經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下湖南省地方政府債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)基本現(xiàn)狀

洪娟 柳志

摘? ?要：如今，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入新常態(tài)，中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控能力明顯增強(qiáng)并有所提高。然而，一些地方政府借貸過(guò)多，直接導(dǎo)致地方政府顯性或隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)增加。當(dāng)前的政府債務(wù)問(wèn)題與新常態(tài)下的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)。因此，結(jié)合湖南省地方政府債務(wù)的實(shí)際情況，分析地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本情況、具體原因和管理現(xiàn)狀，為風(fēng)險(xiǎn)化解和防范奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵字：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；地方政府債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F812 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）02-0032-03

根據(jù)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下湖南省地方政府債務(wù)的不同類型和特點(diǎn)，對(duì)湖南省地方政府債務(wù)的融資規(guī)模、融資主體、融資結(jié)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行了調(diào)查、分析和研究，從而達(dá)到長(zhǎng)期防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

一、湖南省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基本情況分析

（一）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀分析

截至2020年底，湖南省政府債務(wù)余額為11 815.18億元。其中，一般債務(wù)6 504.70億元，專項(xiàng)債務(wù)5 310.48億元，借款規(guī)模較大。財(cái)政部下達(dá)2020年湖南省政府債務(wù)限額12 160.91億元?？偟膩?lái)說(shuō)，湖南省是在中央政府的宏觀調(diào)控下有限度進(jìn)行借款和部署的。湖南省2020年底政府債務(wù)類型及概況見(jiàn)表1。

地方政府一般債務(wù)主要用于彌補(bǔ)一般公共財(cái)政赤字，可以緩解地方政府暫時(shí)性的資金缺口。一般債務(wù)主要投資于無(wú)收入的項(xiàng)目，也以政府財(cái)政收入作為擔(dān)保。相對(duì)而言，融資成本較低、資金使用較為廣泛，但財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。地方政府的專項(xiàng)債務(wù)主要是為建設(shè)特定的專項(xiàng)項(xiàng)目而發(fā)行的，如地方政府為建設(shè)收費(fèi)公路而專門發(fā)行的政府債券。由于專項(xiàng)債務(wù)主要投資于盈利的工程項(xiàng)目，以相關(guān)政府資金或投資項(xiàng)目的收入作為擔(dān)保償還，所以專項(xiàng)債券以項(xiàng)目資產(chǎn)和項(xiàng)目收益作為還款擔(dān)保，充分考慮市場(chǎng)需求的要求，利用市場(chǎng)定價(jià)，相對(duì)降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和地方金融風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方經(jīng)濟(jì)狀況、財(cái)政收支狀況和債務(wù)情況分析

2020年，湖南省GDP達(dá)到了4.18萬(wàn)億元，地方一般公共預(yù)算收入達(dá)到3 008.7億元，稅收收入占到近70%，存量債務(wù)得到有序解決。2020年湖南省政府債務(wù)負(fù)擔(dān)有所增加，但債務(wù)期限結(jié)構(gòu)合理、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。具體的經(jīng)濟(jì)、金融和債務(wù)情況見(jiàn)表2。

通過(guò)對(duì)2018—2020年間湖南省經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，湖南省經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)健康發(fā)展，第一產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)更加穩(wěn)定。由于2020年新冠肺炎疫情對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重影響，第三產(chǎn)業(yè)GDP有所下降。一般公共預(yù)算收支方面，2020年，湖南省地方一般公共預(yù)算收入3 008.7億元，中央補(bǔ)助4 191.5億元，地方政府一般債務(wù)收入1 028.40億元；一般公共預(yù)算支出8 402.7億元，上解中央財(cái)政支出57.8億元，地方政府一般償債還本支出713.4億元。為了平衡2020年地方政府的收支，湖南省政府主要使用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和轉(zhuǎn)移資金。雖然財(cái)政收支平衡問(wèn)題已經(jīng)解決，地方政府債務(wù)總體也在限額內(nèi)借支，但是財(cái)政收支壓力依然很大。

