我國(guó)大城市新青年住房保障問(wèn)題研究
——以深圳為例

文/陳詩(shī)穎

大城市，即大都市，主要是指達(dá)到一定規(guī)模的城市，擁有一定的人口與基礎(chǔ)設(shè)施。確切來(lái)說(shuō)，都市是指大規(guī)模的城市群體中的中心城市或核心城市，但它必須具有國(guó)際公認(rèn)的人口規(guī)模，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，同時(shí)，它還應(yīng)具備各種現(xiàn)代化的城市功能和國(guó)際化的城市特色。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展和城市逐步擴(kuò)張，人口也日益向擁有巨大經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)空間的都市流動(dòng)。2021年9月中國(guó)統(tǒng)計(jì)局公布的《經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展圖表：第七次全國(guó)人口普查超大、特大城市總?cè)丝谇闆r》等資料表明，目前的中國(guó)人口超大、特大城市數(shù)量已達(dá)到21個(gè)。[1]深 僅次于上海和北京排在第三名，人口數(shù)達(dá)到1749萬(wàn)人，其中城區(qū)人口（常住人口）1744萬(wàn)人。深 作為排名前列的大城市，在推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、促進(jìn)人民生活水平和質(zhì)量顯著提高的同時(shí)，也面臨交通擁堵、資源緊張、房?jī)r(jià)高企、環(huán)境污染等“城市病”，其中住房問(wèn)題是“城市病”中最受市民重視的。根據(jù)調(diào)查，中國(guó)城市中百分之七十的新居民和年輕人都通過(guò)租房來(lái)緩解住房的困難。而這些人群也存在著買不到房子和租不好房子的實(shí)際問(wèn)題。針對(duì)新青年的有效的住房保障制度有利于大城市的可持續(xù)發(fā)展與穩(wěn)定。

一、深圳新青年住房保障的現(xiàn)狀

（一）深 新青年住房現(xiàn)狀

據(jù)《深 市第七次全國(guó)人口普查公報(bào)[1]（第六號(hào)）——全市流動(dòng)人口情況》，截至2020年11月1日零時(shí)，深市常住人口中，人戶分離人口為14105779人，其中，市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口為1667041人，流動(dòng)人口為12438738人。[2]與2010年第六次全國(guó)人口普查相比，流動(dòng)人口增加4216984人，增長(zhǎng)51.29%。經(jīng)計(jì)算，流動(dòng)人口占全市常住人口的71%，人口倒掛現(xiàn)象嚴(yán)重，新市民與青年占比較大。深 的流動(dòng)人口在十年內(nèi)增長(zhǎng)過(guò)半，大量人口的涌入，導(dǎo)致對(duì)住房需求的急劇上升。2010年深 房屋均價(jià)為18000元/平方米，2021年末深 房屋均價(jià)為71000元/平方米，與2021年相比漲了2.94倍。新青年的購(gòu)房能力遠(yuǎn)不足以應(yīng)對(duì)暴漲的房?jī)r(jià)。深 貝殼研究院2022年發(fā)布的《深 青年租房報(bào)告》顯示，深 市民超過(guò)八成租房居住，其中35歲以下的青年人占比69%，是租房群體的絕對(duì)主力，青年人租房的需求極大。報(bào)告同時(shí)顯示，以整租或合租方式居住的深 市民占比高達(dá)81.5%。[3]

