縣級(jí)央行優(yōu)化縣域金融治理探索 以甘肅省為例

□楊宗政 王瑞祥

縣級(jí)人民銀行作為中央銀行履職的前沿陣地、神經(jīng)末梢和政策傳導(dǎo)窗口，承擔(dān)著打通宏觀(guān)金融政策傳導(dǎo)、維護(hù)縣域金融穩(wěn)定、提供高效金融服務(wù)“最后一公里”的重要職責(zé)，是央行組織架構(gòu)的重要組成部分，在服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動(dòng)金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化中具有重要作用。

縣級(jí)央行在縣域金融 治理中的地位和作用

——居于縣域金融治理的核心地位。金融管理部門(mén)和多元金融主體構(gòu)成了縣域金融治理的基本框架。縣支行作為人民銀行派出機(jī)構(gòu)，是縣域唯一獨(dú)立行使職能的中央金融管理部門(mén)，能夠有效彌補(bǔ)金融監(jiān)管空白，居于縣域金融治理的核心地位并發(fā)揮主導(dǎo)作用。甘肅轄內(nèi)共有86 個(gè)縣、63個(gè)縣支行，覆蓋率73.26%，組織體系健全，履行職責(zé)較為充分。特別是地方政府期望縣支行在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展方面起到帶頭作用，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的金融監(jiān)督管理和服務(wù)，增強(qiáng)運(yùn)用政策指導(dǎo)和扶持中小企業(yè)及縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。

——依法履行各項(xiàng)金融管理職責(zé)。金融治理的現(xiàn)代化必須以法治為基礎(chǔ)。在《中國(guó)人民銀行法》的整體架構(gòu)下，先后出臺(tái)了《征信業(yè)管理?xiàng)l例》《存款保險(xiǎn)條例》等法律法規(guī)，為縣支行依法履職提供了法制保障。職能上，按照2018 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，人民銀行依法履行19 項(xiàng)職責(zé)，與縣支行直接相關(guān)的有15 項(xiàng)，構(gòu)成了縣支行履職的法制基礎(chǔ)。結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展的要求，圍繞人民銀行的法定職責(zé)，加強(qiáng)了對(duì)外監(jiān)督和內(nèi)部管理，強(qiáng)化了推動(dòng)縣域金融改革、維護(hù)縣域金融穩(wěn)定、加強(qiáng)征信體系建設(shè)、改善金融服務(wù)、協(xié)調(diào)金融監(jiān)管等方面的職責(zé)。

——推動(dòng)健全金融運(yùn)行制度機(jī)制。在金融治理框架下，縣支行致力于建立健全制度、機(jī)制、政策、標(biāo)準(zhǔn)，夯實(shí)了縣域金融長(zhǎng)期穩(wěn)健發(fā)展的制度基礎(chǔ)。制度方面，建立涵蓋貨幣發(fā)行、貨幣政策、金融穩(wěn)定、金融統(tǒng)計(jì)、支付結(jié)算、國(guó)庫(kù)經(jīng)理、反洗錢(qián)、征信管理等各個(gè)方面的完備制度體系，有效規(guī)范了縣域金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為。機(jī)制方面，作為政府銀行代言人，逐步建立健全金融工作匯報(bào)會(huì)、金融聯(lián)席會(huì)、金融形勢(shì)分析會(huì)，銀行座談會(huì)等溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)了各方落實(shí)金融政策的自覺(jué)性。

——統(tǒng)籌協(xié)調(diào)縣域金融改革發(fā)展。發(fā)揮縣支行在縣域金融改革與發(fā)展中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，明確其在縣域金融工作中的中心地位，切實(shí)發(fā)揮縣域金融形勢(shì)監(jiān)測(cè)和金融機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)職能，確?？h域金融安全穩(wěn)定。充分運(yùn)用縣支行在地方金融體系中的核心優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮“代言人”的作用，真正處理好縣支行與地方政府、金融機(jī)構(gòu)、銀保監(jiān)會(huì)、社會(huì)公眾“四個(gè)關(guān)系”。適當(dāng)授權(quán)和給予政策支持。對(duì)符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展要求且縣支行能夠處理的業(yè)務(wù)，適當(dāng)下放權(quán)限，使縣支行有更多的具體經(jīng)濟(jì)金融管理業(yè)務(wù)。如：授予縣支行反洗錢(qián)、征信、國(guó)庫(kù)、利率、貸款投向等方面相應(yīng)的檢查權(quán)和處罰建議權(quán)，強(qiáng)化監(jiān)督管理職能；適度下放給縣支行部分審批權(quán)限，如支農(nóng)再貸款、再貼現(xiàn)等限額的審批權(quán)等，拓展縣支行的履職空間。

