi)容往往缺乏適應(yīng)性，并不能夠真實(shí)反映預(yù)算執(zhí)行工作。另外，單位也沒有結(jié)合預(yù)算執(zhí)行的實(shí)踐結(jié)果構(gòu)建完善的考核機(jī)制，如缺乏責(zé)任落實(shí)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制等，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果并不能對(duì)后續(xù)工作的開展和優(yōu)化產(chǎn)生幫助，從而影響了預(yù)算管理工作效用的有效發(fā)揮。

2.預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度缺乏約束機(jī)制

由于奇臺(tái)農(nóng)場(chǎng)未實(shí)行預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度責(zé)任追究機(jī)制，相應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度就會(huì)缺乏應(yīng)有的約束力，年底突擊用錢問題嚴(yán)重，從編制人員到管理層普遍認(rèn)為做好預(yù)算編制工作的目的是從財(cái)政把錢要到手，期間正常運(yùn)營(yíng)時(shí)未及時(shí)關(guān)注執(zhí)行進(jìn)度，接近年末才突擊支付款項(xiàng)，導(dǎo)致年底追加預(yù)算指標(biāo)。

3.基建項(xiàng)目資金執(zhí)行緩慢

基建工程因涉及面廣，資金占用量大，占預(yù)算總額比值高，因此，基建資金使用進(jìn)度慢，從而導(dǎo)致總預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢。因受主客觀因素影響，如不可預(yù)估因素、施工突發(fā)問題等，使基建工程停工或進(jìn)展緩慢，從而導(dǎo)致資金執(zhí)行進(jìn)度滯于預(yù)期。

（三）預(yù)算監(jiān)督不健全，資金使用效益不高

1.預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不健全

當(dāng)前，農(nóng)場(chǎng)尚未形成一套完整有效系統(tǒng)的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，正是因?yàn)榇朔N情況的存在，導(dǎo)致預(yù)算編制呈現(xiàn)出形式化的情況，進(jìn)而影響預(yù)算執(zhí)行工作的開展和落實(shí)，這種情況勢(shì)必會(huì)對(duì)財(cái)政資金安全性產(chǎn)生不利影響，造成財(cái)政資金浪費(fèi)，影響了財(cái)政資金的使用效益。

2.預(yù)算內(nèi)部監(jiān)督不到位

農(nóng)場(chǎng)行政事業(yè)單位內(nèi)部沒有專門設(shè)立預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，對(duì)預(yù)算管理進(jìn)行全過程、全方位的監(jiān)管。部分專項(xiàng)檢查沒有針對(duì)性，缺乏系統(tǒng)動(dòng)態(tài)和連續(xù)的監(jiān)管，使得監(jiān)管效果不高。

3.預(yù)算外部監(jiān)督不到位

由于行政事業(yè)單位職能屬性特殊，需要接受各方的監(jiān)督和考評(píng)，以確保其預(yù)算管理公開公平，實(shí)際上，目前行政事業(yè)單位的預(yù)算管理缺乏來自第三方的績(jī)效評(píng)價(jià)和外部力量監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行不到位，不公開，導(dǎo)致財(cái)政資金的公共性和安全性得不到保障。

四、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的優(yōu)化策略

（一）改進(jìn)預(yù)算編制方法，提升預(yù)算編制質(zhì)量

1.強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)

行政事業(yè)單位要改變傳統(tǒng)預(yù)算管理的舊觀念，學(xué)習(xí)現(xiàn)代公共預(yù)算理論知識(shí)，樹立“先有預(yù)算，后有支出，沒有預(yù)算，不得支出”的預(yù)算管理理念，強(qiáng)化預(yù)算管理的意識(shí)。

一方面，單位領(lǐng)導(dǎo)要發(fā)揮表率作用，帶頭學(xué)習(xí)預(yù)算法等法規(guī)知識(shí)，強(qiáng)化自身法治觀念，并加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理工作內(nèi)涵的認(rèn)知；另一方面，要調(diào)動(dòng)各個(gè)部門的工作積極性，對(duì)各職能部門間的關(guān)聯(lián)深化認(rèn)知，發(fā)揮單位內(nèi)部力量，從而推動(dòng)預(yù)算管理工作的有效開展。

2.推行單位“零基預(yù)算”

積極改進(jìn)預(yù)算編制方法，實(shí)行零基預(yù)算代替?zhèn)鹘y(tǒng)的基數(shù)調(diào)整，預(yù)算編制方法結(jié)合當(dāng)年財(cái)力狀況，摸清家底，對(duì)本單位可使用的資源進(jìn)行清理和計(jì)算，重新測(cè)算出當(dāng)年度本單位所有的收入和需要支出的預(yù)算，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、完整性和準(zhǔn)確性。

3.安排充足預(yù)算編制時(shí)間

在預(yù)算編制工作開展初始，不僅要對(duì)本單位的實(shí)際情況進(jìn)行充分考慮，還要對(duì)整個(gè)行業(yè)的情況進(jìn)行分析匯總，不僅要考慮到當(dāng)年的預(yù)算情況，還要對(duì)過去和未來的預(yù)算情況進(jìn)行分析、整理，整個(gè)階段需要進(jìn)行大量的調(diào)研論證以及分析，一般而言，時(shí)間周期較長(zhǎng)，需要安排充足的預(yù)算編制時(shí)間。

