國(guó)家監(jiān)察立法領(lǐng)域的新命題
——以政務(wù)處分法為線索的探析

張桂林,周睿志

(1.中國(guó)政法大學(xué) 國(guó)家監(jiān)察研究院,北京 100088;2.北方工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院,北京 100144)

近十年來,中國(guó)的反腐敗斗爭(zhēng)和制度建設(shè)促使國(guó)家監(jiān)察成為當(dāng)代中國(guó)政治體系中的一個(gè)專門領(lǐng)域。國(guó)家監(jiān)察和人大、政府、審判、檢察共同構(gòu)成當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家職能體系。細(xì)致審視會(huì)發(fā)現(xiàn),通過不斷地演進(jìn)和發(fā)展,整合重塑后的國(guó)家監(jiān)察開始生成自身的內(nèi)在邏輯,展現(xiàn)自身的理論內(nèi)涵,并在立法層面形成了一系列獨(dú)特而嶄新的命題。它們包含四個(gè)方面的內(nèi)容:其一,立法過程以集成創(chuàng)制為基本模式;其二,黨紀(jì)對(duì)國(guó)法形成了深度塑造;其三,形成了組織取向的立法定位;其四,形成了對(duì)道德事務(wù)的法律規(guī)制。細(xì)致檢視,國(guó)家監(jiān)察立法領(lǐng)域形成的這些命題已經(jīng)突破了既有法律理論的范疇,構(gòu)成了一種獨(dú)特而嶄新的理論景觀。本文擬以《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》(簡(jiǎn)稱政務(wù)處分法,下同)這一典型的國(guó)家監(jiān)察立法為線索,立足紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)建設(shè)的基本語(yǔ)境,對(duì)這些命題進(jìn)行細(xì)致闡釋。

一、以集成創(chuàng)制為立法模式

政務(wù)處分法的生成過程蘊(yùn)含了一種獨(dú)特的立法模式:集成創(chuàng)制。所謂集成創(chuàng)制,主要包含兩個(gè)層面的內(nèi)容:一是對(duì)既有的制度資源和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理總結(jié);二是將梳理總結(jié)后的資源進(jìn)行體系化,最終形成一個(gè)原則明確、線索清晰、內(nèi)部協(xié)調(diào)的有機(jī)體系。[1]從法治發(fā)展的一般理論來看,這種集成創(chuàng)制的立法模式具有相當(dāng)明顯的獨(dú)特性。我們首先審視政務(wù)處分法的“集成創(chuàng)制”具體過程。

政務(wù)處分法對(duì)相關(guān)領(lǐng)域已經(jīng)積累起來的制度經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)提煉。該法的“立法說明”指出:“政務(wù)處分法起草工作遵循以下思路和原則:整合規(guī)范政務(wù)處分法律制度……規(guī)定政務(wù)處分的主體既包括監(jiān)察機(jī)關(guān),又包括公職人員的任免機(jī)關(guān)、單位,統(tǒng)一設(shè)置處分的法定事由和適用規(guī)則,保證處分適用上的統(tǒng)一規(guī)范?！盵2]具體而言,政務(wù)處分法整合提煉的對(duì)象包括了公務(wù)員法、法官法、檢察官法和行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例。例如,公務(wù)員法規(guī)定,散布有損憲法權(quán)威、中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家聲譽(yù)的言論,不擔(dān)當(dāng)、不作為、玩忽職守、貽誤工作,弄虛作假和誤導(dǎo)、欺騙領(lǐng)導(dǎo),違反職業(yè)道德、社會(huì)公德和家庭美德,曠工或者因公外出、請(qǐng)假期滿無正當(dāng)理由逾期不歸等,屬于應(yīng)受處分的情形。①又如,法官法規(guī)定,法官貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的,泄露國(guó)家秘密、審判工作秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的,拖延辦案、貽誤工作的,利用職權(quán)為自己或者他人謀取私利的,接受當(dāng)事人及其代理人利益輸送或者違反有關(guān)規(guī)定會(huì)見當(dāng)事人及其代理人的,會(huì)受到處分甚至刑事處罰。②再如,檢察官法規(guī)定,檢察官隱瞞、偽造、變?cè)?、故意損毀證據(jù)、案件材料的,故意違反法律法規(guī)辦理案件的,接受當(dāng)事人及其代理人利益輸送,違反有關(guān)規(guī)定從事或者參與營(yíng)利性活動(dòng),在企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織中兼任職務(wù)的,會(huì)受到處分甚至刑事處罰。③在政務(wù)處分法的制定過程中,立法者梳理了這些條款,“概括出適用政務(wù)處分的違法情形,參考黨紀(jì)處分條例的處分幅度,根據(jù)行為的輕重程度規(guī)定了相應(yīng)的處分檔次,并分別針對(duì)職務(wù)違法行為和一般違法行為,規(guī)定了兜底條款”[2]。通過總結(jié)與提煉,最終形成了現(xiàn)在的政務(wù)處分相關(guān)規(guī)范。

