政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)何以提升城市韌性
——基于組建方式與隸屬關(guān)系的實(shí)證分析

李智超,張迎新

(1.上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院/應(yīng)急管理學(xué)院,上海 200030;2.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院,北京 100872)

一、引 言

由于現(xiàn)代城市具有人口規(guī)模大、空間密度高、運(yùn)轉(zhuǎn)速率快等特質(zhì),城市治理長(zhǎng)期以來(lái)處于高度不確定性的環(huán)境之中,面臨著傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)同頻共振、交互疊加的復(fù)雜態(tài)勢(shì)。為實(shí)現(xiàn)從“完全不確定性”向“有限不確定性”,再向“概率化確定性”的過(guò)渡與轉(zhuǎn)變,[1]“城市韌性”的概念應(yīng)運(yùn)而生。作為現(xiàn)代城市風(fēng)險(xiǎn)治理的新思路,城市韌性源于韌性理論中“演進(jìn)韌性”的提出與發(fā)展,是將韌性理論應(yīng)用于城市治理情境之中的產(chǎn)物。城市韌性將城市視為一個(gè)由多元要素有機(jī)構(gòu)成高度耦合的生命體,主張通過(guò)對(duì)城市的全周期管理,提升城市在受風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)的抗逆力與風(fēng)險(xiǎn)沖擊后的恢復(fù)力,從而降低城市的脆弱性。隨著我國(guó)應(yīng)急管理工作的關(guān)口前移與重心下移,在城市治理中如何提升城市系統(tǒng)的承災(zāi)能力和恢復(fù)能力,成為亟需回應(yīng)的重大理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

城市韌性所蘊(yùn)含的理論與現(xiàn)實(shí)價(jià)值催生了一系列研究,綜合而言,形成了以下兩條脈絡(luò)。第一,城市韌性的測(cè)度評(píng)價(jià)與現(xiàn)狀描述。城市韌性評(píng)估將韌性視為城市系統(tǒng)所固有的抗擾、恢復(fù)、適應(yīng)能力,[2]采用構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的方式,將城市系統(tǒng)區(qū)分為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、物理、生態(tài)、制度多個(gè)子系統(tǒng),在此基礎(chǔ)上測(cè)度各子系統(tǒng)的韌性,以實(shí)現(xiàn)對(duì)城市整體韌性的刻畫(huà)[3-4]。第二,城市韌性的影響因素與提升路徑。相關(guān)經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn):智慧城市建設(shè)所產(chǎn)生的技術(shù)效應(yīng)和結(jié)構(gòu)效應(yīng)[5]、政府協(xié)同管理所增強(qiáng)的災(zāi)害抵御能力[6],以及人口集聚所塑造的人力資本和環(huán)境壓力[7]等,都有助于城市韌性的提升。在各類(lèi)因素中,行政能力與信息科技影響最大,其次是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和對(duì)外開(kāi)放,金融和社會(huì)方面的影響則相對(duì)較小。[8]然而,相關(guān)經(jīng)驗(yàn)研究不僅較為分散,對(duì)政府組織的作用機(jī)制缺乏關(guān)注,而且政府要素如何對(duì)城市韌性產(chǎn)生影響尚待深入研究。

政府作為城市治理的核心主體,是城市韌性建設(shè)的重要推動(dòng)者,其治理能力直接影響著城市韌性。數(shù)字時(shí)代的開(kāi)啟使得傳統(tǒng)城市治理所采用的“人海戰(zhàn)術(shù)”日漸失靈,難以適應(yīng)現(xiàn)代城市治理的要求。[9]但是機(jī)遇往往蘊(yùn)含于挑戰(zhàn)之中,數(shù)字革命催生了政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型,并誕生了數(shù)據(jù)治理這一新型公共治理模式,為提升政府治理能力、解決政府治理頑疾提供了重要機(jī)會(huì)。[10]然而,政府各部門(mén)之間信息孤島與業(yè)務(wù)壁壘的廣泛存在,限制了數(shù)據(jù)治理能力的提升。近年來(lái),為形成強(qiáng)有力的跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制,政府圍繞機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了一系列探索,如高層領(lǐng)導(dǎo)牽頭的大數(shù)據(jù)治理委員會(huì)與政府部門(mén)的首席數(shù)據(jù)官制度。[11]隨著數(shù)據(jù)治理實(shí)踐的深入開(kāi)展,組建高度整合的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)據(jù)治理業(yè)務(wù),成為地方政府的廣泛共識(shí)。數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)作為數(shù)據(jù)治理體系的核心組織,承擔(dān)著推進(jìn)數(shù)據(jù)匯聚、共享、開(kāi)放的使命,在推動(dòng)跨部門(mén)互動(dòng)上發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。[12]數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的組建將整合分散于各部門(mén)的數(shù)據(jù)治理職權(quán),實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)資源的高效配置,通過(guò)結(jié)構(gòu)賦權(quán)與資源賦能共同提升了政府績(jī)效。[13]在大數(shù)據(jù)為城市風(fēng)險(xiǎn)防范與決策提供技術(shù)支撐的過(guò)程中,由功能性協(xié)同塑造的政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力,將為城市韌性的提升提供制度化路徑。

有鑒于此,本文著眼于地方政府這一城市治理中的核心組織與關(guān)鍵行動(dòng)者,將數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的組建視為地方政府為提升數(shù)據(jù)治理能力的制度創(chuàng)新,構(gòu)建了分析框架以探究數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)與城市韌性之間的因果關(guān)系,將數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的組建方式與隸屬關(guān)系,視為差異化功能性協(xié)同的具體表現(xiàn),分析數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)所產(chǎn)生的效應(yīng)及其異質(zhì)性,進(jìn)而剖析積極效應(yīng)產(chǎn)生的作用機(jī)制。在具體實(shí)證分析上,本文基于我國(guó)287個(gè)地級(jí)及以上城市2010—2020年的面板數(shù)據(jù),構(gòu)建城市韌性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,整理政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的相關(guān)信息,在確保變量測(cè)度科學(xué)性的前提下,應(yīng)用SDID(Staggered Difference in Differences)模型對(duì)研究假設(shè)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。本文主要有以下邊際貢獻(xiàn):第一,在分析框架層面,著眼于政府的功能性合作困境,提出數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)通過(guò)職權(quán)整合強(qiáng)化數(shù)據(jù)治理能力,進(jìn)而提升城市韌性的作用機(jī)制,為組織內(nèi)部的功能性協(xié)同提供了實(shí)證基礎(chǔ);第二,在因果推斷層面,利用準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)進(jìn)行了因果識(shí)別,借助不同組建方式與隸屬關(guān)系所隱含的差異化功能性協(xié)同進(jìn)行了作用機(jī)制檢驗(yàn),使經(jīng)驗(yàn)證據(jù)更加充分可靠;第三,在變量測(cè)度層面,從城市系統(tǒng)的五個(gè)維度構(gòu)建了較為系統(tǒng)科學(xué)的城市韌性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,同時(shí)綜合考慮主客觀的權(quán)重判定,為后續(xù)研究提供了可供參考的變量操作化方法。本研究不僅有助于明晰數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)通過(guò)功能性協(xié)同所塑造的治理效果,而且從職能整合與業(yè)務(wù)協(xié)同的角度為我國(guó)城市韌性建設(shè)提供了政策啟示。

二、制度背景與研究假設(shè)

