公私合作環(huán)境治理模式的機(jī)制研究

徐海靜

（沈陽(yáng)師范大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110034）

命令控制型環(huán)境治理以政府為中心，從宏觀環(huán)境政策的制定到微觀治理任務(wù)的具體執(zhí)行，所有權(quán)力都掌握在政府手中，社會(huì)公眾處于被動(dòng)接受、執(zhí)行的地位，發(fā)揮作用的空間有限。在管理職能履行的具體過(guò)程中，政府大量采用命令控制的行政管制方式，從上到下單方向行使權(quán)力，即使是使用所謂“經(jīng)濟(jì)手段”，也依然是以政府為發(fā)動(dòng)主體，充滿行政管制色彩，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的配置資源方式在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域未能真正發(fā)揮作用，市場(chǎng)化機(jī)制難以形成。傳統(tǒng)模式下非政府組織薄弱，數(shù)量少、專業(yè)性不強(qiáng)，特別是很多環(huán)保NGO 由政府提供經(jīng)費(fèi)支持、制度供給和參與平臺(tái)，本應(yīng)作為環(huán)境治理關(guān)鍵主體的社會(huì)組織受到政府的牽制，開(kāi)展環(huán)境社會(huì)治理的效果有限。

研究構(gòu)建多元主體參與環(huán)境治理的合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)模型，需要調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三種因素，實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制、社會(huì)自治和公共參與的有機(jī)結(jié)合，需要政府環(huán)境權(quán)力下放轉(zhuǎn)移機(jī)制、公民社會(huì)自治機(jī)制、治理主體的溝通協(xié)商機(jī)制、治理中的責(zé)任分配機(jī)制及不同主體利益沖突的法律救濟(jì)機(jī)制共同發(fā)揮作用。

一、政府環(huán)境權(quán)力下放轉(zhuǎn)移機(jī)制

政府職能是政府承擔(dān)各項(xiàng)國(guó)家任務(wù)的具體體現(xiàn)，是政府作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，依法在國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)與其他社會(huì)事務(wù)的管理中所應(yīng)履行的職責(zé)及其所應(yīng)起的作用[1]4。現(xiàn)階段的合作治理實(shí)際上是尋找國(guó)家與社會(huì)間權(quán)力的平衡，使過(guò)于集中的國(guó)家權(quán)力向社會(huì)下放，也即“還政于民”的過(guò)程，是政府與公民社會(huì)之間的良性互動(dòng)。實(shí)現(xiàn)多元主體合作治理的前提條件是破除公權(quán)力的壁壘，改變政府的權(quán)力配置模式，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力下放。政府環(huán)境治理權(quán)力下放，不是否定政府在環(huán)境管理中的作用，而是強(qiáng)調(diào)政府要集中力量重點(diǎn)抓好宏觀控制、綜合決策，保證環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法到位、公平，真正發(fā)揮“掌舵”和“導(dǎo)航”的作用。

（一）轉(zhuǎn)變政府環(huán)境治理理念與目標(biāo)

政府的治理理念和目標(biāo)直接決定著政府采取什么樣的模式來(lái)處理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的相關(guān)關(guān)系，也決定治理手段和治理方式的選擇。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)早期，我國(guó)的環(huán)境治理讓路于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展以環(huán)境污染和破壞為代價(jià)，環(huán)境公共利益受損，因此，科學(xué)的環(huán)境治理目標(biāo)是今后環(huán)境治理工作的導(dǎo)向標(biāo)。環(huán)境治理本身所體現(xiàn)的是環(huán)境公共任務(wù)屬性，符合人們希望政府不斷提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)品質(zhì)的要求。根據(jù)我國(guó)憲法“保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，增進(jìn)環(huán)境公共利益”的要求，政府環(huán)境治理的目標(biāo)應(yīng)是在維護(hù)環(huán)境公共利益的前提下，實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境災(zāi)難的真正原因深深扎根于人類事務(wù)的政治之中，化解之道自然也存乎其中。通過(guò)確立生態(tài)責(zé)任、參與型民主、環(huán)境正義、社區(qū)行動(dòng)等價(jià)值觀，生態(tài)型政治戰(zhàn)略是可以行之有效的[2]78。

（二）積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

轉(zhuǎn)變政府職能的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“公共供給”提供者的多元化，把原來(lái)由政府承擔(dān)的一些公共管理職能和權(quán)力交給公民、社會(huì)或者市場(chǎng)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以形成環(huán)境治理主體多元化格局。具體來(lái)說(shuō)，打破以往由政府完全壟斷的形式，允許并鼓勵(lì)各種私人力量參與環(huán)境治理，并賦予他們正當(dāng)?shù)姆蓹?quán)限和有效的政策保護(hù)。積極引入私人投資環(huán)境治理工作，拋棄以往完全由政府提供資金的財(cái)政體制，調(diào)動(dòng)私人主體參與環(huán)境治理的積極性和主動(dòng)性。引用私人主體先進(jìn)的技術(shù)手段和管理經(jīng)驗(yàn)，如成本的分析、目標(biāo)績(jī)效管理等方法，這些不僅有助于提高環(huán)境治理工作的質(zhì)量和效率，同時(shí)也有助于保證環(huán)境治理工作的穩(wěn)定健康發(fā)展。