這種集成創(chuàng)制的立法模式與中國(guó)改革開放以來的政治發(fā)展道路和法治建設(shè)路徑有密切關(guān)系。在過去四十多年的制度建設(shè)過程中,我國(guó)采取了從局部領(lǐng)域出發(fā)的循序漸進(jìn)的路徑。就國(guó)家監(jiān)察領(lǐng)域而言,我國(guó)依托黨委、人大、政府、法院、檢察院等系統(tǒng),分別建立了黨的紀(jì)律檢查制度、人大監(jiān)督制度、行政監(jiān)察制度、司法監(jiān)督制度和信訪制度。這些不同領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)督制度“錯(cuò)峰”發(fā)展。1986年,全國(guó)人大常委會(huì)決定恢復(fù)行政監(jiān)察體制,設(shè)立監(jiān)察部,隨后,紀(jì)委和政府監(jiān)察機(jī)關(guān)并軌運(yùn)行。1993年,在總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,中共中央、國(guó)務(wù)院決定中央紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公,最終形成了紀(jì)檢監(jiān)察的合署體制。[3]在司法監(jiān)督方面,1988年,深圳市人民檢察院成立全國(guó)檢察機(jī)關(guān)第一個(gè)經(jīng)濟(jì)犯罪案舉報(bào)中心后,最高人民檢察院在全國(guó)試點(diǎn)和推廣,不到一年時(shí)間,全國(guó)各級(jí)檢察院建立起3600多個(gè)舉報(bào)中心。1995年,檢察系統(tǒng)反貪污賄賂局建立,10年后又改革為反瀆職侵權(quán)局。[3]這種部門化的、“錯(cuò)峰”展開的監(jiān)督探索,為權(quán)力監(jiān)督領(lǐng)域積累了多種類型、多個(gè)層次的制度經(jīng)驗(yàn)。

從反思的角度看,這種模式的發(fā)展路徑并不是偶然的。之所以要采用這種部門化的、“錯(cuò)峰”的發(fā)展路徑,包含著一些深層次的理由。首先,部門化的、“錯(cuò)峰”的發(fā)展路徑能夠嘗試多種監(jiān)督方案,尋找多種制度建設(shè)的可能性。其次,它能夠最大程度地壓縮試錯(cuò)成本,將可能出現(xiàn)的實(shí)驗(yàn)失敗限縮在特定的領(lǐng)域,避免某項(xiàng)實(shí)驗(yàn)失敗影響整個(gè)監(jiān)督事業(yè)的發(fā)展,從而保證整體局面的平穩(wěn)。我們可以把集成創(chuàng)制的立法模式看作當(dāng)代中國(guó)獨(dú)立自主的政治與法治發(fā)展道路的具體體現(xiàn)。

更為值得注意的是,集成創(chuàng)制的立法模式保障了國(guó)家監(jiān)察立法的經(jīng)驗(yàn)主義氣質(zhì)和本土性品格。從國(guó)家監(jiān)察事業(yè)發(fā)展的角度看,早期的部門化、“錯(cuò)峰”探索形成的制度資源,為政務(wù)處分法這部系統(tǒng)法案提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ),也使政務(wù)處分法最大程度地接了監(jiān)督實(shí)踐的“地氣”。它意味著,政務(wù)處分法包含的各項(xiàng)制度,不是根據(jù)抽象原理演繹而來的,也不是根據(jù)域外法制藍(lán)本臨摹而來的,而是內(nèi)生于中國(guó)歷史傳統(tǒng)和當(dāng)代監(jiān)督實(shí)踐。

放在開闊視閾中審視,我們能夠看出集成創(chuàng)制立法模式的獨(dú)特價(jià)值。對(duì)于后發(fā)國(guó)家來說,存在一條普遍而簡(jiǎn)單的法治建設(shè)路徑:即移植和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的既有的法治資源。哪怕是像中國(guó)這樣具有完全政治與經(jīng)濟(jì)主權(quán)的國(guó)家,在過去幾十年的法治發(fā)展過程中,法律移植也是一種常見現(xiàn)象。法律移植的建設(shè)路徑雖然操作起來方便,但也存在一些消極效應(yīng)。其方便的地方在于,它能使后發(fā)國(guó)家在法治建設(shè)過程中遵循前例,減少探索成本,在較短時(shí)間內(nèi)制定出一套規(guī)范體系。而其消極的方面在于,由于制度運(yùn)行總是依托特定的語(yǔ)境,制度的功能發(fā)揮總是依賴一定的文化和制度體系的配合,那種照搬而來的制度往往容易“水土不服”。另外,一旦對(duì)移植照搬形成路徑依賴,那些成功的、具有實(shí)效的本土實(shí)踐機(jī)制就很難在理論層面獲得正當(dāng)性,從而被排斥在規(guī)范體系之外。[4]在國(guó)家監(jiān)察發(fā)展過程中,由于獨(dú)特的歷史傳統(tǒng)和政治道路,導(dǎo)致中國(guó)沒有現(xiàn)成的、系統(tǒng)性的域外資源可以去移植借鑒,只能走一條邊探索、邊總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)主義道路。塞翁失馬,焉知非福?，F(xiàn)在看來,這條道路反而具有它的益處:它既保障了國(guó)家監(jiān)察立法的切實(shí)性,使規(guī)范與實(shí)踐密切關(guān)聯(lián);又為中國(guó)法治體系的優(yōu)化開辟了新的方法論空間。