加強(qiáng)縣級(jí)央行 履職能力建設(shè)的甘肅實(shí)踐

——有效發(fā)揮了黨建引領(lǐng)作用。指導(dǎo)甘肅省縣支行以黨建為引領(lǐng)，深入開(kāi)展“基層黨組織建設(shè)深化年”“抓調(diào)研，接地氣，轉(zhuǎn)作風(fēng)”“找差距、強(qiáng)措施、爭(zhēng)一流”等活動(dòng)，印發(fā)《甘肅省縣支行履職與全面從嚴(yán)治黨工作清單》，制定《甘肅省縣支行三年巡察工作規(guī)劃》，加大對(duì)縣支行班子和成員的管理監(jiān)督，有效發(fā)揮了基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，確保黨中央、總行黨委各項(xiàng)決策部署在縣域落地見(jiàn)效。指導(dǎo)市州中支建立健全縣支行主要負(fù)責(zé)人工作業(yè)績(jī)和貢獻(xiàn)度評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)考核評(píng)價(jià)成果運(yùn)用，激發(fā)工作活力。

——結(jié)合實(shí)際理順優(yōu)化管理機(jī)制。深入縣支行實(shí)地調(diào)研指導(dǎo)，多次召開(kāi)座談會(huì)、研討會(huì)，協(xié)調(diào)解決履職發(fā)展難題，制定實(shí)施了《關(guān)于加強(qiáng)轄屬縣（區(qū)）支行建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于縣支行全面履行金融穩(wěn)定職責(zé)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，突出履職重點(diǎn)，強(qiáng)化信貸管理、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估、存款保險(xiǎn)管理、配合打擊整治金融亂象等重點(diǎn)任務(wù)，推動(dòng)縣支行高效履職。在部分縣支行探索支行體制、科室化管理的“大科制”“營(yíng)業(yè)室”模式。按照最低數(shù)量、因事設(shè)崗、規(guī)范管理的要求，確定了縣支行的標(biāo)準(zhǔn)職位數(shù)。同時(shí)，在堅(jiān)持政策法規(guī)和業(yè)務(wù)制度的前提下，上收或集中部分業(yè)務(wù)，讓縣支行騰出更多力量抓重點(diǎn)工作，提升履職績(jī)效。

——推行標(biāo)準(zhǔn)化的縣支行業(yè)務(wù)管理體系。系統(tǒng)梳理縣支行業(yè)務(wù)工作政策法規(guī)和規(guī)章制度，編制《甘肅省人民銀行縣級(jí)支行業(yè)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)》，印發(fā)甘肅省縣支行試行，為縣支行各部門(mén)、各崗位工作人員提供詳實(shí)的操作指南。在此基礎(chǔ)上，以創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)為核心、以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為基礎(chǔ)，按照“決策科學(xué)、管理規(guī)范、操作精細(xì)、內(nèi)控嚴(yán)密、業(yè)績(jī)一流”的創(chuàng)爭(zhēng)理念，推動(dòng)創(chuàng)建和培育了一批“標(biāo)桿示范行”。通過(guò)創(chuàng)建工作的開(kāi)展，充分發(fā)揮了示范帶動(dòng)作用，使縣支行干部職工的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化操作的意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，內(nèi)控制度建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，履職能力進(jìn)一步提高。

