城市更新背景下老舊小區(qū)改造困境及對(duì)策研究
——以石家莊市為例

文/柴子曈 劉建民 路露

前言

2007年12月，時(shí)任河北省委書記張?jiān)拼ㄔ谑仪f城市建設(shè)工作座談會(huì)上，明確提出要在全市范圍內(nèi)開展“三年大變樣”行動(dòng)，實(shí)施包括強(qiáng)制搬遷重污染企業(yè)、拆除各類違章建筑、提高城市綠地覆蓋率等一系列城市建設(shè)工程。[1]在此背景下，石家莊城市功能不斷完善，城市吸引力也大大增強(qiáng)，石家莊進(jìn)入了城市現(xiàn)代化快速發(fā)展時(shí)期，周邊農(nóng)村以及周邊城市的人口大量涌入石家莊，許多進(jìn)城人口選擇租住房租較低的老舊小區(qū)。許多城市問(wèn)題伴隨著石家莊城鎮(zhèn)化快速發(fā)展而來(lái)，老舊小區(qū)治理這一問(wèn)題尤為突出：很多曾經(jīng)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位、老牌企業(yè)的家屬區(qū)由于建筑時(shí)間早，人口密度大，且存在物業(yè)管理水平低的弊端，產(chǎn)生了老舊小區(qū)社區(qū)環(huán)境持續(xù)變差、社區(qū)管理失序等突出問(wèn)題。河北省委、省政府和石家莊市委、市政府高度重視老舊小區(qū)治理問(wèn)題，并將老舊小區(qū)改造行動(dòng)列為20項(xiàng)民生工程和利民惠民10件實(shí)事之一，在2018年與2020年分兩次出臺(tái)關(guān)于石家莊市老舊小區(qū)改造的指導(dǎo)意見(jiàn)，旨在通過(guò)老舊小區(qū)改造行動(dòng)改善當(dāng)前石家莊市老舊小區(qū)的治理狀況。隨著城市更新行動(dòng)的推進(jìn)和深入，老舊小區(qū)改造工作的問(wèn)題也逐漸暴露了出來(lái)。針對(duì)改造行動(dòng)中產(chǎn)生的問(wèn)題進(jìn)行分析并提出相應(yīng)對(duì)策，能夠促進(jìn)未來(lái)石家莊市老舊小區(qū)改造工作的優(yōu)化。

一、當(dāng)前石家莊市老舊小區(qū)改造工作存在問(wèn)題

（一）居民主體參與度低，改造行動(dòng)參與途徑不完善

根據(jù)石家莊市相關(guān)改造政策，石家莊市老舊小區(qū)改造工作由過(guò)去的政府兜底整治逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧龑?dǎo)，社區(qū)所屬街道、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)居民、業(yè)委會(huì)、物業(yè)企業(yè)以及其他社會(huì)組織共同參與的多元化治理。但是實(shí)際上，石家莊市在推進(jìn)老舊小區(qū)改造過(guò)程中，除了市、區(qū)級(jí)政府主管部門和負(fù)責(zé)施工的相關(guān)責(zé)任單位參與較多，其他包括社區(qū)委員會(huì)與業(yè)主委員在內(nèi)的社會(huì)組織及小區(qū)居民的參與度均較低，許多主體并沒(méi)有充分發(fā)揮自己的作用。一方面，老舊小區(qū)的居民大多為退休老人、下崗職工等低收入群體，主要精力集中在日常生活之上，不想花費(fèi)時(shí)間參與社區(qū)改造。筆者在走訪石家莊市某社區(qū)時(shí)了解到，該社區(qū)居民雖然對(duì)于老舊小區(qū)改造行動(dòng)十分支持，但并不認(rèn)為自己有能力參與改造行動(dòng)，“安安心心等改造完入住就好了”是該社區(qū)部分居民的想法。部分老舊社區(qū)居民參與社區(qū)管理事務(wù)意識(shí)淡薄，不愿意也不習(xí)慣自己參與老舊社區(qū)改造。另一方面，街道對(duì)轄區(qū)內(nèi)的老舊小區(qū)具有監(jiān)管權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)負(fù)責(zé)協(xié)助社區(qū)牽頭成立業(yè)主委員會(huì)，并積極引導(dǎo)現(xiàn)代化物業(yè)企業(yè)入駐。但是實(shí)際上，老舊小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)組織作用往往流于形式，缺乏引導(dǎo)居民參與社區(qū)改造的有效途徑。部分老舊小區(qū)至今沒(méi)有現(xiàn)代化物業(yè)管理公司入駐，社區(qū)管理依然依靠居委會(huì)代管或者居民自發(fā)組織管理，許多居民想要參與改造卻不知道向誰(shuí)反饋?zhàn)约旱脑V求。