(一)制度背景

長(zhǎng)期以來(lái)政府內(nèi)部缺乏主管數(shù)據(jù)治理工作的職能部門(mén),這導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力的提升受限于部門(mén)之間目標(biāo)分歧、協(xié)調(diào)困難、權(quán)責(zé)模糊等功能性合作困境,而突破該困境的重要途徑便是協(xié)調(diào)與整合,構(gòu)建針對(duì)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的整體性政府。[14]數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是在整體性政府理念指導(dǎo)下的公共治理實(shí)踐,基于整合數(shù)據(jù)治理職權(quán)、提升數(shù)據(jù)治理能力的需求,政府在內(nèi)部組建數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu),以自上而下的方式授予其數(shù)據(jù)資源共享匯集與開(kāi)放利用等“一攬子”的數(shù)據(jù)治理職權(quán),從而促進(jìn)政府內(nèi)部的功能性協(xié)同,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門(mén)間的數(shù)據(jù)治理業(yè)務(wù)。數(shù)據(jù)治理工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程,理順現(xiàn)有的數(shù)據(jù)治理體系,并形成權(quán)責(zé)明確的組織架構(gòu)和管理體制,是提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力、釋放數(shù)據(jù)治理價(jià)值的關(guān)鍵。[15]

在促進(jìn)政府內(nèi)部功能性協(xié)同的探索過(guò)程中,數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的政策實(shí)踐大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。首先,地方探索階段。2015年9月,國(guó)務(wù)院印發(fā)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》,《綱要》指出我國(guó)在大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用方面仍然存在缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃不足等問(wèn)題,并提出了從組織層面建立大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,形成職責(zé)明晰、協(xié)同推進(jìn)的工作格局。此后,數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的組建被提上日程,當(dāng)年便有廣州、成都、蘭州、廈門(mén)等9個(gè)城市的政府率先組建了數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)。其次,提速建設(shè)階段。2018年的第八次機(jī)構(gòu)改革對(duì)政府職責(zé)體系構(gòu)建進(jìn)行了原則性設(shè)計(jì),即邏輯層面的“職責(zé)歸類(lèi)”、內(nèi)容層面的“統(tǒng)籌協(xié)同”、結(jié)構(gòu)層面的“府際差異”。[16]這為大數(shù)據(jù)深入發(fā)展背景下數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新擴(kuò)散提供了契機(jī),數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的組建得以在全國(guó)大范圍鋪開(kāi)。最后,中央助推階段。2023年3月新一輪的機(jī)構(gòu)改革明確提出組建國(guó)家數(shù)據(jù)局,這是中央關(guān)于數(shù)字中國(guó)建設(shè)的重大舉措,標(biāo)志著經(jīng)過(guò)多年的地方探索,數(shù)據(jù)治理的行政職能地位已經(jīng)形成制度共識(shí)。這有利于解決數(shù)據(jù)治理職責(zé)多頭管理、交叉分散的問(wèn)題,促進(jìn)了數(shù)字中國(guó)建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。[17]圖1呈現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)創(chuàng)新擴(kuò)散的數(shù)量化過(guò)程。

當(dāng)前地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)已經(jīng)呈現(xiàn)出“多點(diǎn)開(kāi)花,縱深發(fā)展”的態(tài)勢(shì)。截至2022年底,在我國(guó)297個(gè)地級(jí)及以上城市中,共有245個(gè)城市的政府已經(jīng)組建數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu),占比82.48%。雖然這些數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)具有類(lèi)似的職能定位,但其機(jī)構(gòu)名稱(chēng)和組織形態(tài)卻差異甚大。首先,機(jī)構(gòu)名稱(chēng)主要呈現(xiàn)出“區(qū)域板塊”的特征(見(jiàn)表1)?？梢园l(fā)現(xiàn),省區(qū)內(nèi)的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)名稱(chēng)高度一致,但在省區(qū)外則多有不同,這可能是受省區(qū)內(nèi)不同城市政策模仿與臨近效應(yīng)的影響。其次,組建方式主要呈現(xiàn)出“強(qiáng)力整合”的特征。數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)主要有四種組建方式,重組政府部門(mén)(59.18%)占比最高,其他類(lèi)型如原有部門(mén)掛牌(17.14%)、直屬事業(yè)單位(11.02%)、部門(mén)設(shè)立單位①(12.65%)的占比都相對(duì)較低。最后,隸屬關(guān)系主要呈現(xiàn)出“職能部門(mén)”的特征。數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)主要有三種隸屬關(guān)系,政府組成部門(mén)(75.10%)占比最高,其他類(lèi)型如政府直屬機(jī)構(gòu)(10.20%)、部門(mén)管理機(jī)構(gòu)(14.69%)的占比相對(duì)較低。

(二)研究假設(shè)

由于部門(mén)之間的體制分割與利益固守,使得基于自愿的合作機(jī)制難以開(kāi)展,組建數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)成為破解數(shù)據(jù)治理功能性合作困境的重要舉措。作為典型的縱向制度安排提升部門(mén)間的協(xié)作動(dòng)機(jī)[18],并以更高的政治勢(shì)能提供部門(mén)間的溝通機(jī)制,進(jìn)而強(qiáng)化協(xié)作行為,降低協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)[19]。由此,數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)通過(guò)部門(mén)間數(shù)據(jù)治理職權(quán)的功能性協(xié)同,可以有效提升數(shù)據(jù)治理能力,而這正是大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府治理進(jìn)而提升城市韌性的重要路徑。[20]

表1 政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)名稱(chēng)

數(shù)字時(shí)代,基于城市內(nèi)部的萬(wàn)物互聯(lián)互通,以海量異構(gòu)與動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)為特點(diǎn)的大數(shù)據(jù)得以持續(xù)生成與存儲(chǔ),與統(tǒng)計(jì)分析、可視化交互、時(shí)空軌跡分析等大數(shù)據(jù)技術(shù)的匹配與融合,使得政府?dāng)?shù)據(jù)治理在城市風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)預(yù)警、防范準(zhǔn)備、事態(tài)評(píng)估、應(yīng)急響應(yīng)等全鏈條城市風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中,發(fā)揮著愈加關(guān)鍵的作用,具有傳統(tǒng)治理難以比擬的優(yōu)勢(shì)。[15]可以從三個(gè)維度理解數(shù)據(jù)治理:“對(duì)數(shù)據(jù)治理”,強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部數(shù)據(jù)的質(zhì)量、共享、匯集與安全;“用數(shù)據(jù)治理”,強(qiáng)調(diào)政府以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)提升外部的社會(huì)公共事務(wù)的治理效果;“數(shù)據(jù)生態(tài)治理”,強(qiáng)調(diào)政府對(duì)數(shù)據(jù)治理的政策、法規(guī)、文化等制度體系建設(shè)。[21]基于此,政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力將有效提升城市韌性:第一,“對(duì)數(shù)據(jù)治理”意味著政府可以將分散于政府內(nèi)外與部門(mén)之間的碎片化數(shù)據(jù)進(jìn)行共享匯集與統(tǒng)籌管理,推動(dòng)政務(wù)業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化重組與數(shù)據(jù)生命周期的規(guī)范管理,這不僅將保障數(shù)據(jù)的安全可控,而且將為有效的數(shù)據(jù)治理奠定基礎(chǔ);第二,“用數(shù)據(jù)治理”意味著政府可以將數(shù)據(jù)作為治理工具,通過(guò)數(shù)據(jù)分析深入挖掘數(shù)據(jù)所蘊(yùn)藏的豐富信息,從數(shù)據(jù)中形成知識(shí)和智能,推動(dòng)公共安全治理模式由“經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)型”向“事實(shí)驅(qū)動(dòng)型”的轉(zhuǎn)變,從而提升政府的風(fēng)險(xiǎn)決策水平;第三,“數(shù)據(jù)生態(tài)治理”意味著政府可以構(gòu)建一個(gè)公平開(kāi)放、自由有序的數(shù)據(jù)生態(tài)環(huán)境,吸引公眾、市場(chǎng)等多元主體參與到數(shù)據(jù)治理過(guò)程之中,借助多元主體的資源,通過(guò)共同生產(chǎn)形成數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的合力,從而形成服務(wù)于城市治理的產(chǎn)品與服務(wù)?；诖?本文提出如下假設(shè):

