地方政府創(chuàng)新政策工具偏好測量
——基于四川省政策文本的分析

陳 光，鐘方媛，明翠琴，周賢永

(西南交通大學 公共管理學院，四川 成都 610031)

0 引言

全球新一輪科技革命和產業(yè)變革正加速演進，顛覆性技術不斷涌現(xiàn)，科技創(chuàng)新活動日益社會化、大眾化、網絡化，國際科技競爭日趨激烈?？萍几锩谥厮苁澜绺偁幐窬?，創(chuàng)新也成為國家提高競爭優(yōu)勢的核心戰(zhàn)略。新一輪科技革命為我國開啟了重要的戰(zhàn)略窗口期和機遇期，面臨趕超跨越的歷史機遇，同時也面臨差距拉大的嚴峻挑戰(zhàn)。為順應新一輪科技革命，黨的十八大提出實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，強調必須將創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置。為推進創(chuàng)新驅動發(fā)展，盡快建成創(chuàng)新型國家，確定了京津冀、上海、廣東、安徽、四川、湖北武漢、陜西西安、遼寧沈陽等8個區(qū)域開展全面創(chuàng)新改革試驗。作為西部經濟大省，2012年四川省開始進行全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)建設，在正式成為八大全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)之一后，更是積極響應國家號召，始終把創(chuàng)新擺在發(fā)展全局的核心位置，確立了加快建成國家創(chuàng)新驅動發(fā)展先行省的戰(zhàn)略目標。四川是西部經濟的領頭羊，更是西部創(chuàng)新驅動的策源地，近年來科技實力不斷提升，國家自然科學獎、國家技術發(fā)明獎、專利申請和授權數(shù)、創(chuàng)新人才、創(chuàng)新機構數(shù)量、研發(fā)投入總量均位居西部第一，一大批國家級改革試點先后落戶四川，使得四川省在全面創(chuàng)新改革中積累了豐富經驗。同時，四川省作為八大全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)之一，也是西部唯一一個省級全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)，承擔著西部轉型探索的重任，出臺的創(chuàng)新政策具有代表性和典型性。因此，有必要對四川省創(chuàng)新政策進行研究。為肩負起先行先試的重任，2012-2020年四川省出臺了系列創(chuàng)新支撐政策，這些政策為相關研究提供了豐富數(shù)據(jù)資源，但四川省出臺的創(chuàng)新政策呈現(xiàn)什么特征，執(zhí)行效果如何，政府對政策工具有什么使用偏好仍然未知?；谏鲜隹紤]，本文從政策文本分析視角構建政策工具—企業(yè)生命周期二維分析框架，借助Nvivo和Ucinet等軟件，對2012-2020年四川省頒布的82份創(chuàng)新政策進行政策內容量化分析，探究四川省政策工具運用情況，為推動地方創(chuàng)新驅動發(fā)展提供有益啟示。

1 文獻綜述

中央和地方政府出臺的創(chuàng)新政策作為推動創(chuàng)新發(fā)展的重要工具，受到學界重點關注[1]。對于國家層面創(chuàng)新政策，郄海拓等[2]對2014-2019年國家科技創(chuàng)新政策進行了高頻詞、網絡性、中心性和小團體分析；Chiara[3]探討了歐洲中小企業(yè)參與開放式創(chuàng)新過程中,創(chuàng)新政策應該做什么的問題：創(chuàng)新政策對于創(chuàng)新活動具有促進作用，不僅為創(chuàng)新活動提供方向[4]，而且可以有效彌補創(chuàng)新過程中市場失靈問題，為創(chuàng)新活動提供有效支持[5]；Haddad[6]對突尼斯、約旦和埃及三國創(chuàng)新政策進行研究，驗證了創(chuàng)新政策的作用發(fā)揮取決于特定背景。創(chuàng)新政策與產業(yè)發(fā)展緊密相連[7]，謝青等[8]從創(chuàng)新價值鏈和政策工具視角研究發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新政策對產業(yè)發(fā)展具有刺激作用，誘導創(chuàng)新者開展競爭與合作，形成產業(yè)價值鏈[9]。政策工具與創(chuàng)新活動有效配套促使創(chuàng)新主體更易出成果[10]，政府提供財政補貼可以為創(chuàng)新初期企業(yè)發(fā)展保駕護航[11]。陳強遠[12]針對以稅收優(yōu)惠、創(chuàng)新補貼為核心的一攬子政策工具是否導致中國技術創(chuàng)新困境進行了探討。人才隊伍建設作為子類供給型政策工具為創(chuàng)新提供動力來源[13]，功能性政府采購是指政府通過提出待解決問題或需要的功能實施采購，能夠有效提高創(chuàng)新水平[14]。法規(guī)管制類工具也是政府常用政策工具之一，Bozeman[15]對美國國家層面5項創(chuàng)新政策法案進行研究，提出政策法案對促進技術創(chuàng)新作用有限。當前已確認的政策評估方法有100多種，有學者從效益、效率、充足性、公平性、回應性和適宜性等方面進行評估[16]，學界多采用定性與定量分析相結合的評估方法[17]。