（三）堅(jiān)持追求質(zhì)效與公正并舉

政府治理不僅要追求品質(zhì)和效率，同時(shí)還要關(guān)注公平公正。政府的社會(huì)職責(zé)是要根據(jù)社會(huì)公眾的需求提供服務(wù)，良好的政府應(yīng)該是能夠提供較高服務(wù)效率的政府。在環(huán)境治理領(lǐng)域，以往單純由政府對(duì)環(huán)境進(jìn)行治理，從而限制了自由競(jìng)爭(zhēng)，造成環(huán)境治理的低效率和無(wú)效率。在環(huán)境資源有限的情況下，充分利用市場(chǎng)機(jī)制吸引私人主體進(jìn)入環(huán)境治理領(lǐng)域，能夠提高現(xiàn)有環(huán)境資源的利用效率。同時(shí)，發(fā)揮私人主體的主人翁地位和監(jiān)督功能，也能有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源分配的公平公正。

（四）明晰政府的內(nèi)外部關(guān)系

政府職能轉(zhuǎn)變不僅要處理好政府的內(nèi)部關(guān)系，還要處理好政府與其他社會(huì)主體間的外部關(guān)系?！昂献麝P(guān)系”是政府職能轉(zhuǎn)變方向的必然要求，包括政府間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和公私合作的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系兩個(gè)方面。一方面，科層制的政府組織結(jié)構(gòu)下，政府組織具有一定的分工，也因而使政府內(nèi)部的橫向關(guān)系及縱向關(guān)系產(chǎn)生距離與隔閡，出現(xiàn)環(huán)境管理的碎片化?？鐓^(qū)域的流域治理、全球化的氣候治理……環(huán)境問(wèn)題全球化，單一的部門或單一的行政區(qū)域都難以掌控整體性的環(huán)境災(zāi)害?？缯M織間的環(huán)境治理離不開(kāi)政府機(jī)構(gòu)橫向與縱向機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)整合，建立政府組織間的合作，形成政府組織聯(lián)盟或共同體，將原政府組織的權(quán)力進(jìn)行整合，成為一種現(xiàn)實(shí)需求。另一方面，發(fā)展政府與私人主體的伙伴關(guān)系，就必須“認(rèn)識(shí)到政府職能的重新界定不能僅是政府的自我設(shè)計(jì)或自說(shuō)自話，要把政府自身訴求和營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織等其他社會(huì)主體的訴求有機(jī)結(jié)合起來(lái)。其能否真正到位并不完全取決于政府自身，還與執(zhí)政黨的執(zhí)政理念、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織的發(fā)展以及公民的能力密切相關(guān)”[3]。私人主體是環(huán)境治理的重要力量，也是政府權(quán)力下放的重要推動(dòng)力。因此，政府權(quán)力下放的實(shí)現(xiàn)，必須有強(qiáng)大的私人主體力量，特別是代表環(huán)境公共利益的非營(yíng)利性組織。因而，降低環(huán)境NGO 的準(zhǔn)入門檻，提高社會(huì)組織和公眾的環(huán)保意識(shí)，有針對(duì)性地開(kāi)展環(huán)保知識(shí)和技能培訓(xùn)，逐步提高環(huán)境治理社會(huì)組織的能力，為環(huán)保組織成長(zhǎng)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，為社會(huì)組織有效參與環(huán)境治理提供制度保障和推進(jìn)平臺(tái)，確保社會(huì)力量能作為治理主體參與多元化的治理，是推進(jìn)政府權(quán)力下放的必要條件。

（五）政府管理應(yīng)是“掌舵”而非“劃槳”

政府職能轉(zhuǎn)變必然要求政府實(shí)行權(quán)力下放，力圖使政府從原先的無(wú)限管理轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薰芾?。政府要明確哪些屬于該管的范圍，哪些屬于不該管的范圍，將必須由政府保留的事項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格管理；將凡能夠下放給私人的職能要堅(jiān)決下放。一方面，政府應(yīng)集中和強(qiáng)化一些必要的權(quán)力，如出臺(tái)與國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程相配套的環(huán)境治理發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃；解決環(huán)境治理的地區(qū)差異和類別差異；維護(hù)環(huán)境資源的公平；增加環(huán)境治理的公共財(cái)政投資和多渠道融資；加強(qiáng)對(duì)各類私人主體治理行為的規(guī)范及對(duì)治理過(guò)程監(jiān)督和治理效果的評(píng)估等。另一方面，政府要將真正屬于社會(huì)的權(quán)力回歸于社會(huì)公眾，支持私人主體在環(huán)境治理中的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、救濟(jì)權(quán)等，尊重自然和社會(huì)的發(fā)展規(guī)律。發(fā)揮“掌舵”作用，不是直接插手干涉私人主體內(nèi)部事務(wù)管理，而是應(yīng)該適時(shí)加以引導(dǎo)和監(jiān)督。只有這樣，才會(huì)充分調(diào)動(dòng)私人主體的積極性，才會(huì)有利于環(huán)境治理的整體推進(jìn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

