Ⅱ型大城市軌道交通發(fā)展模式及規(guī)劃策略研究

周 娜，牛韶斐，王超深

（1. 昆明軌道交通集團有限公司，云南昆明 650051；2. 四川大學建筑與環(huán)境學院，四川成都 610065）

1 引言

Ⅱ型大城市是指城區(qū)常住人口數(shù)量為100萬～300 萬人的城市，在我國主要為人口大省的地級市，也包括中西部地區(qū)的部分省會城市和經濟發(fā)達地區(qū)的少量縣級市。根據(jù)《中國城市建設統(tǒng)計年鑒-2021》數(shù)據(jù)，截至2020年底，我國共有70余座Ⅱ型大城市，總人口已超過1億人；根據(jù)預測，至2030年，我國Ⅱ型大城市的數(shù)量將達到120座，總人口將達到約1.5億人，占城鎮(zhèn)人口總量的15%左右，在城鎮(zhèn)序列中占有重要的地位?？傮w來看，Ⅱ型大城市是我國地區(qū)社會經濟發(fā)展的重要引擎，也是城鎮(zhèn)人口的主要承載地，其交通組織效率在很大程度上影響著城市競爭力與居民出行幸福感。城市軌道交通（以下簡稱“城軌”）憑借其運量大、速度快、低碳環(huán)保等優(yōu)點成為城市居民出行的重要交通方式，也是Ⅱ型大城市解決交通問題、促進地區(qū)發(fā)展的核心依托之一。

國務院辦公廳于2003年發(fā)布的《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發(fā)[2003]81號）已明確規(guī)定：城區(qū)常住人口超過150萬人的城市即具備建設輕軌的人口條件。但從實際情況看，近20年來，我國有諸多現(xiàn)狀人口超過150萬人、規(guī)劃人口不足300萬人的Ⅱ型大城市，雖然已經滿足相關政策要求，但卻鮮有輕軌、有軌電車等城軌線路建成運營。國內對城軌建設的關注主要集中在人口300萬人以上的城市，對于Ⅱ型大城市軌道交通發(fā)展模式的研究嚴重不足。而城軌技術標準高，如果對其路由空間不進行超前預控，遠期可能出現(xiàn)工程造價大幅增加的情況。此外，城軌與土地空間之間存在復雜的互饋關系，即城軌建設會對城市空間結構產生巨大影響，一旦建成，其影響將持續(xù)數(shù)十年甚至上百年的時間，而土地空間的開發(fā)形態(tài)與強度也會對城軌的客流及可持續(xù)發(fā)展造成影響。在我國城鎮(zhèn)化飛速推進的大背景下，對于Ⅱ型大城市軌道交通發(fā)展模式的研究不足，將導致城軌建設與土地開發(fā)不協(xié)調、城軌線網與城市中心體系不匹配等問題?；谖覈蛐痛蟪鞘械木用裥枨筇卣骱偷吞及l(fā)展目標，研究Ⅱ型大城市軌道交通發(fā)展模式，并根據(jù)研究結論提前對城市空間進行有針對性的管控，對于降低工程造價、改善城市交通狀況、提高土地開發(fā)與交通發(fā)展的協(xié)同度，具有重要的現(xiàn)實意義。

2 研究方法

比較研究是城市規(guī)劃、交通規(guī)劃中廣泛采用的方法。其基本邏輯是，選擇與研究對象較為類似的先進案例，深入分析其演進特征與內在規(guī)律，通過對比研究對象和先進案例在發(fā)展背景、條件和目標等方面的差異，為研究對象提出科學、合理的發(fā)展目標和路徑。本文即采用比較研究的方法，選擇與國內Ⅱ型大城市各方面條件類似的典型國外發(fā)達城市（以下簡稱“國外類似城市”），通過深入分析二者之間的共性與差異，闡釋中國Ⅱ型大城市建設城軌的必要性、合理性，并提出相應的具體建議。

