我國生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)關(guān)鍵問題綜述

常兆豐，喬娟，趙建林，董志洋，汪杰

1. 甘肅省治沙研究所 蘭州 730070；

2. 甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 蘭州 730070 中國；

3. 甘肅省景泰川電力提灌管理局，甘肅景泰 730499

0 前言

生態(tài)環(huán)境建設(shè)是我國的一項(xiàng)基本國策。尤其是黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)提到了國家的重要議事日程。黨的十八報(bào)告指出，要“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”。習(xí)近平同志多次指出，綠水青山就是金山銀山。生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的一種制度安排[1-2]，是調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面積極性，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的一項(xiàng)重要措施。國外，尤其是美國、澳大利亞和德國的生態(tài)補(bǔ)償起步較早，其中美國開始于20世紀(jì)30年代[3-4]。國外生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn): 一是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)放在流域水資源管理上，最有代表性的由世界銀行發(fā)起的、在哥斯達(dá)黎加、哥倫比亞、厄瓜多爾、墨西哥等拉丁美洲國家開展的環(huán)境服務(wù)支付項(xiàng)目，該項(xiàng)目的目標(biāo)是改善流域水環(huán)境服務(wù)功能[5]。美國和日本也在部分流域?qū)嵤┝司哂猩鷳B(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的流域管理計(jì)劃[6]。國外的大多數(shù)此類生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目主要是通過增加流域內(nèi)的森林覆蓋率改善水質(zhì)和水文條件的，因此補(bǔ)償費(fèi)主要向用水者征收，其他生態(tài)服務(wù)的受益者很少被考慮[7]。二是森林、草原是生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠忠粋€(gè)重點(diǎn)。由于森林對(duì)提供各種生態(tài)服務(wù)最為有效，生態(tài)補(bǔ)償措施在林業(yè)方面也廣為采用。愛爾蘭為鼓勵(lì)私人造林而采取了造林補(bǔ)貼和林業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)兩種政策激勵(lì)措施[8]。哥斯達(dá)黎加對(duì)造林、可持續(xù)的林業(yè)開采、天然林保護(hù)等提供補(bǔ)償，并規(guī)定對(duì)大型建設(shè)項(xiàng)目導(dǎo)致的生態(tài)損失進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。加拿大聯(lián)邦政府在“永久性草原覆蓋恢復(fù)計(jì)劃”中，由農(nóng)業(yè)部向土地所有者提供管理費(fèi)用并補(bǔ)償他們的損失[9]。三是自然環(huán)境的保護(hù)與恢復(fù)、碳循環(huán)、景觀保護(hù)等也是生態(tài)補(bǔ)償關(guān)注的重點(diǎn)[7]，如美國的保護(hù)與儲(chǔ)備計(jì)劃、環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)項(xiàng)目以及歐盟的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目都采取了補(bǔ)償措施[9]。四是大多數(shù)國家的補(bǔ)償機(jī)制重點(diǎn)放在一般意義上的生態(tài)補(bǔ)償，而忽視了未受保護(hù)的土地[10]。德國的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐不僅歷史悠久、可操作性強(qiáng)，且考慮了對(duì)土地的生態(tài)補(bǔ)償，尤其德國的生態(tài)賬戶制度更加引人矚目[10]。

我國的生態(tài)補(bǔ)償制度始于20世紀(jì)90年代[3]，目前還處在試點(diǎn)和探索階段。我國于2001年設(shè)立了“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”[7]。國際經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)提出的生態(tài)補(bǔ)償原則是“誰保護(hù)，誰受償；誰受益，誰補(bǔ)償”。國家發(fā)改委《生態(tài)補(bǔ)償條例》(草案)[11]規(guī)定的原則是“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補(bǔ)償，誰污染、誰付費(fèi)”。我國的生態(tài)補(bǔ)償雖然起步遲，但發(fā)展較快，國內(nèi)學(xué)者從生態(tài)補(bǔ)償涵義的界定、外部性、生態(tài)補(bǔ)償政策、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方法以及生態(tài)資源的價(jià)值評(píng)估等不同角度也做了廣泛探索[2-3，7，12-14]。然而，在理論和實(shí)踐中還存在許多問題[3]，諸如理論認(rèn)識(shí)尚不明晰，補(bǔ)償依據(jù)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議多、可操作性不強(qiáng)等等，不能適應(yīng)現(xiàn)階段我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)的需要。鑒于此，本文在借鑒國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償理論和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，就我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)膸讉€(gè)關(guān)鍵問題作一探討，以資討論。