各地方政府也高度重視區(qū)域創(chuàng)新能力建設，致力于制定符合本地發(fā)展實際的創(chuàng)新政策以提高區(qū)域競爭力[18]。當前研究主要從地方創(chuàng)新政策工具類型、政策作用、政策評估3個方面展開：一是政策工具。有學者發(fā)現(xiàn)地方政府財政支出對科技創(chuàng)新具有顯著影響[19],研發(fā)補貼對于促進研發(fā)機構與企業(yè)間合作發(fā)揮積極作用[20]。法規(guī)管制類政策工具也是地方政府使用頻率較高的工具[21],有學者實證研究發(fā)現(xiàn)中美洲各地運用“法律”和“計劃”等政策工具支撐科技創(chuàng)新，但促進效果并不理想[22]。政府采購類子工具可以刺激科技創(chuàng)新，對于創(chuàng)新活動的開展具有拉動作用[23]。二是地方創(chuàng)新政策效果評估。評估方法有許多種，有學者構建結構方程模型和空間計量模型對創(chuàng)新政策進行評估。任愛蓮等[24]從經濟、效果、效率和公平4個方面構建分析框架，利用層次分析法和模糊綜合評價法對河南省創(chuàng)新政策進行評估，并提出科技創(chuàng)新政策體系、主體執(zhí)行力和執(zhí)行環(huán)境3個優(yōu)化路徑；張煒(2016)從創(chuàng)新政策強度、政策協(xié)同度、完善度3個維度對江浙滬三地區(qū)域創(chuàng)新政策進行評估；唐五湘[25]從政策數(shù)量、主體、主題、作用面等方面對北京市科技金融進行量化分析；襲著燕[26]對山東省科技創(chuàng)新政策實施效果進行評估，發(fā)現(xiàn)需求型政策實施效果顯著，供給型政策數(shù)量最多但效果有限。三是區(qū)域創(chuàng)新政策的作用。區(qū)域創(chuàng)新政策與創(chuàng)新系統(tǒng)各構成部分相互作用可以促進區(qū)域創(chuàng)新水平提升[27]，有學者對瑞典西部區(qū)域創(chuàng)新政策進行研究，提出區(qū)域創(chuàng)新政策與創(chuàng)新活動可以相互促進，將自上而下的政策選擇與自下而上的知識密集型創(chuàng)新活動相結合，可以有效推動創(chuàng)新發(fā)展[28]。

學者圍繞國家層面和地方層面創(chuàng)新政策展開探討，取得了豐富研究成果，但是，還存在以下不足：第一，創(chuàng)新政策為創(chuàng)新主體保駕護航，創(chuàng)新主體在生命發(fā)展周期不同階段的創(chuàng)新政策需求有所不同，而過往研究忽視了創(chuàng)新主體生命周期維度，對不同階段政策工具使用的側重點關注較少；第二，學界對地方層面創(chuàng)新政策進行了大量研究，但是，對全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)典型研究較少。

綜上，本文將四川省作為典型案例，基于政策工具理論構建分析框架，對中共十八大以來四川省出臺的創(chuàng)新政策進行全面分析，探討四川省政策工具選擇應用的合理性和存在的問題，以期為后續(xù)政策優(yōu)化與設計提供參考。