判斷Ⅱ型大城市是否有必要建設城軌的基本前提是明確其遠期交通模式，因此，借鑒國外類似城市發(fā)展經驗，對其交通結構特征進行系統(tǒng)梳理分析，極有必要。

國外類似城市的交通模式主要分為3類，即北美模式、歐洲模式和亞太模式，如圖1所示。北美城市，如西雅圖、亞特蘭大、波士頓等，由于缺乏發(fā)達的城軌網絡，公共交通分擔率明顯低于歐洲相應規(guī)模城市，基本維持在10%及以下，慢行交通分擔率也偏低（約10%），形成了小汽車絕對主導型交通模式。歐洲城市，如漢堡、阿姆斯特丹、哥本哈根、慕尼黑、維也納，在發(fā)達的城軌網絡和切實的公共交通優(yōu)先發(fā)展政策支撐下，公共交通分擔率基本維持在15%～30%，慢行交通分擔率約為30%～40%，小汽車分擔率約為35%，形成了相對均衡型的交通模式。亞太模式以日本城市（如神戶、札幌、福岡、仙臺）為典型代表，雖然其有軌電車的網絡化程度明顯低于歐洲城市，但國家鐵路（Japan Railways、JR）、私鐵等軌道交通發(fā)達，公共交通分擔率約為30%，慢行交通分擔率大多超過40%，小汽車分擔率為20%～30%，形成了綠色導向型的交通模式。

圖1 國外類似城市交通結構統(tǒng)計

城市交通模式的形成或目標建構主要依據(jù)其人口規(guī)模、人口密度、經濟發(fā)展狀況等特征。中國Ⅱ型大城市的人口規(guī)模通常為150萬～200萬人，建成區(qū)內的人口密度大多在1萬人/km2左右，其中老城區(qū)人口密度約為2萬人/km2?？v觀國外類似城市，僅有日韓相應城市與我國Ⅱ型大城市的上述各方面條件相似，而且其居民均具有青睞慢行交通（尤其是步行）出行的習慣，可作為借鑒對象。其中，日本城市應是我國Ⅱ型大城市重點借鑒的對象；韓國城市與我國Ⅱ型大城市同為后發(fā)趕超型城市，二者的城市空間結構特征更相似，其相關經驗與教訓也值得深入借鑒和反思。因此，本文主要針對日韓類似城市進行比較研究。

3 日韓類似城市案例分析及經驗總結

3.1 案例分析

日韓類似城市的城軌建設、運營相關指標如表1所示。

表1 日韓類似城市的城軌建設、運營相關指標統(tǒng)計

下面將從城軌人均線路里程、線路技術標準、客流強度特征3方面對日韓類似城市進行分析。

（1）城軌人均線路里程。日韓100萬～300萬人口的城市，其城軌系統(tǒng)并不像東京、首爾等超大城市那般發(fā)達。其中，150萬人口城市的城軌線路里程通常為20～30 km，人均線路里程約為0.2 km；200萬人口城市的城軌線路里程約為50 km，人均線路里程約為0.25 km；接近300萬人口城市的城軌線路里程約為90 km，人均線路里程約為0.3 km。由此可知，城市人口規(guī)模越大，集聚效應越明顯，則對于城軌的需求越大，城軌人均線路里程越長。

（2）城軌技術標準。Ⅱ型大城市由于城市規(guī)模明顯小于特大城市（城市空間直徑通常約為20 km），因此，其城軌線路平均長度為15～20 km，平均站間距為0.8～1.0 km，明顯小于特大城市城軌線路（1.4 km）。在列車標準上，日韓類似城市的城軌大多采用與我國B型車或C型車接近的車輛，且由于線路較短，潛在客流有限，均采用較小的編組方式，單列車的理論運能為500～1 200人。