二、公民社會(huì)自治機(jī)制

傳統(tǒng)的國(guó)家直接依據(jù)法律或通過(guò)法律授權(quán)給行政機(jī)關(guān)以命令、禁止等權(quán)威性手段進(jìn)行社會(huì)管制的模式，在社會(huì)結(jié)構(gòu)單純、國(guó)家任務(wù)有限的時(shí)代具有明確性、制止性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)?，F(xiàn)代國(guó)家任務(wù)日益擴(kuò)張與細(xì)化，遵循傳統(tǒng)勢(shì)必要求法律規(guī)范的大幅增加和行政機(jī)構(gòu)的膨脹，加上環(huán)境領(lǐng)域的高度復(fù)雜化、專業(yè)化和風(fēng)險(xiǎn)化，日漸暴露立法及行政資源的短缺，導(dǎo)致管制失靈?，F(xiàn)代國(guó)家瘦身理念并非僅以國(guó)家自行單方面獨(dú)自地刪減行政任務(wù)為主，更應(yīng)進(jìn)一步與“合作國(guó)家”理念相結(jié)合，借由私人及社會(huì)力量的參與，公私合作實(shí)踐特定的公共目的，并同時(shí)避免強(qiáng)制性法律規(guī)范管制成效不彰之危機(jī)[4]577。在“合作管制”理念下，公民社會(huì)的自治機(jī)制成為環(huán)境治理的重要一環(huán)，可稱為“受國(guó)家管制之社會(huì)自我規(guī)制”或“社會(huì)自我管制”，“指的是個(gè)人或團(tuán)體本于基本權(quán)主體之地位，在行使自由權(quán)，追求私益之同時(shí)，亦志愿性地肩負(fù)起公共目的之責(zé)任”[5]。在自我管制的范圍內(nèi)，私人或社會(huì)的行為雖有益于公益的實(shí)現(xiàn)，但私人所扮演的角色既非如行政受托人般以自己名義從事國(guó)家任務(wù)，亦非如行政助手般單純協(xié)助公權(quán)力主體行使國(guó)家任務(wù)；社會(huì)自我管制本身視為國(guó)家與社會(huì)所共同形成的集合性秩序的一部分[6]105-142。

社會(huì)自治包含兩個(gè)核心內(nèi)涵：一是自愿性；二是公益取向。前者是指各類社會(huì)主體出于自愿發(fā)起的高于環(huán)境法律法規(guī)要求的各種制度和安排，即主體對(duì)是否為自我管制有自由選擇權(quán)；后者是指社會(huì)自治作為國(guó)家管制的手段之一，其特征就在于通過(guò)私人實(shí)現(xiàn)公益。社會(huì)自治主體包括公民、社區(qū)、環(huán)保NGO，以及具有強(qiáng)烈環(huán)境責(zé)任的企業(yè)組織等各種社會(huì)力量，各主體自愿采取行動(dòng)參與治理，是實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)利最可靠的保障，同時(shí)公民社會(huì)自主決策、自主管理、自主實(shí)施的習(xí)慣和制度安排，能夠減少政府高權(quán)治理、政策執(zhí)行與公民社會(huì)的沖突和摩擦，有利于培養(yǎng)公民的主體意識(shí)，降低環(huán)境治理成本，促進(jìn)環(huán)境利益分配的公平正義。

公民社會(huì)環(huán)境自治作為一種嶄新的環(huán)境治理方式，其實(shí)現(xiàn)是需要一定條件的，其形成與完善應(yīng)主要圍繞以下四個(gè)方面。

（一）完善環(huán)境自治法律體系

完善環(huán)境自治立法，關(guān)鍵是要健全各個(gè)社會(huì)主體環(huán)境權(quán)益的法律保護(hù)體系，明確主體的權(quán)利義務(wù)，同時(shí)完善相關(guān)司法救濟(jì)制度，使公民環(huán)境權(quán)利保護(hù)落到實(shí)處。

（二）加大社會(huì)自治扶持力度

通過(guò)財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、人才政策或者其他優(yōu)惠政策及制度，扶持企業(yè)、公民、社區(qū)、環(huán)保NGO等自治主體的發(fā)展；支持企業(yè)建立清潔生產(chǎn)審計(jì)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)施環(huán)境標(biāo)志制度、鼓勵(lì)公眾進(jìn)行綠色購(gòu)買等自治行為。

（三）提高自治主體的環(huán)境意識(shí)與治理能力

要向社會(huì)提供環(huán)境信息，加快環(huán)境教育，提升公眾的環(huán)境自治意識(shí)，培育環(huán)境自治文化氛圍；要?jiǎng)?chuàng)新環(huán)境治理手段與方法，讓自治主體在實(shí)踐中不斷提高環(huán)境治理能力，落實(shí)環(huán)境自治責(zé)任。

（四）通過(guò)市場(chǎng)力量誘使各主體實(shí)施自愿性環(huán)境治理

社會(huì)自治的實(shí)現(xiàn)是基于主體自愿而不是法律的強(qiáng)制性，因此應(yīng)采取激勵(lì)、誘導(dǎo)性措施予以推進(jìn)。特別是針對(duì)以營(yíng)利為目的的企業(yè)，要充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，允許企業(yè)依據(jù)不同情況，采取單邊承諾、私下協(xié)議、談判性協(xié)議或開(kāi)放性自愿計(jì)劃等不同的自治方式，這樣更能有效調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性。

三、治理主體的溝通協(xié)商機(jī)制

合作型治理模式追求環(huán)境公共利益與公眾利益達(dá)到最佳狀態(tài)，“合作理念下的行政過(guò)程應(yīng)當(dāng)是政府與公民協(xié)商的過(guò)程，行政目標(biāo)的優(yōu)質(zhì)實(shí)現(xiàn)不再僅僅是單方意志的決定而是多方意志的表達(dá)，相對(duì)人的參與將會(huì)對(duì)行政行為產(chǎn)生實(shí)際影響。如此，將會(huì)形成以協(xié)商與溝通為主要內(nèi)容的柔性化、彈性化的行政行為方式，具體體現(xiàn)為以激勵(lì)、磋商、協(xié)商、指導(dǎo)、建議、談判、說(shuō)服為基本方式的柔性化、彈性化行政行為的產(chǎn)生，并期望其逐步取代強(qiáng)制、命令等剛性行為模式”[7]。“具體來(lái)說(shuō)，就是公共與私人主體就決策、實(shí)施與執(zhí)行進(jìn)行協(xié)商的觀念?！盵8]318溝通協(xié)商機(jī)制建立在合作治理參與主體之間地位對(duì)等基礎(chǔ)上；商談的過(guò)程強(qiáng)調(diào)參與主體之間信息共享、觀點(diǎn)博弈、力量互動(dòng)，注重私人主體對(duì)環(huán)境決策、環(huán)境管理的影響力；在某種程度上私人主體通過(guò)協(xié)商，取得一定的對(duì)環(huán)境治理的肯定性控制力，形成私人主體與公共主體“分而治之”的權(quán)力。

溝通協(xié)商機(jī)制是民主、善治、正義、合作的要求及體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)在本質(zhì)上被定位為增進(jìn)公共福祉，通過(guò)主體間的理性商談、體諒式行動(dòng)，來(lái)謀求公共主體與私人主體間的合作，能更好地保障公民權(quán)利，增進(jìn)公共福祉，與善治理論的本質(zhì)具有高度契合性[9]；“正義否認(rèn)為一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當(dāng)?shù)模怀姓J(rèn)許多人享受的較大利益能綽綽有余地補(bǔ)償強(qiáng)加于少數(shù)人的犧牲”[10]70，因而，正義實(shí)質(zhì)上是一種利益平衡；環(huán)境合作治理過(guò)程本身就是促使政府摒棄行政權(quán)力獨(dú)一無(wú)二的優(yōu)越地位，用合作的意識(shí)取代行政權(quán)威意志，從而實(shí)現(xiàn)政府從國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力的運(yùn)用者、公共物品的壟斷者到監(jiān)督者、擔(dān)保者的角色轉(zhuǎn)變過(guò)程。溝通協(xié)商機(jī)制既有利于政府及其工作人員服務(wù)意識(shí)、合作意識(shí)的提升，也能通過(guò)合作交往吸收私人主體的智慧，提高公共服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)還能完善監(jiān)督機(jī)制，鞏固行政任務(wù)執(zhí)行效果[11]10。

溝通協(xié)商機(jī)制是化解我國(guó)環(huán)境治理危機(jī)、促進(jìn)公私合作環(huán)境治理模式的靈魂，需要通過(guò)法律手段和技術(shù)進(jìn)行建構(gòu)。

（一）不同利益群體平等參與是溝通協(xié)商機(jī)制的核心

溝通協(xié)商機(jī)制本身就是一個(gè)公私人主體間平等對(duì)話的過(guò)程，即“參與主體通過(guò)對(duì)話、協(xié)調(diào)與合作，平衡各方利益”[12]。因此，必須強(qiáng)調(diào)通過(guò)協(xié)商程序?qū)λ饺酥黧w參與的真實(shí)性加以保障，不僅要保障“所有受影響的公民有平等的機(jī)會(huì)和權(quán)利來(lái)表達(dá)他們的想法和利益”[13]168，而且還應(yīng)通過(guò)完善的程序設(shè)置保障他們權(quán)利的落實(shí)。保障各種利益代表的參與至少要滿足以下幾個(gè)條件。

1.均衡的利益代表，即受到環(huán)境治理影響的各方利益都能得到代表，并參與治理過(guò)程。在環(huán)境治理過(guò)程中有組織的企業(yè)、團(tuán)體因?yàn)樽陨淼膹?qiáng)大和優(yōu)勢(shì)，往往會(huì)占據(jù)主動(dòng)；分散的、未經(jīng)組織化的利益勢(shì)力微弱，在協(xié)商過(guò)程中處于被忽視地位。因而，要保障公民的結(jié)社權(quán)，大力推進(jìn)利益組織化，同時(shí)提供“公益代表”制度，將分散的、未經(jīng)組織的利益組織化，使各方利益都得到代表，并參與協(xié)商過(guò)程。

2.為分散的利益組織化提供信息、技術(shù)、專業(yè)知識(shí)等方面的支持，確保他們?cè)趨f(xié)商過(guò)程中對(duì)相關(guān)事項(xiàng)有全面、客觀的認(rèn)知，能夠在平等的法律地位上展開(kāi)理性的協(xié)商。

3.賦予各利益主體司法審查權(quán)。如果公眾被賦予廣泛的司法審查權(quán)，可以提升公眾在參與過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)和協(xié)商能力，亦能有效抑制協(xié)商過(guò)程中的暗箱操作等行為。

4.為各利益代表參與協(xié)商過(guò)程提供公開(kāi)、公平和公正的程序，能確保參與者獲取必要的信息；參與者要提出自己的利益訴求或者方案，決定者應(yīng)設(shè)計(jì)一種體制性結(jié)構(gòu)，使得參與者的意見(jiàn)能得到考慮或者回應(yīng)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商、做出選擇或者決定，并說(shuō)明理由[14]。應(yīng)在法律、法規(guī)中明確規(guī)定各種不同類型、不同形式公眾參與的程序，就雙方應(yīng)協(xié)商的范圍、條件、模式、方法等進(jìn)行規(guī)定。

（二）環(huán)境信息公開(kāi)制度是溝通協(xié)商機(jī)制的基礎(chǔ)

溝通協(xié)商離不開(kāi)各種環(huán)境信息的支持，如果沒(méi)有全面的信息，溝通協(xié)商就成了無(wú)源之水無(wú)本之木，溝通協(xié)商的功能和作用也就成了空頭支票。事實(shí)上，要求公開(kāi)已經(jīng)是現(xiàn)代環(huán)境法中最明確的成就[15]325。建構(gòu)高效的信息公開(kāi)制度，不僅是滿足公眾知情權(quán)的需要，也是保障環(huán)境治理主體溝通順暢進(jìn)行和環(huán)境治理有效實(shí)施的需要，應(yīng)從如下幾個(gè)方面采取措施。