2 四川省創(chuàng)新政策理論視角與分析框架

2.1 理論視角

從20世紀80年代開始，政府政策制定和執(zhí)行問題日益復雜，隨著新公共管理運動的興起，政策工具理論受到學界高度青睞[29]。政策工具主要包括政策主體、目標和手段3個基本要素。Howlett[30]提出，政策工具是政府實現(xiàn)政策目標的技術與手段；Hughes[31]認為，政策工具是政府調節(jié)政府行為的機制。國內學者陳振明[32]認為，政策工具是政策主體為實現(xiàn)公共政策目標所運用手段的總稱；黃新平[33]認為，政策工具是政府解決問題、實現(xiàn)政策目標所采用的手段和方法。根據(jù)不同分類標準，政策工具有不同分類方法，主要取決于研究維度。Mcdonnell[34]根據(jù)政府干預手段進行分類，Schneider[35]根據(jù)政策工具旨在修正的行為進行分類。根據(jù)干預強度大小，政策工具可以分為強制性、混合性和自愿性3類。Howlett[36]則將政策工具分為信息性、經濟性、權威性和志愿性4類。以上學者大多基于政策工具自身屬性進行分類，而Rothwell等[37]基于政策工具對創(chuàng)新活動的作用方式，將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型3類，然后細分為更加具體的子工具。對于子工具分類，趙筱媛等[38]提出供給型政策主要包括教育培訓、基礎設施、資金投入、公共服務、信息支持等，環(huán)境型政策工具主要包括目標規(guī)劃、金融政策、稅收優(yōu)惠、知識產權保護、法規(guī)管制5類，需求型政策工具則包括公共技術采購、外包、貿易管制、海外機構管理等。三大類分類法和子工具分類方式不僅關注工具屬性，還將工具應用背景和環(huán)境納入考量，因而成為學界普遍采用的政策工具分類方法?？偟膩碚f，政策工具理論具有強大解釋力，廣泛運用于教育、科技、金融等研究領域。政策工具是研究公共政策的重要切入點，而創(chuàng)新政策是公共政策的重要分支，涉及政策工具選擇和組合，因此，本文選擇政策工具理論作為研究視角。

2.2 分析框架

本文將政策工具作為一個研究維度，借鑒Rothwell等的經典分類法，將其分為供給型、環(huán)境型和需求型三大類。在子類工具分類上，主要借鑒趙筱媛的分類法。其中，供給型政策工具是指政府通過自上而下方式加大創(chuàng)新主體創(chuàng)新活動相關要素供給力度，具體包括資金投入、人才培養(yǎng)、基礎設施建設、公共服務、促進成果轉化和創(chuàng)業(yè)孵化，該類工具具有強有力推動作用。需求型政策工具是指政府減少創(chuàng)新活動中各種障礙，積極開拓并穩(wěn)定市場，拉動技術創(chuàng)新和產品研發(fā)，具體包括政府采購、貿易管制、消費端補貼等，示范類子工具是政府經常使用的需求類工具，本文將其也納入考量，該類工具對于創(chuàng)新活動主要發(fā)揮拉動作用。環(huán)境型政策工具是指政府通過出臺金融、財稅、法律法規(guī)政策為創(chuàng)新活動營造優(yōu)良環(huán)境，具體包括目標規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、知識產權、金融支持、法規(guī)管制等，該類工具對創(chuàng)新活動主要發(fā)揮潛移默化的間接影響和滲透作用。在借鑒學界現(xiàn)有研究的基礎上，本文將3類政策工具細分為不同子工具，各類創(chuàng)新工具分類和定義如表1所示。

表1 創(chuàng)新工具分類和定義Tab.1 Classifications and definitions of innovation policy tools