——豐富提升縣支行履職效能的手段。發(fā)揮縣支行作為推進(jìn)縣域金融改革發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)者的作用，明確人民銀行在管理協(xié)調(diào)縣域金融事務(wù)中的核心地位，以有效地履行縣域金融形勢(shì)監(jiān)測(cè)分析和縣域金融機(jī)構(gòu)、相關(guān)監(jiān)管部門(mén)的協(xié)調(diào)職責(zé)，維護(hù)縣域金融安全穩(wěn)定。積極運(yùn)用自身在當(dāng)?shù)亟鹑谙到y(tǒng)中的核心地位和“代言人”角色，切實(shí)解決好縣支行與地方政府、金融機(jī)構(gòu)、銀行業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)、社會(huì)公眾之間的“四個(gè)關(guān)系”。適當(dāng)下放部分權(quán)限并給予政策支持。凡是地方經(jīng)濟(jì)需要且縣支行有能力承擔(dān)的業(yè)務(wù)，適當(dāng)下放權(quán)限，使縣支行有更多的具體經(jīng)濟(jì)金融管理業(yè)務(wù)。

——堅(jiān)持人才供給與盤(pán)活存量相結(jié)合。堅(jiān)持“人崗相適，人盡其才，才盡其用”原則，指導(dǎo)縣支行盤(pán)活存量、用好增量、提升效能。近10 年來(lái)，在總行大力支持下，全省行員招錄向縣支行傾斜，縣支行人員結(jié)構(gòu)得到一定優(yōu)化。按照“試點(diǎn)—推廣”的思路，在全省16 家具備條件的縣支行探索推行綜合柜員制，編制《綜合柜員制標(biāo)準(zhǔn)化管理工作手冊(cè)》，最大限度盤(pán)活現(xiàn)有人力資源。整合各類(lèi)檢查考核，減輕縣支行工作壓力，提高了工作效率和質(zhì)量。

制約縣級(jí)央行發(fā)展的主要困難和問(wèn)題

——職能定位不清晰。從金融治理角度看，縣域經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展、金融風(fēng)險(xiǎn)化解、金融改革落地、金融事務(wù)協(xié)調(diào)等，人民銀行應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大作用，按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則，需要賦予縣支行更清晰的定位和更大的職權(quán)。同時(shí)，縣域存在人民銀行、銀保監(jiān)局監(jiān)管組、金融辦三種金融管理力量，但對(duì)三者之間的職責(zé)定位無(wú)清晰明確的界定，存在職責(zé)交叉和監(jiān)管空白。特別是隨著縣支行執(zhí)法檢查權(quán)限的上收，縣支行金融監(jiān)管職能更趨于弱化。目前，縣支行行政級(jí)別、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等方面沒(méi)有充分考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、業(yè)務(wù)量大小等實(shí)際，制約了縣支行差異化發(fā)展。此外，支行疲于應(yīng)付日常性工作和上級(jí)行布置的任務(wù)，自主性工作開(kāi)展較少。

——履職重點(diǎn)不突出?？h支行3—5 個(gè)內(nèi)設(shè)部門(mén)對(duì)應(yīng)地市中支14—17 個(gè)部門(mén)，職能設(shè)置“大而全”，但受人員數(shù)量、結(jié)構(gòu)等因素影響，存在兼崗過(guò)多、疲于應(yīng)付的問(wèn)題。除發(fā)行保衛(wèi)人員外人均兼崗5—7 個(gè)，日常工作經(jīng)常陷于“拉不開(kāi)栓”的狀態(tài)，存在“表內(nèi)”人員數(shù)量相對(duì)多、可調(diào)劑使用人員嚴(yán)重短缺的現(xiàn)象，對(duì)政策落實(shí)情況更多依靠窗口指導(dǎo)，缺乏有效的檢查督促手段，導(dǎo)致金融管理職能弱化，金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)不夠精準(zhǔn)，傳導(dǎo)和執(zhí)行貨幣信貸政策效果受到影響，履職成效不理想。

——正向激勵(lì)不夠有效。據(jù)了解，縣支行員工待遇普遍低于當(dāng)?shù)毓毴藛T收入，在接收地方政府資金后，各縣支行與本地公務(wù)員平均工資水平仍然存在較大差距，職工對(duì)自己收入不滿(mǎn)意，影響了員工思想和隊(duì)伍穩(wěn)定。職務(wù)方面，縣支行科級(jí)職數(shù)較少，晉升空間有限。目前大多數(shù)縣支行沒(méi)有職數(shù)空缺，受科級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)超配消化任務(wù)制約，縣支行優(yōu)秀干部也無(wú)法提拔到中支機(jī)關(guān)任職，挫傷了干部職工干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