（3）客流強度特征。由表1可知，客流強度并未呈現(xiàn)城市規(guī)模越大、負荷強度越高的預想規(guī)律特征，而是與運營服務水平、地域化的交通需求管理政策等諸多因素相關。在城市規(guī)模和人口密度相似的條件下，日本城市的城軌客流強度為0.9～1.5萬人次/km，明顯高于韓國城市（0.3～0.5萬人次/km），這與日本城市有相對宜人的出行環(huán)境以及居民形成了以城軌為主的出行習慣有較大關系，而韓國城市則對小汽車出行有更強的依賴性。

3.2 經驗總結

（1）立足遠期，規(guī)劃城軌建設。在規(guī)劃城軌建設時，應對城市財政實力、發(fā)展階段等因素進行綜合考量；在進行沿線土地開發(fā)、道路交通建設時，應考慮遠期城軌線路的敷設條件，以提高城軌站點的客流吸引能力為目標，擬定地塊規(guī)劃設計條件，審查建筑設計方案，進行工程驗收，防止后期出現(xiàn)土地開發(fā)與城軌建設難以協(xié)調推進的情況。

（2）城軌線路布局與城市中心體系匹配。日韓類似城市城軌客流量偏高的原因在于城軌與大型交通吸發(fā)源高度匹配，線路通常為穿城型布局，在城市核心區(qū)形成大型換乘樞紐。例如，日本札幌僅有3條城軌線路，但其相交于一點，形成三線換乘的大通站，該站日均客流量高達8.2萬人次；此外，札幌站為國鐵線路與城軌的換乘站，設置在城市核心區(qū)邊緣，可實現(xiàn)二者的便捷換乘，日均客流量達到約9萬人次。僅大通站和札幌站的客流量即占札幌城軌客流總量的25%。日本仙臺、韓國大邱等城市也在城市核心區(qū)建成了城軌換乘樞紐，以提高城軌的客流吸引力。

（3）賦予城軌專有路權，增強其運行速度優(yōu)勢。日韓類似城市的城軌線路幾乎都采用專有路權的方式，以提高運營安全性與運行速度，加之絕大多數(shù)線路的最高設計速度為70～80 km/h，實際運營速度較高，具備與小汽車競爭的優(yōu)勢。

（4）打造人性化的接駁體系。日韓類似城市的城軌站點均建成了人性化、便捷的接駁體系，例如，站點出入口實現(xiàn)與周邊物業(yè)的直連直通，盡量壓縮與地面常規(guī)公共交通的接駁距離，在線路起始站設置停車+換乘（P+R）設施等。

（5）把握城軌建設時機。從提前培育客流的角度看，盡早進行城軌建設具有必要性。日本類似城市的城軌客流量普遍偏高與城軌建設時機關系密切，其在20世紀70～80年代小汽車尚未全面進入家庭之前即進行了城軌建設，其城軌采用小編組列車及專有路權，運輸服務水平高，可與小汽車形成有力的競爭，因此，居民較早地養(yǎng)成了依靠城軌出行的習慣。而韓國類似城市的首條城軌線路開通運營時間均偏晚，此時小汽車已普遍進入家庭，居民已養(yǎng)成依靠小汽車出行的習慣，在未采取有效交通需求管理政策的條件下，其城軌分擔率低于日本城市在所難免。

4 Ⅱ型大城市發(fā)展城軌的必要性及發(fā)展模式

結合上文的比較分析可以發(fā)現(xiàn)，人口規(guī)模超過100萬人的日韓類似城市均建成了城軌系統(tǒng)。我國Ⅱ型大城市的城市骨架已基本成型，建成區(qū)的人口密度相較日韓類似城市更高，雖然當前最重要的城市公共交通走廊客流量低于日韓，但從土地開發(fā)強度指標和居民出行分布特征看，遠期對城軌出行需求較強，在實施一定交通需求管理政策的條件下，將會有更大規(guī)模的城軌客流，因此發(fā)展城軌具有必要性與必然性。此外，在我國全面推進雙碳戰(zhàn)略的大背景下，為使交通行業(yè)盡早實現(xiàn)碳達峰，也有必要發(fā)展城軌系統(tǒng)，以發(fā)揮其低碳、環(huán)保、節(jié)能的優(yōu)勢。