政策的落實有賴于各種政策工具，政府需要對各種工具進行設計、搭配和組合[39]。政策通過政策工具影響作用對象，在外在環(huán)境條件下達到一定作用效果。由此可見，政策發(fā)揮作用離不開政策工具及其發(fā)揮作用的特定環(huán)境。創(chuàng)新本就具有復雜性、動態(tài)性、系統(tǒng)性等特征，創(chuàng)新活動是不同創(chuàng)新主體及其嵌入環(huán)境相互作用、生產知識、促進知識流動和應用的過程，涉及不同創(chuàng)新主體和發(fā)展階段。政策工具可以彰顯政策發(fā)揮作用的方式，但無法揭示創(chuàng)新政策在不同階段的運行特征。地方政府出臺創(chuàng)新政策時如果不考慮創(chuàng)新主體所處階段和生命周期，則會導致其無法協(xié)同整合，造成實際需求與政府供給不匹配，阻礙創(chuàng)新活動開展。所以，本文構建另一分析維度——企業(yè)生命周期。Adizes[40]最先將組織生命周期劃分為產生、成長、成熟、衰退和死亡5個階段。熊彼特[41]在周期理論中提出三步驟學說，即創(chuàng)新主體推動經濟發(fā)展要經歷實施創(chuàng)新、模仿創(chuàng)新、適應創(chuàng)新3個階段。李業(yè)[42]對企業(yè)成長模型進行修正，劃分為孕育期、出生期、成長期、成熟期和衰退期。Smith[43]提出三階段理論,包括開端階段、高速成長階段和成熟階段。李云鶴等[44]提出種子期、初創(chuàng)期、成長期與成熟期四階段論。由此可見，創(chuàng)新主體要經歷不同發(fā)展階段，而不同階段對創(chuàng)新政策的需求也有所不同，因此，有必要從生命周期維度對創(chuàng)新政策展開研究。本文在現(xiàn)有研究的基礎上，將企業(yè)生命周期劃分為萌芽期、成長期和成熟期3個階段。位于不同生命周期的創(chuàng)新主體具有不同特征，萌芽期創(chuàng)新主體處于研發(fā)、探索、孵化階段，此時融資需求較小，創(chuàng)新政策支撐方式多以天使投資、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基金扶持、創(chuàng)建孵化基地為主。在成長期，技術較為成熟，商業(yè)模式初步形成，但是，成長期也是創(chuàng)新活動最不穩(wěn)定的時期，規(guī)模擴大和科技成果轉化等因素導致融資需求急劇增加，開展創(chuàng)新活動的風險也顯著增加。在成熟期，創(chuàng)新主體已經形成一套切實可行的管理辦法和盈利模式，現(xiàn)金流穩(wěn)定，融資約束較小，融資方式越來越多樣化。創(chuàng)新主體對于創(chuàng)新政策需求方式、力度和重點在不同生命周期階段有所不同，同一工具在不同階段發(fā)揮的效果也會顯著不同。只有政府政策工具與創(chuàng)新主體生命周期合理匹配，才能有效發(fā)揮政策工具作用，促進創(chuàng)新驅動發(fā)展。

綜上所述，為揭示政府在不同階段的政策工具使用偏好，有必要從政策工具和企業(yè)生命周期兩個方面構建二維分析框架，如圖1所示。

2.3 政策文本選擇與編碼

本文通過政府網站，如科技廳、財政廳、教育廳、發(fā)展和改革委員會等政府部門網站，收集中共十八大以來四川省出臺的創(chuàng)新政策。為確保政策文本具有代表性和可靠性，基于以下原則對政策文本進行篩選：一是出臺時間，選擇2012年以來發(fā)布的政策文件，不考慮此前發(fā)布的政策文件；二是政策主體，選取省級層面各職能部門出臺的相關文件，不考慮市級出臺的政策文件；三是政策內容，選擇與創(chuàng)新緊密相關的文件；四是文件類型，選擇規(guī)劃、方案、意見、辦法、通知等體現(xiàn)四川省政府態(tài)度與意圖的政策文件，不考慮非正式決策文件。經過以上篩選，最終獲得政策文本82份。

圖1 創(chuàng)新政策二維分析框架Fig.1 Innovation policy analysis framework

本文利用Nvivo軟件對四川省出臺的82項創(chuàng)新支撐政策進行分析，采用“政策序號—條款序號”編碼形式，對創(chuàng)新政策工具種類及其作用階段進行識別與歸類。需要提出的是，對使用多種政策工具的政策條款進行重復編碼，若某項政策條款未明確表示其處于企業(yè)生命周期哪個階段，則編碼為“全周期”。為保證研究客觀性和歸類準確性，邀請兩位擅長內容分析的專業(yè)人士對隨機選取的30份政策樣本進行檢驗，若編碼結果與筆者編碼結果一致則記為1，若不一致則記為0。經統(tǒng)計，兩次編碼結果一致性程度分別為82.7%和85.6%。學界普遍認為一致性程度在0.8以上時編碼結果可以接受，說明本文編碼結果可以接受。

