論我國國門生物安全風(fēng)險的規(guī)制困境與優(yōu)化路徑

劉仕鴻 黃竹勝

摘?要：高效精準(zhǔn)的國門生物安全風(fēng)險防控事關(guān)國家生物安全大局，目前國門生物安全風(fēng)險的規(guī)制理念、法律規(guī)制和管理體制等方面難以有效回應(yīng)實踐中突出緊迫的現(xiàn)實需求。鑒于此，有必要從防止外來物種入侵、進出境疫情防控、人類遺傳資源非法出境、防范生物恐怖襲擊四個向度出發(fā)，在考察規(guī)制理念、法律規(guī)制現(xiàn)狀和管理體制現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際國情與生物安全風(fēng)險特征，進而提出我國國門生物安全風(fēng)險規(guī)制理念、法律體系和管理體制的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：國家生物安全；國門生物安全；生物安全風(fēng)險；法律規(guī)制；管理體制

中圖分類號：D9?????文獻標(biāo)識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.04.079

0?引言

當(dāng)今世界存在著許多風(fēng)險，生物安全風(fēng)險是最為嚴(yán)峻的風(fēng)險之一。習(xí)近平總書記強調(diào)：“加強國家生物安全風(fēng)險防控和治理體系建設(shè)，提高國家生物安全治理能力。生物安全關(guān)乎人民生命健康，關(guān)乎國家長治久安，關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展，是國家總體安全的重要組成部分，也是影響乃至重塑世界格局的重要力量”。國門生物安全是國家生物安全非常重要的組成部分，對生物安全治理具有重大的法治意義和政治意義。圍繞著生物安全法律規(guī)制領(lǐng)域的生物安全如何治理，理論界和實踐部門進行了廣泛研究，提出了許多建設(shè)性的意見。學(xué)者的研究主要集中在生物多樣性法律保護、《生物安全法》述評、生物安全法體系建構(gòu)與立法完善、外來物種入侵治理、人類遺傳資源立法完善、野生動物法律保護等方面。但關(guān)于國門生物安全風(fēng)險規(guī)制的研究較為薄弱，尚不足以應(yīng)對與日俱增的國門生物安全威脅。因此，有必要在考察實際法律和管理體制現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，具體分析我國國門生物安全風(fēng)險規(guī)制的困境，從而提出我國國門生物安全風(fēng)險規(guī)制的優(yōu)化路徑。

1?國門生物安全規(guī)制理念的困境與優(yōu)化路徑

1.1?規(guī)制理念的困境

第一，安全風(fēng)險預(yù)防理念的缺失及難以實現(xiàn)。

比如，雖然（立法上）《生物安全法》的總體原則定位為風(fēng)險預(yù)防，但是由于行政執(zhí)法及其歸責(zé)的具體規(guī)則并未體現(xiàn)安全風(fēng)險預(yù)防理念，欠缺可操作性，致使現(xiàn)實性的原則落空。以往的動植物疫情以及外來物種的泛濫很大程度上歸因于安全風(fēng)險預(yù)防不力。在物種引進時缺乏風(fēng)險評估和監(jiān)測，引發(fā)破壞生態(tài)平衡、危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等風(fēng)險發(fā)生時才察覺問題之嚴(yán)重。

第二，公眾參與理念缺失。

在立法方面，盡管在法律文本中可以找到公眾參與的原則性授權(quán)性義務(wù)性規(guī)定——比如《野生動物保護法》總則的第5、6條規(guī)定，但筆者認(rèn)為這對于生物安全治理向公眾參與提出的客觀訴求來說，是遠遠不夠的。同時，不難發(fā)現(xiàn)，在實踐中缺乏行之有效地社會組織、公眾個體參與機制。可見，無論在立法上還是在實踐中都欠缺公眾參與理念。

第三，嚴(yán)格執(zhí)法、權(quán)責(zé)統(tǒng)一理念薄弱。

例如轉(zhuǎn)基因食品進口及試驗方面，2008年美國某大學(xué)聯(lián)合我國多家醫(yī)學(xué)、食品研究機構(gòu)未依法申報批準(zhǔn)的情況下擅自對湖南某小學(xué)在校學(xué)生進行“黃金大米”食用試驗。此事件全程繞避了執(zhí)法部門的監(jiān)管，試驗違反了相關(guān)規(guī)定、科研誠信和科研倫理。此類實事件折射出的科研機構(gòu)試驗責(zé)任落實、行政執(zhí)法的責(zé)任落實等問題迫切需要回應(yīng)。

