城市軌道交通用地管控策略研究

葉樹峰，黃榮新，謝 暉

（廣州市交通規(guī)劃研究院，廣東廣州 510300）

1 引言

近年來，隨著我國城市軌道交通（以下簡稱“城軌”）的迅猛發(fā)展，其用地需求增長迅速，在城市土地資源日趨緊張的大背景下易導(dǎo)致城市開發(fā)用地與城軌建設(shè)用地的供需矛盾突出。因此，為在保證城軌線路安全建設(shè)和運(yùn)營的同時(shí)，節(jié)省土地資源，避免因其用地控制規(guī)模過大而影響沿線開發(fā)建設(shè)，開展城軌用地管控策略研究勢(shì)在必行。

2019年，廣州市新一輪城軌線網(wǎng)規(guī)劃——《廣州市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃（2018—2035）》獲得廣州市政府批復(fù)，規(guī)劃形成由53條線路組成、總里程2 029 km的城軌線網(wǎng)，相比上一輪線網(wǎng)規(guī)劃新增30條線路、1 004 km運(yùn)營里程。隨著線網(wǎng)規(guī)模的日益壯大，城軌用地管控范圍也同步擴(kuò)大。為此，本文以廣州市為例，以既有城軌用地管控標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，借鑒國內(nèi)其他城市管控方法并結(jié)合廣州線網(wǎng)規(guī)劃實(shí)際情況，提出廣州市軌道交通用地管控策略。

2 廣州市既有城軌用地管控標(biāo)準(zhǔn)分析

廣州市對(duì)城軌用地的管控主要依據(jù)《廣州市城市軌道交通管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），該條例針對(duì)廣州市軌道交通運(yùn)營線路做出了如下安全管控規(guī)定：城軌沿線設(shè)立控制保護(hù)區(qū)，其范圍包括地下車站與隧道結(jié)構(gòu)外邊線外側(cè)50 m內(nèi)，地面和高架車站以及線路軌道結(jié)構(gòu)外邊線外側(cè)30 m內(nèi)，出入口、通風(fēng)亭、車輛段、控制中心、變電站、集中供冷站等建（構(gòu)）筑物結(jié)構(gòu)外邊線外側(cè)10 m內(nèi)，過江隧道兩側(cè)各100 m范圍內(nèi)，如圖1所示；控制保護(hù)區(qū)的具體范圍由城軌運(yùn)營單位提出方案，經(jīng)規(guī)劃行政管理部門審核后，報(bào)市政府批準(zhǔn)并公布。

圖1 《條例》規(guī)定的管控標(biāo)準(zhǔn)

《條例》通過設(shè)定控制保護(hù)區(qū)相關(guān)管控標(biāo)準(zhǔn)，有效保障了在建線路的建設(shè)條件及運(yùn)營線路的運(yùn)營安全。然而，其未針對(duì)規(guī)劃線路用地做出規(guī)定，而是沿用運(yùn)營、在建線路的管控標(biāo)準(zhǔn)，這不利于沿線受影響地塊的開發(fā)建設(shè)，原因在于規(guī)劃線路僅為概念方案，存在調(diào)整的可能性，如果遵循運(yùn)營、在建線路的管控標(biāo)準(zhǔn)，則用地范圍過大，將導(dǎo)致后期地塊開發(fā)矛盾多、協(xié)調(diào)工作繁雜的問題，影響城市開發(fā)建設(shè)。

3 國內(nèi)其他城市經(jīng)驗(yàn)

3.1 其他城市城軌用地管控方法

（1）北京市、上海市。北京、上海2座城市的城軌用地管控方法與廣州市類似，針對(duì)運(yùn)營、在建線路提出了明確的管控范圍與要求，但對(duì)于近期建設(shè)線路與規(guī)劃線路沒有作出相關(guān)規(guī)定。