1 外部性是生態(tài)補(bǔ)償問題的根源

外部性(Externality)是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)概念。但不同的經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)外部性的定義不同，歸納起來不外乎兩類定義，一類是從外部性產(chǎn)生主體角度來定義的，另一類是從外部性接受主體來定義的，其本質(zhì)都是相同的。前者如薩繆爾森和諾德豪斯的定義[15]，“外部性是指那些生產(chǎn)或消費(fèi)對(duì)其他團(tuán)體強(qiáng)征了不可補(bǔ)償?shù)某杀净蚪o予了無需補(bǔ)償?shù)氖找娴那樾??！泵绹鴮W(xué)者阿蘭·蘭德爾的定義是: 外部性是用來表示“當(dāng)一個(gè)行動(dòng)的某些效益或成本不在決策者的考慮范圍內(nèi)的時(shí)候所產(chǎn)生的一些低效率現(xiàn)象，也就是某些效益被給予，或某些成本被強(qiáng)加給沒有參加這一決策的人”[16]。外部性理論是生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)和環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)理論之一，也是生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的重要理論依據(jù)[1，3]。資源環(huán)境的生產(chǎn)和消費(fèi)過程中產(chǎn)生的外部性，主要反映在兩個(gè)方面，一是資源開發(fā)造成生態(tài)環(huán)境破壞所形成的外部成本，二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)所產(chǎn)生的外部效益。

由于上述外部成本或外部效益沒有在生產(chǎn)或經(jīng)營活動(dòng)中得到很好的體現(xiàn)，從而導(dǎo)致了破壞生態(tài)環(huán)境沒有得到應(yīng)有的懲罰，保護(hù)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的生態(tài)效益被他人無償享用，使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域未能達(dá)到帕累托最優(yōu)(Pareto Optimality)[17-18]，這便是生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)。通過生態(tài)補(bǔ)償，將由主體向外提供的生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為內(nèi)部收益，或由主體引發(fā)的外部生態(tài)受損轉(zhuǎn)化為主體承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程就是外部性的內(nèi)部化過程，外部性的內(nèi)部化是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)在目標(biāo)。

這里需要進(jìn)一步明確的: 首先，生態(tài)效益或生態(tài)受損的受體并非造成該生態(tài)效益或生態(tài)受損的主體，而是該主體之外的他方。其次，外部性并非主體的活動(dòng)目標(biāo)，而是在主體活動(dòng)目標(biāo)之外產(chǎn)生的外部影響。外部性所產(chǎn)生的結(jié)果，要么是主體之外的他方生態(tài)受益，要么則是主體之外的他方生態(tài)受損(圖1)。因而，外部性是生態(tài)補(bǔ)償問題產(chǎn)生的根源所在[1，3]。外部性的意義在于: 一是簡化和明晰了利益關(guān)系，即生態(tài)補(bǔ)償只涉及生態(tài)效益或生態(tài)受損的提供者(內(nèi)部)和生態(tài)效益或生態(tài)受損的承受者(外部)兩個(gè)方面。二是利益相關(guān)的兩個(gè)方面，不論是國家、地方行政區(qū)域，還是企業(yè)法人、社會(huì)團(tuán)體或者農(nóng)戶，都是平等的社會(huì)關(guān)系，要么就是受益主體即支付主體，要么就是受損主體即受償主體。

外部性是生態(tài)補(bǔ)償問題的根源并不是本文的新觀點(diǎn)。然而，外部性的傳遞過程中一般存在著隨距離而消減的問題，如氣體的擴(kuò)散、噪聲的傳播和對(duì)空氣濕度的影響等，如何計(jì)量外部性的消減則是已有的研究尚未涉及的一個(gè)新問題，碳排放模型也并未考慮排放量與距離變化的關(guān)系[19]。其實(shí)，外部性的傳遞過程是從內(nèi)外部分界線開始直到消失為止，是生態(tài)服務(wù)價(jià)值的系數(shù)從1到0的過程。對(duì)此，可以采用距離余弦公式解決外部性的隨距離消減的問題[20]。

