全面三孩政策下完善生育支持體系的思考與建議

范靜

摘? ?要：當(dāng)前，我國(guó)正面臨著高齡少子化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，探索、完善現(xiàn)行生育政策支持體系成為提高國(guó)民生育意愿和生育率，促進(jìn)人口結(jié)構(gòu)調(diào)整的首要任務(wù)。借鑒和總結(jié)國(guó)際上典型國(guó)家的生育支持政策經(jīng)驗(yàn)具有重要意義。通過(guò)對(duì)德、俄、日、韓四國(guó)的生育支持政策變遷及其生育水平分析研究發(fā)現(xiàn)，首先相較于支持性生育政策，抑制性生育政策的作用更為持久；其次，現(xiàn)金補(bǔ)貼搭配育兒假等多種政策類型組合實(shí)施效果較佳，強(qiáng)調(diào)男性參與，平衡女性職工家庭與工作之間關(guān)系也是釋放生育意愿的重要內(nèi)生變量。通過(guò)分析借鑒四國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，建議完善包括職工生育保險(xiǎn)制度、產(chǎn)假在內(nèi)的生育保障政策體系，加強(qiáng)婚育觀念引導(dǎo)，營(yíng)造性別平等的生育友好環(huán)境。

關(guān)鍵詞：生育支持；生育率；生育保險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：C923? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）02-0060-03

引言

生育是全民族的大事。當(dāng)前，我國(guó)正經(jīng)歷高齡少子化嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！捌咂铡睌?shù)據(jù)顯示，我國(guó)65歲及以上人口比重達(dá)到13.50%，人口老齡化程度已高于世界平均水平。2020年我國(guó)育齡婦女總和生育率為1.3。僅2021年我國(guó)新出生人口1 062萬(wàn)人。在此背景下，中央出臺(tái)《關(guān)于優(yōu)化生育支持政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》，昭示我國(guó)人口生育政策的全面轉(zhuǎn)型。我國(guó)當(dāng)前之社會(huì)背景，與20世紀(jì)90年代初期的德國(guó)、俄羅斯、日本和韓國(guó)的人口發(fā)展背景極為相似。上述四國(guó)在應(yīng)對(duì)高齡少子化挑戰(zhàn)中，出臺(tái)了一系列優(yōu)化生育支持的公共政策，包括轉(zhuǎn)變生育保障體系為激勵(lì)人口生育。本文意在從社會(huì)保障的視角，重點(diǎn)考察上述四國(guó)應(yīng)對(duì)高齡少子化挑戰(zhàn)中的生育支持政策變遷，為改革完善中國(guó)的生育支持政策體系提供有關(guān)經(jīng)驗(yàn)參考。

一、生育支持體系與生育率關(guān)系

生育支持政策是一套組合拳，是宏觀層面上生育政策的調(diào)整規(guī)劃。目前已經(jīng)出臺(tái)的生育支持政策主要可分為時(shí)間類支持政策、經(jīng)濟(jì)類支持政策以及服務(wù)類支持政策。關(guān)于時(shí)間支持，S Ahmed，D Fielding通過(guò)分析18 個(gè)非洲和亞洲國(guó)家1995—2016 年間的宏觀面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，高的產(chǎn)假薪酬會(huì)導(dǎo)致更高的生育率，休假時(shí)間對(duì)生育無(wú)直接影響反而會(huì)降低女性就業(yè)[1]。也有部分學(xué)者認(rèn)為產(chǎn)假會(huì)增加生育的概率，但影響結(jié)果因國(guó)而異[2]。除此之外，產(chǎn)假的生育效應(yīng)會(huì)隨著出生胎次的增加而增加[3]。

其次，經(jīng)濟(jì)類支持政策實(shí)施效果較為有限?，F(xiàn)金補(bǔ)貼對(duì)提高生育率的統(tǒng)計(jì)有著顯著影響，隨著產(chǎn)婦年齡增加，影響逐漸減小[4]，但更多的影響體現(xiàn)在出生時(shí)間的跨期調(diào)整，而不是終生生育率的提高[5]。服務(wù)類支持政策主要體現(xiàn)在兒童照料方面。學(xué)者J.Wood和K.Neels基于歐洲588個(gè)城市的實(shí)證分析，證實(shí)了正規(guī)育兒對(duì)生育有著積極作用，認(rèn)為在國(guó)家生育率水平較低和最低的情況下，推廣正規(guī)育兒服務(wù)可以成為刺激雙職工夫婦生育的有效工具[6]。正規(guī)育兒服務(wù)對(duì)歐洲家庭生育決策存在積極影響，且托育服務(wù)和住房政策的積極影響遠(yuǎn)高于其他政策[7]。

二、國(guó)外生育支持政策及其生育水平

（一）德國(guó)

2020年德國(guó)人口總計(jì)有8 229多萬(wàn)人，是歐洲第二人口大國(guó)。德國(guó)自19世紀(jì)后半葉起，鼓勵(lì)人口增長(zhǎng)就一直是家庭政策的目標(biāo)。總的來(lái)說(shuō)，德國(guó)人口總和自1970 年跌破自然更替水平2.1，并在1994 年達(dá)到歷史最低水平后開(kāi)始緩慢提升，2016 年升至1.6，至今處在1.5 左右的水平。1994年以來(lái)德國(guó)生育率的緩慢提升可能主要?dú)w功于1982—1988年完善實(shí)施的“父母補(bǔ)助金”制度的規(guī)定：如果撫養(yǎng)子女的母親或者父親每星期工作少于19小時(shí)，便可領(lǐng)取每月600馬克共10個(gè)月的補(bǔ)助；1988年將補(bǔ)助金領(lǐng)取時(shí)間延長(zhǎng)至1年，更是在1998年將領(lǐng)取時(shí)間延長(zhǎng)至2年，同時(shí)數(shù)額進(jìn)行多次調(diào)整和提升。2005—2016年，德國(guó)通過(guò)了一項(xiàng)全國(guó)性擴(kuò)大兒童看護(hù)服務(wù)體系的法案，將為3歲以下孩子的父母提供托育服務(wù)，最后將享受入托權(quán)利的年齡提前至1周歲，同時(shí)每個(gè)月向在家照顧一周歲以上的嬰幼兒父母發(fā)放100歐元的補(bǔ)助；2015年將現(xiàn)行的12個(gè)月有薪育兒假延長(zhǎng)至24個(gè)月，實(shí)施“附加父母金”制度，鼓勵(lì)父母在休育兒假期間實(shí)施彈性工作制度。這些政策的出臺(tái)實(shí)施都對(duì)德國(guó)生育率產(chǎn)生了積極的影響。

（二）俄羅斯

俄羅斯生育率自1967年開(kāi)始低于2.1，此后長(zhǎng)期在1.9—2.1范圍內(nèi)波動(dòng)，直至1994年達(dá)到1.16最低點(diǎn)后，2000年后才總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。總的來(lái)說(shuō)，俄羅斯歷史上共呈現(xiàn)兩次總和生育率上升趨勢(shì)，分別是1980—1987年、1999—2015年。第一次上升趨勢(shì)出現(xiàn)的原因主要是1981年1月蘇共中央委員會(huì)和蘇聯(lián)部長(zhǎng)會(huì)議頒布了第235 號(hào)決議《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)育子女家庭的國(guó)家扶持措施》，為所有養(yǎng)育子女的家庭發(fā)放物質(zhì)補(bǔ)貼，同時(shí)還為養(yǎng)育未滿1周歲的女性提供帶薪產(chǎn)假，為撫育嬰幼兒家庭提供無(wú)息住房貸款；1995年5月出臺(tái)《關(guān)于向養(yǎng)育子女公民發(fā)放國(guó)家補(bǔ)貼的聯(lián)邦法》對(duì)生育津貼進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定，也為生育津貼機(jī)制的建立提供了法律依據(jù)。第二次上升趨勢(shì)的出現(xiàn)主要是在2006—2007年，俄羅斯政府加強(qiáng)了對(duì)生育父母的財(cái)政補(bǔ)貼，財(cái)政補(bǔ)貼類型包含生育一次性津貼、140天產(chǎn)假津貼、照顧津貼、生育基金等。2007年，俄羅斯政府成立“母親基金”項(xiàng)目，主要為生育第二孩以及更多的孩子提供補(bǔ)貼，可用于住房貸款、教育費(fèi)用、養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄等。2011年地方政府成立“地區(qū)母親基金”，相較于國(guó)家“母親基金”，“地區(qū)母親基金”覆蓋范圍則更為廣泛靈活。從2013年起，俄羅斯各級(jí)地方陸續(xù)出臺(tái)了獎(jiǎng)勵(lì)性政策，例如為生育第三孩以及更多子女家庭每月提供盧布補(bǔ)貼、向多個(gè)子女的家庭分別頒布“光榮父母”獎(jiǎng)?wù)录皠渍碌?。這些政策在某種程度上有效減輕了父母生育帶來(lái)的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了人口的發(fā)展。

（三）日本

日本自1974 年起總和生育率持續(xù)低于人口更替水平，并陷入“低生育陷阱”之中長(zhǎng)達(dá)近30年?？偟膩?lái)說(shuō)，日本總和生育率在2004—2015年呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)趨勢(shì).這主要?dú)w于日本在1994年之后采取的一系列鼓勵(lì)生育的政策措施。1994年12月，厚生省制訂“天使計(jì)劃”，對(duì)雇用環(huán)境、保育服務(wù)設(shè)施、減輕養(yǎng)育子女負(fù)擔(dān)等方面進(jìn)行改善。2004年2月將女性育兒產(chǎn)假期間免除繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)間延長(zhǎng)至3年。2004年4月對(duì)《兒童補(bǔ)貼法》進(jìn)行修改，規(guī)定第一胎也可享受補(bǔ)貼待遇，同時(shí)補(bǔ)貼期限擴(kuò)大至小學(xué)三年級(jí)畢業(yè)前；向設(shè)立保育措施的企業(yè)進(jìn)行表彰并每年補(bǔ)貼不低于3 690萬(wàn)日元。2014年提出“兒童放學(xué)后綜合計(jì)劃”，計(jì)劃建設(shè)并開(kāi)放1萬(wàn)個(gè)兒童課后教師和俱樂(lè)部。2015年明確提出將男性享受休陪產(chǎn)假的比例提高至80%。2018年6月13日日本政府提出家庭收入滿足一定條件時(shí)，由國(guó)家全部承擔(dān)或者承擔(dān)一部分子女從保育園至大學(xué)的學(xué)費(fèi)?？偟膩?lái)說(shuō)，日本政府的措施也起到了緩解生育率下降趨勢(shì)的作用。

（四）韓國(guó)

20世紀(jì)50年代至21世紀(jì)初韓國(guó)生育率總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，主要原因是韓國(guó)在上個(gè)世紀(jì)對(duì)人口進(jìn)行控制，經(jīng)歷了從鼓勵(lì)生育到計(jì)劃生育的階段，導(dǎo)致從1961年到2002年韓國(guó)的生育率從6.0下降到了1.18。自2004年韓國(guó)政府開(kāi)始再次調(diào)整人口戰(zhàn)略，推出了一系列鼓勵(lì)生育的政策措施，韓國(guó)生育率緩慢增長(zhǎng)。直至2012年，增長(zhǎng)至1.30，隨后始終徘徊在1.1左右水平。韓國(guó)在2004—2012年迎來(lái)生育率的增長(zhǎng)，主要?dú)w功于2005年，韓國(guó)政府出臺(tái)了各種獎(jiǎng)金和稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)國(guó)民生育，鼓勵(lì)國(guó)民婚后第一年生第一胎、30歲左右生第二胎（“123政策”）。自2006年開(kāi)始，韓國(guó)制定了《關(guān)于低生育率和老齡化問(wèn)題的第一個(gè)基本規(guī)劃》，提出在2006年至2010年建立應(yīng)對(duì)低生育的基礎(chǔ)設(shè)施，側(cè)重保育支援。2011—2015年制定第二個(gè)應(yīng)對(duì)低生育率五年規(guī)劃，目標(biāo)是逐步恢復(fù)生育率，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)家庭-工作之間的平衡。2016年制定第三個(gè)五年規(guī)劃，增添了對(duì)勞動(dòng)市場(chǎng)改革的內(nèi)容?？偟膩?lái)說(shuō)，韓國(guó)生育支持政策的陸續(xù)出臺(tái)對(duì)生育率的提高產(chǎn)生了一定的積極影響，但影響幅度和影響時(shí)效非常有限。自2015年開(kāi)始，總和生育率開(kāi)始快速下跌，截至2019年，生育率下跌至0.92。

三、四國(guó)生育支持政策比較及效果分析

不同國(guó)家生育支持政策對(duì)比及效果分析對(duì)于我國(guó)構(gòu)建多維的生育支持政策體系有著重要的借鑒意義。通過(guò)比較發(fā)現(xiàn)德國(guó)和俄羅斯生育支持政策實(shí)施效果較好，深究其原因：首先，德國(guó)和俄羅斯針對(duì)人口狀況的改變進(jìn)行了及時(shí)干預(yù)，及時(shí)出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)生育的政策措施，緩解了生育率的下降趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了生育率扭轉(zhuǎn)。其次，德國(guó)和俄羅斯在近一個(gè)世紀(jì)內(nèi)未曾實(shí)施抑制性人口政策。相較于支持性生育政策，抑制性生育政策的作用更為持久，帶來(lái)的人口慣性和生育觀念的改變難以在短時(shí)間內(nèi)得到扭轉(zhuǎn)[8]。由抑制性生育政策轉(zhuǎn)變鼓勵(lì)性生育政策的操作難度較大，效果難以立竿見(jiàn)影。再次，現(xiàn)金補(bǔ)貼搭配育兒假等多種政策類型組合實(shí)施效果較佳。在德國(guó)的多種生育支持制度中“父母津貼”與“父母育兒假”政策實(shí)施效果較為顯著[9]。

相較而言，日本和韓國(guó)雖然出臺(tái)了多種鼓勵(lì)生育的政策，但是實(shí)施效果不顯著，生育率波動(dòng)性增長(zhǎng)，且增長(zhǎng)幅度較小。原因在于20世紀(jì)50年代，日本和韓國(guó)均實(shí)施抑制性人口政策，隨后人口結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，但未及時(shí)調(diào)整人口政策方向，直至90年代才由抑制性人口戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭?lì)性人口戰(zhàn)略，但人口慣性和生育觀念難以立竿見(jiàn)影發(fā)生轉(zhuǎn)變。除此之外，日韓深受儒家文化中的家庭價(jià)值和工作倫理熏陶，內(nèi)藏著根深蒂固的性別角色分工意識(shí)。因此日本和韓國(guó)雖然在促進(jìn)生育方面出臺(tái)了大量政策及配套措施，幫助女職工平衡家庭與工作之間關(guān)系，在一定程度上減輕了、緩解了生育或者養(yǎng)育的女職工的困境，但仍未改變傳統(tǒng)家庭格局，這些政策在本質(zhì)上似乎更傾向于鼓勵(lì)女性回歸家庭。

四、對(duì)完善中國(guó)生育保險(xiǎn)制度的有關(guān)具體對(duì)策和建議

（一）完善生育保障政策體系

構(gòu)建新時(shí)期覆蓋全民、與國(guó)家人口發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的中國(guó)特色生育保障體系，對(duì)促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展具有重要影響。具體措施包括：一是完善職工生育保險(xiǎn)制度，建立激勵(lì)相容的生育保障政策體系，積極構(gòu)建以生育保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、覆蓋全民的生育支持保障體系?，F(xiàn)行職工生育保險(xiǎn)制度繳費(fèi)渠道單一，且主要定位于保障工薪勞動(dòng)者，受益對(duì)象相對(duì)較窄。因此，進(jìn)一步完善生育保險(xiǎn)制度，將更多的育齡婦女納入保障范圍，這對(duì)保障婦女權(quán)益，實(shí)現(xiàn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展具有重要意義。二是依法全面落實(shí)產(chǎn)假政策，探索彈性休假制度，延長(zhǎng)配偶陪產(chǎn)假和育兒假等假期，鼓勵(lì)家庭育兒的男性參與。但是目前就如何保證企業(yè)員工能真正享受假期、育兒假是否帶薪、帶薪的育兒假薪酬由誰(shuí)支付等問(wèn)題仍舊是無(wú)法達(dá)成統(tǒng)一。

（二）營(yíng)造性別平等的生育友好環(huán)境

女性是生育的主體，是生育行為的承擔(dān)者。生育支持政策的設(shè)計(jì)應(yīng)更多著眼于兩性平等的友好社會(huì)生育環(huán)境的塑造，而不僅僅只一味強(qiáng)調(diào)生育率的提高。日本、韓國(guó)出臺(tái)了各種組合的生育支持政策，但生育增長(zhǎng)效果仍舊不顯著，深層次的原因在于社會(huì)中根深蒂固的性別觀念。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，無(wú)論是消除性別歧視，還是消除對(duì)非婚生育、單親母親的歧視，都需要通過(guò)教育、宣傳、倡導(dǎo)等方式引導(dǎo)全社會(huì)形成開(kāi)放、包容的生育友好環(huán)境。因此，制定更有利于家庭工作平衡的生育保障制度，發(fā)揮男性在育兒上的家庭責(zé)任，對(duì)于保障女性生育權(quán)益，促進(jìn)兩性平等、家庭幸福和社會(huì)和諧有著積極意義。

（三）加強(qiáng)婚育觀念引導(dǎo)

婚姻是生子的前提，生育支持政策的制定也應(yīng)考慮婚姻行為。目前我國(guó)面臨著未婚、不育人口上升以及初婚年齡推遲的問(wèn)題。數(shù)據(jù)顯示，2020年21—30歲的“90后”女性已婚比例為57.6%，比“80后”同期下降了12個(gè)百分點(diǎn)。2011年以來(lái)中國(guó)一孩生育水平呈現(xiàn)快速下降態(tài)勢(shì)。一孩生育水平是決定總和生育率長(zhǎng)期趨勢(shì)的基礎(chǔ)，只有生育了一孩，才有可能生育二孩及以上孩次。因此，在尊重婚姻自由的前提下，加強(qiáng)對(duì)青少年婚戀觀念的引導(dǎo)，倡導(dǎo)適齡婚育、男女平等，形成代際和諧、性別平等、責(zé)任共擔(dān)的新型家庭人口文化的家庭文化，提升家庭的福祉和發(fā)展能力。

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