（2）深圳市。深圳市將城軌用地控制線劃定為軌道中心線、結(jié)構(gòu)外邊線、規(guī)劃控制區(qū)、規(guī)劃預(yù)警區(qū)。根據(jù)城軌建設(shè)情況、建設(shè)時(shí)序和前期工作深度的不同，分3類進(jìn)行規(guī)劃控制與管理：第一類為現(xiàn)狀建成和在建的城軌項(xiàng)目，管控范圍與《條例》一致；第二類為納入近期建設(shè)的城軌項(xiàng)目，根據(jù)敷設(shè)方式（地下或高架）的不同，對(duì)管控范圍做出了不同規(guī)定，地下線的管控范圍如圖2所示，高架線的管控范圍如圖3所示；第三類為納入遠(yuǎn)期規(guī)劃的城軌項(xiàng)目，其規(guī)劃控制區(qū)范圍與近期建設(shè)高架線一致，相較近期建設(shè)地下線進(jìn)一步擴(kuò)大，按兩側(cè)35 m控制。

圖2 深圳市近期建設(shè)地下線管控范圍

圖3 深圳市近期建設(shè)高架線、遠(yuǎn)期規(guī)劃線路管控范圍

3.2 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

由上一節(jié)的分析可知，北京、上海、深圳3座城市的城軌用地管控均采用軌道中心線、結(jié)構(gòu)外邊線（建設(shè)控制區(qū)）、保護(hù)區(qū)（控制保護(hù)區(qū)/預(yù)警區(qū)）三線控制標(biāo)準(zhǔn)，尤其是深圳市對(duì)處于規(guī)劃、近期建設(shè)、現(xiàn)狀（包括在建與運(yùn)營）階段（以下簡稱“三階段”）城軌線路的用地管控范圍逐步增大，體現(xiàn)了對(duì)于規(guī)劃線路保障基本用地，對(duì)于近期建設(shè)、現(xiàn)狀線路保障建設(shè)、運(yùn)營安全的管控思想，值得廣州市借鑒。具體經(jīng)驗(yàn)總結(jié)如下。

（1）采用三階段管控形式。根據(jù)不同階段線路的特點(diǎn)，提出相應(yīng)的管控標(biāo)準(zhǔn)，可以使城軌用地管控措施的針對(duì)性更強(qiáng)、管控標(biāo)準(zhǔn)更合理。

（2）對(duì)規(guī)劃、近期建設(shè)、現(xiàn)狀線路的用地管控應(yīng)逐步精細(xì)化。近期建設(shè)、現(xiàn)狀線路保護(hù)區(qū)范圍較大，包含對(duì)出入口等附屬設(shè)施的管控。而規(guī)劃線路由于是概念方案，存在調(diào)整空間，因此其保護(hù)區(qū)范圍應(yīng)比運(yùn)營線路小，即軌道中心線采用單線控制，建設(shè)控制區(qū)為軌道中心線兩側(cè)各15～35 m的范圍，控制保護(hù)區(qū)為建設(shè)控制區(qū)外擴(kuò)50 m的范圍。

（3）規(guī)劃部門、城軌建設(shè)單位在城軌規(guī)劃管控中起審查及引導(dǎo)作用。深圳、上海分別對(duì)城軌控制保護(hù)區(qū)（針對(duì)運(yùn)營線路）、規(guī)劃控制區(qū)/影響區(qū)（針對(duì)規(guī)劃線路）提出了管控要求，在管理過程中，涉及的部門單位包括建設(shè)部門、規(guī)劃部門、城軌建設(shè)和運(yùn)營單位，其中規(guī)劃部門、城軌建設(shè)單位在城軌規(guī)劃管控中起主導(dǎo)作用。

4 廣州市軌道交通用地管控策略

4.1 管控思路

城軌用地管控原則主要包括4方面：一是保障已建線路運(yùn)營安全；二是保證近期建設(shè)、在建線路的建設(shè)條件；三是為規(guī)劃線路預(yù)留實(shí)施條件；四是根據(jù)新線開通或線網(wǎng)規(guī)劃的變化情況及時(shí)在管控平臺(tái)上動(dòng)態(tài)更新。