2 生態(tài)服務(wù)價(jià)值是生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)依據(jù)

前面我們將外部性稱作向外部提供的生態(tài)效益或生態(tài)受損。那么，以什么來計(jì)量這種向外提供的生態(tài)效益或生態(tài)受損的大小呢，亦即生態(tài)補(bǔ)償是以什么為價(jià)值依據(jù)呢？

圖1 外部性及其內(nèi)部化過程Figure 1 Externality and its internalization process

對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以什么為價(jià)值依據(jù)的問題，存在著兩種觀點(diǎn)的爭議[3]，一種觀點(diǎn)主張以生態(tài)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，而另一種觀點(diǎn)則主張以生態(tài)效益進(jìn)行補(bǔ)償。主張以生態(tài)服務(wù)價(jià)值補(bǔ)償?shù)挠^點(diǎn)認(rèn)為，一種產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)值和它的效益是兩個(gè)截然不同的概念，價(jià)值是生產(chǎn)過程中技術(shù)進(jìn)步、資源配置水平的函數(shù)，而效益則是消費(fèi)過程中資源利用水平的函數(shù)，生產(chǎn)過程只能獲得價(jià)值補(bǔ)償。一種產(chǎn)品具有多種效能并不意味著其價(jià)值就大，產(chǎn)品的價(jià)值是由其生產(chǎn)過程中消耗的活勞動(dòng)和物化勞動(dòng)量決定的，如果一種產(chǎn)品具有多種功能，應(yīng)按一定的辦法將產(chǎn)品的價(jià)值分?jǐn)偟礁鞣N功能上，分?jǐn)偟礁鞣N功能上的價(jià)值之和應(yīng)等于該產(chǎn)品的價(jià)值，因此按價(jià)值補(bǔ)償比較有說服力[21]。由此，向外提供的生態(tài)受損就是外部生態(tài)服務(wù)價(jià)值的減少，亦等同于向外提供了負(fù)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值。

目前，國內(nèi)外有關(guān)生態(tài)價(jià)值評(píng)價(jià)的依據(jù)和方法主要有Costanza等的生態(tài)服務(wù)價(jià)值[22]、生態(tài)足跡法[23-24]、價(jià)值工程方法[25-26]、成本核算法以及市場價(jià)值法[27-28]等多種。Costanza等的生態(tài)服務(wù)價(jià)值將全球生物群落(Biome)[22]劃分為海洋的和陸地兩大類，在海洋之下劃分了開闊海洋和沿海/淺海兩類，在陸地大類之下又劃分了森林、草地/牧場、濕地、湖泊/河流、荒漠、凍原、冰/巖石、農(nóng)田、城市等9類，在類之下劃分了具體的類型，并給出了每種群落的17項(xiàng)生態(tài)服務(wù)(Ecosystem serivces)價(jià)值的因子當(dāng)量[22]。生態(tài)足跡法是在對(duì)土地面積量化的基礎(chǔ)上，從需求層面上計(jì)算生態(tài)足跡的大小，從供給層面上計(jì)算生態(tài)承載力的大小，然后比較二者的多寡，進(jìn)而評(píng)價(jià)研究對(duì)象的可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r[23]。價(jià)值工程方法是通過功能與其成本的比值計(jì)算其價(jià)值量的[26]。而成本核算法則是以投入其中的資本、勞動(dòng)和土地成本來推算自然資源價(jià)值的[28]。

20世紀(jì)90年代Costanza等在《Nature》上發(fā)表的“The value of the world's ecosystem services and natural capital”一文[22]被國內(nèi)外學(xué)者認(rèn)為具有里程牌的意義[3，14]。之后，國內(nèi)外學(xué)者引用 Costanza 等的理論框架和因子當(dāng)量，從全球生態(tài)系統(tǒng)[29-30]、森林生態(tài)系統(tǒng)[31-32]、草地生態(tài)系統(tǒng)[33-34]、濕地生態(tài)系統(tǒng)[35-36]、河流生態(tài)系統(tǒng)[37-38]、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)[39]、城市生態(tài)系統(tǒng)[40-41]、荒漠生態(tài)系統(tǒng)[42-43]、區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值[24，44]等方面進(jìn)行了廣泛研究。雖然 Costanza

