成渝雙圈城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展路徑

喻春森

中共四川省委省直機關黨校副教授

黨的二十大報告提出，著力推動高質(zhì)量發(fā)展，全面推進鄉(xiāng)村振興，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設。當前，我國已經(jīng)全面建成小康社會，正處于全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的關鍵階段。成都、重慶作為兩大中心城市，對于提升西部地區(qū)乃至我國整個經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展水平具有特殊的意義。在此背景下，成渝地區(qū)如何實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，培育經(jīng)濟社會發(fā)展的新興增長極，構建區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局等問題也日益凸顯。這既是貫徹落實習近平總書記作出成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設的重大決策部署，又是新時代賦予川渝兩?。ㄊ校┑闹卮笳稳蝿蘸蛻?zhàn)略使命。2021 年10 月20 日，中共中央、國務院印發(fā)的《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設規(guī)劃綱要》中提出要以推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展為重點，通過完善要素市場化配置，破除體制機制弊端，打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)等方式，構建“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補”的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)“協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮”的關系。

為了實現(xiàn)這一宏偉目標，加快推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，2022 年黨中央、國務院及國家發(fā)展改革委等相關部門下發(fā)相關政策文件，要求加快形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。2022 年5 月6 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》中明確提出要加快完善以縣城為核心的城鎮(zhèn)體系，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設。2022年6月21日，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》中提出，要堅持“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，以縣域地區(qū)為連接城市和農(nóng)村的最小單元，推動城鄉(xiāng)公共資源合理配置和基本要素有序流通，逐步構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，完善相關政策體系。因此，通過實地調(diào)研與文獻研究，本文深入探討、分析和總結成渝地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題，并提出成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈共同推動城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展路徑。

成渝地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展現(xiàn)狀

通過短短兩年多的建設，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈在城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面已經(jīng)呈現(xiàn)實質(zhì)性進展。一是川渝城鄉(xiāng)收入比進一步降低。2021 年四川城鄉(xiāng)居民收入比為2.36，比2020 年減少0.04，比2019 年減少0.1。2021年重慶城鄉(xiāng)居民收入比為2.4，比2020 年縮小0.05，比2018 年縮小0.1。二是隨著國家區(qū)域重大戰(zhàn)略的實施和成渝都市圈、城市群發(fā)展規(guī)劃的推進，大中小城市建設步伐加快。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈內(nèi)南充、達州、萬州、黔江等區(qū)域中心城市建設效果顯著，均成為“城市主城區(qū)人口100 萬，主城區(qū)面積100平方公里”的大城市。墊江、梁平、豐都、忠縣、云陽等節(jié)點城市要素集聚功能明顯增強，2010—2021 年常住人口城鎮(zhèn)化率年均保持1.5 個百分點的增速。榮昌、大足、銅梁、潼南4 個橋頭堡城市加快推進遂潼川渝毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展先行區(qū)、資大文旅融合示范區(qū)等跨區(qū)域合作平臺建設，發(fā)揮聯(lián)動成渝雙城、連接圈內(nèi)各地區(qū)城鄉(xiāng)的橋梁作用逐漸增強。三是成渝地區(qū)縣城補短板強弱項加速發(fā)力。以國家新型城鎮(zhèn)化示范縣（市）為引領，縣域地區(qū)的公共設施和服務能力不斷提升，增強縣域地區(qū)的綜合承載能力，為農(nóng)業(yè)轉移人口進城落戶提供便利條件。2010—2021 年墊江、忠縣、金堂、樂至、江安等國家新型城鎮(zhèn)化示范縣（市）城鎮(zhèn)化率年均增加1.58%、1.53%、2.63%、1.18%、1.44%，加快推動成渝地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的進程。

然而，成渝地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展還面臨著一系列的問題與挑戰(zhàn)。一是城鎮(zhèn)化質(zhì)量有待持續(xù)提升，工業(yè)化發(fā)展速度較慢，區(qū)域之間不平衡現(xiàn)象較為嚴重，城鄉(xiāng)差距還比較大，發(fā)展協(xié)調(diào)性不強，縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構差異明顯，產(chǎn)業(yè)支撐不強，農(nóng)業(yè)基礎薄弱，資源環(huán)境約束越來越嚴重，生態(tài)安全壓力增大。二是城鄉(xiāng)居民收入增長速度較慢，有效消費需求繼續(xù)增強，消費升級乏力，“三農(nóng)”問題仍然存在，農(nóng)民增收困難，戶籍制度改革及相應匹配的政策還未完全實行，常住人口還未完全共享城鎮(zhèn)基本公共服務，農(nóng)村社會事業(yè)落后于經(jīng)濟和社會發(fā)展水平。三是城市群協(xié)同發(fā)展體制機制亟需健全，超大城市（例如成都、重慶主城區(qū)）擴張速度過快，部分大中小城市和小城鎮(zhèn)面臨經(jīng)濟和人口規(guī)模減小的難題，除了成都、重慶主城區(qū)以外，市區(qū)人口超百萬的Ⅱ型大城市只有瀘州、宜賓、南充、綿陽、達州和自貢6 個。四是距構建大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化格局仍有一定差距，城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏韌性，抵抗風險能力亟待提升，城鎮(zhèn)治理能力還需加強等。