第四，部門合作理念。

對上述進口轉(zhuǎn)基因食品違法試驗事件進行反思，疾控中心、醫(yī)學(xué)科學(xué)院等機構(gòu)與監(jiān)管執(zhí)法部門之間欠缺相互合作，反而是隱瞞和逃避監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管執(zhí)法困難，隱藏巨大風(fēng)險。

1.2?理念優(yōu)化路徑

一是安全風(fēng)險預(yù)防理念。

當(dāng)前的生物安全法律規(guī)制范式仍以損害管理為主，而面對風(fēng)險發(fā)生后難以修復(fù)彌補——甚至是不可修復(fù)這一巨大難題，這一模式亟須轉(zhuǎn)變。但關(guān)鍵性的風(fēng)險研判預(yù)測機制還不夠成熟，生物安全法律規(guī)制面臨窘局。此外，有學(xué)者認(rèn)為“若等到有足夠證據(jù)證明損害確實已經(jīng)發(fā)生，再采取措施就為時過晚?！倍怯捎趪T生物風(fēng)險的不確定性以及事后補救措施難以恢復(fù)受損的生態(tài)和彌補生命財產(chǎn)的損失，防患于未然則是最好的辦法。

二是部門合作協(xié)商理念。

此理念意在加強各職能部門之間的合作和信息共享。由于目前國門生物安全的行政管理體制的是分級、條塊分割式管理模式，欠缺統(tǒng)籌性合作機制，部門之間應(yīng)當(dāng)加強溝通合作，以便在機構(gòu)改革背景下實現(xiàn)良性的管理運行機制，提高國門生物安全管理工作的效率和有效性，同時也達到高效便民的行政目的。

三是公眾參與治理理念。

對公共事務(wù)包括國門生物安全的“治理”，其本質(zhì)是自上而下的互動過程，為共同（公共）利益在目標(biāo)上達成一致。有學(xué)者指出，公眾參與是生態(tài)民主原則的體現(xiàn)和要求。此外，公眾個體是國門生物安全治理現(xiàn)實和治理結(jié)果的直接承受人，無論在治理執(zhí)法、立法還是風(fēng)險信息提供方面，均有必要義務(wù)和重要作用。正是由于“社會成員對于國家法律并不是一個消極的被動的承受者”，而是實際問題、影響的直接承受者，應(yīng)確保和便利公眾參與生物安全立法和治理決策過程，重視其提出的意見建議。

四是嚴(yán)格執(zhí)法、權(quán)責(zé)統(tǒng)一理念。

“法治政府是法治國家建設(shè)的主體和重點”，這就要求生物安全執(zhí)法部門嚴(yán)格執(zhí)行生物安全相關(guān)法律法規(guī)。習(xí)近平總書記指出：“針對當(dāng)前依然存在的執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題，必須加快建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制”。法治政府建設(shè)是法治國家建設(shè)的最重要環(huán)節(jié)，要求全面推進依法行政，生物安全執(zhí)法當(dāng)然也在此列，而權(quán)責(zé)統(tǒng)一理念正是法治政府建設(shè)乃至生物安全行政管理應(yīng)當(dāng)貫徹的重要理念。

2?國門生物安全法律規(guī)制的困境及優(yōu)化路徑

2.1?法律規(guī)制的困境

本文嘗試從防止外來物種入侵、進出境疫情防控、人類遺傳資源非法出境、防范生物恐怖襲擊四個方面考察相關(guān)法律文本。

第一，關(guān)于防止外來物種入侵。

包括以下法律：《生物安全法》《進出境動植物檢疫法》（2009年修正）、《進出境動植物檢疫法實施條例》（1996年頒布）、《引進陸生野生動物外來物種種類及數(shù)量審批管理辦法》（2016年修改）、《野生動物保護法》《環(huán)境保護法》以及2022年5月頒布的《外來入侵物種管理辦法》?？梢?，相關(guān)的法律是以行政法規(guī)居多，總體效力位階較低，較為分散，缺乏體系性。

第二，關(guān)于進出境疫情防控。

涉及的法律法規(guī)有：《國境衛(wèi)生檢疫法》（2018修正）、《傳染病防治法》（2013年修正）、《傳染病防治法實施辦法》（1991年頒布）、《進出境動植物檢疫法》（2009年修正）、《進出境動植物檢疫法實施條例》（1996年頒布）等。雖然有關(guān)進出境防疫、動植物疫情防控的法律法規(guī)總體上以宏觀指引居多，具體規(guī)制及可操作性欠缺。從時間上看，上述法律規(guī)范存在較強的滯后性。