等的生態(tài)服務(wù)價(jià)值因子當(dāng)量在具體應(yīng)用上還存在空間尺度轉(zhuǎn)換的問題[21，44-45]，但以其提供的生態(tài)服務(wù)的價(jià)值為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[46]，代表是生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值評(píng)價(jià)依據(jù)的主流，被國內(nèi)外學(xué)者認(rèn)為是生態(tài)補(bǔ)償最為科學(xué)合理的價(jià)值依據(jù)[3，14]。

我國學(xué)者謝高地等在 Costanza等的全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值基礎(chǔ)上，根據(jù)中國的實(shí)際情況制定了“中國陸地生態(tài)系統(tǒng)單位面積服務(wù)價(jià)值當(dāng)量因子表”(表1)[14]，實(shí)現(xiàn)了Costanza等的因子當(dāng)量在中國空間尺度上的一次轉(zhuǎn)化。之后，謝高地的生態(tài)因子當(dāng)量表被國內(nèi)學(xué)者廣泛引用[39-44]。

3 機(jī)會(huì)成本是生態(tài)補(bǔ)償最合理的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題不僅是政府管理部門關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)，也是學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)問題之一[3]。

在確定了以生態(tài)服務(wù)價(jià)值為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值依據(jù)之后，下一層面就是選擇生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的問題。李文華等通過對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能付費(fèi)和生態(tài)效益補(bǔ)償兩個(gè)相關(guān)概念在內(nèi)涵上存在的交叉和細(xì)微差別進(jìn)行了比較，指出針對(duì)我國的情況，采用生態(tài)效益補(bǔ)償概念更為貼切[47]。然而，目前理論界的一般觀點(diǎn)認(rèn)為，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值可以作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論上限，而不是作為現(xiàn)實(shí)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[3]。

國內(nèi)外學(xué)者從機(jī)會(huì)成本、影子價(jià)格、水資源市場價(jià)格、條件價(jià)值法、恢復(fù)費(fèi)用法、討價(jià)還價(jià)法、生態(tài)足跡法、博弈法和SWAT模型以及主導(dǎo)性生態(tài)功能價(jià)值[48]等方面進(jìn)行了大量探索，還有學(xué)者提出了狹義生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與廣義生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的物質(zhì)量評(píng)價(jià)模型和價(jià)值量評(píng)價(jià)模型[49]等。從環(huán)境經(jīng)濟(jì)的角度來講，當(dāng)邊際外部成本等于邊際外部收益時(shí)即為環(huán)境效益的最大化。我國學(xué)者謝利玉主張補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以項(xiàng)目的成本為基礎(chǔ)[50]，另有學(xué)者指出，生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)包括項(xiàng)目部分或者全部機(jī)會(huì)成本，補(bǔ)償經(jīng)營過程中所損失的直接利益，主要是補(bǔ)償放棄其他發(fā)展機(jī)會(huì)的損失，從而獲得足夠的動(dòng)力參與生態(tài)保護(hù)和建設(shè)。毛顯強(qiáng)等則認(rèn)為支付產(chǎn)權(quán)主體環(huán)境經(jīng)濟(jì)行為的機(jī)會(huì)成本容易實(shí)現(xiàn)，可以通過市場定價(jià)進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)該行為方式的機(jī)會(huì)成本確定補(bǔ)償額度[51]。事實(shí)上，國際上普遍接受的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是以項(xiàng)目的機(jī)會(huì)成本為主[3]。

一方面，自然資源的形成過程，既有人類投入的因素，也有自然增長的過程[3]，即具有自然資源和社會(huì)資源的雙重屬性。另一方面，我國許多自然資源，如土地、河流、森林、草原、濕地等屬于國有，許多大型生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目都有國家的投資。加之我國生態(tài)補(bǔ)償起步較晚，社會(huì)認(rèn)知尤其是農(nóng)戶的認(rèn)知還有一個(gè)適應(yīng)的過程。因此，機(jī)會(huì)成本則是我國的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最佳選擇，這樣更能充分體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境外部成本的內(nèi)部化原理。