3 政策文本量化分析

3.1 創(chuàng)新政策描述性統(tǒng)計分析

本文在維度分析前，先對創(chuàng)新政策文本進行描述性統(tǒng)計分析。運用 Nvivo11的文本搜索和詞頻統(tǒng)計功能，對2012-2020年四川省出臺的82項省級層面創(chuàng)新政策文本進行文本關鍵詞及其詞頻搜索，得到詞語云圖和矩形樹狀結構圖(見圖2、圖3)。詞語云中的字號大小以及矩形樹狀結構圖中關鍵字所占面積大小代表該詞在政策文本中出現(xiàn)頻數(shù)，字號越大，所占面積越大，說明其在政策文本中出現(xiàn)次數(shù)越多，政府對其重視程度越高。根據(jù)詞語云圖和矩形樹狀結構圖可知，創(chuàng)新、科技、企業(yè)、技術、發(fā)展、成果、項目、服務、創(chuàng)業(yè)等詞匯是四川省創(chuàng)新政策文本中反復出現(xiàn)的關鍵詞，說明四川省政府對其進行了強調并給予了高度關注。

圖2 詞語云圖Fig.2 Word cloud

圖3 矩形樹狀結構圖Fig.3 Rectangular tree structure

對四川省創(chuàng)新政策發(fā)布年度進行統(tǒng)計，如圖4所示。四川省創(chuàng)新政策發(fā)布數(shù)量呈現(xiàn)由平穩(wěn)到快速增長再到緩慢回落的趨勢，但總體呈現(xiàn)上升態(tài)勢，表明近年來四川省對創(chuàng)新的關注度不斷提高。從政策發(fā)布年度來看，四川省創(chuàng)新政策發(fā)布情況大致可以分為3個階段：第一階段(2012-2014年)為初步發(fā)展階段，創(chuàng)新政策發(fā)布數(shù)量較少；第二階段(2015-2018年)是創(chuàng)新支撐政策快速發(fā)展階段，2016年是國家“十三五”開局之年，國家層面出臺了相關政策，為新一輪科技發(fā)展明確了方向，四川省積極響應國家號召，對創(chuàng)新給予高度重視，所以，創(chuàng)新支撐政策數(shù)量增長速度較快，此階段政策發(fā)文數(shù)量保持在較高水平；第三階段(2019-2020年)，四川省創(chuàng)新支撐政策發(fā)布數(shù)量呈現(xiàn)一定幅度下降。

圖4 2012-2020年四川省創(chuàng)新政策文本時間分布情況Fig.4 Sichuan provincial innovation policy time distribution map from 2012-2020

就創(chuàng)新政策發(fā)布文件類型而言，四川省創(chuàng)新政策涵蓋意見、方案、通知、措施、辦法、規(guī)劃、法規(guī)規(guī)章、決定決議等，呈現(xiàn)多樣化特點(見圖5)。其中，通知、意見類政策偏多，分別為20項、28項,合計占創(chuàng)新支撐政策總量的58.5%左右，該類政策的權威性和操作性較弱。操作性較強的管理辦法、實施方案類政策分別為6項、5項，合計占創(chuàng)新支撐政策總量的13.4%。這從側面反映四川省創(chuàng)新支撐政策相關法律法規(guī)權威性偏低，可操作性也有待進一步提升。

利用Ucinet軟件得到創(chuàng)新政策主體社會網絡圖譜，如圖6所示。省科技廳、財政廳、經信委處于網絡核心位置，是創(chuàng)新政策核心主體。節(jié)點間連線代表政策頒布主體之間存在聯(lián)合發(fā)文情況，線條越粗說明部門間聯(lián)系越緊密，聯(lián)合發(fā)文次數(shù)越多。從圖中可以看出，省科技廳、財政廳和發(fā)改委三者間連線最粗，聯(lián)系最為密切，形成小群體現(xiàn)象。同時，省人民政府辦公廳和省委辦公廳處于創(chuàng)新政策主體社會網絡圖譜的邊緣位置，兩者連線較粗但僅是彼此聯(lián)系，說明兩者未與其它主體聯(lián)合發(fā)布政策，形成獨立小群體。

圖5 2012-2020年四川省創(chuàng)新政策文本類型統(tǒng)計結果Fig.5 Sichuan provincial innovation policy type statistics from 2012-2020