第三，關(guān)于人類遺傳資源非法攫取、出境的總體法律規(guī)制則顯得較為薄弱，僅有《生物安全法》其中一章和兩部行政法規(guī)（《人類遺傳資源管理暫行辦法》（1998年發(fā)布）、《人類遺傳資源管理條例》。

在人類遺傳資源立法方面，存在相關(guān)法律效力位階相對較低、法律責(zé)任還存在缺口、處罰條款不夠明確等問題。

第四，關(guān)于防范生物恐怖襲擊。

與生物恐怖襲擊相關(guān)的法律法規(guī)最為相關(guān)的法律系《傳染病防治法》和《反恐怖主義法》。從《反恐怖主義法》來看，其中第22、23條僅是略有涉及“傳染病病原體”嚴(yán)格管控和“傳染病病原體”物質(zhì)擴散被盜流失等情況的安全防范對策，但在第87條沒有明確未嚴(yán)格管控（情節(jié)嚴(yán)重）的法律責(zé)任。

2.2?優(yōu)化路徑

一是加強重點領(lǐng)域部門立法，完善法律體系。

依法治國的核心要義在于實現(xiàn)良法善治。要形成“善治”的治理格局，離不開良法的設(shè)立。在國門生物安全法律規(guī)制方面，應(yīng)當(dāng)在《生物安全法》的統(tǒng)領(lǐng)下，加強和完善重點領(lǐng)域立法以及建構(gòu)完善的法律體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他部門法，積極回應(yīng)現(xiàn)實緊迫問題。針對目前我國生物安全恐怖襲擊的法律規(guī)制以及生物安全刑事立法保護不足的問題，應(yīng)當(dāng)加強和完善這兩個重點領(lǐng)域的立法。此外，應(yīng)進一步明確《生物安全法》第六章人類遺傳資源利用與生物資源安全規(guī)定的申請事項、審批主體、審批時限、違法后果，出臺相應(yīng)的實施細(xì)則，以便法律適用。

二是提高相關(guān)立法位階，及時修改相關(guān)法律法規(guī)。應(yīng)當(dāng)重視“人類遺傳資源立法位階較低”“欠缺體系和實施細(xì)則的支撐”的問題，提高關(guān)鍵性立法的位階，完善配套的法律及實施細(xì)則。

應(yīng)當(dāng)及時修改存在較強滯后性的法律，并科學(xué)調(diào)整核心法律的位階。

三是完善配套法律法規(guī)與法律銜接。

完善的法律體系“應(yīng)是法律、法規(guī)、規(guī)章之間相互銜接、密切配合的法律規(guī)范體系”。實現(xiàn)生物安全的善治必然離不開法律法規(guī)體系的完善，這就意味著不僅要有統(tǒng)領(lǐng)性的法律，更要有與之配套的法律法規(guī)，實現(xiàn)暢通有效地法銜接。生物安全法以宏觀的原則性規(guī)定為主，宜出臺相關(guān)的國門生物安全配套法律法規(guī)及實施細(xì)則。其次，要完善配套法律法規(guī)關(guān)于執(zhí)法主體、適用范圍、規(guī)制對象的概念和適用對接。

四是強化法律責(zé)任和法律震懾力。

《刑法》第341條規(guī)定的犯罪目的實際上限縮了本罪的適用范圍。那么這就間接導(dǎo)致生物安全刑法追責(zé)的落實大打折扣，排除了以其他目的實施本罪的法律責(zé)任，弱化了其應(yīng)有的法律震懾力。面對涉野生動物犯罪形態(tài)的多樣化，應(yīng)考慮合理擴闊其適用范圍，強化法律震懾力。同樣地，《刑法》第337條宜考慮明確情節(jié)特別嚴(yán)重的情形及處罰責(zé)任。此外，還要明確和落實好生物安全執(zhí)法方面的國家機關(guān)工作人員失職瀆職、濫用職權(quán)侵害公民權(quán)利和合法權(quán)益等情形的法律責(zé)任。

3?國門生物安全管理體制的困境及優(yōu)化路徑

3.1?管理體制的困境

第一，國際合作方面，由于某些西方國家的制度偏見、零和思維、冷戰(zhàn)思維和政治博弈、西方某些國家“無視各國基于疫情發(fā)展及國情因地制宜采取的衛(wèi)生安全治理方式各有其合理性，罔顧各國民眾的健康權(quán)，而是借此挑撥矛盾，并進行‘民主輸出’”，給國際生物安全合作造成相當(dāng)大的阻力。

