基于史密斯政策執(zhí)行模型的貴州省文化產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行研究

劉緒媛 甘 甜 王阿康 張成沉 貴州大學(xué)人民武裝學(xué)院

近年來，我國(guó)政府大力支持和發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，在黨和國(guó)家政策方針的指導(dǎo)下，貴州省多措并舉，結(jié)合省情制定了多項(xiàng)文化產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)貴州省文化產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展?，F(xiàn)以貴州省文化產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行現(xiàn)狀為研究對(duì)象，以史密斯政策執(zhí)行模型為研究分析框架，圍繞理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、政策環(huán)境四個(gè)維度分析總結(jié)貴州省文化產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行成效及執(zhí)行過程中存在的問題，提出優(yōu)化貴州省文化產(chǎn)業(yè)政策有效執(zhí)行的對(duì)策建議。

引言

文化和旅游部于2021年發(fā)布了《“十四五”文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，指出“文化產(chǎn)業(yè)將成為增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感的重要途徑，到2025年，文化產(chǎn)業(yè)體系和市場(chǎng)服務(wù)體系更加健全，文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不斷優(yōu)化，文化供給質(zhì)量明顯提升，文化消費(fèi)更加活躍”[1]。

黨的十八大以來，貴州創(chuàng)造了“黃金十年”發(fā)展期，制定了一系列文化產(chǎn)業(yè)政策，并取得了一定的成就。2020年，《貴州省服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展十大工程行動(dòng)方案》指出“謀劃實(shí)施一批重點(diǎn)文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，集中打造一批具有較強(qiáng)代表性的重點(diǎn)文化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，不斷推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”[2]。

2021年，貴州省文化和旅游廳發(fā)布《貴州省“十四五”文化和旅游發(fā)展規(guī)劃》，計(jì)劃“到2025年，文化事業(yè)繁榮發(fā)展，文化強(qiáng)省建設(shè)取得重大進(jìn)展，文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)成為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展強(qiáng)大動(dòng)力和重要支撐”[3]。政策的導(dǎo)向作用在文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中得以體現(xiàn)，然而，從實(shí)際看，政策的實(shí)施效果與政策期望之間還存在一定差距。

基于此，本文從公共政策視角，以政策執(zhí)行為切入點(diǎn)，以史密斯政策執(zhí)行模型為研究框架研究貴州省文化產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行。

史密斯政策執(zhí)行理論模型

美國(guó)學(xué)者托馬斯·史密斯在1973年發(fā)表了具有代表性的著作——《政策執(zhí)行過程》[4]，該著作指出政策執(zhí)行是一個(gè)可持續(xù)的循環(huán)過程，認(rèn)為政策執(zhí)行過程中的組成部分有四個(gè)變量，分別是理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境，并在理論模型中分析了四大變量的關(guān)系。政策執(zhí)行過程如圖所示。

圖 史密斯政策執(zhí)行過程模型（作者自繪）

貴州省文化產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行成效

文化產(chǎn)業(yè)政策體系初步形成

文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要具有實(shí)時(shí)性、能動(dòng)性的政策[5]。黨的十八大以來，貴州省因地制宜出臺(tái)了多項(xiàng)文化產(chǎn)業(yè)政策，從總體目標(biāo)、指導(dǎo)思想、發(fā)展趨勢(shì)、重點(diǎn)任務(wù)等方面做出了規(guī)范和要求；同時(shí)，相關(guān)政策緊密結(jié)合各地區(qū)的地域特點(diǎn)、發(fā)展現(xiàn)狀、文化特色等，初步形成了政策參與度較高、覆蓋面較廣的文化產(chǎn)業(yè)政策體系，為貴州省文化產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展提供了政策上的支持和保障。

執(zhí)行主體規(guī)模和質(zhì)量不斷提升

執(zhí)行主體對(duì)文化產(chǎn)業(yè)政策的有效執(zhí)行具有十分重要的作用。2018年，貴州省機(jī)構(gòu)改革新組建了貴州省文化和旅游廳，內(nèi)設(shè)政策法規(guī)處、產(chǎn)業(yè)發(fā)展處、公共服務(wù)處等多個(gè)機(jī)構(gòu)，各機(jī)構(gòu)分工明確、相互協(xié)調(diào)，涵蓋政策制定、目標(biāo)規(guī)劃、宣傳推廣、交流合作、監(jiān)督管理等方面。同時(shí)，省內(nèi)各地區(qū)積極響應(yīng)省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，成立文化部門，因地制宜地發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。