H1:政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)能夠提升城市韌性。

雖然各城市政府都組建了具有相似職能定位的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu),但這些機(jī)構(gòu)所表現(xiàn)出來(lái)的差異性則意味著不同程度的組織保障,這將直接關(guān)乎政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力的強(qiáng)弱,進(jìn)而影響城市韌性的提升效果。一方面,組建方式不僅反映了政府對(duì)數(shù)據(jù)治理事務(wù)的重視程度,還體現(xiàn)了政府設(shè)置數(shù)據(jù)治理職權(quán)的制度性安排;[22]另一方面,隸屬關(guān)系不僅反映了機(jī)構(gòu)所處的相對(duì)行政層級(jí),還隱含了機(jī)構(gòu)與其他職能部門(mén)間的關(guān)系。上述性質(zhì)在更深層次上體現(xiàn)了政府為推進(jìn)數(shù)據(jù)治理職權(quán)整合、破解功能性合作困境所付出的努力和給予的資源保障。數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)設(shè)置是否完善、職責(zé)分配是否清晰與權(quán)責(zé)關(guān)系是否明確,將直接影響其差異化的部門(mén)整合與業(yè)務(wù)協(xié)同能力,由此塑造地方政府不同的數(shù)據(jù)治理能力[23],進(jìn)而對(duì)城市韌性的提升效果產(chǎn)生深刻影響。

具體而言,一方面,相較于其他組建方式,重組政府部門(mén)往往具有較高的行政級(jí)別,所牽涉的人員更替、編制流動(dòng)、權(quán)力轉(zhuǎn)移的程度最深,對(duì)部門(mén)職權(quán)整合的強(qiáng)度最高;另一方面,相較于其他隸屬關(guān)系,政府組成部門(mén)往往具有更加穩(wěn)固的行政地位,而且具備較高行政權(quán)限與話語(yǔ)權(quán)。[24]一般而言,更廣范圍的職權(quán)整合更有利于建成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理體系,可更大程度降低機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)協(xié)同的掣肘與組織溝通的成本。[15]因此,重組政府部門(mén)的組建方式與政府組成部門(mén)的隸屬關(guān)系,將使得數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)在行政權(quán)力與專(zhuān)業(yè)化的職能定位方面都具有相對(duì)優(yōu)勢(shì),更能實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部的功能性協(xié)同,塑造數(shù)據(jù)治理能力,進(jìn)而充分釋放其對(duì)城市韌性的積極效應(yīng)。由此,本文提出如下假設(shè):

H2:政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的不同組建方式會(huì)對(duì)城市韌性產(chǎn)生異質(zhì)性效應(yīng)。相較于其他組建方式,重組政府部門(mén)的組建方式可能對(duì)城市韌性產(chǎn)生更強(qiáng)的積極效應(yīng)。

H3:政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的不同隸屬關(guān)系會(huì)對(duì)城市韌性產(chǎn)生異質(zhì)性效應(yīng)。相較于其他隸屬關(guān)系,政府組成部門(mén)的隸屬關(guān)系可能對(duì)城市韌性產(chǎn)生更強(qiáng)的積極效應(yīng)。

基于以上假設(shè),本文構(gòu)建了如下分析框架(見(jiàn)圖2)。

圖2 數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)對(duì)城市韌性影響機(jī)制的分析框架

三、研究設(shè)計(jì)

(一)指數(shù)測(cè)度

城市韌性是由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施等子系統(tǒng)組成的高度復(fù)雜耦合體,強(qiáng)調(diào)城市系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與災(zāi)害時(shí)所表現(xiàn)出的適應(yīng)、恢復(fù)、學(xué)習(xí)能力。[25]概念內(nèi)涵的豐富性與抽象性增加了變量測(cè)度的難度,為實(shí)現(xiàn)對(duì)城市韌性的精細(xì)衡量,構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系已成為學(xué)界廣泛采用的操作化手段。因此,考慮城市韌性的核心內(nèi)涵,參考既有研究成果[26],基于數(shù)據(jù)的可獲取性,本文構(gòu)建了一套城市韌性的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(見(jiàn)表2),其中包含經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性、物理韌性、生態(tài)韌性、制度韌性共5個(gè)一級(jí)指標(biāo),每個(gè)一級(jí)指標(biāo)包括4個(gè)二級(jí)指標(biāo)②。該評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不僅體現(xiàn)了城市韌性?xún)?nèi)涵的豐富性,通過(guò)多維度多層級(jí)的指標(biāo)系統(tǒng)地對(duì)變量進(jìn)行測(cè)度,而且廣泛參考了既有研究的指標(biāo)體系,結(jié)合指標(biāo)內(nèi)涵進(jìn)行甄別與取舍,從而試圖構(gòu)建一個(gè)歷時(shí)可考、地區(qū)可比的指標(biāo)體系,以呈現(xiàn)城市韌性在不同城市的發(fā)展樣貌。

本文采用主觀賦權(quán)法與客觀賦權(quán)法相結(jié)合的綜合賦權(quán)法來(lái)確定各城市韌性指標(biāo)的權(quán)重,并在此基礎(chǔ)上測(cè)度最終的城市韌性指數(shù)。首先,根據(jù)指標(biāo)的正負(fù)方向,使用不同的算法對(duì)其進(jìn)行歸一化處理,以統(tǒng)一各指標(biāo)的計(jì)量單位,把指標(biāo)的絕對(duì)值轉(zhuǎn)化為相對(duì)值,解決異質(zhì)指標(biāo)的同質(zhì)化問(wèn)題。其次,主觀賦權(quán)使用層次分析法(AHP),客觀賦權(quán)使用熵權(quán)法(EWM),分別測(cè)算出主觀權(quán)重與客觀權(quán)重。再次,進(jìn)行等權(quán)重加權(quán)平均得出綜合權(quán)重,以兼顧專(zhuān)家經(jīng)驗(yàn)知識(shí)的理性判斷與數(shù)據(jù)信息分布的價(jià)值判斷,確保賦權(quán)效果。最后,將各指標(biāo)的歸一化數(shù)值分別與對(duì)應(yīng)的綜合權(quán)重相乘并進(jìn)行累加求和,并放大100倍以?xún)?yōu)化展示效果。城市韌性指數(shù)的測(cè)度模型(1)如下所示:

(1)

其中,RESit為樣本城市i第t期的城市韌性指數(shù),Wj為指標(biāo)j(j=1, 2,…,m)的綜合權(quán)重,xitj為歸一化處理后的指標(biāo)值。

