休閑漁業(yè)法立法研究
——兼談漁業(yè)法法律體系

文/安徽·曹夏博

休閑漁業(yè)法的核心應(yīng)當(dāng)是生態(tài)環(huán)保，鼓勵(lì)人們親近自然的同時(shí)，要保護(hù)生態(tài)和環(huán)境。理想的休閑漁業(yè)法是一部“環(huán)境與生態(tài)保護(hù)法”。

我們先來(lái)看看休閑漁業(yè)相關(guān)法律的立法現(xiàn)狀。

截至2020年5月，沒(méi)有任何一部法律對(duì)休閑漁業(yè)作出定義。“休閑漁業(yè)”一詞散見(jiàn)于國(guó)務(wù)院、農(nóng)業(yè)部門(mén)發(fā)布的一些通知中[如《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)《全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》的通知》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于印發(fā)服務(wù)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)水生生物資源養(yǎng)護(hù)行動(dòng)綱要的通知》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要的通知》（失效）、《全國(guó)漁業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》、《農(nóng)業(yè)部關(guān)于促進(jìn)休閑漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》]。2019年的《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法修訂草案（征求意見(jiàn)稿）》增加了與休閑漁業(yè)有關(guān)的規(guī)定（其第三十九條：國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展休閑漁業(yè)。休閑漁業(yè)的經(jīng)營(yíng)人應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足本法、有關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件。在公共水域、灘涂進(jìn)行休閑漁業(yè)活動(dòng)的，不得使用有毒有害或者污染水體的餌料，不得使用破壞漁業(yè)資源的漁具和捕撈方法。休閑漁業(yè)的具體管理辦法由設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府制定），但未對(duì)休閑漁業(yè)給出明確的定義。什么是休閑漁業(yè)，休閑漁業(yè)的法律關(guān)系是怎樣的，休閑漁業(yè)的法律責(zé)任是什么，均未提及。

曹夏博認(rèn)為，可先對(duì)“休閑漁業(yè)”的下位概念“休閑垂釣”進(jìn)行法律定義，再把休閑漁業(yè)法與現(xiàn)有法律規(guī)范結(jié)合使用，科學(xué)性和可行性相對(duì)更高

1987年10月14日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》，該法規(guī)的第十八條規(guī)定：娛樂(lè)性游釣和在尚未養(yǎng)殖、管理的灘涂手工采集零星水產(chǎn)品的，不必申請(qǐng)捕撈許可證，但應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)管理，防止破壞漁業(yè)資源。具體管理辦法由縣級(jí)以上人民政府制定。

上述條文規(guī)定的“娛樂(lè)性游釣”對(duì)應(yīng)的就是休閑漁業(yè)的一種表現(xiàn)形態(tài)。無(wú)論是歷史習(xí)慣還是法律規(guī)定，休閑垂釣都是客觀存在的。

《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》等法律文件對(duì)捕魚(yú)作出了限制性規(guī)定，至今沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)法律來(lái)專(zhuān)門(mén)規(guī)范休閑漁業(yè)的相關(guān)問(wèn)題。為何休閑漁業(yè)相關(guān)法律立法如此滯后？這要從漁業(yè)法律體系和現(xiàn)行《漁業(yè)法》的定位中探尋答案。

一、漁業(yè)法律體系

漁業(yè)法律體系主要包括：魚(yú)類(lèi)養(yǎng)殖、增殖相關(guān)法律，捕撈相關(guān)法律，休閑漁業(yè)相關(guān)法律。

水產(chǎn)品加工流通，漁業(yè)使用的船舶、港口與漁業(yè)法密切相關(guān)。

（一）魚(yú)類(lèi)養(yǎng)殖、增殖相關(guān)法律

魚(yú)類(lèi)養(yǎng)殖、增殖，是指在一定的空間環(huán)境中，投放魚(yú)苗，進(jìn)行養(yǎng)殖、增殖，捕獲養(yǎng)殖的魚(yú)類(lèi)。

魚(yú)類(lèi)養(yǎng)殖、增殖相關(guān)法律（包括收獲養(yǎng)殖魚(yú)類(lèi)）屬于農(nóng)業(yè)法的范疇。

圖為四川成都都江堰的某濕地莊園，不失為休閑漁業(yè)的生動(dòng)實(shí)體，游客來(lái)此可以釣魚(yú)、品茗、露營(yíng)、游學(xué)、扎染、采摘（劉利華 攝）