1.不斷拓寬環(huán)境信息公開(kāi)范圍，各主體擁有的常規(guī)性環(huán)境信息、突發(fā)性環(huán)境信息、應(yīng)急處置信息、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息等都應(yīng)納入公開(kāi)范圍，對(duì)不予公開(kāi)的內(nèi)容必須有法律明確授權(quán)，采取公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外。

2.細(xì)化環(huán)境信息公開(kāi)的程序和方式，特別是要對(duì)重點(diǎn)的信息公開(kāi)主體——政府及企業(yè)作出完備的設(shè)計(jì)。

3.嚴(yán)格公私人主體環(huán)境信息的責(zé)任機(jī)制，加大各主體責(zé)任承擔(dān)和追究力度，讓政府、企業(yè)及公眾都能認(rèn)真對(duì)待環(huán)境信息的公開(kāi)職責(zé)和監(jiān)督義務(wù)。

4.建立環(huán)境信息公開(kāi)的激勵(lì)機(jī)制，采取物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)惠政策等多種形式鼓勵(lì)公私人主體實(shí)施環(huán)境信息公開(kāi)、監(jiān)督工作。

5.要借鑒美、日、德等發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化環(huán)境信息公開(kāi)的具體機(jī)制，如PRTR制度、MSDS 制度等。

四、治理中的責(zé)任分配機(jī)制

治理責(zé)任是由“治理”和“責(zé)任”兩個(gè)詞語(yǔ)組合而成，這里的“治理”是一個(gè)無(wú)政治含義的概念，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化（既涉及公部門，也包括私人部門）和治理機(jī)制的包容性（既包括正式的制度化機(jī)制也包括各種非正式機(jī)制）。而這里的“責(zé)任”卻不同于我們平時(shí)所言的法律責(zé)任。法律責(zé)任是指“由特定法律事實(shí)所引起的對(duì)損害予以補(bǔ)償、強(qiáng)制履行或接受懲罰的特殊義務(wù)，亦即由于違反第一性義務(wù)而引起的第二性義務(wù)”[16]168，是一種消極責(zé)任；環(huán)境治理上的“責(zé)任”則是社會(huì)要求其成員應(yīng)承擔(dān)的與自身角色相適應(yīng)的義務(wù)，是一種積極責(zé)任，它內(nèi)含有“職責(zé)”之意。公私合作語(yǔ)境下，從責(zé)任主體看，應(yīng)當(dāng)兼顧到公共部門與私人部門在內(nèi)的所有主體；從責(zé)任角度看，應(yīng)是國(guó)家與社會(huì)、政府與私人責(zé)任的重新分配。

責(zé)任階段論與公私合作最為密切。從國(guó)家執(zhí)行行政任務(wù)密度的角度來(lái)看，可以將國(guó)家執(zhí)行行政任務(wù)由強(qiáng)至弱依次分為履行責(zé)任、保障責(zé)任和網(wǎng)羅責(zé)任三種基本類型。履行責(zé)任是指國(guó)家或其他公法人自行從事特定任務(wù)的責(zé)任，實(shí)質(zhì)是將特定任務(wù)的執(zhí)行置于國(guó)家自己支配力之下。保障責(zé)任是指特定任務(wù)雖由國(guó)家或其他公法人以外的法人與社會(huì)執(zhí)行，但國(guó)家或其他公法人必須負(fù)擔(dān)起擔(dān)保私人與社會(huì)執(zhí)行任務(wù)的合法性，尤其是積極促使其符合一定公益與實(shí)現(xiàn)公共福祉的責(zé)任。網(wǎng)羅責(zé)任則著重于后位功能，僅在具有公益性的管制目的無(wú)法由私人與社會(huì)實(shí)現(xiàn)或管制失靈時(shí)，此項(xiàng)潛在的國(guó)家履行責(zé)任才開(kāi)始顯性化，因此，網(wǎng)羅責(zé)任是具有結(jié)果取向的國(guó)家責(zé)任[6]105-142?；谏鲜鰢?guó)家與社會(huì)責(zé)任分配的觀點(diǎn)，私人主體參與行政任務(wù)履行，國(guó)家由執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)閾?dān)保者，意味著國(guó)家責(zé)任只是由原來(lái)的履行責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ县?zé)任與網(wǎng)羅責(zé)任而已，責(zé)任配置則由執(zhí)行責(zé)任轉(zhuǎn)向擔(dān)保責(zé)任，國(guó)家并非從相關(guān)的任務(wù)領(lǐng)域中完全撤離。責(zé)任的轉(zhuǎn)向與重新分配需要制度的支持以賦予其合法性，立法、行政與司法三大國(guó)家權(quán)力架構(gòu)體系應(yīng)為公私合作責(zé)任分配提供制度支持。

（一）立法層面為確保國(guó)家任務(wù)的實(shí)現(xiàn)而加以法律規(guī)制

公私合作環(huán)境治理是建構(gòu)在公私雙方當(dāng)事人合意的基礎(chǔ)上的行為，在無(wú)特殊法律規(guī)定的情況下，國(guó)家可以在具體的環(huán)境治理方案中自行選擇以公私合作的方式執(zhí)行環(huán)境治理任務(wù)。但是，公私合作的目標(biāo)是為減輕國(guó)家的行政負(fù)擔(dān)，是私人主體代為履行國(guó)家任務(wù)，公私合作只是國(guó)家環(huán)境行政實(shí)現(xiàn)的一種方式，它與普通的民事合作還是有著本質(zhì)的不同。因而，為了確保國(guó)家任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，不同國(guó)家和地區(qū)通過(guò)各種立法渠道賦予對(duì)公共主體與私人主體的合作行為進(jìn)行了規(guī)范，以確保合作目的的實(shí)現(xiàn)和國(guó)家任務(wù)的完成。通過(guò)法律法規(guī)如行政組織法、行政程序法、政府采購(gòu)法、訴訟法等規(guī)范公共主體的行為，既防止公權(quán)力的濫用，也為公私合作提供組織、程序或司法依據(jù)，同時(shí)明確公共主體責(zé)任義務(wù)，禁止政府在國(guó)家任務(wù)中逃逸。為規(guī)范公私合作行為，有些國(guó)家和地區(qū)出臺(tái)了關(guān)于公私合作執(zhí)行國(guó)家任務(wù)的專門法，如德國(guó)的《公私伙伴關(guān)系加速推動(dòng)法》、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《民營(yíng)公用事業(yè)監(jiān)督條例》等。不同國(guó)家和地區(qū)為完善公私合作的配套法律機(jī)制，還出臺(tái)了規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督性法律。這些法律規(guī)范從不同的角度對(duì)公私合作的合法性、主體的權(quán)利義務(wù)及責(zé)任等進(jìn)行了規(guī)制，是公私合作行為的準(zhǔn)據(jù)法。我國(guó)公私合作處于剛剛起步狀態(tài)，相關(guān)立法規(guī)范缺乏，應(yīng)綜合利用法律、政策、指南和合同等規(guī)制工具，建構(gòu)一個(gè)立體的、層層遞進(jìn)又相互勾連互補(bǔ)的公私合作規(guī)制體系[17]。立法者還應(yīng)依循立法程序，就公私合作的行為方式、組織程序等予以規(guī)范，賦予私人主體正當(dāng)權(quán)利，減少行政機(jī)關(guān)的隨意性。

（二）行政權(quán)力的行使以公部門承擔(dān)最終的擔(dān)保責(zé)任為轉(zhuǎn)向

公私合作的方式具有多元性，行政委托、公民合資事業(yè)的經(jīng)營(yíng)、公私合作規(guī)制及公共建設(shè)參與，都需要公私人主體針對(duì)不同的任務(wù)時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容、條件、利益、風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任等信息達(dá)成一定的合意，立法者無(wú)法事前擬定適當(dāng)?shù)姆煽蚣軄?lái)規(guī)范千變?nèi)f化的雙方合意內(nèi)容。因此，公私合作無(wú)論是合意達(dá)成、內(nèi)容形成抑或是執(zhí)行與監(jiān)督，更需要行政機(jī)關(guān)的具體規(guī)制。行政機(jī)關(guān)的有效規(guī)制是防止私人主體逃避責(zé)任和義務(wù)、隨意侵害公共利益的關(guān)鍵。一方面，行政機(jī)關(guān)決定由私人主體承擔(dān)行政任務(wù)的執(zhí)行，必須選擇適合的私人主體，行政機(jī)關(guān)以中立的地位、無(wú)私的態(tài)度、透明的程序，限定私人主體的資格條件，以確保私人主體提供的服務(wù)，以一定的標(biāo)準(zhǔn)得以維持；另一方面，政府與私人形成合意，通常以契約為載體，無(wú)論是公法性質(zhì)的契約還是私法性質(zhì)的契約，都具有不周延性。公私合作事務(wù)發(fā)展進(jìn)行中，會(huì)出現(xiàn)某些突發(fā)情況或事前未能預(yù)期的狀況，從而影響行政任務(wù)的順利完成。作為公共利益的代表，要允許政府采取多樣化的治理手段來(lái)監(jiān)督契約的有效履行，確保行政任務(wù)的達(dá)成和公共利益的實(shí)現(xiàn)，避免重大損失的發(fā)生。

（三）司法機(jī)制有效運(yùn)作系合法權(quán)益實(shí)現(xiàn)的核心機(jī)制

就司法層面而言，司法審查一直被認(rèn)為是通過(guò)對(duì)權(quán)力主體的審查，保護(hù)受權(quán)力影響的相對(duì)人權(quán)益，確保責(zé)任的核心機(jī)制。引入私人資源，借助私人主體力量完成行政任務(wù)，相應(yīng)的法律關(guān)系也變得復(fù)雜，產(chǎn)生的爭(zhēng)議也趨向多元化，其中既有政府與私人主體間因行政任務(wù)履行而發(fā)生的爭(zhēng)議；亦有因國(guó)家在行政任務(wù)中的隱退使得私人主體直接面對(duì)行政任務(wù)的給付對(duì)象，產(chǎn)生私人主體與公民之間的爭(zhēng)議；還可能存在著國(guó)家與公民間因擔(dān)保責(zé)任而引發(fā)的爭(zhēng)議[18]237-241。從何角度界定這些爭(zhēng)議的性質(zhì)，通過(guò)司法機(jī)制的運(yùn)作來(lái)實(shí)現(xiàn)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，司法部門應(yīng)對(duì)公私合作行為做出回應(yīng)，將在利益沖突的法律救濟(jì)機(jī)制中予以探討。

五、利益沖突的法律救濟(jì)機(jī)制

利益沖突是指不同的利益主體在獲取利益的過(guò)程中彼此之間博弈、競(jìng)爭(zhēng)、緊張的狀態(tài)。利益沖突有縱向沖突和橫向沖突之別，縱向指?jìng)€(gè)人利益、集團(tuán)利益、國(guó)家利益及人類利益之間的沖突；橫向是指?jìng)€(gè)人利益之間、集團(tuán)利益之間、國(guó)家利益之間的沖突，利益沖突在現(xiàn)實(shí)中構(gòu)成一個(gè)縱橫交錯(cuò)的利益網(wǎng)絡(luò)。公私合作開(kāi)展環(huán)境治理因主體多元化，各主體的利益需求不同，彼此間利益沖突在所難免，其公私合作的過(guò)程也是各種利益博弈與權(quán)益重新分配的過(guò)程。