圖6 創(chuàng)新政策主體社會網絡圖譜Fig.6 Innovation policy social network

對四川省創(chuàng)新政策主體網絡密度和網絡點度中心度進行檢測，結果如表2所示，創(chuàng)新政策聯(lián)合發(fā)文主體網絡密度值為0.409 5，說明發(fā)文主體間聯(lián)系不夠緊密。財政廳、教育廳、科技廳、發(fā)改委點度中心度最大，說明這些部門在創(chuàng)新政策制定過程中與其它部門合作能力較強，在政策主體網絡中處于重要位置。省知識產權局、商務廳、國資委等政策主體點度中心度較低，說明它們在整個網絡中活躍度較低，處于邊緣位置。網絡點度中心度測度結果為18.06%，中心度趨勢較低，說明政策主體間聯(lián)系不緊密。存在兩個顯著小群體，即以省科技廳、財政廳、發(fā)改委為代表的執(zhí)行主體，及以省人民政府辦公廳、省委辦公廳為代表的規(guī)劃主體。

3.2 政策工具維度分析

對政策工具進行歸類整理，得到四川省創(chuàng)新政策工具使用情況，如圖7所示。2012-2020年四川省對供給型政策工具使用頻率最高，累計編碼451條，占比47.1%；環(huán)境型政策工具累計編碼343條，占比35.8%；需求型政策工具累計編碼164條，占比17.1%，該類政策工具使用頻率最低。由此可見，四川省對3類政策工具均有涉及，試圖為創(chuàng)新驅動發(fā)展提供多元化激勵舉措，但是，3種政策工具使用頻率存在顯著差異。

表2 創(chuàng)新政策主體網絡密度與點度中心度Tab.2 Innovative policy network density and point center degree

(1)供給型政策工具使用過溢。在供給型政策工具中，四川省對人才隊伍建設(33.5%)、成果轉化與創(chuàng)業(yè)孵化(28%)、資金支持(26%)等子工具進行了大量運用，說明政府試圖通過加強人才隊伍建設、建立創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化基地、提供財政資金等措施，提升創(chuàng)新活力。單純依靠政府投入并不能全面刺激創(chuàng)新活動的開展，還需要完善基礎設施建設和提供公共服務以促進創(chuàng)新主體創(chuàng)新，但是，這兩類子工具使用頻率分別僅占7%和5.5%，說明四川省政府對基礎設施建設和公共服務平臺建設重視程度不夠。

(2)在環(huán)境型政策工具使用上，四川省政府對法規(guī)管制(36.2%)、金融支持(35.9%)、稅收優(yōu)惠(16.6%)等子工具進行了大量運用。金融支持政策和稅收優(yōu)惠政策對創(chuàng)新主體具有直接刺激作用，法規(guī)管制類工具較為簡單、直接，使得政策主體對該類工具形成偏好。相比之下，知識產權(9.3%)和制度規(guī)劃(2%)兩類政策工具應用不足。知識產權類政策工具關系到科研人員切身利益，直接影響科研機構和科研人員創(chuàng)新熱情與積極性，需要引起重視。

(3)需求型政策工具運用不足并存在缺失。在3類政策工具中，該類工具占比最低，表明四川省政府主要通過擴大供給和營造良好政策環(huán)境推動創(chuàng)新，忽視了需求對創(chuàng)新的拉動作用。同時，在需求型政策工具內部，子工具分布嚴重失衡。四川省對示范類子工具(72%)形成使用偏好，試圖通過打造示范工程、試點試驗、示范平臺等方式，發(fā)揮優(yōu)秀創(chuàng)新主體的帶頭表率作用，探索成功模式以更好地在全省范圍內推廣，但是，忽視了政府采購(12.8%)、消費端補貼(7.9%)、貿易管制(7.3%)等需求類子工具的運用。

圖7 四川省政府創(chuàng)新政策工具分布情況Fig.7 Distribution of Sichuan provincial innovation policy tools