4.提高預(yù)算編制人員的專業(yè)性

建設(shè)優(yōu)秀人才隊(duì)伍，優(yōu)化資源配置，要強(qiáng)化財(cái)務(wù)預(yù)算管理人才建設(shè)，提升財(cái)務(wù)人員的專業(yè)技能。為此，單位管理人員要針對(duì)財(cái)務(wù)人員定期開展專業(yè)知識(shí)教育和技能培訓(xùn)活動(dòng)，促進(jìn)他們專業(yè)素質(zhì)和綜合素養(yǎng)全面提升，同時(shí)財(cái)務(wù)人員也要具有自我提升認(rèn)知，自主和自覺投入到學(xué)習(xí)中，實(shí)現(xiàn)自身素養(yǎng)的持續(xù)提升。

（二）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行過程，做好預(yù)算規(guī)范執(zhí)行

1.完善預(yù)算績(jī)效考評(píng)機(jī)制

健全預(yù)算執(zhí)行考核機(jī)制是確保預(yù)算管理高效性和規(guī)范性的基礎(chǔ)，行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行期間和結(jié)束后，實(shí)行動(dòng)態(tài)考核和綜合考核相結(jié)合的考核機(jī)制，把預(yù)算執(zhí)行時(shí)間編入預(yù)算，明確規(guī)范執(zhí)行的時(shí)間，確保預(yù)算實(shí)現(xiàn)精細(xì)化和具體化。

通過執(zhí)行時(shí)間的明確，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算剛性的維護(hù)，還能夠強(qiáng)化預(yù)算科學(xué)性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)解決，維護(hù)預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，并形成績(jī)效報(bào)告期，為預(yù)算編制和執(zhí)行提供指導(dǎo)和參考作用[4]。

2.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度機(jī)制

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，預(yù)算編制完成后，預(yù)算執(zhí)行起初，行政事業(yè)單位就要將預(yù)算任務(wù)進(jìn)行層層細(xì)致的分解，按照“誰支出、誰負(fù)責(zé)”的原則落實(shí)到各個(gè)部門、各個(gè)崗位和各個(gè)人員，按應(yīng)有計(jì)劃使用財(cái)政資金，主動(dòng)實(shí)施項(xiàng)目資金執(zhí)行跟蹤監(jiān)控措施，從制度上遏止年末突擊花錢問題，對(duì)低效無效資金一律削減或取消，對(duì)沉淀資金一律按規(guī)定收回財(cái)政統(tǒng)籌安排，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性、約束性和權(quán)威性。

3.保障基建項(xiàng)目資金使用

涉及基建工程，財(cái)務(wù)部門應(yīng)與基建部門做好溝通，對(duì)于符合資金支付的款項(xiàng)，應(yīng)第一時(shí)間予以保障，確保預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性。

（三）強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督力度，提高資金使用效益

1.健全預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

預(yù)算監(jiān)督是預(yù)算管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障，行政事業(yè)單位要對(duì)預(yù)算管理的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行完善，監(jiān)督的內(nèi)容要包括預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，并確保能夠有效地落實(shí)到實(shí)際工作當(dāng)中去，將實(shí)時(shí)監(jiān)督工作管理行為的約束作用發(fā)揮出來，充分保障財(cái)政資金的安全性和可靠性，提高財(cái)政資金的使用效益。

2.加強(qiáng)預(yù)算內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督是單位內(nèi)部專門設(shè)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，具有針對(duì)性、全過程、全方位的專門對(duì)預(yù)算管理情況進(jìn)行系統(tǒng)動(dòng)態(tài)和連續(xù)的檢查和監(jiān)管，在單位內(nèi)部出現(xiàn)預(yù)算管理問題時(shí)，及時(shí)出面指導(dǎo)和干預(yù)，確保資金的合法合規(guī)使用。

3.加強(qiáng)預(yù)算外部監(jiān)督

農(nóng)場(chǎng)應(yīng)引入第三方外部監(jiān)督力量，對(duì)單位的預(yù)算管理全過程進(jìn)行專業(yè)化審計(jì)監(jiān)督，公平公正地監(jiān)督單位的預(yù)算管理情況，同時(shí)對(duì)農(nóng)場(chǎng)的預(yù)算管理情況進(jìn)行監(jiān)督和披露，以全面的監(jiān)督機(jī)制倒逼農(nóng)場(chǎng)加強(qiáng)預(yù)算管理工作。

五、結(jié)論

綜上所述，行政事業(yè)單位預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，但在現(xiàn)階段的工作實(shí)踐中仍然問題頻發(fā)，涉及預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)，這些問題的出現(xiàn)對(duì)預(yù)算管理工作的開展和單位發(fā)展具有不利影響。因此，單位需要正確認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要性，結(jié)合自身工作現(xiàn)狀，積極查找和解決問題，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理工作的效率與質(zhì)量提升，保障國(guó)家政策落實(shí)，提升公共服務(wù)水平。