4 生態(tài)補(bǔ)償與相關(guān)行政收費(fèi)的關(guān)系問題

Hanley 等[52]通過對(duì)多個(gè)國家的調(diào)查指出，對(duì)受損者補(bǔ)償在一些地區(qū)已付諸實(shí)踐，而受益者征收費(fèi)用卻很少被采用。許多國家和地區(qū)已采取了生態(tài)補(bǔ)償措施，但在實(shí)施過程中常常是政府買單而不是受益者[5，53-54]。我國的生態(tài)補(bǔ)償和相關(guān)行政收費(fèi)同樣存在這樣的問題。目前，我國的生態(tài)補(bǔ)償與相關(guān)行政性收費(fèi)關(guān)系似有模糊[3]，尤其是在被征收費(fèi)用一方的思想上。由此給生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際操作造成了不少困難，尤其是支付難的重要原因之一。因此，在明確了補(bǔ)償依據(jù)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之后，下一步還需要解決的問題是理順生態(tài)補(bǔ)償與行政收費(fèi)的關(guān)系。只有這樣，才能順利推進(jìn)我國生態(tài)補(bǔ)償制度的健康發(fā)展。

我國現(xiàn)有的一些與生態(tài)補(bǔ)償相近的行政性收費(fèi)項(xiàng)目，如資源費(fèi)、排污費(fèi)、土地使用許可費(fèi)等，與生態(tài)補(bǔ)償之間既有聯(lián)系，又有區(qū)別。其相同點(diǎn): 一是起因都是環(huán)境資源的利用或受損。二是都體現(xiàn)了資源環(huán)境的價(jià)值，體現(xiàn)了環(huán)境價(jià)值論和環(huán)境財(cái)富論的思想。三是都是使用者付費(fèi)或者破壞者付費(fèi)，即都服從外部性的內(nèi)部化原則。但二者存在內(nèi)涵與功能上的區(qū)別，主要表現(xiàn)在: 1)相關(guān)的行政收費(fèi)，如資源費(fèi)、排污費(fèi)、土地使用許可費(fèi)都是單向收費(fèi)，收費(fèi)方是國家行政機(jī)關(guān)，是國家以資源環(huán)境的所有者身份向資源環(huán)境使用者或破壞者收取的費(fèi)用。2)相關(guān)行政性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由行政單方面決定，雖然行政機(jī)關(guān)在定價(jià)時(shí)考慮了多種因素，但其本質(zhì)上還是單向決斷。3)行政收費(fèi)的強(qiáng)制性較強(qiáng)。有人指出，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)與資源部門收費(fèi)之間的主要區(qū)別，前者是人們經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中對(duì)環(huán)境條件無意識(shí)破壞的經(jīng)濟(jì)支付，而后者則是一種有意識(shí)破壞的經(jīng)濟(jì)支付[55]。4)對(duì)于相鄰行政區(qū)域以及行政區(qū)域與其他社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人之間發(fā)生的外部性問題，不能直接采用行政收費(fèi)，只能通過上一級(jí)行政機(jī)關(guān)運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付方式實(shí)現(xiàn)或者只能進(jìn)行協(xié)調(diào)，而運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償則可以直接將其外部性內(nèi)部化。5)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)既包括資源費(fèi)，也包含污染費(fèi)或稱排污費(fèi)[55]。環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，商品的邊際機(jī)會(huì)成本包括邊際生產(chǎn)成本、邊際外部成本與邊際使用者成本三部分。其邊際外部成本就是在生產(chǎn)過程中使用環(huán)境、資源所引起的環(huán)境質(zhì)量的退化，其主要表現(xiàn)為環(huán)境污染和生態(tài)破壞[56]。

表1 中國陸地生態(tài)系統(tǒng)單位面積生態(tài)服務(wù)價(jià)值當(dāng)量表[14]Table 1 Ecosystem services value unit area of Chinese terrestrial ecosystem

基于以上認(rèn)識(shí)，下一步我們需要做的: 一是理清哪些屬于相關(guān)的行政性收費(fèi)，哪些更符合生態(tài)補(bǔ)償。二是能運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓允召M(fèi)應(yīng)采用生態(tài)補(bǔ)償方式。這樣，將利益相關(guān)者包括國家置于平等的利益關(guān)系地位，減少行政強(qiáng)制性，更便于人們普遍接受，也更符合我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制，有利于調(diào)動(dòng)資源環(huán)境所有者和利用者保護(hù)資源環(huán)境的積極性，有效提高我國資源環(huán)境的邊際效益。