二、黨紀(jì)對(duì)國(guó)法形成深度塑造

透視政務(wù)處分法能得到第二個(gè)獨(dú)特命題:中國(guó)共產(chǎn)黨黨紀(jì)對(duì)國(guó)家監(jiān)察立法形成了深度的塑造。它意味著,中國(guó)共產(chǎn)黨在管黨治黨、黨內(nèi)監(jiān)督過程中所形成的一系列經(jīng)驗(yàn)成為國(guó)家監(jiān)察立法的重要的參照資源。

經(jīng)過長(zhǎng)期的積累,中國(guó)共產(chǎn)黨在管黨治黨、黨內(nèi)監(jiān)督方面形成了六個(gè)基本主題,即政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律。這六個(gè)主題界定了管黨治黨的范圍,也明確了黨內(nèi)監(jiān)督的事項(xiàng)類別。

在政務(wù)處分法的立法過程中,對(duì)于如何確定政務(wù)處分的范圍和事項(xiàng),立法者參照了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的經(jīng)驗(yàn)。管黨治黨、黨內(nèi)監(jiān)督形成的六大主題在政務(wù)處分法中得到了重現(xiàn)。④對(duì)于公權(quán)力組織來說,公職人員認(rèn)同組織的政治價(jià)值,服從組織的命令,認(rèn)真履行組織分配的職責(zé),細(xì)致服務(wù)管轄權(quán)范圍內(nèi)的民眾,并且在經(jīng)濟(jì)方面清廉自守、道德方面自重自愛,這是公權(quán)力組織有效運(yùn)轉(zhuǎn)、獲得權(quán)威的前提條件。通過對(duì)這六個(gè)方面的事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督,公權(quán)力組織力圖確保自身的機(jī)體健康和功能正常。當(dāng)然,我們也能看到紀(jì)律處分條例與政務(wù)處分法的一些差異。這些差異主要體現(xiàn)在監(jiān)督強(qiáng)度方面。比如,對(duì)于吃拿卡要、刁難群眾等行為,《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定,它們但凡發(fā)生,哪怕情節(jié)較輕,也要給予警告或嚴(yán)重警告;⑤而政務(wù)處分法則規(guī)定,只有情節(jié)較重的才給予相應(yīng)處分。但這些差異屬于相對(duì)次要的方面。

如果把視野放寬,我們可以發(fā)現(xiàn),在國(guó)家監(jiān)察領(lǐng)域,黨紀(jì)對(duì)國(guó)法具有廣泛而深刻的影響,這使二者之間不僅監(jiān)督的主題和事項(xiàng)具有一致性,監(jiān)督原則、監(jiān)督程序、處置方式等均存在著較高的協(xié)同性。恰恰因?yàn)槿绱?黨紀(jì)與國(guó)法的銜接才成為可能,黨紀(jì)與國(guó)法才能共同構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的權(quán)力監(jiān)督規(guī)范體系。

那么,國(guó)家監(jiān)察領(lǐng)域?yàn)槭裁磿?huì)出現(xiàn)黨紀(jì)塑造國(guó)法的關(guān)系模式呢?這是一個(gè)特別值得思考的問題。細(xì)究起來,它主要包含兩個(gè)方面的原因。第一,中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。這種獨(dú)特的黨政關(guān)系模式會(huì)使黨內(nèi)邏輯和黨內(nèi)經(jīng)驗(yàn)在國(guó)家機(jī)關(guān)的層面得到延展。它也可被看作是黨的領(lǐng)導(dǎo)地位在國(guó)家法治層面的一種具體體現(xiàn)。第二,中國(guó)共產(chǎn)黨在百年來的發(fā)展史上積累了豐富的管黨治黨、權(quán)力監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于國(guó)家監(jiān)察立法來說,中國(guó)共產(chǎn)黨的這些經(jīng)驗(yàn)構(gòu)成了一個(gè)可資借鑒的制度資源庫(kù)。

黨紀(jì)對(duì)國(guó)家法律形成深刻影響,這一命題在中國(guó)的制度語(yǔ)境中看起來順理成章。但是,如果將它放在文化與制度比較的層面,則可以看出明顯的獨(dú)特性。

在近現(xiàn)代西方國(guó)家中,政黨和(廣義層面上)政府的關(guān)系擁有既定的模式。一般情況下,政府的結(jié)構(gòu)和形態(tài)由國(guó)家憲法確定,具備實(shí)證性的法治基礎(chǔ)。政府相對(duì)于各個(gè)政黨,是一個(gè)穩(wěn)定而且中立的平臺(tái)。在政府面前,政黨的主要作用是通過社會(huì)動(dòng)員和政治選舉來競(jìng)爭(zhēng)政府的公共職位(包括國(guó)會(huì)議員崗位、行政首長(zhǎng)崗位等),從而為政府輸送人才,以便影響公共政策,為自己所代表的某些階級(jí)、階層或群體謀取利益。一旦選舉過程結(jié)束,政黨就退回到社會(huì)的領(lǐng)域。在這樣的一種政黨與政府關(guān)系模式中,用亞里士多德的范疇來說,政黨只是“質(zhì)料”,政府才是“形式”。后者是形成意義、具有決定性地位的一方。如果用中國(guó)的諺語(yǔ)來說,就是“鐵打的營(yíng)盤流水的兵”,政府好比是“營(yíng)盤”,政黨只是在“營(yíng)盤”上過往的“兵”?！盃I(yíng)盤”是恒久的,“兵”只是匆匆過客。政黨的黨紀(jì)和國(guó)家的法律處于不同的層面,前者不具有國(guó)家法權(quán)的屬性,而后者是國(guó)家公器。由于黨紀(jì)和國(guó)法遵循不同的邏輯和擁有不同的機(jī)理,二者之間無法形成直接的關(guān)聯(lián)。