二、湖南省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因分析

政府債務(wù)需要適度控制規(guī)模，但湖南省地方政府債務(wù)規(guī)模一直較大，且逐年增加。沒(méi)有中央財(cái)政補(bǔ)貼，收支難以平衡。

（一）事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配

行政權(quán)力與財(cái)權(quán)不融合主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是近年來(lái)國(guó)家實(shí)施了積極的財(cái)政政策。為了提高城市競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要，湖南省地方政府也在不斷改善環(huán)境，吸引投資；不斷投入資金，將發(fā)行的國(guó)債用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。這將在不同程度上刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方政府通過(guò)借貸使地方財(cái)政支出不斷擴(kuò)大，但這也會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政實(shí)力的不匹配。當(dāng)?shù)胤秸^(guò)度發(fā)行債券，超出了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)承受能力時(shí)，將影響本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，也容易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是中央政府和地方政府的事權(quán)不明確。特別是分稅制改革使得更多財(cái)政收入流入中央政府，也使得地方政府不得不大規(guī)模發(fā)行債券來(lái)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。

（二）缺失債務(wù)約束機(jī)制

由于缺乏與地方政府債務(wù)相關(guān)的配套措施、法律制度、地方政府信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、投資者和金融中介機(jī)構(gòu)的制約，從而缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制。對(duì)一些具有政府背景的投資項(xiàng)目，放寬了地方各級(jí)投資項(xiàng)目的審批限制。要進(jìn)一步強(qiáng)化政府約束機(jī)制，特別是一些地方政府沒(méi)有正確認(rèn)識(shí)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的最優(yōu)借貸和投資行為，造成了巨大的金融隱患。

（三）地方財(cái)政收入下降

近年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，“營(yíng)改增”導(dǎo)致地方政府主要稅種缺失。此外，中央政府一系列稅費(fèi)減免政策的實(shí)施雖減輕了企業(yè)和人民的負(fù)擔(dān)，但也減少了地方政府的財(cái)政收入。特別是2020年初以來(lái)，國(guó)家采取了進(jìn)一步的稅收優(yōu)惠政策。2020年湖南省區(qū)域GDP增長(zhǎng)率為3.8%，遠(yuǎn)低于2018年的7.8%和2019年的7.6%，使得當(dāng)?shù)刎?cái)政資源捉襟見(jiàn)肘。這樣，一般債務(wù)的償付能力和擔(dān)保信用能力有所下降，債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。

三、湖南省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解管理分析

我國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行嚴(yán)格的限額管理和預(yù)算管理，主要通過(guò)發(fā)行債務(wù)來(lái)替代部分現(xiàn)有政府債務(wù)，也通過(guò)發(fā)行債務(wù)來(lái)增加部分政府投資項(xiàng)目的資金。在當(dāng)前新的經(jīng)濟(jì)常態(tài)下，地方政府債務(wù)面臨著一系列的挑戰(zhàn)。為規(guī)范政府債務(wù)管理，湖南省地方政府按照中央和省文件精神，進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)管理，有效防范和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）采取多種措施化解存量債務(wù)

湖南省各級(jí)地方政府要求全面清理核實(shí)，摸清債務(wù)基數(shù)，將政府債務(wù)收支納入全口徑預(yù)算管理。一般債務(wù)的收支納入一般公共預(yù)算管理，專項(xiàng)債務(wù)的收支納入政府資金預(yù)算管理，從而規(guī)范債務(wù)資金的管理和核算，進(jìn)一步提高債務(wù)預(yù)算的科學(xué)性和完整性。對(duì)于債務(wù)體系中未確認(rèn)的實(shí)有債務(wù)，湖南省各地區(qū)的財(cái)政規(guī)劃正在努力解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)人債務(wù)。加強(qiáng)與上級(jí)財(cái)政部門的溝通和對(duì)接，積極爭(zhēng)取替代債券資金，優(yōu)先替代高息社會(huì)貸款，有效降低利息成本，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)。湖南省地方政府也在合理開發(fā)利用政府相關(guān)資源，以平穩(wěn)償債高峰，減輕集中還款的財(cái)政壓力，規(guī)避政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府進(jìn)一步加強(qiáng)金融資源培育，擴(kuò)大區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為解決存量債務(wù)提供資金來(lái)源，確保政府債務(wù)低于風(fēng)險(xiǎn)警戒線。