據(jù)樂(lè)有家研究中心統(tǒng)計(jì)，深 近5年里租金漲幅23%，2019年深 平均房租水平邁進(jìn)70元/平方米/月，2021年租金與2019年環(huán)比基本持平。近2年深 租金漲幅放緩，但仍處于高位。通過(guò)對(duì)深 各行政區(qū)租金水平進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)各區(qū)租金水平與區(qū)域發(fā)展情況緊密相關(guān)。當(dāng)前福田區(qū)與南山區(qū)是深 發(fā)展的核心區(qū)域和人才集聚區(qū)，租金水平為全市最高，突破了三位數(shù)。福田區(qū)房屋平均租金達(dá)到124元/平方米/月，南山區(qū)達(dá)到125元/平方米/月，若想要在福田區(qū)或南山區(qū)租一套45平方米的房子，平均租金將大于5000元/月。隨著城市公共交通的完善，更多新青年租房選擇龍華區(qū)、龍崗區(qū)、光明區(qū)等，租金僅為福田區(qū)和南山區(qū)的1/2至1/3，多數(shù)人處于職住分離的狀態(tài)，每日通勤時(shí)間大于30分鐘。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2021年深 每平方米租金均價(jià)為94.87元。一線城市中，北京、上海、深 蟬聯(lián)房租收入比前三，其中深 的房租收入比為33%，位列全國(guó)第一，但城鎮(zhèn)居民人均可支配收入低于北京、上海和杭州，與位列第二的北京相比，北京與深 房租均價(jià)差距為8%，但深 城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與北京城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的差距為15%，新青年租房壓力不容小 (表1)。

表1 一、二線城市房租收入比排名（2021年）

（二）深 住房保障現(xiàn)狀

目前，我國(guó)正加快建設(shè)以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主的社會(huì)住房保障體系。2021年3月，國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告指出，要解決好大城市住房難題，切實(shí)擴(kuò)大保障性租賃住房供給，進(jìn)一步減輕租賃住房稅費(fèi)壓力，盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難。7月，國(guó)務(wù)院政府辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，提出了建設(shè)以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系，首次從國(guó)家層面明確了我國(guó)住房保障體系的頂層設(shè)計(jì)。11月，廣東省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的實(shí)施意見》，確定深 市和其余9個(gè)城市為發(fā)展保障性租賃住房的重點(diǎn)城市。

2018 年 8 月，深 市出臺(tái)了《關(guān)于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購(gòu)并舉的住房供應(yīng)與保障體系的意見》，預(yù)計(jì)到2035年前籌集各類住房170萬(wàn)套，系統(tǒng)構(gòu)建由市場(chǎng)商品住房、人才住房、安居型商品房和公租房組成的“4+2+2+2”住房供應(yīng)與保障體系。其中，由人才住房、安居型商品房、公租房組成的公共住房供給體系占未來(lái)城市住房總供給量的60%，目前擬建設(shè)項(xiàng)目和正在建設(shè)項(xiàng)目也按照該比例進(jìn)行建設(shè)供應(yīng)（圖1）。

圖1 深圳住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)

根據(jù)《深 市人民政府關(guān)于深 公共住房情況的專項(xiàng)工作報(bào)告》，“十三五”期間，全市建設(shè)籌集公共住房44.2萬(wàn)套，超額完成原定40萬(wàn)套的目標(biāo)，供應(yīng)26.1萬(wàn)套，分別為“十二五”期間的2.4倍和2.3倍，創(chuàng)歷史新高，政策效果顯著，公共住房的供應(yīng)量有一定的提升。[4]同時(shí)，通過(guò)規(guī)范住房租賃市場(chǎng)管理并提高住房公積金租房提取額度等方式，加大對(duì)居民租房的支持力度，促進(jìn)了租賃市場(chǎng)健康發(fā)展。

二、深圳住房保障存在問(wèn)題

（一）政策門檻高且逐步收緊

將深 市的住房保障申請(qǐng)政策與其他大城市對(duì)比后發(fā)現(xiàn)，深 保障住房申請(qǐng)門檻相對(duì)較高，且有政策收緊的趨勢(shì)，與上海、北京進(jìn)行對(duì)比如表2所示（僅對(duì)差異較大的部分進(jìn)行梳理）。