我國Ⅱ型大城市由于城市骨架已基本成型，利用城軌建設引導城市發(fā)展的功能弱化，其建設目的主要在于提供多元化的出行方式，以改變小汽車分擔率偏高的交通結構。因此，Ⅱ型大城市的公共交通發(fā)展模式不一定以城軌為絕對主體，常規(guī)公共交通或快速公共交通也可以承擔較大比例的客流。以日本類似城市為例，人口規(guī)模相似、區(qū)位條件不同的城市的公共交通結構呈現(xiàn)出多元化特征：在京畿都市圈范圍內的神戶，由于JR和私鐵發(fā)達，承擔了大量的對內對外交通運輸職能，因此城軌的客流分擔率偏低；札幌的城軌客運量在整個公共交通系統(tǒng)中占比達到55.3%；福岡各種公共交通的客運量較為接近。具體情況如圖2所示。

圖2 日本類似城市交通結構統(tǒng)計

總體來看，我國Ⅱ型大城市具有發(fā)展城軌的必要性，但是城軌在公共交通中的客流分擔率存在較大差距，應根據(jù)實際情況進行具體規(guī)劃。尤其是不在都市圈范圍內的Ⅱ型大城市，由于缺少市域鐵路、城際鐵路等其他軌道交通形式的支撐，城軌承擔的客運量在城市公共交通客運總量中的占比應更高，在城市公共交通系統(tǒng)中應發(fā)揮主體作用。

根據(jù)對大量城軌線網進行的客流預測和研究可知，對于人口規(guī)模200～300萬人的Ⅱ型大城市，其核心客流走廊宜采用C型車，其他線路采用LC型車或單軌；對于人口規(guī)模100～200萬人的Ⅱ型大城市，其核心客流走廊應以C型車、單軌為主并采用專有路權，其他線路可采用現(xiàn)代有軌電車制式。

5 當前城軌發(fā)展存在的問題

（1）城軌規(guī)劃路由與城市中心體系不匹配。國外城市（尤其是日本）的城軌線路路由布局均以提高客流強度和實現(xiàn)既定服務功能為首要目標，總體上遵循造價、工期讓步于功能的基本原則。以日本仙臺和札幌為例，其城軌線路均是穿城而過并在市中心形成換乘樞紐，在市中心邊緣與對外客運站形成次級換乘樞紐，雖然建設成本大幅增加，但實現(xiàn)了服務的便捷化。反觀我國城市，在規(guī)劃建設城軌時，或者為降低工程造價和便于實施，或者期望通過建設城軌帶動片區(qū)發(fā)展，通常將線路布局于城市新區(qū)，導致其客流量不足。此外，部分城市編制的城軌線網規(guī)劃對老城區(qū)客流需求考慮不夠充分，導致線路路由和站點布局不合理，整個線網布局呈近似均衡狀態(tài)，與城市中心體系不匹配。

（2）土地空間規(guī)劃對城軌建設考慮不足。絕大多數(shù)Ⅱ型大城市編制了城軌線網規(guī)劃，但是在土地空間規(guī)劃中對城軌路由考慮不足。超（特）大城市在城軌線網規(guī)劃基本穩(wěn)定后，會編制沿線土地利用控制性詳細規(guī)劃，將城軌線路的管控要求落實在法定的土地空間規(guī)劃中，但Ⅱ型大城市由于近期大多沒有建設城軌的緊迫要求，加之受編制經費不足及地方主管部門認知不到位等因素的影響，缺少這一層級的規(guī)劃和管控。