（二）項(xiàng)目推進(jìn)不重視居民感受，改造過(guò)程存在社區(qū)管理失序情況

完善的老舊小區(qū)改造工作強(qiáng)調(diào)改造全過(guò)程有序、高效，各參與主體既能保持良好的溝通協(xié)作，又能相互監(jiān)督促進(jìn)，最終落腳點(diǎn)是社區(qū)居民的滿意度。隨著老舊小區(qū)改造的不斷探索與深入，石家莊市在管理實(shí)施老舊小區(qū)改造中取得了一些進(jìn)步，但各主體職責(zé)不明、權(quán)限不清、主次不分的情況仍然存在。據(jù)了解，石家莊市老舊小區(qū)改造工期為15-30天不等，相應(yīng)改造項(xiàng)目的施工勢(shì)必會(huì)影響老舊小區(qū)居民的日常生活。實(shí)地走訪發(fā)現(xiàn)：負(fù)責(zé)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目工作的相關(guān)管理人員疲于應(yīng)付日?，嵤隆⒐ぷ餍问交?、任務(wù)化；同一改造項(xiàng)目在執(zhí)行過(guò)程中缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，社區(qū)居委會(huì)以及業(yè)委會(huì)的相關(guān)社區(qū)工作者在開工前不重視與社區(qū)居民進(jìn)行充分的溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致社區(qū)居民與其他主體產(chǎn)生矛盾或者沖突，造成施工過(guò)程中相關(guān)改造項(xiàng)目辦事效率低下，社區(qū)居民生活受到影響。此外，部分社區(qū)基層組織也存在著參與過(guò)度的現(xiàn)象，如在走訪石家莊市QX區(qū)S社區(qū)以及YH區(qū)M社區(qū)時(shí)，均發(fā)現(xiàn)某些社區(qū)的業(yè)主委員會(huì)在老舊小區(qū)改造工作推進(jìn)過(guò)程中與社區(qū)物業(yè)管理機(jī)構(gòu)產(chǎn)生各種矛盾，某些糾紛甚至一度致使改造項(xiàng)目暫時(shí)停工。

（三）社區(qū)更新改造項(xiàng)目資金短缺，整體改造工程內(nèi)容欠佳

在與主管石家莊市老舊小區(qū)改造工作的負(fù)責(zé)人市住建局G科長(zhǎng)訪談時(shí)，G科長(zhǎng)表示推進(jìn)老舊小區(qū)改造工作的最大難點(diǎn)在于改造資金短缺。以舊樓加裝電梯改造項(xiàng)目為例：老舊小區(qū)加裝電梯項(xiàng)目財(cái)政資金補(bǔ)貼為7萬(wàn)元/臺(tái)，但整體電梯加裝成本不算后期運(yùn)行維護(hù)也需要40萬(wàn)- 50萬(wàn)元/臺(tái)，資金差距較大，大多數(shù)社區(qū)居民不愿意對(duì)改造項(xiàng)目分?jǐn)偝鲑Y，部分有出資意愿的住戶接受能力大多在1000元以下，包含加裝電梯在內(nèi)的完善與提升類改造項(xiàng)目對(duì)資金缺口較大。由于改造資金有限，老舊小區(qū)的改造項(xiàng)目多集中在社區(qū)用電線路改造、增加排蓄設(shè)施、防止社區(qū)內(nèi)澇、修繕社區(qū)道路、修整外露管線以及完善夜間照明設(shè)備等基礎(chǔ)類改造項(xiàng)目上，完善類項(xiàng)目也主要集中在房屋粉刷翻新這種不需要居民額外出資的項(xiàng)目上。雖然老舊小區(qū)改造后硬件設(shè)施得到了改善，但是由于缺乏充足的后續(xù)資金支持和管理維護(hù)，改造后的項(xiàng)目設(shè)施仍會(huì)損毀、損耗，導(dǎo)致社區(qū)硬件設(shè)施整體依然沒(méi)有得到有效改善。同時(shí)，根據(jù)調(diào)查情況可以看到，當(dāng)前石家莊市老舊小區(qū)改造行動(dòng)中，配套建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、適老化設(shè)施、托幼服務(wù)、便民市場(chǎng)、文化娛樂(lè)設(shè)施等提升類項(xiàng)目的還不足10%，改造內(nèi)容多停留在基礎(chǔ)補(bǔ)全層面，難以滿足社區(qū)居民對(duì)社區(qū)公共服務(wù)的更高需求，老舊小區(qū)改造的整體內(nèi)容還不夠深入。

（四）忽視社區(qū)長(zhǎng)效治理，改造成果難以鞏固

根據(jù)實(shí)地走訪以及對(duì)相關(guān)主管人員的咨詢，發(fā)現(xiàn)石家莊市老舊小區(qū)類型多樣，而且居住人員結(jié)構(gòu)相對(duì)復(fù)雜。由于原企業(yè)破產(chǎn)退出等原因，部分老舊小區(qū)處于低效管理狀態(tài)，很少成立業(yè)主委員會(huì)等社區(qū)自治組織，所以在小區(qū)管理方面存在管理機(jī)制和組織缺失狀況。目前石家莊市老舊小區(qū)的社區(qū)管理主要分為兩種：