中國(guó)的情況則不一樣。在當(dāng)代,中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)體系之間擁有另一種關(guān)系模式。首先,中國(guó)共產(chǎn)黨作為國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)核心,先于國(guó)家機(jī)關(guān)體系發(fā)展起來。其次,在具體的治理過程中,中國(guó)共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)體系,充當(dāng)了整個(gè)治理體系的樞紐。由于這樣一種獨(dú)特的“黨-政”關(guān)系模式,在具體的國(guó)家監(jiān)察領(lǐng)域,黨紀(jì)便能對(duì)國(guó)家立法形成直接的、實(shí)質(zhì)性的影響。

通過這種比較,我們能看出一些更深層次的內(nèi)容。一方面,《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》對(duì)政務(wù)處分法的影響塑造并不是一個(gè)偶發(fā)的現(xiàn)象,而是由當(dāng)代中國(guó)政治體系結(jié)構(gòu)所決定的,具有相當(dāng)程度的必然性。有學(xué)者因此把這種“以黨領(lǐng)政”的權(quán)力監(jiān)督、腐敗治理體系稱為“以政黨為中心的反腐敗體系”。[5]另一方面,在構(gòu)建和發(fā)展紀(jì)檢監(jiān)察理論時(shí),應(yīng)當(dāng)充分重視管黨治黨、黨內(nèi)監(jiān)督層面呈現(xiàn)出來的邏輯和經(jīng)驗(yàn),從而使相關(guān)理論能夠扎根于中國(guó)的政治體系,避免理論與現(xiàn)實(shí)的隔膜。

三、將組織取向作為立法定位

政務(wù)處分法顯示的第三個(gè)獨(dú)特命題為:國(guó)家監(jiān)察立法包含著一種組織取向的立法定位。所謂組織取向的立法定位是指立法的主要目的在于維護(hù)組織的機(jī)體健康、發(fā)揮組織的特定職能和保障組織的可持續(xù)運(yùn)行。這種定位使國(guó)家監(jiān)察立法與其他個(gè)體權(quán)利取向的民事領(lǐng)域立法、社會(huì)治理領(lǐng)域立法形成鮮明差異。

政務(wù)處分法嚴(yán)格規(guī)定了處分事項(xiàng)、處分程序和處分類型,這些“處分法定化”的機(jī)制使政務(wù)處分過程變得公開和可預(yù)期。在一定程度上,它們使政務(wù)處分法具有了保障公職人員權(quán)利的功能。立法者也通過具體條款宣稱該法具有“規(guī)范政務(wù)處分”的意圖。⑥但是,總體看來,政務(wù)處分法的核心目標(biāo)并不在于公職人員個(gè)體權(quán)利的保障方面,而是在于公權(quán)力組織的保障方面。換句話說,組織取向——而非個(gè)體權(quán)利保障取向——才是政務(wù)處分法的核心基調(diào)。

細(xì)致審視,政務(wù)處分法的組織取向表現(xiàn)在以下兩個(gè)層面。

首先,政務(wù)處分法從組織自身的興衰存亡出發(fā),高度強(qiáng)調(diào)了組織價(jià)值、組織紀(jì)律和組織權(quán)威。在組織價(jià)值方面,政務(wù)處分法嚴(yán)厲處分那些有損組織價(jià)值的言行,具體包括損害憲法權(quán)威的言行、損害黨的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家聲譽(yù)的言行、反對(duì)國(guó)家指導(dǎo)思想的言行。⑦在組織紀(jì)律方面,政務(wù)處分法嚴(yán)厲處置那些違背組織紀(jì)律的情形,具體包括不按規(guī)定報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)、違反組織生活原則、違反出入境規(guī)定、篡改個(gè)人檔案資料等。⑧在組織權(quán)威方面,政務(wù)處分法嚴(yán)厲處置那些藐視和破壞組織權(quán)威的情形,具體包括拒不執(zhí)行組織路線方針政策、拒不服從和變相抵制組織命令、違反規(guī)定發(fā)放薪酬、對(duì)管理服務(wù)對(duì)象吃拿卡要。⑨事實(shí)上,我們可以把政務(wù)處分法看作一種組織保障法。之所以要對(duì)作為組織成員的公職人員進(jìn)行監(jiān)督和處分,不單純是對(duì)個(gè)體越軌行為實(shí)現(xiàn)“矯正正義”,主要是為了維護(hù)組織的健康與活力。