（二）捕撈相關(guān)法律

在自然資源中使用生產(chǎn)的方式捕魚(yú)，即狹義的漁業(yè)、捕魚(yú)業(yè)。這是一種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，目的是獲取大量的魚(yú)，采用的是先進(jìn)、復(fù)雜的工具，如一線(xiàn)多鉤，多套線(xiàn)組同時(shí)作業(yè)，或者撒網(wǎng)、拖網(wǎng)、“迷魂陣”等。只有獲得大量的魚(yú)，才能達(dá)到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)之目的。

捕魚(yú)——從自然環(huán)境中大量獲取“魚(yú)”這種資源，從某種意義上說(shuō)，類(lèi)似于“采礦”，需要向政府交納獲取資源的費(fèi)用，并遵守相關(guān)法律規(guī)定，確保可持續(xù)發(fā)展。

在自然資源中使用生產(chǎn)的方式捕魚(yú)應(yīng)該由“自然資源法”調(diào)整，屬于自然資源法的范疇。

（三）休閑漁業(yè)相關(guān)法律

世界上很多國(guó)家和地區(qū)對(duì)休閑漁業(yè)進(jìn)行了立法，比如美國(guó)的水權(quán)制度中規(guī)定有娛樂(lè)水權(quán)，中國(guó)臺(tái)灣的漁業(yè)法律規(guī)定了娛樂(lè)漁業(yè)權(quán)。

《農(nóng)業(yè)部關(guān)于促進(jìn)休閑漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)休閑漁業(yè)進(jìn)行了這樣的描述：“休閑漁業(yè)是以漁業(yè)生產(chǎn)為載體，通過(guò)資源優(yōu)化配置，將休閑娛樂(lè)、觀賞旅游、生態(tài)建設(shè)、文化傳承、科學(xué)普及以及餐飲美食等與漁業(yè)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)一二三次產(chǎn)業(yè)融合的一種新型漁業(yè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)，主要包括休閑垂釣、漁家樂(lè)、觀賞魚(yú)、漁事體驗(yàn)和漁文化節(jié)慶等類(lèi)型。”

上述文件認(rèn)為休閑漁業(yè)是一種產(chǎn)業(yè)形態(tài)，包括休閑垂釣等幾種類(lèi)型。

休閑漁業(yè)的主要表現(xiàn)形態(tài)是休閑垂釣，休閑垂釣與游船、旅游、文化、科普、餐飲等有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合。

休閑垂釣使用的工具簡(jiǎn)單，一般是一竿一線(xiàn)一鉤，雖然所獲有限，甚至一無(wú)所獲（也可能是大豐收），但釣魚(yú)人依然獲得了快樂(lè)。

“休閑垂釣”是向自然環(huán)境獲取少量的魚(yú)，可持續(xù)發(fā)展，不損毀生態(tài)環(huán)境，休閑漁業(yè)法屬于生態(tài)與環(huán)保法的范疇。

（四）與“漁業(yè)”關(guān)系密切的法律

水產(chǎn)品加工流通是“漁”的下游，屬于“食品安全法”的范疇，“漁”所使用的船舶、港口，屬于“海商法”的范疇，上述對(duì)象不是“漁業(yè)”的主要調(diào)整對(duì)象，涉及“漁”的部分規(guī)定特別條文即可，特別條文放在哪部法律中，可以根據(jù)立法需要決定。

中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的漁業(yè)法規(guī)規(guī)定了“娛樂(lè)漁業(yè)權(quán)”，美國(guó)的水權(quán)制度中規(guī)定有“娛樂(lè)水權(quán)”，其中包含“娛樂(lè)漁業(yè)權(quán)”。我國(guó)《漁業(yè)法》雖無(wú)娛樂(lè)漁業(yè)權(quán)的規(guī)定，但《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》涉及了“娛樂(lè)性游釣”，今后有可能明確地成為一種漁業(yè)權(quán)，以解決實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的娛樂(lè)性游釣問(wèn)題。