（3）交通需求管理政策滯后，管理能力不足。日韓類似城市的城軌平均運距通常為4～6 km。而國內大量交通調查顯示，我國Ⅱ型大城市中60%的小汽車出行距離在5 km以下，隨著小汽車保有率的不斷提高，這一比例還會繼續(xù)提升。因此，我國Ⅱ型大城市即使遠期具備建設城軌的條件，也面臨來自小汽車的巨大客流競爭壓力。如何實施有針對性的交通需求管理政策，將小汽車出行客流引導至城軌，將是我國Ⅱ型大城市面臨的巨大挑戰(zhàn)之一。然而，當前我國Ⅱ型大城市對交通需求管理政策關注不足，管理能力有待提升。

6 規(guī)劃策略

（1）深化城軌客流分擔率相關研究。據(jù)統(tǒng)計，我國Ⅱ型大城市當前的小汽車保有量約為200輛/千人；預計至2035年左右，其人口規(guī)模和小汽車保有水平將相對穩(wěn)定，為城軌客流預測提供相對穩(wěn)定的邊界條件。城軌大運量、節(jié)能環(huán)保優(yōu)勢的發(fā)揮需以較高的客流強度為前提。我國城市普遍擁有較高的土地開發(fā)強度，可為城軌提供較好的客流條件。為保障城軌的健康、可持續(xù)發(fā)展，應根據(jù)城市的職住空間布局特征、交通發(fā)展戰(zhàn)略等科學確定城軌的客流分擔率及客流強度指標。然而，目前針對Ⅱ型大城市的相關研究在我國幾乎是空白，亟待空間規(guī)劃、交通規(guī)劃等相關專業(yè)人士共同努力，加強相關基礎研究。

（2）通過合理規(guī)劃，提高客流強度。日本札幌的小汽車保有量約為470輛/千人，高于我國類似城市，但通過實施合適的交通需求管理政策、提供精細化的交通運營服務，其城軌客流強度仍能達到1.3萬人/km。因此，我國Ⅱ型大城市在規(guī)劃建設城軌的過程中應高度關注線路布局、站位設置、與常規(guī)公共交通及慢行交通的接駁等問題，吸取特大城市城軌建設中出現(xiàn)的長期利益服從短期利益、整體效益服從局部效益的歷史教訓，將提高城軌客流強度作為規(guī)劃的首要原則，并將其貫穿于土地開發(fā)、線路規(guī)劃設計、線路運營管理等全過程。

（3）對城市空間結構進行超前預控與優(yōu)化。城軌車站周邊土地的開發(fā)強度、業(yè)態(tài)等直接決定城軌的潛在客流規(guī)模，而車站選址及其與周邊物業(yè)的一體化銜接水平等也在很大程度上影響著城軌對客流的吸引力。如果不對上述空間結構要素進行科學研究和超前預控，則可能對城軌線路遠期的服務水平和吸引力產生極大的不良影響。此外，相比城市新區(qū)，老城區(qū)具有更高的人口密度及更好的商業(yè)、文化消費氛圍，對于城軌的需求更強，因此應根據(jù)實際情況將城軌盡量引入老城區(qū)，并加強老城區(qū)的規(guī)劃管控，為城軌建設提供更充分的路由條件與站點設置條件。

7 結語

本文采用比較研究方法，對國外類似城市的城軌發(fā)展情況進行了系統(tǒng)梳理，總結了其客流量和客流強度整體較高的主要原因，認為我國Ⅱ型大城市普遍擁有更高的土地開發(fā)強度，有更強的城軌發(fā)展必要性，宜根據(jù)城市人口規(guī)模選擇差異化的城軌發(fā)展模式，將提高客流強度作為核心目標貫穿于城軌線網規(guī)劃、設計、建設、運營的各階段，充分發(fā)揮城軌運量大、低碳環(huán)保的優(yōu)勢，實現(xiàn)城軌建設與土地開發(fā)的協(xié)同發(fā)展。