3.3 企業(yè)生命周期維度分析

對創(chuàng)新政策發(fā)揮作用時間段進行歸類整理，得到四川省創(chuàng)新政策作用階段分布情況，如圖8所示。在958條政策工具編碼中，全周期創(chuàng)新政策累計編碼715條，占比74.6%，這些政策未明確針對企業(yè)生命周期哪個階段，說明四川省創(chuàng)新政策存在作用指向不明確的問題。成長期創(chuàng)新政策編碼數(shù)量次之(11.5%)，而萌芽期和成熟期分別只有64條(6.7%)、69條(7.2%)。由此可見，四川省對企業(yè)不同生命周期階段政策工具的使用存在顯著差異，成長期是創(chuàng)新政策關注重點，而針對萌芽期與成熟期的創(chuàng)新政策較少。萌芽期創(chuàng)新主體通常面臨技術風險與資金問題等，經營存在較大不穩(wěn)定性，需要政府扶持與關注。因此，四川省針對萌芽期與成熟期的創(chuàng)新政策有待完善和加強。

圖8 四川省創(chuàng)新政策作用階段分布統(tǒng)計結果Fig.8 Stages of the role of innovation policy in Sichuan province

3.4 政策工具—企業(yè)生命周期交叉分析

為分析四川省政府針對企業(yè)生命周期不同階段使用政策工具類型與力度情況，利用Nvivo11軟件對萌芽期、成長期、成熟期政策工具使用情況進行交叉分析，結果如表3、圖9所示。為促進創(chuàng)新活動開展，激發(fā)創(chuàng)新活力，四川省政府在企業(yè)生命周期各階段均采用多樣化政策工具，但是，不同階段使用的政策工具類型與力度有所差異。萌芽期以供給型政策工具為主，對資金支持和創(chuàng)業(yè)孵化類子工具運用較多，說明該階段四川省政府主要通過注入財政資金、打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化器、建立孵化基地等方式推動創(chuàng)新。該階段政府對消費端補貼類子工具進行了一定運用，在多項政策文本中提及對重大技術裝備首臺(套)、新材料首批次、軟件首版次進行認定，通過消費端補貼方式對已認定首臺(套)、首批次企業(yè)給予資助與扶持。在成長期，四川省政府以供給型政策工具和環(huán)境型政策工具為主，仍然采用資金支持等方式推動創(chuàng)新。該階段對需求型政策工具有一定涉及，但是，需求類子工具數(shù)量分布極不均衡，大量使用示范類子工具，說明政府試圖通過打造示范工程、試點試驗等方式探索成功模式，以便更好地在全省范圍內推廣。在成熟期，政府除使用成果轉化類政策工具促進成果轉化外，其它政策工具使用頻率較低，說明對于成熟期創(chuàng)新主體，四川省政府給予的政策支持力度相對較弱，資源傾斜較少。

綜上所述，在企業(yè)生命周期各個階段，供給型政策工具存在一定程度使用過溢，而需求型政策工具存在缺位。因此，政府除通過加強供給和營造良好發(fā)展環(huán)境外，還應重視需求型政策工具的拉動作用，激發(fā)創(chuàng)新主體創(chuàng)新活力。工具應用與創(chuàng)新主體生命周期不匹配，特別是萌芽期配套政策存在一定缺失，該階段創(chuàng)新主體面臨技術、資金、市場等風險，生存和發(fā)展存在很大不穩(wěn)定性，尤其需要政府扶持與幫助。

表3 政策工具—企業(yè)生命周期交叉分布統(tǒng)計結果Tab.3 Policy toolsk-enterprise life cycle cross distribution statistics

