高速公路項目建設用地用林實施全過程審計的探討

羅 為

（廣西龍馬高速公路有限公司，廣西 南寧 547600）

引言

基礎設施建設是國民經(jīng)濟基礎性、先導性、戰(zhàn)略性、引領性產(chǎn)業(yè)，對于推動經(jīng)濟發(fā)展和提升人民生活水平起到了至關重要的作用。然而，在高速公路建設中，用地用林問題已經(jīng)成為一個不容忽視的隱患，嚴重影響了項目的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的保護。因此，如何有效解決這一問題，提升用地用林的管理水平，成為了當前亟待解決的重要課題。

在充分分析了高速公路用地用林問題的相關背景和重要性之后，將重點關注高速公路用地用林全過程審計的概念、特點以及其對項目建設的意義進行深入探討，旨在實現(xiàn)資源的合理利用和生態(tài)環(huán)境的保護。結(jié)合了審計的理念和實踐，通過對用地用林情況的監(jiān)督和審計，旨在規(guī)范高速公路建設中的用地用林行為，促進項目的可持續(xù)發(fā)展。

一、高速公路用地用林全過程審計的概述

（一） 高速公路用地用林全過程審計的定義

高速公路用地用林全過程審計的定義是指對高速公路建設過程中可能存在的違法用地使用以及對林木資源的合理利用進行全過程審計的一種監(jiān)督和評估機制。它著力于發(fā)現(xiàn)、評價和防止高速公路建設過程中出現(xiàn)的違法用地行為以及濫伐林木資源的情況。審計的目的是為了確保高速公路建設項目的可持續(xù)發(fā)展，并促使相關參建者遵守相關法律法規(guī)，保護生態(tài)環(huán)境和林木資源及減少建設成本支出。

（二）高速公路用地用林全過程審計的特點

高速公路用地用林審計的特點是一項需要高度專業(yè)知識和技能的工作。首先，高速公路用地用林審計需要匹配豐富的法律和政策知識，才能夠準確判斷哪些用地和林地是屬于非法使用的范疇。其次，高速公路用地用林審計還需要對相關的工程技術和建設標準有深入了解，以便合理判斷該用地和林地是否符合相應的規(guī)定和要求。另外，高速公路用地用林審計還需要具備較強的調(diào)查和核實能力。審計人員需要搜集各種相關的圖片、數(shù)據(jù)、文件和資料，對其進行全面、準確、細致的分析。此外，在數(shù)據(jù)收集階段，審計人員還需要與相關的部門和單位進行溝通和協(xié)調(diào)，以便能夠獲取真實和準確的信息。最后，高速公路用地用林審計還需要非常敏銳的洞察力和判斷力。要準確把握宏觀政策、法律法規(guī)及合同條款，根據(jù)當時的歷史原因、歷史條件，還原當時的情境，堅持具體問題具體分析，客觀審慎作出審計結(jié)論。

（三） 高速公路用地用林全過程審計的意義

高速公路用地用林審計的意義在于提升項目建設的可持續(xù)發(fā)展水平。首先，高速公路用地用林審計會督促和監(jiān)督管理用地用林資源的合理利用，確保項目建設符合環(huán)境保護和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的要求。通過審計工作，可以及時發(fā)現(xiàn)和糾正高速公路違法占用用地、破壞用林的行為，做到保護生態(tài)環(huán)境，預防環(huán)境資源的濫用和浪費。此外，高速公路用地用林審計還具有重要的經(jīng)濟和社會效益。合理的用地用林管理可以提高土地利用效率，降低建設成本，有助于項目的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟增長，審計的結(jié)果和建議可以為決策者提供比較科學的依據(jù)，做到優(yōu)化資源配置，加大促進區(qū)域發(fā)展和經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展效能。

二、高速公路用地用林全過程審計面臨的挑戰(zhàn)

（一）形勢復雜嚴峻，審計工作量大。

高速公路永久性占地數(shù)量巨大,增加剩余耕地的壓力；施工期臨時用地不節(jié)約、不規(guī)范，對土地資源造成較大損失；沿線路邊的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田改變用途,也是對土地資源的間接影響；交通環(huán)境污染使公路兩側(cè)的農(nóng)田土壤質(zhì)量下降,農(nóng)作物受污染,加劇生態(tài)惡化等。這些復雜嚴峻現(xiàn)象的存在，都是涉及高速公路建設各種用地用林事項，內(nèi)容多，范圍廣，涉及政府、地方村民、相關企事業(yè)等，需要投入審計力量較大。

（二）前期參與不足，審計監(jiān)督不全。

大多數(shù)審計為事后監(jiān)督與評價，參與前期業(yè)務開展的審計監(jiān)督力量較薄弱，由于大多數(shù)建設單位站位不高，用地用林手續(xù)辦理工作上重視不足，法律、生態(tài)意識教育警示不足，與“綠水青山就是金山銀山”的理念及堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策存在差距。為了項目建設上馬快干，造成用地用林未在審計監(jiān)督全覆蓋體系下進行。