表2 上海、北京、深圳住房保障準(zhǔn)入條件對(duì)比表

經(jīng)政策對(duì)比，深 與上海、北京等大城市的保障性住房申請(qǐng)存在以下幾點(diǎn)差異：第一，戶籍要求。深 要求申請(qǐng)保障性住房的居民必須具有深 戶籍，而上海和北京允許持有居住證或者暫住證的居民，在符合其他條件的情況下申請(qǐng)保障性住房。在深 積分落戶政策逐漸收緊的環(huán)境下，具有本市戶籍的硬性要求將會(huì)是申請(qǐng)保障性住房的第一道難關(guān)。第二，社保繳費(fèi)年限要求。對(duì)于申請(qǐng)購(gòu)買保障性住房的居民，三地均要求申請(qǐng)人在本市連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)滿5年及以上。深 目前已公布的關(guān)于購(gòu)買安居型商品房和人才住房的相關(guān)政策的征求意見稿將連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)的年限提升到10年，有政策收緊的趨勢(shì)。對(duì)于申請(qǐng)租賃公租房的居民，上海與北京僅要求提供本市繳納社會(huì)保險(xiǎn)的證明，而深 要求居民參加本市社會(huì)保險(xiǎn)累計(jì)繳費(fèi)3年，具有大學(xué)本科及以上學(xué)歷或者中級(jí)及以上職稱的居民至少繳納1年社保才可以申請(qǐng)。第三，購(gòu)房年齡要求，三地對(duì)于購(gòu)買保障性住房的差異主要體現(xiàn)在單身人士的戶籍和年齡上。上海政策較為寬松但限于本市戶籍居民，男性年滿28周歲、女性年滿25周歲即可申請(qǐng)。北京要求單身申請(qǐng)購(gòu)買的，申請(qǐng)人不受戶籍影響，但應(yīng)當(dāng)年滿30周歲。深 要求具有本市戶籍并年滿35歲，相較上海和北京要求更高。

（二）供需失衡嚴(yán)重，住房資源不均衡

據(jù)深 市政府調(diào)查，目前深 常住人口的住房保障覆蓋率不足10%，達(dá)不到國(guó)家規(guī)定23%的下限要求，更遠(yuǎn)低于新加坡82%、我國(guó)香港43%的水平。為提高住房保障覆蓋率，“十三五”期間，全市共建設(shè)籌集公共住房44.2萬(wàn)套，公共住房建設(shè)速度較快但供應(yīng)速度較慢，其間只供應(yīng)26.1萬(wàn)套。截至2022年6月30日，深 市安居房和公租房輪候庫(kù)在庫(kù)申請(qǐng)人數(shù)分別為18.54萬(wàn)人（安居房）、39.26萬(wàn)人（公租房）。2021年深 預(yù)計(jì)供應(yīng)4萬(wàn)套公共住房（含公租房），而每年新增公共住房申請(qǐng)人數(shù)約為7萬(wàn)人，公共住房供應(yīng)規(guī)模增長(zhǎng)仍然滯后于需求人群規(guī)模增長(zhǎng)，供需比差距極大。據(jù)大多數(shù)居民反饋，若想成功購(gòu)買或租賃公共住房，在庫(kù)輪候時(shí)間需5至10年才能輪候到心儀的住房。

深 各區(qū)由于早期開發(fā)力度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同的原因，存在公共住房資源不均衡的問(wèn)題。福田、羅湖、南山三區(qū)的公共住房輪候規(guī)模較大，而新增建設(shè)的公共住房絕大多數(shù)位于龍崗、坪山、光明等區(qū)域。從表3可以看出，為滿足福田區(qū)、南山區(qū)和羅湖區(qū)這三個(gè)熱門區(qū)域的公共住房需求，深 政府在這三個(gè)區(qū)大力建設(shè)籌集公共住房項(xiàng)目，各區(qū)套數(shù)均在9000套左右，數(shù)量位于全市的第二梯隊(duì)，占全市建設(shè)籌集總量的32%，但基本建成（含竣工）的數(shù)量?jī)H占全市總量的6%。同時(shí)，相當(dāng)一部分公共住房項(xiàng)目位于寶安、龍崗、坪山、大鵬等相對(duì)偏遠(yuǎn)地段，住房與居民需求適配度較低，配套不足，市民承租購(gòu)買意愿不強(qiáng)，導(dǎo)致部分房源出現(xiàn)空置，公共住房資源浪費(fèi)，新市民、新青年的住房問(wèn)題仍舊嚴(yán)峻。