其次,政務(wù)處分法為了實(shí)現(xiàn)對(duì)組織機(jī)體的保障,限縮了公職人員的部分自由。在組織取向和個(gè)體權(quán)利取向之間往往會(huì)存在沖突,為了實(shí)現(xiàn)組織層面的目標(biāo),就需要限縮個(gè)體的自由。如果將政務(wù)處分法中公職人員的自由和憲法上一般公民的自由進(jìn)行對(duì)比,就能看出政務(wù)處分法限縮公職人員自由的具體情況了。第一方面,政務(wù)處分法對(duì)公職人員的政治言論進(jìn)行了限制。對(duì)于一般公民來說,只要政治言論不造成現(xiàn)實(shí)的消極影響,不觸犯治安管理和刑事法律的明文條款,一般可歸屬在“言論自由”的范疇。然而,對(duì)于公職人員來說,一旦發(fā)表?yè)p害憲法權(quán)威、黨的領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家聲譽(yù)、民族團(tuán)結(jié)及社會(huì)穩(wěn)定的言論,不論是否產(chǎn)生消極影響,都要承擔(dān)政務(wù)處分責(zé)任。⑩第二方面,政務(wù)處分法對(duì)公職人員的出入境自由進(jìn)行了限制。對(duì)于一般公民來說,只要不違背出入境管理規(guī)范,可以自由出入國(guó)境,自由決定是否獲取外國(guó)居留權(quán),自由決定是否移民外國(guó),等等。然而,對(duì)于公職人員來說,出入境及其相關(guān)事宜需要向組織匯報(bào)并獲得許可。未經(jīng)批準(zhǔn)的出入境、獲取居留權(quán)的行為會(huì)導(dǎo)致政務(wù)處分責(zé)任。第三方面,政務(wù)處分法對(duì)公職人員的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行了限制。對(duì)于一般公民來說,在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域遵循“法無禁止即可為”的原則。[6]而對(duì)于公職人員來說,任職、兼職和從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)需要獲得許可。尤其是利用公職影響牟利的情形是被嚴(yán)厲禁止的。第四方面,政務(wù)處分法對(duì)公職人員的道德形象提出了明確要求。一般公民的道德問題主要引發(fā)道德責(zé)任。而公職人員一旦在公共場(chǎng)所有不當(dāng)個(gè)人行為(如大吵大鬧),或者在家庭生活中有違背公序良俗的行為(如不贍養(yǎng)老人)等,除了承擔(dān)一般的道德責(zé)任外,還要受到政務(wù)處分。很顯然,相比于一般公民,公職人員受到了更多的法律約束。

為什么需要對(duì)公職人員的自由實(shí)施限縮呢?主要原因在于,公職人員此時(shí)已經(jīng)不是一般的公民了,不能再用“國(guó)家-社會(huì)”“權(quán)力-權(quán)利”的分析框架來看待他們。事實(shí)上,公職人員此時(shí)是公權(quán)力組織的構(gòu)成要素,他們的行為不僅要符合一般的公民準(zhǔn)則,更要符合政治組織準(zhǔn)則。公權(quán)力組織成員的這種特殊身份對(duì)他們提出了特殊的要求。為此,我們?cè)诶斫庹?wù)處分法的處分機(jī)制時(shí),要把它和行政處罰法等針對(duì)一般公民的處罰機(jī)制區(qū)別開來。前者是一種組織取向的法律,目的在于維護(hù)組織的機(jī)體健康,保障組織的公共權(quán)威,而后者是一種個(gè)體公民權(quán)利取向的法律,目的在于維護(hù)公民的自由和正當(dāng)權(quán)利。法律的內(nèi)在取向不同,對(duì)應(yīng)的處分、處罰機(jī)制就體現(xiàn)出相應(yīng)的差異。

組織取向的立法定位,使政務(wù)處分法等國(guó)家監(jiān)察立法具有鮮明的中國(guó)特色。這種特色根植于它自身的獨(dú)特語(yǔ)境中。我們將在比較的視閾中對(duì)其進(jìn)行深入分析。

在近現(xiàn)代西方國(guó)家,公權(quán)力體系擁有自己既定的模式。立法、執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)往往以“分權(quán)制衡”的方式形成自己的體系。近現(xiàn)代西方政治哲學(xué)推崇“有限政府”和個(gè)體權(quán)利優(yōu)先的價(jià)值理念。在制度設(shè)計(jì)上,設(shè)計(jì)者們故意把公權(quán)力體系的不同分支設(shè)置為彼此角力的部分,從而消解公權(quán)力體系的整體性,防止國(guó)家權(quán)力過于強(qiáng)大。這樣一種“分權(quán)制衡”體系使公職人員群體的共性被消解,部門化的公職群體的個(gè)別性凸顯出來。國(guó)會(huì)議員群體、行政官員群體和法官群體各有來源、各成體系。對(duì)于這些分屬不同系統(tǒng)的、職能上相互鉗制的、屬性差異巨大的公職人員群體,自然也就不需要統(tǒng)一的組織紀(jì)律來規(guī)制他們。然而,中國(guó)的公權(quán)力體系不是“分權(quán)制衡”的體系,而是具有鮮明中國(guó)特色的“大一統(tǒng)”體系?！按笠唤y(tǒng)”體系在兩千多年前形成,一直延續(xù)至今。在當(dāng)代,中國(guó)共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)使這個(gè)體系在形態(tài)上進(jìn)一步升級(jí),自身的組織性和紀(jì)律性進(jìn)一步加強(qiáng)。在“大一統(tǒng)”體系內(nèi)部,固然也存在著具體的職能分工,但體系的整體性被完整保留?！按笠唤y(tǒng)”的政治形態(tài)使分屬不同層級(jí)、不同部門的公職人員成為一個(gè)組織性強(qiáng)、紀(jì)律性高的有機(jī)群體。如果說“分權(quán)制衡”模式下的公職人員凸顯的是部門特性和行業(yè)個(gè)性,那么,“大一統(tǒng)”模式下的公職人員凸顯的則是整個(gè)群體的有機(jī)性和高度的組織紀(jì)律性。相應(yīng)地,前者沒有統(tǒng)一化的組織紀(jì)律要求,而后者則非常依賴統(tǒng)一化的監(jiān)督與約束。