二、我國(guó)現(xiàn)行《漁業(yè)法》的定位

現(xiàn)行《漁業(yè)法》第三條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)漁業(yè)生產(chǎn)實(shí)行以養(yǎng)殖為主，養(yǎng)殖、捕撈、加工并舉，因地制宜，各有側(cè)重的方針。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)把漁業(yè)生產(chǎn)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，采取措施，加強(qiáng)水域的統(tǒng)一規(guī)劃和綜合利用。”由此可知，我國(guó)的漁業(yè)以養(yǎng)殖為主，其次才是“養(yǎng)殖、捕撈、加工并舉，因地制宜，各有側(cè)重的方針”。

2015年3月農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局發(fā)布《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法(修訂草案)》，向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)，第三條依然 是“以養(yǎng)殖為主”。

2019年8月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法修訂草案（征求意見(jiàn)稿）》第三條：“國(guó)家對(duì)漁業(yè)生產(chǎn)實(shí)行以養(yǎng)殖為主，養(yǎng)殖、增殖、捕撈、加工、休閑漁業(yè)綠色、安全、協(xié)調(diào)發(fā)展，因地制宜，各有側(cè)重的方針?！钡谌龡l依然是“以養(yǎng)殖為主”。

從修訂漁業(yè)法的征求意見(jiàn)來(lái)看，農(nóng)業(yè)部門(mén)主導(dǎo)修訂的“漁業(yè)法”依然是以養(yǎng)殖為主，是一部“魚(yú)類(lèi)養(yǎng)殖法”，捕撈、休閑漁業(yè)依然不是這部法律的主要調(diào)整范圍。

至于它“魚(yú)類(lèi)養(yǎng)殖法”的色彩為何如此濃重，《我國(guó)公民釣魚(yú)的權(quán)利受法律保護(hù)——了解我國(guó)漁業(yè)法》一文已作分析。

現(xiàn)行《漁業(yè)法》的定位是“以養(yǎng)殖為主”，而漁業(yè)法法律體系中捕撈業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、休閑漁業(yè)都是漁業(yè)法的重要組成部分，且捕撈相關(guān)法律、養(yǎng)殖相關(guān)法律、休閑漁業(yè)相關(guān)法律分別隸屬于不同的法律部門(mén)，現(xiàn)行漁業(yè)法解決不同法律部門(mén)的問(wèn)題就顯示出局限性了。

三、漁業(yè)法法律體系的建設(shè)方案

能否對(duì)現(xiàn)行《漁業(yè)法》進(jìn)行修補(bǔ)，用一部“大漁業(yè)法”來(lái)統(tǒng)籌有關(guān)“漁”的所有組成部分呢？

答案是否定的，原因如下。

首先，我國(guó)的法律體系已經(jīng)基本構(gòu)建完成，各法律部門(mén)劃分完畢*2011年3月10日，時(shí)任全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)的吳邦國(guó)同志向十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)四次會(huì)議作全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)莊嚴(yán)宣布，一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等多個(gè)法律部門(mén)的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與自治條例、單行條例等三個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。我國(guó)的法律體系已經(jīng)基本構(gòu)建完成，各法律部門(mén)劃分完畢，不同的法律部門(mén)立法也基本完成。，根據(jù)法律關(guān)系來(lái)劃分，漁業(yè)法律體系調(diào)整的法律關(guān)系分屬于不同的法律部門(mén)，不同法律部門(mén)的相關(guān)法律統(tǒng)一在一部法律中難度較大且存在矛盾。

比如，“自然資源法”范疇的“捕撈法”解決從自然資源中索取的問(wèn)題，而“生態(tài)與環(huán)保法”范疇的“休閑漁業(yè)法”解決保護(hù)自然資源的問(wèn)題，如果這兩個(gè)問(wèn)題規(guī)定在一部法律中，“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的矛盾情況就出現(xiàn)了，從立法技術(shù)角度來(lái)談，屬于不同法律部門(mén)的法律應(yīng)該分別立法（至于哪部分是“特別法”不是本文探討的重點(diǎn)）。

曹夏博給休閑垂釣下的定義是：自然人從自然環(huán)境（包括經(jīng)過(guò)改造的自然環(huán)境）中以非生產(chǎn)化的方式獲取適度的魚(yú)，以此為休閑的活動(dòng)