一種是采取以居委會(huì)為主導(dǎo)的“準(zhǔn)物業(yè)”代管理模式。這種管理方式水平較低，僅能維持日常清掃和保安服務(wù)，缺少適應(yīng)各小區(qū)特點(diǎn)的多樣化管理模式，不利于形成社區(qū)自我管理、自我發(fā)展的治理模式。部分老舊小區(qū)改造完成后，由于產(chǎn)權(quán)人的主體責(zé)任意識(shí)和自我管理意識(shí)普遍較弱，加之個(gè)別社區(qū)居民不善使用，改造后的文娛場(chǎng)所、綠化等公共設(shè)施很快又出現(xiàn)了新的問(wèn)題。同時(shí)，由于缺少規(guī)范完善的秩序管理，改造項(xiàng)目完工后，社區(qū)環(huán)境并沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性改善，反而產(chǎn)生了諸多管理混亂的情況。

另一種是物業(yè)通過(guò)招標(biāo)進(jìn)駐社區(qū)實(shí)施物業(yè)管理的社區(qū)管理模式。無(wú)論是老舊小區(qū)改造工作的推進(jìn)，還是改造項(xiàng)目結(jié)束后的后續(xù)社區(qū)管理，都需要與街道、社區(qū)以及業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行協(xié)商溝通。在與G科長(zhǎng)的訪談中了解到，引入物業(yè)的老舊小區(qū)改造后的整體收費(fèi)率平均在50%左右，部分社區(qū)物業(yè)收費(fèi)率不到20%。由于歷史原因，社區(qū)大多數(shù)居民已經(jīng)習(xí)慣自發(fā)管理物業(yè)事務(wù)，多年來(lái)不需要繳納物業(yè)費(fèi)，使其意識(shí)不到應(yīng)當(dāng)“出資購(gòu)買服務(wù)”，所以許多居民對(duì)繳納物業(yè)費(fèi)持消極態(tài)度。此種情況很有可能導(dǎo)致物業(yè)公司因資金不足而不能有效開展全方位服務(wù)，物業(yè)公司由于長(zhǎng)時(shí)間入不敷出，可能會(huì)選擇撤出，而社區(qū)也可能重新回到無(wú)人管理、無(wú)組織提供物業(yè)服務(wù)的窘境。

二、石家莊市老舊小區(qū)改造問(wèn)題的原因分析

（一）缺乏協(xié)同實(shí)施機(jī)制，部分主體參與意識(shí)薄弱

老舊小區(qū)改造工作的順利推進(jìn)需要調(diào)動(dòng)包括政府相關(guān)部門、市場(chǎng)主體、社區(qū)組織、社區(qū)居民和有關(guān)社會(huì)組織在內(nèi)的多元主體共同參與，以達(dá)到在社區(qū)改造行動(dòng)中良好的協(xié)同治理狀態(tài)。然而，石家莊市老舊小區(qū)改造項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中過(guò)度依賴政府主體，改造工作和項(xiàng)目推進(jìn)主要依靠政府大包大攬的行政方式進(jìn)行。雖然由石家莊市住建局牽頭，在各單位之間建立了相應(yīng)的聯(lián)席制度，但是在具體推進(jìn)項(xiàng)目過(guò)程中落實(shí)并不到位。其原因在于缺少完善且具體的協(xié)同實(shí)施機(jī)制推動(dòng)各主體切實(shí)參與改造行動(dòng)。由于沒(méi)有形成充分的協(xié)同溝通機(jī)制，不同主體與責(zé)任單位只顧完成自己負(fù)責(zé)的工作，從而大大削弱了其他不涉及具體施工工作主體的參與積極性和工程推進(jìn)的整體協(xié)同性。此外，作為社區(qū)真正的主人，老舊小區(qū)的居民由于存在年齡普遍偏大、認(rèn)知水平相對(duì)較低、生活習(xí)慣和方式較為保守等現(xiàn)實(shí)情況，加之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的依賴思想對(duì)他們影響很深，無(wú)論是在參與意識(shí)上還是在具體行動(dòng)中，許多老舊小區(qū)居民都不夠積極主動(dòng)，阻礙了更新項(xiàng)目的推進(jìn)。另外，基于石家莊城市的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，在過(guò)去的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，許多老舊小區(qū)都是行政事業(yè)單位或者大型國(guó)有企業(yè)的家屬院，長(zhǎng)期沒(méi)有專業(yè)化的物業(yè)公司實(shí)施管理，許多日常的社區(qū)管理事務(wù)都由相關(guān)單位承擔(dān)。因此，許多老舊小區(qū)的居民已然習(xí)慣了由所在單位包攬社區(qū)事務(wù)管理工作，本身不具備購(gòu)買現(xiàn)代化、專業(yè)化物業(yè)服務(wù)的意識(shí)，從而更加缺乏積極參與社區(qū)事務(wù)的意識(shí)，并不想投身社區(qū)改造工作，只待改造結(jié)束后繼續(xù)進(jìn)行日常生活。[2]同時(shí)，老舊小區(qū)居民自身的綜合素質(zhì)水平參差不齊，部分居民認(rèn)為自身能力有限或者擔(dān)憂影響日常生活，不愿參與社區(qū)改造行動(dòng)。還有一些居民優(yōu)先考慮改造行為對(duì)自身的影響，從自身利益出發(fā)，對(duì)于參與改造項(xiàng)目存在較大的排斥情緒，例如底層居民不愿意加裝電梯，違建居民拒絕小區(qū)公共場(chǎng)所改造行動(dòng)的推進(jìn)，這都給老舊小區(qū)改造工作增加了難度。

（二）社區(qū)基層職能有限，改造行動(dòng)推進(jìn)乏力

社區(qū)居民委員會(huì)是推動(dòng)石家莊市老舊小區(qū)改造行動(dòng)和社區(qū)后續(xù)各方面事務(wù)管理的重要信息溝通媒介，也是參與老舊小區(qū)改造與治理的重要責(zé)任主體。其管理職能和主要責(zé)任如下：第一，社區(qū)居委會(huì)能夠?qū)﹂_展老舊小區(qū)改造工作的政府各職能部門起到強(qiáng)有力的輔助作用，負(fù)責(zé)執(zhí)行政府不同部門的具體改造政策以及改造管理措施；第二，根據(jù)市住建局以及上級(jí)主管部門要求，社區(qū)居委會(huì)還具有向老舊小區(qū)居民進(jìn)行改造政策宣傳的責(zé)任，在改造過(guò)程中還負(fù)有代表基層居民向有關(guān)部門反饋改造意見(jiàn)和建議的職責(zé)；第三，作為與居民最直接接觸的單位，社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)著改造過(guò)程中與社區(qū)居民協(xié)調(diào)溝通的任務(wù)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府與居民、施工方與居民、居民與居民之間的關(guān)系。但石家莊市多數(shù)老舊小區(qū)的居委會(huì)在職能定位與改造過(guò)程中的社區(qū)事務(wù)管理等方面受到了種種限制，并沒(méi)有將協(xié)調(diào)其他各參與主體的力量全部發(fā)揮出來(lái)。首先，社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)了許多帶有行政性質(zhì)的管理工作，特別是在疫情管控形勢(shì)下，許多注意事項(xiàng)都由居委會(huì)傳達(dá)，許多管理事務(wù)都由居委會(huì)負(fù)責(zé)，致使部分老舊小區(qū)居民認(rèn)為社區(qū)居委會(huì)就是基層政府。由于社區(qū)日常工作非常繁雜且人力十分有限，居委會(huì)很難兼顧轄區(qū)內(nèi)老舊小區(qū)改造中產(chǎn)生的各種問(wèn)題，導(dǎo)致其在老舊小區(qū)改造關(guān)鍵性事務(wù)（如加裝電梯與拆除違建）中不能有效地履行職責(zé)。其次，老舊小區(qū)改造依賴政府的主導(dǎo)和管理，社區(qū)自身并沒(méi)有改造資金，也沒(méi)有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，在進(jìn)行有關(guān)老舊小區(qū)改造的引導(dǎo)協(xié)調(diào)工作時(shí)，均需向?qū)俚亟值勒?qǐng)示，并按屬地街道的要求執(zhí)行，社區(qū)自身能夠履行的職能十分有限，在面臨改造過(guò)程中不同主體之間的矛盾沖突時(shí)，無(wú)法進(jìn)行有效化解，進(jìn)而使得改造過(guò)程中出現(xiàn)管理失序的情況。最后，由于部分老舊小區(qū)的物業(yè)服務(wù)由社區(qū)代管，許多工作人員在忙于處理大量行政事務(wù)的同時(shí)還要時(shí)刻關(guān)注社區(qū)物業(yè)管理，而許多社區(qū)工作人員并不具備現(xiàn)代化物業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)，使得社區(qū)基層管理職能更加分散，造成了改造過(guò)程中社區(qū)管理失序現(xiàn)象的產(chǎn)生。[3]

（三）項(xiàng)目資金缺口大，改造款項(xiàng)來(lái)源單一

充足持續(xù)且具有保障的資金來(lái)源是老舊小區(qū)改造項(xiàng)目成功的關(guān)鍵和基礎(chǔ)條件。當(dāng)前石家莊市老舊小區(qū)改造資金主要來(lái)源于各級(jí)政府，包括從市級(jí)到區(qū)級(jí)的財(cái)政資金、中央用于老舊小區(qū)改造的專項(xiàng)資金以及調(diào)劑部分政府特別專項(xiàng)資金等，除此之外，少部分老舊小區(qū)由居民出資進(jìn)行改造建設(shè)。當(dāng)前石家莊市利用社會(huì)資金進(jìn)行老舊小區(qū)改造的數(shù)量和水平十分有限，而且社會(huì)資本參與的改造項(xiàng)目也僅限于老舊小區(qū)水電暖氣等管線修整、改造，本質(zhì)上還是小區(qū)原產(chǎn)權(quán)單位對(duì)改造項(xiàng)目進(jìn)行資金分擔(dān)。石家莊市老舊小區(qū)數(shù)量多、改造項(xiàng)目多，改造資金需求量很大。2020年出臺(tái)的老舊小區(qū)改造指導(dǎo)意見(jiàn)在改造政策設(shè)計(jì)方面規(guī)定，石家莊市老舊小區(qū)改造資金應(yīng)當(dāng)通過(guò)多渠道籌集，但在實(shí)際工作中，政府資金占絕對(duì)比例。市級(jí)與各區(qū)政府部門并沒(méi)有充分利用社會(huì)資源針對(duì)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目進(jìn)行融資，也沒(méi)有利用改造項(xiàng)目實(shí)施商業(yè)化獲利，致使市區(qū)兩級(jí)政府可利用的改造資金都很緊張。由于資金短缺，無(wú)法進(jìn)行較為完善的整體改造，影響了部分老舊小區(qū)的改造標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)行基礎(chǔ)類修補(bǔ)改造可能會(huì)一時(shí)改善老舊小區(qū)的居住環(huán)境，但隨著城市的發(fā)展，單純的“補(bǔ)漏修繕”項(xiàng)目不能滿足老舊社區(qū)居民的長(zhǎng)效要求。此外，在改造過(guò)程中，大部分小區(qū)居民沒(méi)有“購(gòu)買提升服務(wù)”的意識(shí)，同時(shí)由于自身經(jīng)濟(jì)條件的實(shí)際情況，不愿意分擔(dān)部分改造資金，導(dǎo)致包含加裝電梯、拓展社區(qū)公共場(chǎng)所在內(nèi)的社區(qū)個(gè)性化更新改造項(xiàng)目難以有效開展。隨著時(shí)間的推移以及城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，接受過(guò)改造的老舊小區(qū)又會(huì)成為新的“老舊小區(qū)”，誕生許多新的社區(qū)治理問(wèn)題，進(jìn)而形成“改造——改造不完善——再改造”的惡性循環(huán)。

（四）缺乏長(zhǎng)效治理機(jī)制，改造行動(dòng)可持續(xù)性差

開展老舊小區(qū)改造行動(dòng)的根本目的是為了改善老舊小區(qū)社區(qū)民生，并以改造為契機(jī)打造老舊小區(qū)的常態(tài)化良性治理格局。如果僅僅為了改造而改造，那必然不能借社區(qū)更新改造的機(jī)會(huì)完善老舊小區(qū)的后續(xù)常態(tài)化治理工作。石家莊市老舊小區(qū)改造成果難以鞏固主要存在兩方面原因：

一是缺乏統(tǒng)一的社區(qū)更新改造評(píng)估體系，“考核不評(píng)估”是石家莊市老舊小區(qū)改造工作存在的突出問(wèn)題。當(dāng)前石家莊市老舊小區(qū)改造行動(dòng)的考核工作主要是對(duì)各類改造項(xiàng)目工程的驗(yàn)收以及對(duì)社區(qū)居民滿意度的統(tǒng)計(jì)（居民滿意度80%以上為合格）。老舊小區(qū)改造項(xiàng)目竣工后的考核評(píng)估中，針對(duì)改造行動(dòng)結(jié)束后社區(qū)管理情況缺乏相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有針對(duì)不同參與主體開展評(píng)估工作，僅對(duì)改造施工項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收以及對(duì)社區(qū)居民的滿意度進(jìn)行調(diào)查，沒(méi)有對(duì)居委會(huì)、社區(qū)工作人員以及社區(qū)物業(yè)等其他參與主體改造過(guò)程中的表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)判。雖然居委會(huì)、業(yè)委會(huì)等參與主體在老舊小區(qū)改造過(guò)程中會(huì)分別對(duì)自己的工作進(jìn)行定性或定量的評(píng)估，但是還沒(méi)有針對(duì)各參與主體的統(tǒng)一評(píng)估體系，沒(méi)辦法對(duì)改造項(xiàng)目中不同主體所發(fā)揮的治理效能進(jìn)行橫向比較和測(cè)評(píng)。

二是當(dāng)前石家莊市老舊小區(qū)改造項(xiàng)目結(jié)束后社區(qū)治理依舊薄弱。調(diào)研結(jié)果顯示，石家莊市老舊小區(qū)類型多樣，社區(qū)居民結(jié)構(gòu)相對(duì)復(fù)雜。許多老舊小區(qū)由于原先所屬單位停業(yè)變遷等原因處于低效管理狀態(tài)，僅部分社區(qū)有能力成立諸如業(yè)主委員的社區(qū)自治組織，而且很少有老舊社區(qū)能夠依靠自己的努力吸引物業(yè)公司進(jìn)駐社區(qū)進(jìn)行現(xiàn)代化管理，因此，石家莊市許多老舊小區(qū)面臨著社區(qū)組織與管理機(jī)制缺失的問(wèn)題。老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的推進(jìn)，正需要政府與居民進(jìn)行協(xié)商溝通，同時(shí)針對(duì)改造完成后的社區(qū)開展長(zhǎng)效治理工作也需要社區(qū)專門組織進(jìn)行負(fù)責(zé)。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多老舊小區(qū)居民已經(jīng)習(xí)慣了將社區(qū)物業(yè)管理工作交由社區(qū)代管，多年來(lái)不需要繳納物業(yè)費(fèi)，所以對(duì)自己出資購(gòu)買物業(yè)服務(wù)持消極態(tài)度。此外，從前文協(xié)同治理背景下老舊小區(qū)改造模式可以看到，社區(qū)組織尤其是業(yè)委會(huì)在老舊小區(qū)改造項(xiàng)目推進(jìn)方面發(fā)揮著重要的銜接作用，怎樣把城市更新核心理念及“可持續(xù)”地提升老舊社區(qū)治理能力融入社區(qū)改造過(guò)程，以改造為契機(jī)創(chuàng)新后續(xù)老舊小區(qū)治理模式，進(jìn)而打造完善的老舊小區(qū)長(zhǎng)效管理機(jī)制，還需要進(jìn)一步探討。

三、石家莊市老舊小區(qū)改造行動(dòng)優(yōu)化路徑對(duì)策

（一）完善社區(qū)改造協(xié)同組織機(jī)制，提高主體參與改造協(xié)調(diào)性

為確保參與老舊小區(qū)改造各主體之間形成協(xié)調(diào)的良性互動(dòng)，符合協(xié)同治理理論的完備工作機(jī)制和組織體系必不可少?？赏ㄟ^(guò)制度來(lái)規(guī)范參與主體的行為，使得不同參與主體之間能夠緊密協(xié)作生成合力，從而形成“1+1＞2”的良好狀態(tài)，推進(jìn)改造工作順利進(jìn)行。[4]目前石家莊市老舊小區(qū)改造的相關(guān)工作組織機(jī)制多針對(duì)單個(gè)參與主體，并沒(méi)有形成有效的多元主體協(xié)同機(jī)制。因此，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變老舊小區(qū)改造工作理念，形成與其他參與主體平等協(xié)作的關(guān)系，發(fā)揮自身引導(dǎo)作用，促進(jìn)其他參與主體的協(xié)作。根據(jù)老舊小區(qū)改造的協(xié)同治理理論，首先要采用靈活方式不斷引進(jìn)相關(guān)市場(chǎng)參與主體，并且在相關(guān)改造項(xiàng)目上對(duì)其進(jìn)行委托管理以及服務(wù)外包，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)積極性，發(fā)揮資源整合與運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)。其次要關(guān)注老舊小區(qū)居民的真正需求，拓展社區(qū)居民參與渠道，增加居民的參與感和歸屬感。征求社區(qū)居民意見(jiàn)時(shí)不能流于形式，而是要讓居民參與改造研討，直接與社區(qū)改造規(guī)劃設(shè)計(jì)方對(duì)話，充分表達(dá)居民的意見(jiàn)建議，讓居民意識(shí)到參與改造的重要價(jià)值和意義，進(jìn)一步增強(qiáng)社區(qū)居民的歸屬感。最后要培育、吸引社會(huì)組織參與老舊小區(qū)改造行動(dòng)。如日本高島平社區(qū)改造案例中，社會(huì)組織極大地推動(dòng)老舊社區(qū)改造行動(dòng)。石家莊市政府可以利用市內(nèi)的高校資源，與其智庫(kù)開展合作，吸納高素質(zhì)的高校師生團(tuán)隊(duì)配合老舊小區(qū)改造行動(dòng)，完善、拓展相關(guān)改造項(xiàng)目，發(fā)動(dòng)媒體進(jìn)行政策宣傳以及征求社會(huì)意見(jiàn)，為老舊小區(qū)改造注入新活力。

（二）強(qiáng)化改造過(guò)程溝通，爭(zhēng)取更多居民出資

老舊小區(qū)改造工作涉及范圍廣，改造項(xiàng)目多，改造所需資金量大，單純靠政府一方補(bǔ)貼不能滿足改造資金的需求。根據(jù)改造工作的實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)按照“政府補(bǔ)貼、居民主導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)單位分擔(dān)”的原則，實(shí)行改造資金分擔(dān)。老舊小區(qū)改造工作最終受益者是社區(qū)居民，地方政府應(yīng)當(dāng)按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)出資”的原則，正確引導(dǎo)社區(qū)居民和產(chǎn)權(quán)單位積極主動(dòng)參與改造行動(dòng)，多方籌集改造資金。制定老舊小區(qū)改造資金共擔(dān)機(jī)制，通過(guò)政策手段吸引社會(huì)資本參與改造工作，按照“政府補(bǔ)貼、居民出資、社會(huì)籌資”的籌資方式為相關(guān)項(xiàng)目籌集資金。[5]一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政策宣講工作，讓廣大社區(qū)居民懂得當(dāng)前房屋產(chǎn)權(quán)是多元化的，作為產(chǎn)權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)房屋維護(hù)修繕以及其他更新責(zé)任。另一方面，可以成立業(yè)主委員會(huì)等社區(qū)自治組織，對(duì)老舊小區(qū)改造工作以及后續(xù)資金應(yīng)用、管理實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)督，使社區(qū)居民了解自己的出資去向，打消居民對(duì)改造資金管理應(yīng)用的擔(dān)心和疑慮。此外，廣大街道以及社區(qū)干部應(yīng)當(dāng)深入社區(qū)群眾，通過(guò)宣傳等方式使居民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維，使社區(qū)居民意識(shí)到出資購(gòu)買服務(wù)是完全合情合理的。在此基礎(chǔ)之上，政府要積極進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，將老舊小區(qū)改造行動(dòng)由政府行為逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)行為，更多從監(jiān)督管理層面落實(shí)相應(yīng)責(zé)任，而將改造的后續(xù)管理工作讓位于現(xiàn)代化物業(yè)管理。

（三）創(chuàng)新老舊小區(qū)基層治理模式，提升社區(qū)治理效能

根據(jù)社區(qū)改造實(shí)際情況滿足社區(qū)不同居民的各種需求是提升居民參與主動(dòng)性的重要途徑。首先，應(yīng)當(dāng)在改造過(guò)程中打造“街道+社區(qū)+業(yè)主委員會(huì)”的現(xiàn)代化社區(qū)自治模式：街道政府主要負(fù)責(zé)相關(guān)改造政策的宣傳和引導(dǎo)工作；社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)改造過(guò)程中日常社區(qū)事務(wù)的處理和監(jiān)督；社區(qū)業(yè)主委員會(huì)直接參與社區(qū)的管理，同時(shí)積極協(xié)調(diào)改造工作在社區(qū)內(nèi)引發(fā)的矛盾沖突。通過(guò)老舊小區(qū)改造行動(dòng)，社區(qū)普通居民轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)業(yè)主，這不僅僅是稱呼的改變，更是權(quán)力轉(zhuǎn)移的體現(xiàn)。社區(qū)業(yè)主不僅能將意愿訴求表達(dá)出來(lái)，還能通過(guò)自己的智慧和能力解決社區(qū)事務(wù)，從而真正成為小區(qū)的主人。其次，在改造過(guò)程中應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化社區(qū)業(yè)主委員會(huì)的作用，切實(shí)保障居民權(quán)益。社區(qū)業(yè)主委員會(huì)是由社區(qū)居民選出、代表社區(qū)整體居民意愿和權(quán)益的公共自治組織，能夠化解居民糾紛，維護(hù)和諧鄰里關(guān)系，是在老舊小區(qū)改造行動(dòng)中貫徹協(xié)同治理觀念的核心主體。因此，要在街道政府的引導(dǎo)下，做好業(yè)委會(huì)資格審查工作，加強(qiáng)業(yè)委會(huì)成員教育培訓(xùn)，制定符合社區(qū)實(shí)際情況的議事規(guī)則，引導(dǎo)業(yè)主大會(huì)與業(yè)委會(huì)維護(hù)社區(qū)公共利益與公共秩序，不斷提升社區(qū)業(yè)委會(huì)的工作能力與管理水平。最后，要積極發(fā)揮基層黨組織作用，以基層黨建引領(lǐng)改造行動(dòng)，完善老舊社區(qū)的自治機(jī)制。社區(qū)工作人員因?yàn)槭聞?wù)繁雜的現(xiàn)實(shí)狀況往往會(huì)出現(xiàn)人手不足的情況，難以實(shí)時(shí)全面地指導(dǎo)社區(qū)工作，因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)老舊小區(qū)的基層黨組織建設(shè)，黨員帶頭引導(dǎo)社區(qū)居民參與改造，形成共建共治的治理格局，協(xié)調(diào)各主體關(guān)系，化解矛盾與沖突。例如在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，QX區(qū)Y社區(qū)在處理底層與多層住戶關(guān)于“加裝電梯”項(xiàng)目的矛盾時(shí)，由社區(qū)黨總支提出了“既給高層裝電梯，又給底層改環(huán)境”的倡議，不僅開展舊樓加裝電梯工作，還對(duì)底層單元門口進(jìn)行美化建設(shè)，該單元樓的兩位老黨員也積極與底層兩家住戶進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，終于促成了電梯的安裝，不僅多層住戶得到了方便，底層住戶也享受到了改造的實(shí)惠。在未來(lái)老舊小區(qū)改造中，應(yīng)當(dāng)大力推廣這種黨員發(fā)揮模范帶頭作用的工作模式，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)改造行動(dòng)的深入推進(jìn)，促進(jìn)改造棘手問(wèn)題的解決。

（四）深化老舊小區(qū)改造品質(zhì)，打造長(zhǎng)效管理機(jī)制

石家莊市老舊小區(qū)改造工作是基本按照“先規(guī)劃再整治，先設(shè)計(jì)再施工，先改造再治理”的思路進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)與項(xiàng)目施工的。單從每一個(gè)老舊小區(qū)局部來(lái)看，改造工作取得了一定成效，但從城市發(fā)展等更加宏觀的角度來(lái)看，該模式并不符合城市更新理論的核心價(jià)值。石家莊市老舊小區(qū)改造工作規(guī)模效應(yīng)較小，老舊小區(qū)所在區(qū)域城市更新參與度較低，區(qū)域更新效果不夠顯著，自然不能產(chǎn)生輻射效應(yīng)帶動(dòng)社區(qū)的后續(xù)發(fā)展。造成此問(wèn)題的原因是當(dāng)前石家莊市還沒(méi)有獨(dú)立的城市更新管理機(jī)構(gòu)，在市域范圍內(nèi)由住建局牽頭開展老舊小區(qū)改造工作，并沒(méi)有統(tǒng)一負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)改造工作的專門機(jī)構(gòu)。針對(duì)此情況可以參照浙江省杭州市“市+區(qū)+街道加梯辦”的舊城改造模式，由市政府根據(jù)實(shí)際情況劃分各部門與各層級(jí)的職責(zé)權(quán)限，并且選調(diào)相應(yīng)的干部專管此事，更好地協(xié)調(diào)更新改造工作。同時(shí)，在未來(lái)老舊小區(qū)改造工作中，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)社區(qū)及周邊土地資源的整合劃分，站在城市區(qū)域發(fā)展的宏觀角度作出整體規(guī)劃。在發(fā)揮城市各區(qū)域獨(dú)立性的同時(shí)，加強(qiáng)不同區(qū)域間的相互協(xié)同，在有條件的情況下進(jìn)行跨區(qū)域合并改造。一方面要統(tǒng)籌老舊小區(qū)所在城區(qū)的整體布局，推進(jìn)老舊融合層層遞進(jìn)，以老舊小區(qū)片區(qū)化改造帶動(dòng)城市存量資源的整合利用；另一方面要細(xì)化改造的實(shí)施單元，將涉及改造工作的各個(gè)部門的工作范圍統(tǒng)籌分解，使未來(lái)改造建設(shè)工作更加具有層次性、階段性，進(jìn)而增強(qiáng)城市老舊小區(qū)改造工作的整體性與協(xié)調(diào)性。此外，還應(yīng)當(dāng)注重未來(lái)老舊小區(qū)改造工作的精細(xì)化與差異化。因此在未來(lái)的改造行動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)樹立差異化改造理念，同時(shí)更加注重采取精細(xì)化的改造手段，針對(duì)社區(qū)實(shí)際情況以及居民需要，因地制宜開展相關(guān)改造工程，著實(shí)提高社區(qū)居民的獲得感與幸福感，實(shí)現(xiàn)未來(lái)社區(qū)的長(zhǎng)效治理。

四、結(jié)語(yǔ)

老舊小區(qū)改造工作不僅關(guān)乎城市的市容市貌，更關(guān)乎城市社會(huì)基層的和諧與穩(wěn)定。全方位開展城市老舊小區(qū)改造工作是改善城市居民生活水平、優(yōu)化老舊社區(qū)居民生活條件的重大民生工程，對(duì)增強(qiáng)新時(shí)代城市居民的獲得感以及幸福感都具有重要意義。如何不斷完善老舊小區(qū)改造工作是石家莊市城市治理的重要內(nèi)容，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜且十分艱巨的工作。隨著城市更新行動(dòng)的不斷深化推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)不斷創(chuàng)新老舊小區(qū)更新改造工作，使其重新煥發(fā)光彩與活力。