在“分權(quán)制衡”模式中,立法、行政和司法之間的動(dòng)態(tài)均衡是維持政治體健康的關(guān)鍵。一旦發(fā)生了權(quán)力分支之間的結(jié)構(gòu)失衡,則會(huì)產(chǎn)生政治衰敗的現(xiàn)象。而對(duì)于“大一統(tǒng)”模式,政治衰敗的主要原因不是制度結(jié)構(gòu)的失衡,而是政治體系的紀(jì)律廢弛和組織渙散問題。一旦紀(jì)律廢弛、組織渙散,輕則會(huì)導(dǎo)致貪污腐敗橫行,從而引發(fā)公眾不滿,誘發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩;重則直接導(dǎo)致政治解體、國(guó)家分裂。為此,預(yù)防政治衰敗的關(guān)鍵就在于從嚴(yán)治“官”,管住了“官”就抓住了國(guó)家治理的“牛鼻子”。

通過對(duì)比可以看出,政務(wù)處分法以組織取向作為法案的價(jià)值定位,并對(duì)公職人員進(jìn)行嚴(yán)格管束,不是一種技術(shù)性的、偶然的措施,而是具有深層的邏輯。在適用相關(guān)法律條文時(shí),尤其是在處理公職人員自由邊界問題時(shí),除了要具有一般的權(quán)利理論視角,還得具有組織理論的視角。

四、將道德事務(wù)納入法律規(guī)制

將道德事務(wù)納入法律的規(guī)制范疇是政務(wù)處分法顯示的第四個(gè)獨(dú)特命題。在近現(xiàn)代以來的西方法律理論中,道德與法律的分離是一個(gè)被普遍認(rèn)同的命題。道德被當(dāng)作私人領(lǐng)域和社會(huì)自治領(lǐng)域的事務(wù),法律不應(yīng)該對(duì)它進(jìn)行干預(yù)。一旦法律過多干預(yù)了道德事務(wù),就會(huì)造成一系列麻煩。然而,以政務(wù)處分法為線索進(jìn)行細(xì)致分析就會(huì)發(fā)現(xiàn),國(guó)家監(jiān)察立法領(lǐng)域中存在著法律對(duì)道德事務(wù)的廣泛干預(yù)。政務(wù)處分法對(duì)公職人員道德問題進(jìn)行干預(yù)的具體情況主要有以下三種。

首先,對(duì)于公職人員的公共形象,政務(wù)處分法進(jìn)行了規(guī)制。該法規(guī)定:“(公職人員)違背社會(huì)公序良俗,在公共場(chǎng)所有不當(dāng)行為,造成不良影響的”,要受到處分;同時(shí)又規(guī)定:“公職人員有其他違法行為,影響公職人員形象,損害國(guó)家和人民利益的”,要受到處分。在監(jiān)督實(shí)踐中,海南省三亞市曾通報(bào)一起典型案例:“(某日,三亞市安全生產(chǎn)稽查支隊(duì)原支隊(duì)長(zhǎng))張某停放私人汽車占用電動(dòng)車位和盲道,在天涯區(qū)城市管理局工作人員對(duì)其車輛違章停放進(jìn)行處置時(shí)拒不配合,并在爭(zhēng)執(zhí)過程中向城管工作人員說出‘我說我是上級(jí)’‘你憑什么警告我’‘你能警告上級(jí)嗎’等言論。張某的不當(dāng)言行被傳播至互聯(lián)網(wǎng)后,引發(fā)眾多媒體關(guān)注,最終演變?yōu)橹卮筝浨槭录?造成不良影響?！盵7]張某為此受到嚴(yán)厲的處分。政務(wù)處分法要求公職人員保持良好的公共形象,從而維護(hù)公權(quán)力組織在社會(huì)公眾面前的體面與權(quán)威。