目標(biāo)群體參與度較高

根據(jù)《貴州省2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2021年末全省擁有藝術(shù)表演團(tuán)體190個(gè)，藝術(shù)表演場(chǎng)館31個(gè)，博物館100個(gè)，公共圖書館99個(gè)，群眾藝術(shù)館、文化館（站）1702個(gè)[6]，公共文化服務(wù)場(chǎng)所的數(shù)量較之前呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。這說明該省公共文化服務(wù)體系逐漸完善，大眾參與度提高，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了良好的社會(huì)效益。

政策執(zhí)行環(huán)境良好

自《貴州省“十三五”文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》發(fā)布以來，貴州省積極推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)發(fā)展，實(shí)施文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目帶動(dòng)戰(zhàn)略，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)全域發(fā)展。與此同時(shí)，貴州省不斷加強(qiáng)文化品牌建設(shè)和宣傳，推動(dòng)文化產(chǎn)品走出去，文化企業(yè)引進(jìn)來，擴(kuò)大文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模，打造多彩貴州民族特色文化“十大品牌”等，提升文化產(chǎn)業(yè)的傳播力和影響力，文化氣息逐漸濃厚，文化產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出快速發(fā)展的良好趨勢(shì)。

貴州省文化產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行存在的問題

政策體系不完善

貴州省文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展雖然不乏政策支持，但現(xiàn)有文化產(chǎn)業(yè)政策體系還有待完善。現(xiàn)有政策多側(cè)重文化產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)等，強(qiáng)調(diào)從發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)方面對(duì)全省文化產(chǎn)業(yè)提出總體上的、全面的發(fā)展要求，但在實(shí)際執(zhí)行中，這些政策較為宏觀，不夠具體明確，可操作性較差。例如，涉及藝術(shù)創(chuàng)作、文化遺產(chǎn)保護(hù)和傳承、民族文化發(fā)展等方面的政策，內(nèi)容較為廣泛。同時(shí)，圍繞產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、財(cái)政支持、人才培育以及相關(guān)法律政策等方面的主體政策和輔助政策供給存在不足。這些在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中都是不容忽略的影響因素。

執(zhí)行主體執(zhí)行效率較低

政策執(zhí)行過程中存在部分執(zhí)行機(jī)構(gòu)及執(zhí)行人員工作脫離實(shí)際，相互間協(xié)調(diào)性較差，不能準(zhǔn)確把握政策要求，對(duì)政策生搬硬套；對(duì)政策選擇性執(zhí)行，側(cè)重對(duì)本機(jī)構(gòu)或本地區(qū)有利的政策；在執(zhí)行過程中注重表面工作，工作開展較為簡(jiǎn)單化、形式化、無(wú)創(chuàng)新等。執(zhí)行主體主要依靠行政手段進(jìn)行文化產(chǎn)業(yè)管理，缺乏經(jīng)濟(jì)、法律、市場(chǎng)化和社會(huì)化等方面的管理手段。

此外，貴州省缺少高素質(zhì)的文化產(chǎn)業(yè)專業(yè)人才隊(duì)伍，政策執(zhí)行人員的管理水平和技術(shù)能力有待進(jìn)一步提高。這些都會(huì)影響文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，降低政策執(zhí)行效率。

目標(biāo)群體方面

從目標(biāo)群體角度看，主要存在以下問題。

一是文化產(chǎn)品和文化相關(guān)服務(wù)方面的消費(fèi)水平較低。群眾在日常飲食、住房、交通上的消費(fèi)占比較大，而在歌劇、舞劇、音樂會(huì)等方面的消費(fèi)占比較小。

二是文化產(chǎn)業(yè)主體發(fā)展不均衡，文化制造業(yè)、文化批發(fā)和零售業(yè)、文化服務(wù)業(yè)三大主要文化產(chǎn)業(yè)之間的發(fā)展還存在較大差距。

三是各地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，存在差異性和偏好性，目標(biāo)群體參與度低，獲得感不足。

政策環(huán)境方面

近年來，貴州省對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)支持力度較小，文化產(chǎn)業(yè)政策推行存在實(shí)際困難；省內(nèi)各區(qū)域之間的發(fā)展存在差異，經(jīng)濟(jì)實(shí)力也有所差別，各區(qū)域的文化產(chǎn)業(yè)難以平衡發(fā)展。與此同時(shí)，貴州省針對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的保護(hù)、監(jiān)管及獎(jiǎng)懲等方面的法律政策不充分、不完善，尚未形成一個(gè)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行具有保護(hù)作用的環(huán)境。

貴州省文化產(chǎn)業(yè)政策有效執(zhí)行的對(duì)策建議

完善貴州省文化產(chǎn)業(yè)政策體系

首先，優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)政策。在貫徹國(guó)家政策方針的基礎(chǔ)上，結(jié)合本省的實(shí)際情況和發(fā)展需要，制定合理的規(guī)劃和政策，符合當(dāng)前貴州省整體發(fā)展方向和目標(biāo)；明確省內(nèi)各地區(qū)各行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展特點(diǎn)，發(fā)展有特色的“黔系”文化產(chǎn)業(yè)。