（一）合作模式下利益沖突救濟(jì)機(jī)制的特點(diǎn)

1.主體多元化、法律關(guān)系復(fù)雜化。在公私合作開(kāi)展治理的關(guān)系中，不僅存在公私合作當(dāng)事人，還有其他利害關(guān)系人，例如在資源開(kāi)發(fā)利用中，有政府與開(kāi)發(fā)者，亦有當(dāng)?shù)鼐用窦吧鐓^(qū)；在環(huán)境災(zāi)害重建中，涉及政府、參與興建的企業(yè)、當(dāng)?shù)貫?zāi)民甚至環(huán)保組織等多個(gè)主體。主體多元，引發(fā)的法律關(guān)系也是多種多樣：政府與私人主體間可能因環(huán)境行政任務(wù)履行而發(fā)生爭(zhēng)議；私人主體與其他利害關(guān)系人、公民社會(huì)之間也可能因行政任務(wù)的給付而產(chǎn)生爭(zhēng)議；還可能存在著國(guó)家與公民社會(huì)之間因監(jiān)督、擔(dān)保責(zé)任而引發(fā)的爭(zhēng)議。諸多爭(zhēng)議沖擊著司法審查的舊有模式，如何判定引發(fā)爭(zhēng)議的公私合作行為的性質(zhì)是司法實(shí)踐面臨的難題，也迫切需要“司法審查技術(shù)的完善與跟進(jìn)”[19]。

2.法律救濟(jì)途徑發(fā)生轉(zhuǎn)變。公私合作治理過(guò)程中私人主體在合作中權(quán)利增多、地位提高，管理與被管理關(guān)系演變?yōu)閷?duì)等合作關(guān)系，在救濟(jì)過(guò)程中需要對(duì)公共主體、私人主體及其他利益主體的救濟(jì)權(quán)利義務(wù)重新分配，以保證利益的基本均衡。例如，如果公私人主體因公部門未履行合作契約義務(wù)而發(fā)生爭(zhēng)議，不能簡(jiǎn)單判斷應(yīng)采取行政訴訟的救濟(jì)手段，可能民事訴訟的救濟(jì)手段更為適合。訴訟方式不同，舉證責(zé)任、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查依據(jù)都有差異。

3.救濟(jì)方式的多樣性。合作治理過(guò)程充滿交涉性、協(xié)商性，在救濟(jì)制度上也應(yīng)突出這些特點(diǎn)。合作是公私人主體通過(guò)討價(jià)還價(jià)達(dá)成一致的意思表達(dá)，要解決合作引發(fā)的糾紛，有眾多強(qiáng)制性與非強(qiáng)制性的手段可以選擇。最能讓當(dāng)事人自愿接受的結(jié)果應(yīng)是最佳的選擇，其中最廉價(jià)、最完美解決方式就是當(dāng)事人通過(guò)協(xié)商使問(wèn)題得到解決，此外調(diào)解制度、和解制度等也可以充分發(fā)揮作用。當(dāng)然，在追求多樣化的救濟(jì)途徑和彈性的法律救濟(jì)手段基礎(chǔ)上，要從根本上實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)?，?guó)家還必須保留采取司法手段，運(yùn)用公權(quán)力提供最終救濟(jì)的原則，以保證在“軟法治”失靈時(shí)，國(guó)家“硬法治”的實(shí)現(xiàn)。

（二）合作模式下利益沖突救濟(jì)機(jī)制的回應(yīng)

合作框架之下，由私人主體完成國(guó)家環(huán)境行政任務(wù)，政府與私人合作者之間因合作事項(xiàng)產(chǎn)生糾紛、私人主體與公民之間因私人履行公共職能而引發(fā)糾紛，使得司法審查面臨一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：公私合作糾紛的性質(zhì)如何判斷？是適用民事訴訟還是適用行政訴訟？“以私法實(shí)現(xiàn)行政目的的方式目前游走于公、私法兩域的邊緣，成為公、私法都不能盡心照顧的流浪兒。”[20]公私合作行為是遵循一元救濟(jì)在私法救濟(jì)與公法救濟(jì)間二選一，還是遵循二元救濟(jì)二者皆可適用？對(duì)此，形成了不同的學(xué)術(shù)理論觀點(diǎn)。

一元化救濟(jì)主張要么適用私法救濟(jì)，要么適用公法救濟(jì)，只能二選一?！肮珯?quán)力行政既以公法方式為行為特征，故相對(duì)人對(duì)之如有爭(zhēng)執(zhí)，自應(yīng)循公法救濟(jì)途徑，謀求解決。反之，私經(jīng)濟(jì)行政系由國(guó)家立于私人地位，以私法形態(tài)所從事的行政活動(dòng)，如發(fā)生爭(zhēng)議，應(yīng)由民事法院管轄?！盵21]二元論救濟(jì)理論是將公私合作分為兩個(gè)階段，把公部門選定私人主體做合作相對(duì)人的過(guò)程中視為行政行為，使用公法救濟(jì)；將之后的公私合作行為視為私法上的合同行為，使用私法救濟(jì)。

在司法實(shí)踐中一元化救濟(jì)無(wú)視公私合作的復(fù)雜性，二元化救濟(jì)將統(tǒng)一的事實(shí)現(xiàn)象人為的分割為公法與私法兩個(gè)領(lǐng)域，都難以滿足公私合作復(fù)雜的利益糾紛救濟(jì)。在公私合作背景下，傳統(tǒng)的司法審查制度在行政機(jī)關(guān)和私人之間的合作契約行為與非正式行政行為、新型多邊爭(zhēng)議的法律關(guān)系面前出現(xiàn)了制度的缺失。在政府職能私有化的同時(shí)，法院必須調(diào)整傳統(tǒng)的政府行為理論，使僅適用于政府行為的公法原則擴(kuò)展到私有化的公共職能[22]766。

針對(duì)公私合作的特點(diǎn)，借鑒其他國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，可以嘗試從以下幾點(diǎn)入手，構(gòu)建公私合作行為的法律救濟(jì)機(jī)制。

1.具體考察公私合作行為屬于公法性質(zhì)還是私法性質(zhì)，由該性質(zhì)決定爭(zhēng)議的訴訟路徑?？梢詮墓珯?quán)力和公共利益兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)入手。首先，看合作的法律依據(jù)，如果依據(jù)的是行政法律規(guī)范且對(duì)合作事項(xiàng)的權(quán)限、程序都有明確規(guī)定，則該行為是通過(guò)法律的授權(quán)行為，具備公權(quán)力行使的特點(diǎn)，適用行政訴訟調(diào)整。其次，看合作行為涉及的主要內(nèi)容，如果行政的內(nèi)容主要涉及服務(wù)性、技術(shù)性、經(jīng)營(yíng)管理性等私人主體履行范圍內(nèi)的行為，則屬于私法契約，使用民事訴訟程序。再次，看私人主體在合作過(guò)程中的意思自治空間，如果私人主體意思自治空間下，公部門有權(quán)以單方行政優(yōu)先權(quán)促使該行為發(fā)生，則此處的合作行為是以合作形式代替的公共主體的權(quán)力處分的行為，適用行政訴訟。常見(jiàn)的如公部門向私人主體授予某項(xiàng)獨(dú)占性權(quán)力，如收費(fèi)權(quán)、檢察權(quán)、獨(dú)占性經(jīng)營(yíng)權(quán)。最后，以公私合作的目的是為了實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)、實(shí)現(xiàn)公益為標(biāo)準(zhǔn)判斷，如果私人主體履行給付義務(wù)是為了公共主體做出其期望的職務(wù)行為，那么這種情形下私人主體與公共主體的合作行為可被視為行政行為，也就是說(shuō)，不僅包括以契約方式許諾或者采取職務(wù)行為的情形，也包括職務(wù)行為沒(méi)有明示約定，但是構(gòu)成行政契約的行為根據(jù)。如果公私合作行為被確定為具有公權(quán)力性質(zhì)，可以被納入公法救濟(jì)，除了提起行政訴訟外，還可以根據(jù)公私合作的種類不同，采取行政申訴、行政監(jiān)察、行政復(fù)議等救濟(jì)方式，甚至可以提起國(guó)家賠償。

2.擴(kuò)大行政訴訟范圍，在公私合作事務(wù)中與公權(quán)力行為有關(guān)的當(dāng)事人均可提起訴訟，包括合作者、合作的競(jìng)爭(zhēng)者及合作影響其利益的第三人。

3.應(yīng)當(dāng)出臺(tái)有關(guān)公私合作的法律規(guī)范，完善行政訴訟制度，以切合公私合作的需要。即使能夠準(zhǔn)確判斷公私合作行為的性質(zhì)，并進(jìn)而選擇訴訟方式，但是公私合作行為畢竟與傳統(tǒng)的公法行為和私法行為不同，任何一種訴訟模式都不能完全契合公私合作行為的發(fā)展需要。因此，出臺(tái)公私合作法律法規(guī)，配以相應(yīng)的訴訟規(guī)范，完善諸如證據(jù)規(guī)則、原告資格、法律依據(jù)、判決形式等相關(guān)制度，是更好地解決公私合作環(huán)境治理利益爭(zhēng)議的必然趨勢(shì)。

4.環(huán)境公益訴訟制度。合作治理是公私人主體之間的協(xié)商，公部門代表公共利益，但公共主體在與私人部門的合作中，不排除具體工作人員濫用職權(quán)、超越職權(quán)、被私人主體俘獲的情形，進(jìn)而造成公共利益受到損害。同時(shí)，因?yàn)楣块T人力、物力等原因使其怠于行使職責(zé)、消極不作為，而私人主體為了追求利益放任發(fā)展，由此導(dǎo)致公私合作事項(xiàng)對(duì)第三人利益造成損害，特別是對(duì)環(huán)境公共利益造成損害，如環(huán)保部門對(duì)合作項(xiàng)目的環(huán)境污染行為消極不作為，而私人主體利益并未因此減損，私人主體對(duì)此并無(wú)異議。凡此種種，需通過(guò)一定的制度對(duì)公私合作可能造成的公共利益損害進(jìn)行制約，環(huán)境公益訴訟制度就是重要的救濟(jì)途徑之一。

5.完善多元糾紛解決機(jī)制。公私合作的最大特點(diǎn)是具有合意性，協(xié)商合作貫穿治理的始終，在合作中發(fā)生爭(zhēng)議，可以通過(guò)協(xié)商等司法外的途徑予以解決，這需要多元化糾紛解決機(jī)制的建立與完善。在公私合作關(guān)系中，通過(guò)多種方式解決環(huán)境治理過(guò)程中產(chǎn)生的爭(zhēng)議，既能充分發(fā)揮合作主體的自主性，也能維護(hù)司法解決糾紛的權(quán)威地位，還能分流合作治理案件的訴訟工作量。因此，擴(kuò)展和解制度、調(diào)解制度、仲裁司法制度等多層次、多元化的糾紛解決機(jī)制，易于實(shí)現(xiàn)政治效果、社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一，對(duì)妥善解決公私合作爭(zhēng)議具有重要意義。