其次,對(duì)于公職人員參與傷風(fēng)敗俗活動(dòng),政務(wù)處分法將給予處分。該法禁止公職人員參與迷信、賭博、吸毒、淫亂等活動(dòng)。根據(jù)中國(guó)的文化價(jià)值觀,這類活動(dòng)普遍被認(rèn)為是消極墮落、傷風(fēng)敗俗的,它們處于主流價(jià)值觀的對(duì)立面。公職人員應(yīng)該自覺與它們保持距離。中紀(jì)委國(guó)家監(jiān)察委曾通報(bào)一起公職人員參與迷信活動(dòng)的典型案例:“(天津市)呂某39歲成為正局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部,43歲被列為中央候補(bǔ)委員候選人,44歲成為副市長(zhǎng)考察對(duì)象,工作能力不可謂不強(qiáng)。但在個(gè)人成長(zhǎng)進(jìn)步道路上遇到一點(diǎn)點(diǎn)‘不順’,特別是中央候補(bǔ)委員和副市長(zhǎng)考察相繼落選后,他便背棄共產(chǎn)黨人的信仰,迷信鬼神,到虛無世界里尋求護(hù)佑。他花費(fèi)數(shù)十萬元購(gòu)買佛像在家中供奉,找風(fēng)水先生破解風(fēng)水、卜問前程,請(qǐng)人算命。辦公室、住處、公務(wù)用車等處布滿消災(zāi)辟邪、增長(zhǎng)權(quán)勢(shì)的‘符’與‘器’,香爐佛珠、靠山石、轉(zhuǎn)運(yùn)石、風(fēng)水球樣樣俱全?！盵8]政務(wù)處分法對(duì)這類行為的規(guī)制,目的在于引導(dǎo)公職人員遵從主流價(jià)值觀,遵循主流道德模式。

再次,對(duì)于公職人員家庭倫理方面的事務(wù),政務(wù)處分法提出了要求。該法規(guī)定,公職人員拒不承擔(dān)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)的,實(shí)施家庭暴力、虐待、遺棄家庭成員的,嚴(yán)重違反家庭美德的,將會(huì)受到處分。這一責(zé)任的設(shè)置,使得那些情節(jié)較輕、構(gòu)不成民事責(zé)任和刑事責(zé)任但卻有違家庭美德的行為被納入到法律規(guī)制的范疇。貴州省銅仁市曾通報(bào)過一起典型案例:“胡某,系原碧江區(qū)川硐街道黨工委委員、政法委書記,其在婚姻關(guān)系存續(xù)期間,在公眾場(chǎng)合與張某某(女)舉止親密,共處一室,嚴(yán)重違反社會(huì)公德、家庭美德及黨員干部生活紀(jì)律,造成不良社會(huì)影響?！盵9]胡某因此受到降職、降級(jí)處分。政務(wù)處分法期待公職人員能成為踐行家庭道德規(guī)范的模范群體。

西方國(guó)家普遍遵循的法律與道德二分的模式,與中國(guó)監(jiān)察立法顯示的法律對(duì)道德的廣泛干預(yù)模式,具有各自的歷史文化語(yǔ)境。

從古羅馬時(shí)代開始,西方的政治領(lǐng)域便被剝奪了神圣性和道德性?；浇陶J(rèn)為,世界可以分為“上帝”和“凱撒”兩個(gè)領(lǐng)域?！吧系邸焙w的是神圣的、道德性的事務(wù),比如人們的信仰和品德事務(wù)。而“凱撒”涵蓋的則是世俗的、功利的事務(wù),比如公共秩序、稅收和經(jīng)濟(jì)事務(wù)。根據(jù)這種二分結(jié)構(gòu),“凱撒”這一政治領(lǐng)域天然不具有道德性,它所關(guān)注的只是人類世俗欲望層面的問題。在這個(gè)領(lǐng)域,充滿了現(xiàn)實(shí)利益的爭(zhēng)斗,目的壓倒手段。相對(duì)于宗教信仰的領(lǐng)域來說,這是一個(gè)無精神的、速朽的、帶有“惡”的基因的領(lǐng)域。因此,西方政治文化一般不期待從事政治的人員具有較高的道德品質(zhì),相反,總是把他們預(yù)設(shè)為隨時(shí)可能濫用權(quán)力的“必要的惡”。基督教的這一觀念在西方政治文化中非常具有影響力。

到了近代,西方法學(xué)領(lǐng)域的一系列主張進(jìn)一步剝離了公職群體的道德性因素。諸多西方法學(xué)流派——如功利主義法學(xué)、純粹法學(xué)、實(shí)證法學(xué)、形式主義法學(xué)——都提倡法律不應(yīng)該干預(yù)個(gè)體的道德。在這些流派中,馬克斯·韋伯的形式主義觀念為我們所熟知。韋伯曾用道德與法律二分的思維框架批判傳統(tǒng)的中國(guó)法律。他認(rèn)為,由于傳統(tǒng)的中國(guó)法律沒有嚴(yán)格區(qū)分道德和法律,導(dǎo)致國(guó)家法律中夾雜著大量的道德要求。這種法律與道德夾雜的狀況使傳統(tǒng)中國(guó)法律缺乏形式理性,從而喪失了法律本該具有的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。[10]總體而言,近代以來西方法學(xué)中法律與道德分離的主張,進(jìn)一步強(qiáng)化了“上帝-凱撒”二分的觀念。西方社會(huì)可能會(huì)期待宗教人士、知識(shí)分子或者專業(yè)精英成為道德?lián)V者。對(duì)于“凱撒”范疇內(nèi)的國(guó)家公職人員,則給他們貼上了“政客”“官僚”“權(quán)術(shù)家”“陰謀家”的道德負(fù)面的標(biāo)簽。