(二)模型設(shè)定

為明確政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)對(duì)城市韌性的影響,本文將數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的組建視為準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)?？紤]到組建過(guò)程的多階段性特征選擇SDID,依據(jù)城市政府是否組建機(jī)構(gòu)將其劃分為處理組與控制組,通過(guò)構(gòu)造雙重差分估計(jì)量,實(shí)現(xiàn)對(duì)“處理效應(yīng)”的評(píng)估。本文采用雙向固定效應(yīng)模型對(duì)城市與年份固定效應(yīng)進(jìn)行控制,從而精確反映被解釋變量在這兩個(gè)維度中的變異性,緩解遺漏變量偏誤問(wèn)題?；鶞?zhǔn)(靜態(tài))DID公式如下:

Yit=α0+α1reformit+∑βZ

+ui+λt+εit

(2)

其中,Yit為被解釋變量城市韌性;reformit為解釋變量數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)建設(shè)情況,表示因城市而異的處理期虛擬變量,即若i城市政府于第t年組建了數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu),則此后其取值為1,否則為0;Z為一系列控制變量,以排除可能影響城市韌性的因素干擾;ui與λt分別代表城市與年份固定效應(yīng),以排除地區(qū)固定差異以及時(shí)間共同趨勢(shì)的干擾;εit為誤差項(xiàng);系數(shù)α1是本文所關(guān)注的核心,反映了數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的組建對(duì)城市韌性的效應(yīng)是否具備統(tǒng)計(jì)顯著性。

表2 城市韌性綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

(三)數(shù)據(jù)來(lái)源與變量選擇

本文基于數(shù)據(jù)可得性構(gòu)建了我國(guó)287個(gè)地級(jí)及以上城市③2010—2020年的面板數(shù)據(jù)。具體而言,有以下三點(diǎn)。第一,解釋變量與調(diào)節(jié)變量所涉及的政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù),主要來(lái)源于各城市官網(wǎng)公開(kāi)信息、百度百科與新聞報(bào)道④。第二,被解釋變量與控制變量的城市宏觀層面數(shù)據(jù)主要來(lái)源于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》、Wind數(shù)據(jù)庫(kù)、中經(jīng)統(tǒng)計(jì)城市年度庫(kù)、EPS數(shù)據(jù)平臺(tái)以及WorldPop人口密度數(shù)據(jù)庫(kù)⑤,并通過(guò)各城市的統(tǒng)計(jì)年鑒、各省區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)等對(duì)缺失數(shù)據(jù)進(jìn)行查漏補(bǔ)缺。第三,對(duì)于非邊緣年份缺失較少的多數(shù)變量,采用線性插值的方法對(duì)其進(jìn)行精確填補(bǔ);對(duì)于邊緣年份缺失較多的若干變量,基于既有數(shù)據(jù)計(jì)算出該變量的年平均增長(zhǎng)率,并據(jù)此對(duì)其進(jìn)行近似估算。

(1)被解釋變量:城市韌性。通過(guò)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系所測(cè)算的城市韌性指數(shù)進(jìn)行衡量。

(2)解釋變量:數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)。通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的組建與否進(jìn)行衡量?？紤]到現(xiàn)實(shí)中機(jī)構(gòu)的效能釋放過(guò)程,根據(jù)其不同的組建時(shí)間進(jìn)行差異賦值。某城市若為1—6月組建,從當(dāng)年起賦值為1;若為7—12月組建,則從下年起賦值為1。

(3)調(diào)節(jié)變量:機(jī)構(gòu)組建方式主要分為四類(lèi),即重組政府部門(mén)、原有部門(mén)掛牌、直屬事業(yè)單位、部門(mén)設(shè)立單位。機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系主要分為三類(lèi),即政府組成部門(mén)、政府直屬機(jī)構(gòu)、部門(mén)管理機(jī)構(gòu)。皆以虛擬變量進(jìn)行測(cè)度。

(4)控制變量:參考既有研究,納入以下變量,盡可能地提升估計(jì)精度、降低遺漏變量偏誤。分別為經(jīng)濟(jì)活力,以GDP增長(zhǎng)率(%)衡量;金融發(fā)展,以金融機(jī)構(gòu)人民幣各項(xiàng)存貸款余額占GDP比重(%)衡量;創(chuàng)新能力,以專(zhuān)利授權(quán)數(shù)(個(gè),取對(duì)數(shù))衡量;對(duì)外開(kāi)放,以人均使用外資金額(元,取對(duì)數(shù))衡量;人口密度,以每平方公里常住人口數(shù)(人,取對(duì)數(shù))衡量;城鎮(zhèn)化水平,以常住人口城鎮(zhèn)化率(%)衡量;對(duì)外開(kāi)放,以人均使用外資金額(元,取對(duì)數(shù))衡量;地理狀況,以地形起伏度衡量⑥。鑒于固定效應(yīng)模型無(wú)法有效估計(jì)地理狀況這樣的非時(shí)變變量,參考埃里森的策略[27],將地理狀況與各年份虛擬變量的交互項(xiàng)(以2010年為基期)納入模型中進(jìn)行估計(jì)。

主要變量的描述統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果,如表3所示。

表3 主要變量描述統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果

四、實(shí)證分析

(一)平行趨勢(shì)假設(shè)檢驗(yàn)

平行趨勢(shì)假設(shè)是DID得以正確識(shí)別因果效應(yīng)的前提條件,即處理組個(gè)體在未接受處理的狀態(tài)下與控制組個(gè)體具有相同的時(shí)間變動(dòng)趨勢(shì)。由于無(wú)法觀察到處理組個(gè)體在處理后的反事實(shí)結(jié)果,本質(zhì)上平行趨勢(shì)假設(shè)無(wú)法檢驗(yàn),但通過(guò)事前平行趨勢(shì)檢驗(yàn)間接證明假設(shè)滿(mǎn)足往往是一個(gè)退而求其次的選擇。[28]因而,本文基于事件研究法(ESA),構(gòu)建平行趨勢(shì)檢驗(yàn)?zāi)Ｐ?

+∑βZ+ui+λt+εit

(3)

其中,由于樣本期內(nèi)數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的組建時(shí)間基本設(shè)定為2016—2020年,本文將組建時(shí)間虛擬變量分解為組建前10年、組建當(dāng)年與組建后4年共計(jì)15個(gè)相對(duì)時(shí)期。為避免多重共線性,將組建前10年作為估計(jì)結(jié)果比較的基期。若i城市政府在第t年組建了數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu),第t年就是其機(jī)構(gòu)組建之前或之后的第j年,此時(shí)reformitj取值為1,否則取值為0。那么,組建前的θj就意味著處理組與控制組之間的固有差異,若這種差異在各時(shí)期內(nèi)都沒(méi)有發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化,則一定程度上可以認(rèn)為平行趨勢(shì)假設(shè)的成立。

根據(jù)模型(3)的估計(jì)結(jié)果,繪制了reformitj系數(shù)的時(shí)間趨勢(shì)圖(見(jiàn)圖3)。圖3中展示了系數(shù)的估計(jì)值與95%置信區(qū)間,橫軸代表了j。在機(jī)構(gòu)組建前,系數(shù)雖然呈現(xiàn)了向上的波動(dòng),但其95%置信區(qū)間幾乎都包含了0,表明在5%的顯著性水平上,處理組與控制組在數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)組建前的固有差異并不明顯,由此平行趨勢(shì)假設(shè)在一定程度上得到驗(yàn)證。⑦然而,在機(jī)構(gòu)組建的當(dāng)年以及后續(xù)年份中,系數(shù)在5%的顯著性水平上為正,且存在著短期的增長(zhǎng)趨勢(shì),這意味著數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)積極效應(yīng)存在的可能性。但由于模型比較的基期與基準(zhǔn)回歸并不一致,因此需要后續(xù)更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)尿?yàn)證。