5 討論

1)前面已經(jīng)提到，Costanza等的生態(tài)服務(wù)價(jià)值因子當(dāng)量在具體應(yīng)用上還存在空間尺度轉(zhuǎn)換等問題[.44-45]，即存在難以精確的局限性[21]。有學(xué)者指出，運(yùn)用模型因子當(dāng)量法不同作者對(duì)同一生態(tài)系統(tǒng)的研究結(jié)果相差甚遠(yuǎn)[57-58]。謝高地等在Costanza等的全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值基礎(chǔ)上，根據(jù)中國的實(shí)際情況制定出“中國陸地生態(tài)系統(tǒng)單位面積服務(wù)價(jià)值當(dāng)量因子表”[14]，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了 Costanza等的因子當(dāng)量在中國空間尺度的一次轉(zhuǎn)化，但還需要進(jìn)一步的轉(zhuǎn)換。比如我國南方的森林和北方的森林，其生態(tài)服務(wù)價(jià)值差別很大，同一地區(qū)不同郁閉度的森林的生態(tài)服務(wù)價(jià)值肯定不同，不同蓋度的草地的生態(tài)服務(wù)價(jià)值也差別很大。Costanza等的因子當(dāng)量是同一生態(tài)類型的全球平均水平，因此還需要以 Costanza等的因子當(dāng)量為基礎(chǔ)或平均值，進(jìn)一步轉(zhuǎn)化中國的生態(tài)服務(wù)價(jià)值的因子當(dāng)量。當(dāng)然，還可以用其他方法計(jì)算驗(yàn)證。趙建林等運(yùn)用價(jià)值工程方法[25]對(duì)謝高地等的生態(tài)服務(wù)價(jià)值因子當(dāng)量[14]計(jì)算得的祁連山植被恢復(fù)的生態(tài)價(jià)值做了比較，結(jié)果前者是后者的93.52%[26]。

2)建立健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼叻ㄒ?guī)。我國1998年修改的森林法提出國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。2008年修訂的《水污染防治法》，首次以法律的形式對(duì)水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制作出了明確規(guī)定。2010年 12月修訂的《中華人民共和國水土保持法》指出，將水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償納入國家建立的生態(tài)效益補(bǔ)償制度。之后，各地在推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)中，也相繼出臺(tái)了流域、自然保護(hù)區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴恼咝晕募?005年浙江省頒布的《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》，是省級(jí)層面比較系統(tǒng)開展生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的突出事例。

2010年國家發(fā)改委出臺(tái)了《生態(tài)補(bǔ)償條例》(草案)向社會(huì)征求意見。2016年出臺(tái)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》[59]，使我國的生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)向前邁進(jìn)了一大步。在以上基礎(chǔ)上，還需要建立健全政策法規(guī)，尤其是省一級(jí)的地方性法規(guī)，從而使得我國的生態(tài)補(bǔ)償有法可依，有章可循，有效推進(jìn)我國的生態(tài)補(bǔ)償健康快速發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)黨的十九大確定的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。

3)政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償更適合中國國情，這是因?yàn)? 我國的土地、河流水資源、森林資源等大多數(shù)生態(tài)資源屬于國有資源，國家往往是受益主體之一。其次，生態(tài)補(bǔ)償問題的利益關(guān)系往往較為復(fù)雜，有時(shí)涉及多個(gè)行政區(qū)域或不同的流域，如前述提及的景電灌區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償問題涉及國家、行政區(qū)域、法人單位和農(nóng)戶等[20]，需要上一級(jí)政府的協(xié)調(diào)；其三，較大范圍的生態(tài)環(huán)境問題，往往涉及國家的中、長期發(fā)展規(guī)劃，需要上級(jí)政府甚至國家參與并主導(dǎo)。Hanley 等[52]通過對(duì)多個(gè)國家的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對(duì)受損者補(bǔ)償在一些地區(qū)已付諸實(shí)踐，而各受益者征收費(fèi)用卻很少被采用。前面已經(jīng)述及，許多國家和地區(qū)已采取了生態(tài)補(bǔ)償措施，但在實(shí)施過程中常常是政府買單而不是受益者[5，53-54]。這從一個(gè)側(cè)面反映出國家是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體，從另一個(gè)方面也反映出較大范圍的資源再分配需要國家出面協(xié)調(diào)。以政策法規(guī)為依據(jù)、由政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償體制更適合我國的基本國情。