成渝雙圈共同推動 城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展路徑

——改革新型城鎮(zhèn)化推進機制。第一，構建新型城鎮(zhèn)化新機制。成渝地區(qū)各城市間的地理區(qū)位和距離差異性很大，每個城市承擔的功能也應不盡相同，要注重城鎮(zhèn)功能的協(xié)同布局和規(guī)劃建設。根據(jù)不同類型城鎮(zhèn)特點和需求，結合自身實際，科學確定空間布局方案。堅持以人為本，因地制宜地進行空間優(yōu)化整合，提高人居環(huán)境品質(zhì)，營造宜居宜業(yè)氛圍。在此基礎上，統(tǒng)籌考慮土地資源要素配置效率、交通便捷程度、產(chǎn)業(yè)配套水平、生態(tài)環(huán)境狀況等因素，形成科學合理的產(chǎn)業(yè)布局體系。發(fā)揮好政府引導作用，加強對城市規(guī)劃實施情況及相關政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃目標任務落到實處。

第二，“制度化、規(guī)范化、程序化”并舉，完善構建新型城鄉(xiāng)形態(tài)。統(tǒng)籌推進各類園區(qū)規(guī)劃與城市規(guī)劃相銜接，結合本地實際開展產(chǎn)業(yè)集群式開發(fā)模式創(chuàng)新，形成具有鮮明地域特征、富有地方文化內(nèi)涵、符合當?shù)厥袌鲂枨蟮漠a(chǎn)業(yè)布局結構。積極培育壯大特色小鎮(zhèn)，鼓勵有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托自身優(yōu)勢大力發(fā)展縣域特色產(chǎn)業(yè)，加快打造現(xiàn)代化都市農(nóng)業(yè)示范區(qū)、現(xiàn)代商貿(mào)物流基地、休閑度假目的地和生態(tài)宜居宜業(yè)新城。構建成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈各地區(qū)全覆蓋的城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡布局，全面打通城市到村（社區(qū)）道路通道，加強城市公交樞紐設施配套建設。完善軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，增強城際鐵路的輻射能力。

第三，推動城鎮(zhèn)基礎設施與農(nóng)村共建共享。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)道路交通設施協(xié)調(diào)發(fā)展，支持欠發(fā)達地區(qū)加強基礎設施建設，穩(wěn)步推進國（?。┑栏臄U建，有序擴大國（省）道覆蓋面。加快完善縣（鄉(xiāng)）道路通達性工程，提升縣城至中心鎮(zhèn)道路等級水平。積極推廣農(nóng)村公路“村村通”，實施危橋改造等惠民項目。修建村內(nèi)主干道，擴大公路客運站的綜合服務功能。完善農(nóng)村公路養(yǎng)護管理政策，加強村級路網(wǎng)規(guī)劃布局和技術標準落實，加快實施“千鄉(xiāng)萬村”工程。鼓勵有條件的地區(qū)特別是與大城市毗鄰的縣域地區(qū)探索開展城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村公交車聯(lián)網(wǎng)運營。

——深化農(nóng)村改革機制助推鄉(xiāng)村振興。第一，進一步改革農(nóng)村土地制度。土地是農(nóng)村發(fā)展的基本生產(chǎn)要素，成渝地區(qū)要順應當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的趨勢，加大對農(nóng)村承包地、宅基地等土地類型進行制度改革，力爭最大程度釋放農(nóng)村土地要素參與鄉(xiāng)村振興的活力。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)各類用地，建立健全新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施體制機制，構建“多規(guī)合一”的空間管控模式。深化農(nóng)村土地管理制度改革，特別是對集體林地等特殊地權進行相應制度改革，完善耕地占用稅征收辦法。健全并嚴格執(zhí)行農(nóng)地用途管制政策，提高農(nóng)用地占補平衡標準。健全土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權抵押擔保制度，加強經(jīng)營管理，確保農(nóng)村居民財產(chǎn)權受到保護。