（二）優(yōu)化發(fā)展經(jīng)濟(jì)化債

湖南省政府在進(jìn)一步改善土地儲(chǔ)備、棚戶區(qū)改造、公益項(xiàng)目建設(shè)等專項(xiàng)債券的發(fā)行條件，以彌補(bǔ)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的融資不足。全面實(shí)施農(nóng)村振興戰(zhàn)略，加大招商引資力度，充分挖掘本地資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，積極實(shí)施小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略，夯實(shí)財(cái)源建設(shè)基礎(chǔ)，拓寬農(nóng)村收入渠道。政府借入專項(xiàng)債務(wù)實(shí)施具有一定效益的公益性項(xiàng)目時(shí)，確保認(rèn)真進(jìn)行可行性論證，合理確定投融資規(guī)模，科學(xué)分析項(xiàng)目收入和運(yùn)營(yíng)成本，確保項(xiàng)目收入能夠償還專項(xiàng)債務(wù)本息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收入與融資的自我平衡。

（三）強(qiáng)化財(cái)政管理化債

采用估計(jì)借款企業(yè)違約概率的KMV模型和熵權(quán)TOPSIS指數(shù)作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，納入地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任期目標(biāo)和工作績(jī)效評(píng)價(jià)。將政府債務(wù)管理納入部門和單位主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，并將審計(jì)結(jié)果作為組織人事部門考核、任免、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。嚴(yán)格政府債務(wù)限額管理，規(guī)范舉債審批流程；未經(jīng)批準(zhǔn)不得新增政府債務(wù)，嚴(yán)格控制隱性債務(wù)的增長(zhǎng)，積極籌集資金化解隱性債務(wù)；對(duì)不符合中央、省委、省政府規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目，堅(jiān)決停止、減緩、調(diào)整和退出，積極引導(dǎo)社會(huì)資本支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

四、湖南省地方政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)制分析

（一）建立財(cái)政事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)政制度

地方政府債務(wù)形成的直接原因是財(cái)權(quán)與財(cái)權(quán)的不融合。湖南省政府推進(jìn)省以下財(cái)權(quán)劃分和支出責(zé)任制改革，明確各級(jí)財(cái)權(quán)，按照“誰(shuí)的財(cái)權(quán)事項(xiàng)誰(shuí)承擔(dān)支出責(zé)任”的原則，明確各級(jí)政府支出責(zé)任清單，提高各級(jí)財(cái)權(quán)事項(xiàng)與財(cái)力的匹配程度。

（二）建立常態(tài)化的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制

在大數(shù)據(jù)背景下，建立動(dòng)態(tài)的大數(shù)據(jù)后臺(tái)監(jiān)管機(jī)制。進(jìn)一步明確各部門職責(zé)，從資金“借、用、還”全鏈條和節(jié)點(diǎn)制定評(píng)價(jià)指標(biāo)，推動(dòng)對(duì)地方政府違法舉債新苗頭、新趨勢(shì)的早期識(shí)別，促進(jìn)監(jiān)督管理工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，新常態(tài)下的發(fā)展模式將走集約型增長(zhǎng)道路，但同時(shí)也將對(duì)地方政府的債務(wù)問(wèn)題提出各項(xiàng)挑戰(zhàn)。財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢與財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)并存，影響財(cái)政收支預(yù)算平衡。在當(dāng)前這一新的經(jīng)濟(jì)常態(tài)下，湖南省地方政府需要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和債務(wù)狀況，進(jìn)一步采取綜合措施加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。

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