表3 深圳市2021 年公共住房任務(wù)分工一覽表 （單位：套）[5]

（三）土地供應(yīng)緊張，存量房源利用不足

根據(jù)2020年第七次人口普查數(shù)據(jù)，深 人口密度為8791人/平方公里，位列全國(guó)第一，是深 2018年人口密度的1.35倍（6484人/平方公里），是第二名東 的2.07倍，但深 的土地面積是北京的八分之一、上海的三分之一，有限的土地資源和不斷增長(zhǎng)的人口，讓深 成為一個(gè)嚴(yán)重缺地的城市。深 在土地規(guī)劃中，設(shè)置了30%的工業(yè)用地紅線和50%的生態(tài)用地紅線，這樣一來(lái)，留給住宅的用地只有20%左右，而住宅用地的分配又進(jìn)一步減少了公共住房的比例。《深 市2022年度建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃》統(tǒng)計(jì)，新供應(yīng)用地集中在寶安、龍崗、龍華、坪山、光明、深汕等區(qū)域，這些區(qū)域也是公共住房供應(yīng)的主要區(qū)域，而福田、南山、羅湖等市中心地區(qū)土地基本已開發(fā)完畢，只能通過(guò)更新整備的方式提供公共住房，而老舊房屋和土地歷史遺留問(wèn)題多、更新整備難度大、改造建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)，是限制該供應(yīng)方式的主要原因（表4）。

表4 2022年度建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃分區(qū)結(jié)構(gòu)表[6] 單位：公頃

深 供應(yīng)公共住房還有一個(gè)重要的渠道就是盤活存量住房，即租賃或收購(gòu)住宅或商務(wù)公寓、城中村住房和沒(méi)收違法建筑以及其他社會(huì)存量用房，將其按規(guī)定改建成租賃住房。市場(chǎng)上的商業(yè)用房掌握在開發(fā)商手中，政府進(jìn)行租賃或收購(gòu)較為容易，而大量的城中村房源集中在村股份公司、村民手中。據(jù)調(diào)查，深 市城中村用地總規(guī)模約32萬(wàn)平方米，約占深 土地總面積的16.7%，城中村農(nóng)民房或私人自建房超過(guò)35萬(wàn)棟，總建筑面積高達(dá)1.2億平方米，占全市住房總量的49%。城中村住房與商品房平分住房市場(chǎng)，其中涉及的利益主體多，訴求復(fù)雜，規(guī)模化租賃、改造盤活并統(tǒng)籌管理難度較大。深 于2019年出臺(tái)《深 市城中村（舊村）綜合整治總體規(guī)劃（2019-2025）》并成功改造 田新圍仔村、上步南向東圍村、水圍村等城中村，但總體數(shù)量仍然較少。這些成功進(jìn)行綜合整治的城中村具有一定的先天優(yōu)勢(shì)，想要進(jìn)一步推廣萬(wàn)村聯(lián)合，將城中村納入政策性住房體系的改造模式，還需要作進(jìn)一步研究。

三、優(yōu)化新青年住房保障問(wèn)題的路徑思考

（一）擴(kuò)大政策覆蓋面，實(shí)行分級(jí)保障補(bǔ)貼制度

深 保障性住房政策收緊的原因主要是“補(bǔ)磚頭”速度和總量跟不上需求，這時(shí)候應(yīng)該運(yùn)用“補(bǔ)人頭”的政策填補(bǔ)政策空缺，將市場(chǎng)存量住房納入優(yōu)惠政策體系，為保障性住房建設(shè)提供緩沖期。深 于2021年9月取消了應(yīng)屆畢業(yè)生落戶生活補(bǔ)貼，目前僅針對(duì)領(lǐng)軍型人才提供住房補(bǔ)貼，其余居民只能申請(qǐng)公積金租賃補(bǔ)貼，補(bǔ)貼金額為應(yīng)繳存額的65%。由于繳存比例不一、金額不同，該補(bǔ)貼方式力度有限。為擴(kuò)大保障覆蓋面，建議實(shí)行分級(jí)保障補(bǔ)貼制度，將申請(qǐng)住房保障的對(duì)象進(jìn)行劃分，如針對(duì)已申請(qǐng)保障性住房的中低收入家庭和個(gè)人、符合條件的各類人才、特殊群體等，分級(jí)制定適宜的補(bǔ)貼政策，以不同的收入階段和居住條件劃定補(bǔ)貼比例，只要符合條件就能夠領(lǐng)取對(duì)應(yīng)的住房租賃補(bǔ)貼，進(jìn)一步完善住房保障政策。

（二）科學(xué)分析居民需求，合理布局保障性住房資源

對(duì)住房資源進(jìn)行合理布局是現(xiàn)階段能夠一定程度上解決住房資源不均衡和供需失衡問(wèn)題的方法。運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，將申請(qǐng)住房保障的居民需求納入數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行分析，信息涵蓋學(xué)歷、收入、家庭狀況、居住情況、職業(yè)、信用狀況及住房需求等，結(jié)合全市配套設(shè)施、交通規(guī)劃、商辦區(qū)域分布情況，將保障住房的分布和分配機(jī)制與居民需要切實(shí)結(jié)合起來(lái)，科學(xué)調(diào)整保障住房分布地圖。中心地區(qū)和辦公集聚區(qū)以保障性租賃住房為主，滿足單身青年和小型家庭職住結(jié)合、享受現(xiàn)代生活的需求。非中心配套齊全的區(qū)域以安居型商品房為主，加強(qiáng)公共配套建設(shè)，保證居住區(qū)周邊教育和醫(yī)療資源充足，完善交通設(shè)施，打造宜居社區(qū)，滿足多人家庭對(duì)于安居的需求。保障性住房的合理分布能對(duì)需求不同的居民進(jìn)行分流，提升未來(lái)保障性住房分配科學(xué)性和合理性。

（三）靈活開展住房改造，挖掘存量土地和住房供給潛力

針對(duì)供應(yīng)新用地和更新整備難度較大的地區(qū)作科學(xué)分析，選取部分位于就業(yè)中心附近、交通區(qū)位佳、改造條件好的城中村、空置商業(yè)和辦公樓，對(duì)其進(jìn)行更新改造，完善醫(yī)療教育和交通等設(shè)施布局，通過(guò)財(cái)稅金融土地支持等配套政策引入市場(chǎng)主體，推動(dòng)改造市場(chǎng)發(fā)展。改造后由政府指定的住房管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，逐步納入全市住房保障體系，改善擁擠混亂的居住環(huán)境，最大限度實(shí)現(xiàn)空間開放與共享，促進(jìn)存量住房資源整合利用。如中心區(qū)可借鑒日本東京的經(jīng)驗(yàn)，彈性利用中心區(qū)商業(yè)或辦公房屋內(nèi)的空置房屋，將其改造為共享辦公和居住空間，由專門的租賃管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，滿足新青年遠(yuǎn)程辦公、職住混合等工作和生活的新需求。

深 土地供應(yīng)已漸漸由增量用地開發(fā)轉(zhuǎn)為存量用地開發(fā)，破解因土地歷史遺留問(wèn)題限制土地二次開發(fā)的難題，是未來(lái)深 高質(zhì)量發(fā)展政策性住房的用地保障。加快土地歷史遺留問(wèn)題處理相關(guān)政策和法律法規(guī)出臺(tái)，整合問(wèn)題土地難題，提出解決方案，并針對(duì)迫切需要存量土地更新改造的區(qū)域，通過(guò)歷史遺留問(wèn)題處理試點(diǎn)，形式開發(fā)先例，逐步推動(dòng)存量問(wèn)題土地二次開發(fā)改造，打通政策路徑。