第二，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務機制。推動農(nóng)業(yè)擔保等加快發(fā)展，優(yōu)化銀行業(yè)金融機構內(nèi)部資源配置，改善客戶結構，提高農(nóng)村金融可得性。積極穩(wěn)妥推進金融產(chǎn)品與服務方式轉型升級，進一步提升涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)戶獲得感。按照市場化原則，加強多元信貸方式支撐，鼓勵增加首次貸款和信用貸款選項。充分發(fā)揮政策性銀行作用，完善開發(fā)性、商業(yè)性、合作性農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的功能，更好地發(fā)揮其對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的助力作用。鼓勵各類資本通過多種途徑進入農(nóng)村金融市場。積極發(fā)展小額貸款公司，引導民間資本積極加入村鎮(zhèn)銀行和區(qū)域性股權市場，培育一批具有較強發(fā)展?jié)摿途哂袃?yōu)勢競爭力的金融控股集團或金融服務企業(yè)。

第三，推動逐步構建完善的鄉(xiāng)村治理體系。依據(jù)鄉(xiāng)村振興中“治理有效”的要求，健全鄉(xiāng)村治理結構，建立健全自治組織制度。推進村黨組織組織化程度提升工程，健全農(nóng)村基層黨組織網(wǎng)絡，提高基層黨建工作水平。深入推進法治鄉(xiāng)村創(chuàng)建活動，不斷提升村民學法用法意識和依法辦事水平。建立健全公眾參與城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃編制、評估和監(jiān)督等制度體系。進一步轉變行政職能，打破“大部門”體制，加強對區(qū)縣的指導。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，不斷提升和強化社會管理和公共服務的職能。創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理體制，完善農(nóng)村社區(qū)服務功能，促進農(nóng)民共享發(fā)展成果。

——健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制。第一，構建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的管理體制。加快推進城鄉(xiāng)管理體制一體化建設，推動成渝地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展，打破二元結構，完善公共服務體系。加快推進城鎮(zhèn)化進程，形成以中心城區(qū)為核心帶動周邊縣域地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的城市化格局。加強社會治理創(chuàng)新，構建有利于新型城鎮(zhèn)化長足健康發(fā)展的機制。當前，成渝地區(qū)仍有大量的農(nóng)業(yè)人口在城市發(fā)展，保持這一批農(nóng)村居民能夠在城市和農(nóng)村之間自由流動是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵。因此，要加快推進戶籍制度改革，落實相關綜合配套措施，促進農(nóng)村戶口居民實現(xiàn)市民化。健全覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系、完善就業(yè)信息網(wǎng)絡以及培育和發(fā)展人力資源市場。

第二，深化產(chǎn)權制度改革機制。成渝地區(qū)應加快農(nóng)村有關產(chǎn)權的確權制度改革進程，進一步厘清農(nóng)民享有的有關產(chǎn)權，探索依附于進城落戶農(nóng)村居民的“三權”自愿有償退出機制，有序推進農(nóng)村土地制度改革，建立和完善以戶為單位集體所有建設用地進入城市的制度，使更多的農(nóng)民放心進城落戶，達到“穩(wěn)得住、能致富”的目標，享受城鄉(xiāng)融合的成果。深入改革農(nóng)村宅基地制度，堅持“房地一體”原則，推進宅基地使用權確權登記頒證和流轉，明確宅基地使用權、所有權和資格權。引導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展多種形式的“三舊”改造項目，鼓勵農(nóng)民通過出租、抵押或入股等方式利用閑置宅基地和住宅。

第三，完善城鄉(xiāng)三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)機制。促進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，夯實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)濟基礎。強化發(fā)揮縣域經(jīng)濟連接城鄉(xiāng)發(fā)展的引領作用，培育壯大鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，構建多種形態(tài)的鄉(xiāng)村經(jīng)濟新格局。加快建設現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)體系，完善生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，有序推動適度擴大農(nóng)業(yè)規(guī)模和經(jīng)營范圍，大力發(fā)展地理標志農(nóng)產(chǎn)品。培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體（包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等）和各類農(nóng)業(yè)合作組織，盤活農(nóng)村一產(chǎn)及二產(chǎn)的低效資產(chǎn)，通過股權流轉盤活存量資產(chǎn)。加快打造跨地區(qū)集中連片優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)基地，科學有序引導農(nóng)村居民由農(nóng)業(yè)向工業(yè)和服務業(yè)轉移。