4)德國是世界上生態(tài)補(bǔ)償制度起步較早的國家之一。德國生態(tài)賬戶制度[10]是一個(gè)行之有效的管理辦法。生態(tài)賬戶就像一張銀行卡，生態(tài)受償時(shí)可以充值在生態(tài)賬戶上，生態(tài)支付時(shí)可以直接從生態(tài)賬戶中扣除。這一制度因其公平、透明、簡便、可操作性強(qiáng)，不僅被許多學(xué)者推崇，而且也被許多國家引用。

5)前面在討論外部性時(shí)提出，外部性的傳遞過程中一般存在著隨距離而消減的問題。比如沙塵暴的危害就是距離和與主風(fēng)向的夾角的增大而消減的。沙塵暴在甘肅河西走廊的漂浮范圍可達(dá)100km-200km，浮塵的漂浮范圍可達(dá) 1000km 以上，沙塵暴的主風(fēng)向明顯[60]。趙建林和董志洋在計(jì)算景電灌區(qū)對(duì)消減上風(fēng)向地區(qū)沙塵暴的生態(tài)服務(wù)價(jià)值時(shí)，以上風(fēng)向灌區(qū)綠洲防風(fēng)固沙的生態(tài)服務(wù)價(jià)值為基礎(chǔ)參數(shù)，以下風(fēng)向防護(hù)區(qū)域距離上風(fēng)向灌區(qū)綠洲的距離和偏離當(dāng)?shù)刂黠L(fēng)向 NW 的角度為變量，即距離余弦公式(1式)[20]，為解決受益或受損邊界的模糊性問題做了有益的探索，該距離余弦公式如下:

式中，Vj為灌區(qū)對(duì)消減下風(fēng)向j地區(qū)沙塵暴的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，aj為j地區(qū)的面積(km2)，a0為除民勤灌區(qū)外(騰格里沙漠南緣較集中)的景電灌區(qū)面積(km2)，d為下風(fēng)向j地區(qū)中心到a0灌區(qū)中心的距離(km)，α為下風(fēng)向j地區(qū)偏離NW方向的角度，1.077為中a0面積內(nèi)農(nóng)田、森林、草地、水體和濕地的防風(fēng)固沙、氣體調(diào)節(jié)、氣候調(diào)節(jié)3因子當(dāng)量[14]按面積計(jì)算的加權(quán)平均值。

6 展望

以生態(tài)服務(wù)價(jià)值為生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)、以機(jī)會(huì)成本為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既有較強(qiáng)的理論基礎(chǔ)，又充分體現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)存目標(biāo)；既是國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹髁饔^點(diǎn)，又符合我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制。通過生態(tài)服務(wù)價(jià)值的空間尺度轉(zhuǎn)化結(jié)合其他方法可以使生態(tài)服務(wù)價(jià)值的計(jì)算進(jìn)一步準(zhǔn)確化；外部性存在隨距離消減的問題，運(yùn)用距離余弦公式可以計(jì)算防護(hù)林對(duì)消減下風(fēng)向區(qū)域的生態(tài)服務(wù)價(jià)值。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)是外部性原理，生態(tài)補(bǔ)償就是外部性的內(nèi)部化過程。生態(tài)補(bǔ)償問題的利益相關(guān)者，包括國家、行政區(qū)域、企業(yè)法人和個(gè)人都是平等的利益關(guān)系，這樣即可以簡化復(fù)雜的利益關(guān)系問題。

建立健全生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)。以政策法規(guī)為依據(jù)，由政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償體制更適合我國的基本國情。生態(tài)補(bǔ)償在我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)中正在發(fā)揮越來越重要的作用，進(jìn)一步建立完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼叻ㄒ?guī)是保障生態(tài)環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求。