其次，作為一國(guó)“內(nèi)國(guó)法”的“漁業(yè)法”解決不了“國(guó)際”的問(wèn)題。涉及“水”的法律問(wèn)題非常復(fù)雜，在江河湖泊中進(jìn)行漁業(yè)活動(dòng)與在海洋中進(jìn)行漁業(yè)活動(dòng)適用不同部門(mén)的法律，海洋還分為內(nèi)水、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海，屬于內(nèi)水的海洋是一國(guó)主權(quán)內(nèi)的立法能夠全部解決的，但公海是“條約”這個(gè)層面來(lái)解決的，涉及國(guó)際法。

依據(jù)法律關(guān)系分清漁業(yè)法律體系的主要組成部分，把現(xiàn)行《漁業(yè)法》回歸“魚(yú)類(lèi)養(yǎng)殖法”的本質(zhì)，認(rèn)清休閑漁業(yè)法實(shí)質(zhì)是一部“環(huán)境與生態(tài)保護(hù)法”，有助于推進(jìn)休閑漁業(yè)相關(guān)法律立法。

符合實(shí)際的做法是按照現(xiàn)有法律部門(mén)的劃分分別立法，用若干部法律來(lái)“填充”漁業(yè)法法律體系，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義漁業(yè)法法律體系。

四、休閑漁業(yè)相關(guān)法律立法需要解決的主要問(wèn)題

休閑漁業(yè)法的立法要著重解決休閑漁業(yè)的定義及其休閑漁業(yè)的外延與內(nèi)涵，休閑漁業(yè)的法律關(guān)系，如休閑漁業(yè)的主體、客體、權(quán)利與義務(wù)，法律責(zé)任以及相關(guān)術(shù)語(yǔ)定義和附則等問(wèn)題。

如何從法律角度定義休閑漁業(yè)呢？

休閑娛樂(lè)、觀賞旅游、生態(tài)建設(shè)、文化傳承、科學(xué)普及以及餐飲美食等由不同的法律部門(mén)（主要是生態(tài)環(huán)境保護(hù)法、旅游法、食品安全法等）調(diào)整，把隸屬于不同法律部門(mén)調(diào)整的法律關(guān)系放在一部法律中難度較大。

筆者認(rèn)為，可先對(duì)“休閑漁業(yè)”的下位概念“休閑垂釣”進(jìn)行法律定義，再把休閑漁業(yè)法與現(xiàn)有法律規(guī)范結(jié)合使用，科學(xué)性和可行性相對(duì)更高。

在此，筆者嘗試給“休閑垂釣”下一個(gè)定義，歡迎各位讀者評(píng)判指正。另外，筆者所指的休閑垂釣并不包括在人工環(huán)境中釣取養(yǎng)殖魚(yú)的活動(dòng)。

休閑垂釣，即自然人從自然環(huán)境（包括經(jīng)過(guò)改造的自然環(huán)境）中以非生產(chǎn)化的方式獲取適度的魚(yú)，以此為休閑的活動(dòng)。

休閑垂釣的內(nèi)涵與外延：休閑垂釣與捕魚(yú)業(yè)相對(duì)應(yīng)，休閑垂釣是一竿一線(xiàn)一鉤，不得采取一線(xiàn)多鉤、多套漁具同時(shí)作業(yè)。即使是一竿一線(xiàn)一鉤，也不得過(guò)度索取，要適度獲取，不能超出規(guī)格，過(guò)大或者過(guò)小的魚(yú)均要放生，不得影響?hù)~(yú)類(lèi)的自然繁殖。上述規(guī)定可以由法律授權(quán)地方政府根據(jù)轄區(qū)情況制定實(shí)施細(xì)則并由地方政府進(jìn)行公示。

自然人在了解上述規(guī)定并承諾遵守后，均有權(quán)利進(jìn)行休閑垂釣，但需要履行相應(yīng)的環(huán)保義務(wù)，不得使用污染水體的釣餌與誘餌，不得污染作釣環(huán)境。

如果涉及船艇及其入港的問(wèn)題，主要應(yīng)由海事海商法律規(guī)定，不需要在休閑漁業(yè)相關(guān)法律中做過(guò)多的規(guī)定。