然而,在中國(guó)文化中,公職人員階層是道德?lián)V階層,他們承載了整個(gè)社會(huì)的道德期許,擔(dān)負(fù)著整個(gè)國(guó)家的道德建設(shè)責(zé)任。道德是中國(guó)政治文化中的一個(gè)基礎(chǔ)性概念。根據(jù)中國(guó)政治文化,具有美好道德品質(zhì)的人執(zhí)掌權(quán)力是一個(gè)政府獲得權(quán)威、成為好政府的前提。一旦壞人掌權(quán),政府就會(huì)喪失正當(dāng)性。對(duì)于掌權(quán)階層的道德狀況和政治興衰的關(guān)系,孔子曾總結(jié)性地說過:“文武之政,布在方策。其人存,則其政舉;其人亡,則其政息。人道敏政,地道敏樹……故為政在人,取人以身,修身以道,修道以仁?！盵11]掌權(quán)階層是否具有美德,直接決定著治理的成敗和政府的存亡。這種以道德為基礎(chǔ)的政治思維范式,不僅歷史悠久,而且影響至今?？梢哉f,它塑造了中國(guó)民眾看待和評(píng)價(jià)政治的方式,塑造了中國(guó)政治正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn),也塑造了中國(guó)權(quán)力監(jiān)督制度的深層邏輯。

由于歷史傳統(tǒng)和文化價(jià)值的差異,西方和中國(guó)在公職人員個(gè)人道德的法律規(guī)制問題上形成了不同方案。總體來說,西方國(guó)家的法律對(duì)于公職人員個(gè)人道德問題保持謙抑的態(tài)度。它們關(guān)注的主要是事關(guān)職業(yè)倫理的問題,比如收受禮物、利益沖突、外部兼職、泄露工作秘密、濫用職權(quán)、不當(dāng)行為引發(fā)政府公共危機(jī)等。[12]對(duì)于“八小時(shí)之外”的個(gè)人生活和家庭生活事務(wù),法律在處理時(shí)顯得非常謹(jǐn)慎。 中國(guó)法律則對(duì)于公職人員的個(gè)人道德提出了明確而系統(tǒng)的要求,對(duì)于道德越軌行為設(shè)置了嚴(yán)厲的處分措施。不僅如此,公職人員中的中國(guó)共產(chǎn)黨員,還對(duì)近親屬的道德問題和不當(dāng)行為承擔(dān)連帶責(zé)任,對(duì)建設(shè)良好的家風(fēng)承擔(dān)明確的義務(wù)。

將公職人員的道德事務(wù)納入法律的規(guī)制范疇,這一命題是由獨(dú)特的中國(guó)歷史傳統(tǒng)和政治文化塑造的。理解了這一點(diǎn),便能理解這個(gè)命題的深層內(nèi)涵。

然而,在具體處理相關(guān)事務(wù)時(shí),需要把握好尺度,準(zhǔn)確拿捏法律介入道德的分寸。在中國(guó)歷史上,曾出現(xiàn)過因?yàn)榉旱赖禄鴮?dǎo)致官風(fēng)偽善、民風(fēng)墮落的情形。[13]在當(dāng)代監(jiān)督實(shí)踐中,也出現(xiàn)了一些泛道德化的苗頭。例如,監(jiān)督部門對(duì)于公職人員在桌上擺放綠植、在辦公桌內(nèi)儲(chǔ)備零食的情形進(jìn)行干預(yù),對(duì)教師在節(jié)假日自費(fèi)聚餐的情形進(jìn)行通報(bào)批評(píng)等。[14]又如,一些地方濫用道德規(guī)范,忽視當(dāng)事人合法權(quán)利,強(qiáng)行攤派、強(qiáng)行要求公務(wù)人員對(duì)某些事項(xiàng)“捐款”。[15]紀(jì)檢監(jiān)察部門在履職過程中,需要深入理解相關(guān)條文背后的立法原理和立法目的,準(zhǔn)確地適用這些規(guī)范。

細(xì)致審視,政務(wù)處分法作為典型的國(guó)家監(jiān)察立法,包含著一系列的辯證議題。例如,經(jīng)驗(yàn)探索和頂層設(shè)計(jì)的關(guān)系議題、管黨治黨和國(guó)家法治的關(guān)系議題、組織體系健康高效和公職人員權(quán)利自由的關(guān)系議題、監(jiān)督過程中道德與法律的關(guān)系議題等。如果處理不好這些復(fù)雜關(guān)系,會(huì)導(dǎo)致國(guó)家監(jiān)察立法發(fā)生價(jià)值紊亂、機(jī)制沖突或語(yǔ)境錯(cuò)位等問題。值得欣慰的是,立法者展現(xiàn)了高超的技藝,較為妥當(dāng)?shù)靥幚砹诉@些復(fù)雜關(guān)系。政務(wù)處分法自身也成為國(guó)家監(jiān)察立法的一個(gè)典范。在進(jìn)行紀(jì)檢監(jiān)察理論建設(shè)的過程中,需要認(rèn)真對(duì)待政務(wù)處分法所展現(xiàn)出來的這些新命題,發(fā)掘其理論內(nèi)涵,把握其深層邏輯,使建設(shè)中的紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)具有較高品質(zhì)。

【注釋】

① 《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第59條。

② 《中華人民共和國(guó)法官法》第46條。

③ 《中華人民共和國(guó)檢察官法》第47條。

④ 《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第28～41條。

⑤ 《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第112條。

⑥ 《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第1條。

⑦ 《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第28條。

⑧ 《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第29、30、31條。

⑨ 《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第28、29、35、38條。

⑩ 《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第28條。