本文以上述4條管控原則為基礎(chǔ)，結(jié)合國內(nèi)其他城市管控經(jīng)驗(yàn)及廣州市自身特點(diǎn)，提出以下管控思路。

4.1.1 根據(jù)各階段管控要點(diǎn)分階段管控

處于規(guī)劃階段的線路除線路走廊和起終點(diǎn)站、換乘站之外，其余因素均存在較大調(diào)整空間。因此，對(duì)于其管控，僅需控制線路走廊與起終點(diǎn)站、換乘站，軌道中心線采用單線、車站采用長條方框進(jìn)行控制，劃定較小的建設(shè)控制區(qū)范圍，以求在保證基本建設(shè)條件的同時(shí)不影響其他規(guī)劃建設(shè)，如圖4所示。

圖4 規(guī)劃階段線路管控示意圖

處于近期建設(shè)階段的線路包括建設(shè)規(guī)劃已通過市政府審議、建設(shè)規(guī)劃已批復(fù)但未啟動(dòng)工程可行性研究的線路。此類線路的區(qū)間、起終點(diǎn)站、換乘站、中間站已基本明確，但需根據(jù)批復(fù)建設(shè)規(guī)劃方案進(jìn)行實(shí)時(shí)更新。對(duì)于其管控，需控制其線路區(qū)間、起終點(diǎn)站、換乘站、中間站，軌道中心線采用雙線、車站采用長條方框進(jìn)行控制，如圖5所示。

圖5 近期建設(shè)階段線路管控示意圖

現(xiàn)狀線路可參照《條例》進(jìn)行管控，如圖6所示。

圖6 現(xiàn)狀線路管控示意圖

4.1.2 對(duì)管控策略進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新

應(yīng)根據(jù)城軌不同階段的特點(diǎn)和要求，對(duì)規(guī)劃和近期建設(shè)線路采取適時(shí)更新的策略，對(duì)于在建和已運(yùn)營線路采取定期更新的策略。對(duì)于規(guī)劃線路，應(yīng)以已批復(fù)的線網(wǎng)規(guī)劃為依據(jù)，在線網(wǎng)規(guī)劃批復(fù)后，由規(guī)劃主體編制圖則及上網(wǎng)文件；對(duì)于近期建設(shè)線路，應(yīng)以近期建設(shè)方案或建設(shè)規(guī)劃方案為依據(jù)，在建設(shè)方案通過市政府審議或建設(shè)規(guī)劃通過國家發(fā)改委批復(fù)后，由建設(shè)主體編制圖則及上網(wǎng)文件；對(duì)于現(xiàn)狀線路，應(yīng)以開通運(yùn)營驗(yàn)收方案為依據(jù)，在工程可行性報(bào)告批復(fù)后，由運(yùn)營或建設(shè)主體編制圖則及上網(wǎng)文件。

4.2 管控范圍

本節(jié)根據(jù)上節(jié)所述管控思路，對(duì)處于不同階段的城軌線路劃定管控范圍：對(duì)于規(guī)劃和近期建設(shè)線路，參照GB/T 50546-2018《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，采用軌道中心線（單線）、建設(shè)控制區(qū)兩線控制，如圖5所示；對(duì)于在建和已運(yùn)營線路，沿用既有的軌道中心線（雙線）、結(jié)構(gòu)外邊線（建設(shè)控制區(qū)）、保護(hù)區(qū)（控制保護(hù)區(qū)/預(yù)警區(qū)）三線控制，以保證城軌建設(shè)、運(yùn)營安全，如圖7、圖8所示。

圖7 兩線控制示意圖

圖8 三線控制示意圖

5 結(jié)語

合理的城軌用地管控對(duì)于保障城軌在各階段安全、健康、有序發(fā)展發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。應(yīng)充分認(rèn)清城軌用地管控的意義，出臺(tái)更合理、更全面的管控標(biāo)準(zhǔn)，采取更有效、更科學(xué)的管控策略，在保障城軌線路順利規(guī)劃建設(shè)及安全運(yùn)營的同時(shí)，促進(jìn)其沿線土地的有序開發(fā)。