如果是經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，如組織坐船出海釣魚(yú)，休閑漁業(yè)的參與者應(yīng)遵守休閑漁業(yè)相關(guān)法律的規(guī)定，至于經(jīng)營(yíng)者主體的管理，由旅游法和市場(chǎng)監(jiān)管相關(guān)法律規(guī)定，不需要在休閑漁業(yè)相關(guān)法律做過(guò)多的規(guī)定。

如果違反了法律規(guī)定，造成了生態(tài)損傷（影響了魚(yú)類(lèi)生態(tài)平衡、破壞了魚(yú)類(lèi)的生存環(huán)境）、環(huán)境污染，法律責(zé)任可以包括罰款、在一定時(shí)間期限內(nèi)準(zhǔn)入禁止、對(duì)生態(tài)損傷和環(huán)境污染進(jìn)行修補(bǔ)或者由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行修補(bǔ)由責(zé)任人付款。

在“內(nèi)水”進(jìn)行休閑漁業(yè)活動(dòng)，可能涉及不同的法律部門(mén)，比如河流、湖泊由《水法》《水污染防治法》調(diào)整，內(nèi)海由《海域使用管理法》《海域環(huán)境保護(hù)法》調(diào)整，休閑漁業(yè)相關(guān)法律的立法對(duì)此也要進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。

簡(jiǎn)而言之，休閑漁業(yè)法的核心應(yīng)當(dāng)是生態(tài)環(huán)保，鼓勵(lì)人們親近自然的同時(shí)，要保護(hù)生態(tài)和環(huán)境。理想的休閑漁業(yè)法是一部“環(huán)境與生態(tài)保護(hù)法”。

五、休閑漁業(yè)相關(guān)法律暫時(shí)難以解決的問(wèn)題

《物權(quán)法》第一百二十三條規(guī)定：“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)?！?/p>

上述法條規(guī)定得不夠明確，相關(guān)法律也沒(méi)有細(xì)則規(guī)定，帶來(lái)了很多問(wèn)題。

如一座通河流的水庫(kù)，水庫(kù)中有規(guī)模相當(dāng)?shù)囊吧~(yú)類(lèi)資源，養(yǎng)殖者獲得使用水域從事養(yǎng)殖的權(quán)利后，公民有沒(méi)有權(quán)利在此垂釣野生魚(yú)？如何區(qū)分野生魚(yú)和家養(yǎng)魚(yú)？野生魚(yú)和家養(yǎng)魚(yú)繁殖的下一代所有權(quán)如何歸屬？

再比如，因防汛需要，上述水庫(kù)進(jìn)行泄洪，養(yǎng)殖者飼養(yǎng)的魚(yú)類(lèi)進(jìn)入下游河流，公民釣獲了進(jìn)入河流的飼養(yǎng)魚(yú)，應(yīng)該如何處置？飼養(yǎng)者對(duì)進(jìn)入河流的飼養(yǎng)魚(yú)還有沒(méi)有權(quán)利？如果有權(quán)利，應(yīng)該如何主張？如果飼養(yǎng)者因?yàn)樾购楂@得了政府的賠償，政府對(duì)進(jìn)入河流被釣獲的飼養(yǎng)魚(yú)有沒(méi)有權(quán)利？

上述問(wèn)題均需要《物權(quán)法》和有關(guān)法律作出明確的規(guī)定。

近期，有關(guān)部門(mén)及其工作人員在行政過(guò)程中使用“非法垂釣”一詞，筆者認(rèn)為不妥。我國(guó)法律規(guī)定了娛樂(lè)性游釣權(quán)，公民都有進(jìn)行娛樂(lè)性游釣的權(quán)利，但是我國(guó)法律對(duì)娛樂(lè)性游釣沒(méi)有細(xì)化，屬于立法空白，沒(méi)有法律界定何為“合法垂釣”，何為“非法垂釣”，所以在現(xiàn)有法律框架下并無(wú)“非法垂釣”一詞，在行政工作中使用“非法垂釣”，有代替全國(guó)人大立法之嫌，在法律缺位的情況下，用“非法垂釣”一詞指導(dǎo)行政執(zhí)法工作不符合依法治國(guó)精神。若垂釣者存在違法行為，執(zhí)法者應(yīng)援引現(xiàn)有法律規(guī)定，以非法捕撈處理，提法亦以“非法捕撈”為宜。