4 研究結論與對策建議

4.1 主要結論

本文構建政策工具—企業(yè)生命周期二維分析框架，對2012-2020年四川省出臺的創(chuàng)新政策進行分析，發(fā)現(xiàn)存在以下特征：一是從創(chuàng)新政策發(fā)布年度來看，四川省創(chuàng)新政策發(fā)布數(shù)量呈現(xiàn)平穩(wěn)到快速增長再到緩慢回落的趨勢；二是從創(chuàng)新政策發(fā)布文種類型來看，四川省創(chuàng)新政策文種類型呈現(xiàn)多樣化特點。其中，通知、意見類政策偏多，說明四川省出臺的創(chuàng)新支撐政策權威性偏低，可操作性有待進一步提升；三是從創(chuàng)新政策頒布主體來看，各發(fā)文主體間聯(lián)系不夠緊密，存在兩個顯著的小群體，即以省科技廳、財政廳、發(fā)改委為代表的執(zhí)行主體，以及省人民政府辦公廳、省委辦公廳為代表的規(guī)劃主體；四是從政策工具分析維度來看，四川省對于供給型政策工具存在使用偏好，尤其是人才隊伍建設、成果轉化與創(chuàng)業(yè)孵化、資金支持等子類工具存在使用過溢，同時，需求型政策工具存在應用缺失和不足，說明四川省政府主要通過擴大供給和營造良好政策環(huán)境推動創(chuàng)新，忽視了需求對創(chuàng)新活力的拉動作用；五是從企業(yè)生命周期來看，成長期是四川省創(chuàng)新政策關注重點，而針對萌芽期與成熟期的創(chuàng)新政策較少，且相關政策編碼大部分為“全周期”，說明針對企業(yè)生命周期不同階段，政策的作用指向不明確；六是工具應用與創(chuàng)新主體生命周期不匹配，工具內部結構分布不均衡。萌芽期以供給型政策工具為主，對資金支持和成果轉化與創(chuàng)業(yè)孵化類子工具應用較多。成長期以供給型和環(huán)境型政策工具為主，對需求型政策工具使用相對較少，而且需求類子工具分布極不均衡，主要使用示范類子工具，其它需求型子工具應用較少。對于成熟期，各類政策工具使用頻率都較小，說明該階段四川省政府給予的政策支持力度較小，資源傾斜較少。

圖9 政策工具—創(chuàng)新周期交叉分布統(tǒng)計結果Fig.9 Policy tools-innovation cycle cross distribution statistics

4.2 對策建議

針對四川省政策工具使用中存在的問題，提出如下對策建議：

(1)健全政策體系，加強區(qū)域間協(xié)同。當前政策缺乏權威性和可操作性，而且政策主體間配合不夠，應當加強政策權威性、可操作性以及部門間合作，以便更好地發(fā)揮政策協(xié)同作用。四川省當前承擔著成渝雙城經濟圈建設重任，肩負著打造全國高質量發(fā)展重要增長極和新動力源的使命，不同部門和地區(qū)要集聚并用好科技創(chuàng)新資源，通過共享、共建、共推等方式抓好協(xié)同創(chuàng)新工作，強化創(chuàng)新資源集聚轉化功能，提升協(xié)同創(chuàng)新、技術攻關和成果轉化能力。

(2)調整工具結構，優(yōu)化內部布局。適當降低供給型政策工具使用頻率，增強基礎設施建設和公共服務類子工具運用，主動融入國家創(chuàng)新體系，積極爭取國家重大基礎設施建設項目，強化重大科技成果輻射效應和人才集聚的知識外溢效應。加強對環(huán)境型政策工具的重視，打造寬容開放的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境，破除創(chuàng)新體系發(fā)展壁壘和資源要素流通障礙，突破行政管理區(qū)域邊界，推動科技創(chuàng)新資源要素集聚與跨界融合。加強對需求型政策工具的重視與運用，尤其是政府采購、貿易管制、消費端補貼類政策工具，發(fā)揮其對創(chuàng)新主體的拉動作用，促使創(chuàng)新主體發(fā)揮交互作用，放大共振效應。

(3)增強政策工具與生命周期匹配度。創(chuàng)新主體生存發(fā)展有其自身規(guī)律，政府政策工具的運用要與創(chuàng)新主體生命周期演化規(guī)律相契合，在給予創(chuàng)新主體成長期足夠重視的同時，將政策工具合理分布于創(chuàng)新主體生命周期各階段。增加萌芽期和成熟期政策工具運用，培育成熟的創(chuàng)新主體，促進創(chuàng)新主體在生命周期各階段均衡發(fā)展，避免資源錯配和浪費。

4.3 研究不足與展望

本研究尚存在一些局限：首先，在研究方法上，主要通過政策文本量化分析方法展開研究，該方法對于分析框架構建、政策內容編碼判斷、政策條文歸類要求較高，而且編碼和歸類時不可避免存在一定主觀性。其次，在研究內容上，通過政策工具和企業(yè)生命周期兩個維度展開分析，未來可考慮其它研究視角。最后，在研究對象上，針對四川省創(chuàng)新政策展開分析，對于其它省份和國家層面創(chuàng)新政策尚未涉及，缺乏一定對比分析和全局考慮。雖然四川省是全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)建設先行者，但以此得出的研究結論是否具有普遍性、推廣性還有待考證。