增強(qiáng)縣級(jí)央行履職能力的建議

——加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從縣域金融治理的高度研究縣支行職能定位?；诳h支行是縣域唯一獨(dú)立行使職能的中央金融管理部門(mén)這一實(shí)際，考慮到縣支行在縣域金融治理中應(yīng)擔(dān)的使命責(zé)任，建議在2009 年出臺(tái)縣支行建設(shè)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)新形勢(shì)、新變化加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，專(zhuān)門(mén)組織力量就縣支行建設(shè)進(jìn)行調(diào)研，研究縣支行職能定位，明確在縣域金融治理中的地位作用，指明縣支行發(fā)展方向和履職重點(diǎn)。

——加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進(jìn)金融管理工作機(jī)制的建立，明確責(zé)任界限。因體制機(jī)制改革等原因，此前在縣域設(shè)立的“金融辦”“監(jiān)管組”等面臨職能調(diào)整、人員上收等新情況。建議綜合考慮縣域金融管理職責(zé)分工、力量配置等實(shí)際，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，厘清人民銀行、銀保監(jiān)局監(jiān)管組、縣金融辦職責(zé)邊界，建立健全責(zé)任清單，避免職責(zé)重疊、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題，防止金融管理中的空白領(lǐng)域和監(jiān)管死角，推進(jìn)金融管理工作機(jī)制的建立，明確責(zé)任界限。

——優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，進(jìn)一步提升縣支行對(duì)外履職績(jī)效?？h支行力量和精力有限，應(yīng)堅(jiān)持有所為有所不為，強(qiáng)化對(duì)外履職導(dǎo)向，確保在法律政策范圍內(nèi)充分行使職權(quán)。建議在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，按照規(guī)模大小確定縣支行機(jī)構(gòu)配置，根據(jù)實(shí)際上收宣傳、科技、工青、財(cái)務(wù)、勞資等基礎(chǔ)工作，設(shè)立貨幣信貸、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、經(jīng)理國(guó)庫(kù)、信用建設(shè)、貨幣發(fā)行、普惠金融等重要職能相匹配的股室，專(zhuān)門(mén)行使相關(guān)職能，突出履職重點(diǎn)。

——完善制度機(jī)制，不斷夯實(shí)履職基礎(chǔ)。充分考慮縣支行職工的高齡化與近幾年的集中退休狀況，適當(dāng)增加正式編制人員數(shù)量。對(duì)保衛(wèi)押運(yùn)等特殊性質(zhì)崗位，放寬聘用制人員招聘條件，提高聘用制人員遴選行員比例，逐步解決人員不足和結(jié)構(gòu)不合理的矛盾。加快推行縣支行紀(jì)檢組長(zhǎng)派駐制。適當(dāng)提高縣支行非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)比例，妥善解決任職年限較長(zhǎng)干部的職級(jí)待遇問(wèn)題。

——強(qiáng)化正向激勵(lì)，為縣支行高效履職強(qiáng)化人員支撐。充分考慮縣支行隊(duì)伍穩(wěn)定性不足、干事創(chuàng)業(yè)動(dòng)力不足的現(xiàn)狀，工資計(jì)劃分配中進(jìn)一步向縣支行傾斜，切實(shí)提高職工收入。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、收入差距較大的縣支行，保障縣支行人員經(jīng)費(fèi)使用和分配，以“酬”留人。適當(dāng)考慮員工綜合費(fèi)用率，擴(kuò)大縣支行費(fèi)用“總盤(pán)子”，解決臨時(shí)用工、聘用制員工公用經(jīng)費(fèi)缺口。建議參考公務(wù)員的職務(wù)與職級(jí)并行制度，設(shè)置與人民銀行相適應(yīng)的職級(jí)序列，同時(shí)對(duì)于長(zhǎng)期在縣支行一線(xiàn)工作的人員適當(dāng)放寬中高級(jí)職稱(chēng)評(píng)聘條件。