其次，完善文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)配套政策。完善財(cái)政、稅收、投融資等政策，加大資金等投入力度；完善人才政策，挖掘和培養(yǎng)文化產(chǎn)業(yè)人才，激發(fā)社會(huì)文化創(chuàng)造力；完善產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展政策，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)合作；完善文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承利用的政策，充分挖掘和傳承貴州省特色文化資源；完善文化交流與合作政策，打造“多彩貴州”特色文化，開展各種文化宣傳交流活動(dòng)，講好“貴州故事”。

優(yōu)化執(zhí)行主體職能，加強(qiáng)政策執(zhí)行監(jiān)督和評(píng)估

第一，加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行主體的溝通與培養(yǎng)。完善文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和管理體制，整合文化、科技、教育、宣傳等多方力量和資源，明確各執(zhí)行主體的職責(zé)，加強(qiáng)執(zhí)行主體間的協(xié)調(diào)溝通，提高政策執(zhí)行效率；制定高效、科學(xué)的人才選拔制度，有計(jì)劃地引進(jìn)、培養(yǎng)和留住專業(yè)人才，提高執(zhí)行主體的執(zhí)行能力和水平。

第二，完善文化產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制。在監(jiān)督過程中應(yīng)明確各監(jiān)督主體的職責(zé)范圍，提升相關(guān)人員的素質(zhì)與能力，建立政策執(zhí)行監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督；健全相應(yīng)的法律法規(guī)體系，保證監(jiān)督的合法性；建立健全政策評(píng)估體系，從政策的制定、落實(shí)、執(zhí)行成效以及執(zhí)行障礙等方面對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行分析，增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的客觀性和科學(xué)性。

提高目標(biāo)群體參與度，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)平衡發(fā)展

一是加大政策宣傳，提高目標(biāo)群體的參與度。通過電視廣播、短視頻等方式宣傳文化產(chǎn)業(yè)政策，解讀文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)容和意義，提高目標(biāo)群體的認(rèn)知度；還可以通過調(diào)查、走訪等方式，了解目標(biāo)群體的參與現(xiàn)狀，收集意見和建議，增進(jìn)執(zhí)行主體與目標(biāo)群體之間的交流。

二是促使文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展更趨平衡。要想真正貫徹落實(shí)文化產(chǎn)業(yè)政策，優(yōu)化區(qū)域布局，依托地方文化產(chǎn)業(yè)特色資源[7]，發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展搭建“高速公路”；加大對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的扶持力度，努力建好文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路上的“加油站”。

三是促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合發(fā)展，創(chuàng)造良好的競(jìng)爭(zhēng)與合作市場(chǎng)環(huán)境，維護(hù)好文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路上的“綠化帶”。

優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)政策有效執(zhí)行

首先，加大經(jīng)濟(jì)支持，完善法律法規(guī)。遵循“直接補(bǔ)貼與間接補(bǔ)貼最優(yōu)組合原則”[8]，劃分專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算，建立專項(xiàng)發(fā)展基金，完善公共財(cái)政體系；出臺(tái)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，刺激文化產(chǎn)品消費(fèi)，鼓勵(lì)文化企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展；加強(qiáng)普法教育，宣傳法律知識(shí)，提升社會(huì)整體的法律意識(shí)，營(yíng)造文化法治社會(huì)環(huán)境。

其次，優(yōu)化全民參與型文化環(huán)境，營(yíng)造全省文化氛圍。加強(qiáng)公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，科學(xué)推動(dòng)全省文化普及，完善圖書館、博物館等公共文化基礎(chǔ)設(shè)施，建立健全公共服務(wù)體系；激發(fā)全省民眾對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的熱情。

當(dāng)前，貴州文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到政府的高度重視，正在經(jīng)歷一場(chǎng)深刻的變革。黨的二十大報(bào)告中提出“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，必須堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義文化發(fā)展道路”，指出“繁榮發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)”，“培育造就文化文藝人才”，“深化文化體制改革，完善文化經(jīng)濟(jì)政策”，“健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”，“推進(jìn)文化和旅游深度融合發(fā)展”等多個(gè)方面的發(fā)展要求[9]。

本文運(yùn)用史密斯政策執(zhí)行模型，從理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境四個(gè)維度出發(fā)，分析貴州省文化產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行過程中存在的問題，結(jié)合政治、經(jīng)濟(jì)、法律、環(huán)境等多方面要素提出完善貴州省文化產(chǎn)業(yè)政策有效執(zhí)行的相關(guān)對(duì)策建議，力圖減少貴州省文化產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的阻力和障礙，進(jìn)而促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。