圖3 動(dòng)態(tài)DID檢驗(yàn)結(jié)果

(二)基準(zhǔn)DID檢驗(yàn)

本文采納逐步回歸法的思路,在模型(2)中依次加入控制變量、城市與年份固定效應(yīng)進(jìn)行結(jié)果估計(jì),從而觀察核心解釋變量數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)系數(shù)的穩(wěn)健性與敏感性?；鶞?zhǔn)DID的估計(jì)結(jié)果如表4所示:第(1)列僅包含解釋變量,第(2)列又納入控制變量,第(3)列與第(4)列又分別納入城市固定效應(yīng)與年份固定效應(yīng),第(5)列則將所有因素都予以納入?？梢园l(fā)現(xiàn):各列中無(wú)論模型對(duì)干擾因素的控制程度,系數(shù)都在1%的水平上顯著為正,且隨著干擾因素的逐漸納入而呈現(xiàn)出逐漸縮小的趨勢(shì),這表明了估計(jì)結(jié)果具有一定的穩(wěn)健性。

第(5)列是本文所采納的最終模型。其中數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的系數(shù)為1.216,達(dá)到1%的顯著性水平。這意味著在對(duì)影響城市韌性的主要因素都進(jìn)行有效控制后,相比于控制組,處理組的城市韌性提升更多,H1成立。由于城市韌性的均值為35.45,可以推斷數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)對(duì)城市韌性的年平均效應(yīng)約為3.43%。數(shù)字時(shí)代雖然加劇了城市風(fēng)險(xiǎn)治理困境,但同時(shí)也提供了數(shù)據(jù)治理的發(fā)展機(jī)遇。在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的當(dāng)下,數(shù)據(jù)治理不僅成為數(shù)字政府運(yùn)行的基礎(chǔ),而且也成為推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。[29]在“對(duì)數(shù)據(jù)治理”的基礎(chǔ)上,一方面,地方政府可以“用數(shù)據(jù)治理”,通過(guò)大數(shù)據(jù)手段挖掘城市運(yùn)行過(guò)程中海量數(shù)據(jù)間的內(nèi)在關(guān)聯(lián),從而精準(zhǔn)識(shí)別社會(huì)公眾的公共安全需求與網(wǎng)格單元的公共安全隱患,促使政府實(shí)現(xiàn)基于科學(xué)決策的靶向治理。[30]另一方面,地方政府還可以打造“數(shù)據(jù)生態(tài)治理”,即通過(guò)建立與完善數(shù)據(jù)相關(guān)制度規(guī)則體系,培育數(shù)據(jù)資源自由流動(dòng)與開(kāi)發(fā)利用的社會(huì)環(huán)境,為市場(chǎng)與社會(huì)主體開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)保駕護(hù)航,從而彌補(bǔ)政府在挖掘數(shù)據(jù)公共安全價(jià)值方面的技術(shù)劣勢(shì)。[31]綜上,數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)作為地方政府為提升數(shù)據(jù)治理能力、改善社會(huì)治理績(jī)效而開(kāi)展的政策實(shí)踐,是城市韌性的重要組織保障。

表4 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

(三)動(dòng)態(tài)DID檢驗(yàn)

政府機(jī)構(gòu)改革往往是多部門(mén)博弈的結(jié)果。各地?cái)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)雖然紛紛組建,然而其效能的釋放卻并非簡(jiǎn)單的線性過(guò)程。數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)工作特性決定了其工作成效依賴(lài)于其他部門(mén)的密切配合,不同時(shí)期部門(mén)之間的配合差異,可能導(dǎo)致其對(duì)城市韌性的具體效應(yīng)表現(xiàn)出階段性特征。即數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)組建的效果具有時(shí)間維度的異質(zhì)性,圍繞年平均效應(yīng)上下波動(dòng)。數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)在時(shí)間維度上治理效果的變化,反映了其對(duì)城市韌性的歷年邊際效應(yīng)。因此,本文構(gòu)建動(dòng)態(tài)DID模型:

+ui+λt+εit

(4)

其中,由于與基準(zhǔn)DID保持一致,即將數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)組建前的時(shí)期作為參照,因此只保留了組建當(dāng)年與組建后的4個(gè)年份;θj表示機(jī)構(gòu)組建對(duì)城市韌性的動(dòng)態(tài)平均處理效應(yīng)。

表5展示了動(dòng)態(tài)DID檢驗(yàn)結(jié)果。在機(jī)構(gòu)組建后,當(dāng)年、后1年與后2年的系數(shù)都達(dá)到了10%的顯著性水平,分別為1.098、1.222、1.720,然而后3年與后4年的系數(shù)則不再顯著。這意味著數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)提升城市韌性的過(guò)程具有階段性。具體表現(xiàn)為數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)積極效應(yīng)的短期性,即雖然在組建前期數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了遞增的效應(yīng),并在組建后2年達(dá)到最大值,年平均效應(yīng)約為4.85%,然而在此后兩年數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的積極效應(yīng)逐漸減弱。數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)作為一個(gè)政府內(nèi)部相對(duì)弱勢(shì)的協(xié)調(diào)部門(mén),其職能履行往往需要其他同級(jí)乃至更高級(jí)部門(mén)的業(yè)務(wù)配合,這往往會(huì)面臨諸多堵點(diǎn)。在此情形下,地方政府對(duì)數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的重視程度就顯得至關(guān)重要,政府注意力意味著政策助推與資源傾斜,會(huì)影響公共事務(wù)的治理成效。[32]數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的建設(shè)成效在很大程度上反映了地方政府對(duì)數(shù)據(jù)治理的重視程度。[33]然而在政府注意力不斷變化的制度環(huán)境中,各部門(mén)面臨著對(duì)政府注意力的策略性競(jìng)爭(zhēng)[34],城市韌性建設(shè)數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)難以始終保持著注意力的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)組建前期,為保障新部門(mén)的工作開(kāi)展,政府可能會(huì)對(duì)其加以更多的支持;然而隨著時(shí)間的推移,治理任務(wù)紛繁復(fù)雜,政府不得不在各類(lèi)議題之間調(diào)整注意力,這就導(dǎo)致政府注意力的稀釋、耗散、泛化等問(wèn)題。[35]因此,政府注意力的分配與調(diào)整過(guò)程塑造了數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)由效能釋放到效能減弱的動(dòng)態(tài)過(guò)程,這也反映出目前數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)尚未能形成提升城市韌性的長(zhǎng)效機(jī)制。

表5 動(dòng)態(tài)DID檢驗(yàn)結(jié)果

(四)調(diào)節(jié)效應(yīng)檢驗(yàn)

雖然數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)與城市韌性之間的因果關(guān)系已較為明晰,然而,更重要的問(wèn)題是,這種因果關(guān)系的作用機(jī)制究竟為何?即政府內(nèi)部的功能性協(xié)同是否發(fā)揮了重要作用?地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的組建方式與隸屬關(guān)系,都反映了政府為整合數(shù)據(jù)治理職權(quán)、促進(jìn)功能性協(xié)同所提供的組織保障?？梢灶A(yù)期,保障程度更高的組建方式與隸屬關(guān)系,將強(qiáng)化數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)對(duì)城市韌性的積極效應(yīng)。因此,本文采取調(diào)節(jié)效應(yīng)檢驗(yàn)的思路,[36]構(gòu)建計(jì)量模型:

Yit=δ0+∑δkgroupitk×reformit

+∑βZ+ui+λt+εit

(5)

其中,groupk是數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的組建方式或隸屬關(guān)系,分別對(duì)應(yīng)四類(lèi)的組建方式虛擬變量與三類(lèi)的隸屬關(guān)系虛擬變量。以組建方式為例,若i城市政府于t年時(shí)存在數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)且組建方式為k,則其取值為1,否則為0;δk代表了數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的不同類(lèi)型對(duì)城市韌性的邊際貢獻(xiàn)。

本文在進(jìn)行模型估計(jì)時(shí),先將數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的某一類(lèi)型單獨(dú)納入到模型中進(jìn)行估計(jì),即不存在該類(lèi)型數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的城市成為參照組,而后再將各類(lèi)型同時(shí)納入模型中進(jìn)行估計(jì),即未組建數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的城市成為參照組。⑧如此,可以對(duì)數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的不同組建方式與隸屬關(guān)系形成更為全面的認(rèn)識(shí),并且可以通過(guò)結(jié)果對(duì)比增強(qiáng)可信度。

首先,就組建方式而言(見(jiàn)表6)。在單獨(dú)估計(jì)中,僅有重組政府部門(mén)的系數(shù)達(dá)到5%的顯著性水平,這意味著即使是與包含其他組建方式的參照組相比,重組政府部門(mén)的積極效應(yīng)仍然突出。在綜合估計(jì)中,重組政府部門(mén)與部門(mén)設(shè)立單位的系數(shù)都達(dá)到5%的顯著性水平,分別為1.502與1.335。二者的效應(yīng)都高于數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的效應(yīng)(1.216),且重組政府部門(mén)的最高,年平均效應(yīng)約為4.24%,H2成立。這些組建方式差異化的效能表現(xiàn)與其內(nèi)在性質(zhì)密不可分:第一,對(duì)于“重組政府部門(mén)”的組建方式,該類(lèi)機(jī)構(gòu)所具備的預(yù)算、編制與權(quán)力優(yōu)勢(shì)將為其后續(xù)工作開(kāi)展提供更多“博弈籌碼”,降低掣肘與協(xié)調(diào)成本。[15]第二,“原有部門(mén)掛牌”的組建方式,雖然可能借力于掛牌機(jī)構(gòu)的既有權(quán)力,但是根據(jù)掛牌機(jī)構(gòu)不得實(shí)體化單獨(dú)運(yùn)行的機(jī)構(gòu)編制原則,必然會(huì)受到自身實(shí)體機(jī)構(gòu)的影響,可能成為一種形式化的機(jī)構(gòu)設(shè)置,從而難以發(fā)揮實(shí)際作用。[37]第三,對(duì)于“直屬事業(yè)單位”的組建方式,非行政機(jī)關(guān)的定位使其并不具備與各職能部門(mén)相匹配的行政權(quán)力,且由其額外承擔(dān)行政職能容易造成政事不分、行政職能體外循環(huán)、管理不規(guī)范等問(wèn)題。[22]第四,“部門(mén)設(shè)立單位”的組建方式,往往設(shè)置在政府辦、發(fā)改委、網(wǎng)信辦、工信局(委)等優(yōu)勢(shì)部門(mén)之下,這使其可以“借勢(shì)”,從而一定程度上實(shí)現(xiàn)縱向支配下的橫向協(xié)調(diào)。[12]

表6 組建方式調(diào)節(jié)效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果

其次,就隸屬關(guān)系而言(見(jiàn)表7)。在單獨(dú)估計(jì)中,僅有政府組成部門(mén)的系數(shù)達(dá)到5%的顯著性水平,這意味著即使是與包含其他隸屬關(guān)系的參照組相比,政府組成部門(mén)的積極效應(yīng)仍然突出。在綜合估計(jì)中,政府組成部門(mén)與部門(mén)管理機(jī)構(gòu)的系數(shù)都達(dá)到5%的顯著性水平,分別為1.398與1.342。二者的效應(yīng)都高于數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的效應(yīng)(1.216),且政府組成部門(mén)的最高,年平均效應(yīng)約為3.94%,H3成立。這些隸屬關(guān)系差異化的效能表現(xiàn)與其內(nèi)在性質(zhì)緊密相關(guān):第一,政府組成部門(mén)作為政府內(nèi)部常規(guī)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),一般與上級(jí)政府的組織架構(gòu)相對(duì)應(yīng),[38]“職責(zé)同構(gòu)、上下對(duì)口”的管理體制形塑了其穩(wěn)定的權(quán)責(zé)關(guān)系,從而為與其他部門(mén)的有效協(xié)調(diào)提供了必要條件。第二,政府直屬機(jī)構(gòu)雖然也具備一定的專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)立性、權(quán)威性,但往往是作為政府組成部門(mén)的一個(gè)替代選擇而出現(xiàn)[22],其事業(yè)單位性質(zhì)局限了數(shù)據(jù)治理的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力。第三,部門(mén)管理機(jī)構(gòu)雖然僅隸屬于政府的職能部門(mén)之下,然而這實(shí)際上也是考慮到了強(qiáng)勢(shì)部門(mén)所具有的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)。如果二者磨合順利,則可借力于強(qiáng)勢(shì)部門(mén)的資源,服務(wù)于任務(wù)開(kāi)展的高位推動(dòng)。[12]

最后,無(wú)論是重組政府部門(mén)的組建方式還是政府組成部門(mén)的隸屬關(guān)系,實(shí)質(zhì)上二者都存在著高度重疊。以2022年已經(jīng)組建數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的245個(gè)城市政府為例,組建方式為重組政府部門(mén)的有145個(gè),隸屬關(guān)系為政府組成部門(mén)的有184個(gè),而其中存在交叉的就達(dá)到了144個(gè)。由此可見(jiàn),這兩者分別作為組建方式與隸屬關(guān)系中功能性協(xié)同最高的類(lèi)型,其性質(zhì)實(shí)際上也高度相似,都是依托于更高程度的組織保障,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理職權(quán)的集中整合,進(jìn)而提升數(shù)據(jù)治理能力,強(qiáng)化數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)對(duì)城市韌性的積極效應(yīng)。也正是如此,這兩者所產(chǎn)生的積極效應(yīng)都高于數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的平均效應(yīng),表現(xiàn)出高度的一致性,這為本文關(guān)于數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)提升城市韌性的作用機(jī)制提供了較為有力的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)支持。⑨縱觀國(guó)家歷次機(jī)構(gòu)改革,政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了以事業(yè)單位為主到以行政單位為主、從隸屬關(guān)系多元化到以政府組成部門(mén)或部門(mén)管理機(jī)構(gòu)為主的轉(zhuǎn)換過(guò)程[39],這體現(xiàn)了政府對(duì)數(shù)據(jù)治理職能的認(rèn)知深化。數(shù)據(jù)治理現(xiàn)實(shí)需求客觀上需要綜合性、專(zhuān)業(yè)性的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)。而由于數(shù)據(jù)治理工作的跨部門(mén)協(xié)調(diào)特征,必須盡可能地通過(guò)組織保障,賦予其較高的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力[40],從而充分發(fā)揮數(shù)據(jù)治理對(duì)公共事務(wù)治理的賦能效果。

表7 隸屬關(guān)系調(diào)節(jié)效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果

五、穩(wěn)健性檢驗(yàn)

(一)替換被解釋變量

考慮到城市韌性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的權(quán)重判定方式可能存在主觀性問(wèn)題,將影響城市韌性測(cè)度結(jié)果的有效性,進(jìn)而導(dǎo)致基準(zhǔn)DID的估計(jì)結(jié)果產(chǎn)生波動(dòng),本文嘗試替換被解釋變量,分別使用熵權(quán)法、層次分析法、均權(quán)法⑩與因子分析對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的權(quán)重進(jìn)行判定,并測(cè)度出相應(yīng)的城市韌性指數(shù)。表8展示了替換被解釋變量的估計(jì)結(jié)果。無(wú)論采用何種方法進(jìn)行城市韌性指數(shù)的測(cè)度,數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的系數(shù)仍然顯著為正。這表明本文選擇綜合賦權(quán)法進(jìn)行城市韌性的測(cè)度是合理的,DID估計(jì)結(jié)果對(duì)城市韌性測(cè)度方法的變化并不敏感。

表8 替換被解釋變量估計(jì)結(jié)果

(二)排除干擾性政策

考慮到在數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)釋放效能的過(guò)程中還伴隨著其他政策的實(shí)施,這些政策不僅可能與數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的組建發(fā)生于同一城市,而且還可能對(duì)城市韌性產(chǎn)生影響,由此將導(dǎo)致基準(zhǔn)DID的估計(jì)結(jié)果并非是一個(gè)凈效應(yīng)。本文嘗試排除干擾性政策,即通過(guò)構(gòu)造新的雙重差分估計(jì)量來(lái)對(duì)各試點(diǎn)政策進(jìn)行測(cè)度,從而將這些政策的影響從基準(zhǔn)DID模型中予以剔除。這些政策主要有三項(xiàng)。第一,智慧城市。我國(guó)于2012年正式啟動(dòng)智慧城市試點(diǎn)政策,并于2013年與2015年分別增加了新一批試點(diǎn)城市。智慧城市依托數(shù)字技術(shù)的整合協(xié)同功能,以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)城市整體結(jié)構(gòu)發(fā)生變革,進(jìn)而可能提升城市韌性。[5]第二,海綿城市。我國(guó)于2015年正式啟動(dòng)海綿城市試點(diǎn)政策,并于2016年將其擴(kuò)充至30個(gè)城市。海綿城市依托于國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助,聚焦于城市建設(shè)中的水生態(tài)問(wèn)題,能提升城市系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)防御能力。[41]第三,國(guó)家創(chuàng)新型城市。我國(guó)于2010年開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)逐漸鋪開(kāi)國(guó)家創(chuàng)新型城市試點(diǎn),至今已有近70個(gè)試點(diǎn)城市。國(guó)家創(chuàng)新型城市建設(shè)可通過(guò)人才集聚和創(chuàng)新產(chǎn)出,對(duì)城市韌性產(chǎn)生積極效應(yīng)。[42]表9展示了排除干擾性政策的估計(jì)結(jié)果。除海綿城市外,其他“干擾”政策均對(duì)城市韌性具有顯著的積極效應(yīng)。然而即使如此,各列中數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)對(duì)城市韌性的效應(yīng)仍然保持在較高水平。這表明這些政策沖擊雖然使得數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的效應(yīng)有所降低,但數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的積極效應(yīng)并未因此而明顯下滑或者消失。

表9 排除干擾性政策估計(jì)結(jié)果

(三)安慰劑檢驗(yàn)

雖然本文已對(duì)主要干擾性政策進(jìn)行排除,然而,現(xiàn)實(shí)中政策的紛繁復(fù)雜導(dǎo)致本文無(wú)法對(duì)其窮盡,多種政策之間錯(cuò)落重疊的時(shí)間更是令所關(guān)注的真實(shí)效應(yīng)受到影響。本文應(yīng)用反事實(shí)檢驗(yàn)的思路,即進(jìn)行安慰劑檢驗(yàn)。由于SDID中不同城市具有不同的政策時(shí)點(diǎn),標(biāo)準(zhǔn)DID僅虛構(gòu)處理組的方式不再適用。因此,本文采用如下方式:先將全樣本按城市分組,并隨機(jī)抽取207個(gè)城市作為處理組,而后在每個(gè)組內(nèi)分別隨機(jī)抽取一個(gè)年份作為該組城市的處理時(shí)間,如此可實(shí)現(xiàn)處理城市與處理時(shí)間的雙重隨機(jī)性,最后生成虛構(gòu)核心解釋變量數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)進(jìn)行DID結(jié)果估計(jì)。圖4展示了隨機(jī)抽取500次的安慰劑檢驗(yàn)結(jié)果,刻畫(huà)了虛構(gòu)變量系數(shù)的概率密度與對(duì)應(yīng)的P值,豎線代表基準(zhǔn)DID估計(jì)結(jié)果(1.216),橫線代表10%的顯著性水平。由此可以發(fā)現(xiàn):一方面,虛構(gòu)效應(yīng)高度集中于0附近,且P值也高度集中于10%的顯著性水平以上,這表明虛構(gòu)變量對(duì)城市韌性的估計(jì)結(jié)果不具有統(tǒng)計(jì)顯著性;另一方面,基準(zhǔn)DID的估計(jì)結(jié)果也落在小概率區(qū)間,與虛構(gòu)效應(yīng)的分布存在顯著差異,這表明虛構(gòu)變量對(duì)城市韌性的估計(jì)結(jié)果難以達(dá)到真實(shí)變量所在的水平。綜上,虛構(gòu)變量并未對(duì)城市韌性產(chǎn)生顯著影響,這反向驗(yàn)證了本文結(jié)論的可信度,即數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)對(duì)城市韌性的積極效應(yīng)并未受到其他隨機(jī)性因素的較大干擾。

圖4 安慰劑檢驗(yàn)結(jié)果

六、結(jié)論與討論

大數(shù)據(jù)時(shí)代的城市系統(tǒng)變得愈加復(fù)雜,城市災(zāi)害的級(jí)聯(lián)效應(yīng)改變了城市治理中的危機(jī)生成模式與風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散規(guī)律,城市韌性的價(jià)值日益凸顯,[43-44]對(duì)政府?dāng)?shù)字治理與韌性治理提出更高的要求。本文著眼于政府組織層面,構(gòu)建了政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)提升城市韌性的分析框架,基于287個(gè)地級(jí)及以上城市的2010—2020年城市韌性的時(shí)空演變過(guò)程,應(yīng)用交錯(cuò)DID模型分析了兩者之間的因果關(guān)系與作用機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn):第一,數(shù)據(jù)賦能。數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)能提升城市韌性,靜態(tài)維度下,在對(duì)影響城市韌性的主要因素進(jìn)行控制后,數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的組建對(duì)城市韌性的年平均效應(yīng)為3.43%。第二,短期效應(yīng)明顯。數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)提升城市韌性的過(guò)程具有階段性。動(dòng)態(tài)維度下,數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的組建在前期產(chǎn)生了積極效應(yīng),但在后期積極效應(yīng)逐漸減弱。第三,協(xié)同效應(yīng)顯著。政府內(nèi)部的功能性協(xié)同是城市韌性得以提升的作用機(jī)制。調(diào)節(jié)維度下,就組建方式而言,重組政府部門(mén)的積極效應(yīng)更強(qiáng);就隸屬關(guān)系而言,政府組成部門(mén)的積極效應(yīng)更強(qiáng)。

以上結(jié)論為我國(guó)城市韌性的建設(shè)提供了以下三方面的政策啟示。首先,數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)作為政府推動(dòng)數(shù)據(jù)治理深入發(fā)展的組織載體,在城市韌性提升的過(guò)程中可以扮演重要角色。在城市治理向“概率性確定”的轉(zhuǎn)型過(guò)程中,綜合化與專(zhuān)業(yè)化的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)可以成為有效的政策抓手與治理工具。其次,目前數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)治理效能的釋放僅具有短期效應(yīng),尚未形成提升城市韌性的長(zhǎng)效機(jī)制。在數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)組建和調(diào)整的過(guò)程中,政府相關(guān)部門(mén)需要投入必要的注意力資源。更重要的是,識(shí)別新老部門(mén)業(yè)務(wù)磨合過(guò)程中所蘊(yùn)含的難點(diǎn)、堵點(diǎn),破解傳統(tǒng)碎片化權(quán)威的功能整合困境,解決其與既有體制機(jī)制的銜接問(wèn)題,確保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)平穩(wěn)過(guò)渡,形成制度化賦能路徑。最后,數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)治理效能的塑造,本質(zhì)上是部門(mén)間功能性協(xié)同的結(jié)果,城市韌性的提升效果最終取決于功能性協(xié)同的程度。鑒于其他組建方式與隸屬關(guān)系所實(shí)現(xiàn)的功能性協(xié)同程度較弱,在條件具備的情況下,應(yīng)當(dāng)逐漸將數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)以重組政府部門(mén)的方式組建,并調(diào)整為政府組成部門(mén)的隸屬關(guān)系。

作為從政府組織層面分析城市韌性的一項(xiàng)實(shí)證研究,本文仍然存在以下局限與不足:第一,對(duì)于分析框架。雖然提出了政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)借助功能性協(xié)同,提升城市韌性的作用機(jī)制,但尚未明晰該機(jī)制在更為廣泛的治理領(lǐng)域中所發(fā)揮的作用。后續(xù)研究將圍繞著組織內(nèi)部的功能性協(xié)同,在其他議題中對(duì)該機(jī)制的治理效果進(jìn)行檢驗(yàn),從而為該機(jī)制的完善提供實(shí)證基礎(chǔ)。第二,對(duì)于因果推斷。雖然借助于調(diào)節(jié)效應(yīng)分析,初步識(shí)別了數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)提升城市韌性的作用機(jī)制,但城市韌性?xún)?nèi)涵的多維度和復(fù)合性,決定了其與數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)之間存在多種可能的因果邏輯。后續(xù)研究將針對(duì)兩者的作用機(jī)制與作用渠道,進(jìn)行更為深入的理論挖掘并提供更為可靠的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。第三,對(duì)于變量測(cè)度。本文基于準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)分析了政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)成立與否對(duì)城市韌性的影響,但不同城市的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的運(yùn)作情況與績(jī)效水平千差萬(wàn)別。后續(xù)研究將構(gòu)建指標(biāo)體系,更為精準(zhǔn)地刻畫(huà)政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的績(jī)效樣態(tài),在此基礎(chǔ)上實(shí)證分析政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)提升城市韌性的實(shí)踐邏輯與因果機(jī)制。

【注釋】

① 其中部門(mén)設(shè)立單位主要指部門(mén)直屬行政單位或者部門(mén)下設(shè)事業(yè)單位這兩類(lèi)。

② 為控制貨幣貶值所帶來(lái)的影響,保障各年度的二級(jí)指標(biāo)具有可比性,根據(jù)歷年各省級(jí)行政區(qū)的居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)對(duì)所涉及的經(jīng)濟(jì)變量進(jìn)行平減處理。

③ 在我國(guó)目前297個(gè)地級(jí)及以上城市中,未包含的10個(gè)城市為海南省的三沙市、儋州市,西藏藏族自治區(qū)的日喀則市、昌都市、林芝市、山南市、那曲市,青海省的海東市,新疆維吾爾自治區(qū)的吐魯番市、哈密市。

④ 具體而言,筆者首先通過(guò)搜索引擎對(duì)某市的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)進(jìn)行嘗試性搜索,明確是否能夠獲取相關(guān)信息。此類(lèi)信息一般來(lái)源于新聞報(bào)道或百度百科,權(quán)威性相對(duì)有限,且可能缺乏我們所需的部分信息。在此基礎(chǔ)上,通過(guò)該市政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站進(jìn)行相關(guān)關(guān)鍵詞的檢索,進(jìn)一步明確該數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的組建時(shí)間、級(jí)別、性質(zhì)等信息。

⑤ 網(wǎng)址:https:∥hub.worldpop.org/geodata/listing?id=76.

⑥ 參見(jiàn)游珍、封志明、楊艷昭:《中國(guó)地形起伏度公里網(wǎng)格數(shù)據(jù)集》,《全球變化數(shù)據(jù)倉(cāng)儲(chǔ)電子雜志(中英文)》2018, https:∥doi.org/10.3974/geodb.2018.03.16.V1.

⑦ 需要指出的是,在組建前1年,系數(shù)達(dá)到了5%的顯著性水平,這可能與本文對(duì)數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)變量的設(shè)置方式存在關(guān)系。考慮到機(jī)構(gòu)組建的運(yùn)作過(guò)程,本文將7—12月組建的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)從下年起賦值為1,如此方式設(shè)置下2015年賦值為1的城市僅有4個(gè)(沈陽(yáng)市、廣州市、成都市、蘭州市)。處理組樣本過(guò)少可能帶來(lái)嚴(yán)重的估計(jì)偏誤問(wèn)題,因此也將其統(tǒng)一設(shè)定為2016年。

⑧ 兩個(gè)參照組的區(qū)別是:對(duì)前者而言,參照組不僅包含了未組建政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的城市,還包含了那些組建方式或隸屬關(guān)系不為該類(lèi)型的城市;對(duì)后者而言,參照組則僅為未組建政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的城市。

⑨ 本文進(jìn)一步考察了“重組政府部門(mén)”和“政府組成部門(mén)”兩類(lèi)數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的動(dòng)態(tài)效應(yīng)。結(jié)果顯示,雖然其僅在機(jī)構(gòu)組建當(dāng)年與后一年存在積極效應(yīng),然而二者都對(duì)城市韌性表現(xiàn)出了更積極的影響?！爸亟M政府部門(mén)”和“政府組成部門(mén)”兩類(lèi)數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)在有限時(shí)期內(nèi)所釋放出來(lái)的積極效應(yīng),仍然明顯高于一般的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu),展現(xiàn)了功能性協(xié)同對(duì)提升城市韌性的重要價(jià)值。

⑩ 均權(quán)法無(wú)須調(diào)整權(quán)重。通過(guò)對(duì)所有指標(biāo)權(quán)重的均等化賦值,一定程度上可以更好地體現(xiàn)城市韌性的協(xié)調(diào)發(fā)展。