第二，部門協(xié)作配合機制有待完善。目前國家國門生物安全方面的管理工作體制還是以傳統(tǒng)單一的行政管理體制和進出境檢驗檢疫工作為核心，不同部門各司其職，缺乏議事合作機制以及出入境口岸依法行政尚未達到高水平法治化的要求，總體的國門生物安全行政執(zhí)法水平有待提高。

第三，部門之間尚未實現(xiàn)信息共享。由于科研機構(gòu)與出入境口岸生物安全執(zhí)法檢查部門缺乏信息共享，執(zhí)法檢查部門經(jīng)常遇阻——查獲未知的外來生物及病原微生物，無法及時迅速地獲知此類生物信息。此外，出入境口岸檢驗檢疫部門之間的信息共享仍不夠緊密。第四，由于主體單一的行政管理體制、相對獨立的部門管理機制以及傳統(tǒng)管制思維導(dǎo)致參與積極性較低，導(dǎo)致公眾參與度不夠、社會組織參與管理的優(yōu)勢難以發(fā)揮，在國門生物安全風(fēng)險管控方面，尚未形成社會共治的格局。

3.2?優(yōu)化路徑

一是建立國際合作交流機制?，F(xiàn)代技術(shù)迅猛發(fā)展，加速了國際貿(mào)易和人口跨境流動頻率，推進經(jīng)濟全球化浪潮的同時，也帶來了傳染病快速傳播等負(fù)面效應(yīng)，生物安全的全球性威脅引發(fā)人類廣泛的生存焦慮。世界各國在生物安全治理這一議題中是休戚與共的命運共同體，因此，國際生物安全合作是全球化時代無法回避的選擇，更是推動構(gòu)建人類命運共同體的明智之舉。具體來說，可以通過國際生物安全協(xié)議的方式，在“一帶一路”國家間和原有政府間國際組織（如上海合作組織）基礎(chǔ)上加強生物安全合作。

二是統(tǒng)籌多部門協(xié)同管理與提高行政執(zhí)法水平。首先堅持黨對國門生物安全工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，要加強海關(guān)、檢驗檢疫部門與生物實驗室等科研院所（如中國科學(xué)院動物研究所）之間以及執(zhí)法部門之間的合作，形成協(xié)作合力，主要方式可以通過聯(lián)席會議、主要部門牽頭合作等。其次，加強執(zhí)法監(jiān)督和法治人才隊伍建設(shè)，切實提高國門生物安全執(zhí)法水平，為國門治理保駕護航。

三是發(fā)揮信息共享優(yōu)勢。國門生物安全風(fēng)險治理需要制定統(tǒng)一的有害生物名錄，打造統(tǒng)一的類型化生物安全信息平臺。同時，在把握規(guī)律基礎(chǔ)上對國門生物安全進行有效的預(yù)測，將風(fēng)險劃分類型和等級，運用與之相對應(yīng)的方案進行應(yīng)對。建立及時更新國家外來物種入侵信息庫，重點管理外來入侵物種名錄和實時更新動態(tài)，并與海關(guān)等部門掛鉤，以供外來物種入境檢驗檢疫時進行風(fēng)險識別研判之用。

四是形成社會共治格局。具有合作屬性的公共事務(wù)社會治理，是公眾參與協(xié)商共治共享的過程。公眾參與社會事務(wù)的共治格局，利于實現(xiàn)生物安全治理方式創(chuàng)新和治理成效。具體來說，國門生物安全的公眾參與方式可以是參與立法、發(fā)現(xiàn)有害外來物種入侵、非法越境人員走私野生動物等事件時，及時上報國家機關(guān)。此外，由于在風(fēng)險信息、災(zāi)害發(fā)生時，社會組織和公眾個人的應(yīng)對機制更為靈活迅速，要發(fā)揮社會組織參與風(fēng)險預(yù)防和災(zāi)害救助的優(yōu)勢，形成社會共治的治理格局。

4?結(jié)語

當(dāng)然，我們在建構(gòu)和完善生物安全治理體系時，不能忽略其他主體——生態(tài)系統(tǒng)、自然環(huán)境，以及其他生物（生態(tài)系統(tǒng)）的利益。究其根本，這是中國治理為構(gòu)建人與自然生命共同體責(zé)任擔(dān)當(dāng)之體現(xiàn)。正確回應(yīng)和把握國門生物安全治理問題，實踐中完善法律體系和優(yōu)化管理體制是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，實現(xiàn)國門生物安全有效治理必將推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

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