（三）考核處罰機制不完善、不落地

因考核處罰機制不完善、不落地，造成違法成本低，為了完成各項形投指標，壓縮工期，加快建設引起的違法用地用林行為屢禁不止；另外地方政府為了激勵當?shù)毓掏兜脑鲩L，對部分重大項目象征性處罰后又以支持項目建設名義返還罰款，造成審計結(jié)果未得到充分運用，審計事項未能發(fā)揮應有的督導整改行為的效果。

（四）要求審計人員綜合素質(zhì)較高

用地用林審計關聯(lián)政府、社會、參建單位等，審計將面臨至上而下各層級不同體制、不同政策法律、不同利益沖突的挑戰(zhàn)，需要一定專業(yè)知識，要強化“發(fā)現(xiàn)問題是水平，推動解決問題是本領，防范問題的發(fā)生是根本”的審計新思維。另外也需要一定的溝通技巧，打通縱向橫向的全方位溝通渠道，建立信息共享、協(xié)同處理、跟蹤督導等多方面的協(xié)作審計機制，扮演好督導角色，才能真正擔當用地用林審計風險防控的衛(wèi)士。

三、高速公路用地用林全過程審計的關鍵要素

（一）高速公路用地用林全過程審計的目標確定

高速公路用地用林審計的目標確定為后續(xù)的審計工作提供明確的方向和依據(jù)。在高速公路用地用林審計中，目標確定主要包括以下兩個方面：

首先，應確保審計工作與項目建設的可持續(xù)發(fā)展緊密結(jié)合。高速公路建設，合理利用土地資源、保護生態(tài)環(huán)境是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關鍵。因此，高速公路用地用林審計的目標需聚焦于發(fā)現(xiàn)和解決用地用林問題，確保土地資源的合理利用和生態(tài)環(huán)境的保護。

其次，目標確定需要強調(diào)高速公路用地用林審計的效果和效益。審計工作應該具有可操作性和實效性，能夠為相關部門提供有力的依據(jù)和決策支持。因此，目標確定時應重點考慮如何從審計結(jié)果中提煉出有價值的信息，為項目建設和管理提出有效的改進措施和建議。

（二）高速公路用地用林全過程審計的范圍劃定

高速公路用地用林全過程審計的審計范圍劃定是高速公路項目建設可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。在審計過程中，審計范圍的合理劃定很大程度上影響著審計工作的深度和廣度，也直接關系著審計結(jié)果的準確性和實用性。

首先，高速公路用地用林全過程審計的審計范圍應包括所有與項目建設都相關的用地和林地。這包括項目選址過程中可能涉及的紅線內(nèi)外土地使用、房屋拆遷、臨時用地用林等方面的問題，以及建設過程中的土地使用和用林情況。只有將所有與項目建設相關的用地和林地納入審計范圍，才能全面把控項目在土地和用林方面的問題，從而發(fā)現(xiàn)不合規(guī)的用地用林行為，為后續(xù)的整改和管理提供依據(jù)。

其次，高速公路用地用林全過程審計的審計范圍還應考慮到相關法律法規(guī)和政策的要求。審計人員需深入研究和熟悉國家和地方有關土地使用和用林的法律法規(guī)，將其作為判斷審計范圍的重要依據(jù)。依據(jù)國家和地方法律法規(guī)的框架內(nèi)進行審計，才能符合法律法規(guī)的要求，確保審計結(jié)果的合法性和有效性。

最后，高速公路用地用林全過程審計的審計范圍還需考慮到利益關聯(lián)方的意見和需求。審計機構(gòu)應充分聽取各方的意見和建議，了解他們關切和訴求的事項，將其納入審計范圍的考慮因素中，充分尊重利益相關方的意見，確保審計工作的公正和客觀，才能更好地促進項目建設的可持續(xù)發(fā)展。

四、高速公路用地用林全過程審計的實施步驟

（一）高速公路用地用林全過程審計的數(shù)據(jù)收集和整理

在高速公路用地用林全過程審計的數(shù)據(jù)收集和整理階段，需要進行系統(tǒng)而全面的數(shù)據(jù)搜集，要求對收集到的數(shù)據(jù)進行有效整理和歸類。首先，需要搜集與高速公路用地用林相關的各種文件、規(guī)劃、政策、專家咨詢和施工圖紙等；其次，需要與有關部門、單位以及工程建設主體進行溝通，獲取與審計對象相關的項目數(shù)據(jù)，包括用地和用林相關的合同、證件、登記檔案、臺賬等；另外在數(shù)據(jù)收集過程中，還需要注意盡可能獲取第三方的證據(jù)和信息，以確保數(shù)據(jù)的完整性和真實性；最后，在數(shù)據(jù)整理的過程中，需要將相關數(shù)據(jù)進行分類、整理和匯總，注意數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)化和標準化，使其更易于理解和利用，以便于后續(xù)的數(shù)據(jù)分析和對比工作。

（二）高速公路用地用林全過程審計的數(shù)據(jù)分析和對比

高速公路用地用林全過程審計的數(shù)據(jù)分析和對比是提供正確決策的重要環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)分析讓審計人員深入了解用地用林的具體情況，為問題的解決提供依據(jù)。而對比分析則能夠幫助審計人員比較不同地區(qū)、不同時期的情況，理清問題的普遍性和變化趨勢，為進一步改進管理提供依據(jù)。

在進行數(shù)據(jù)分析之前，首先需要進一步補充收集和整理大量的相關數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)可以來自于行政機構(gòu)、企事業(yè)單位、科研機構(gòu)等不同來源，包括違法行為的發(fā)生數(shù)量、類型、地點，涉案面積、涉及的用地用林情況，照片和錄像等。同時，還可以根據(jù)需要調(diào)取相關的地理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)和衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，進一步進行輔助分析。

在數(shù)據(jù)分析的過程中，可以采用不同的方法和工具，包括統(tǒng)計分析、空間分析、綜合評價等。統(tǒng)計分析可以對違法行為的分布、趨勢、影響因素等進行定量分析，揭示違法現(xiàn)象的規(guī)律性和差異性；空間分析可以通過地理信息系統(tǒng)技術，對違法行為的空間分布、空間關聯(lián)性等進行可視化呈現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)地域集聚和空間交互的特點；綜合評價可以通過建立評價指標體系，綜合考慮多個因素對用地用林的影響，并進行權衡和排序，為決策提供科學依據(jù)。

數(shù)據(jù)分析的結(jié)果應當與歷史數(shù)據(jù)、其他地區(qū)數(shù)據(jù)進行對比，以便于發(fā)現(xiàn)問題的普遍共性問題和變化發(fā)展的趨勢。這可以通過時間序列分析、空間對照、跨區(qū)域比較等方法實現(xiàn)。同時，還可以借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗和做法，為改進管理提供借鑒和啟示。

在數(shù)據(jù)分析和對比的基礎上，審計人員可以全面認識用地用林問題，揭示問題的本質(zhì)和根源，并為項目建設的可持續(xù)發(fā)展提出具體的建議和措施，包括加強監(jiān)管、完善政策法規(guī)、提高宣傳教育等方面的措施，以最大限度地減少用地用林違法行為的發(fā)生，實現(xiàn)公路建設與環(huán)境保護的良性匹配。

五、高速公路用地用林全過程審計整改要求

（一）總體整改要求

用林用地全過程審計涉及面廣、時間跨度長，被審計單位要堅持邊審邊改、立行立改，確保問題及時全面整改到位。被審單位要對號入座、主動擔當，針對審計發(fā)現(xiàn)問題建立整改臺賬和清單，明確整改措施、整改期限、整改責任人等，對標銷號，持續(xù)對整改情況動態(tài)監(jiān)管。

（二）完善工作機制

一是加強教育培訓，著力提高參建人員業(yè)務水平及法律意識。各項目應結(jié)合項目推進的實際情況，制定各階段培訓計劃，尤其前期應重點開展臨時用地用林專題培訓。二是強化約束機制，加大用地用林合同條款的審查；各項目在與承包方簽訂的合同中，要細化關于永久及臨時用地用林責任條款，進一步完善臨時用地用林手續(xù)相關義務。三是引入審計咨詢中介單位，通過借助中介單位的力量，能夠更加深入、及時、高效、精準地發(fā)現(xiàn)風險問題，被審單位在思想認識上也由“被動接受審計”到“主動要求審計”實現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變 。

（三）強化督查問責

一是強化問責機制，完善考核評價體系。制定項目永久及臨時用地用林管理辦法，建立考核評價體系，嚴格執(zhí)行《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國土地管理法實施條例》，促進項目建設依法合規(guī)；二是按照“誰損毀，誰復墾”“誰破壞，誰修復”的原則，制定符合實際、科學有效、生態(tài)復墾的整治措施，要求土地復墾與工程建設同步設計、同步施工，邊建設，邊復墾，邊恢復，盡量減少對環(huán)境造成的影響。

結(jié)語

本文著眼于高速公路建設用地用林問題，以探討可持續(xù)發(fā)展為導向，提出了實施全過程審計的意義、面臨挑戰(zhàn)、關鍵要素、措施及整改要求，加強全過程審計對建設過程中存在的潛在用林用地風險隱患和問題，幫助督促問題單位落實整改，依法依規(guī)履行監(jiān)督職責，不斷提高監(jiān)督實效，持續(xù)提升審計價值，為未來規(guī)范科學用地用林指明方向，為推動高速公路建設的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻。