廣州市計劃用水管理現(xiàn)狀問題分析及建議

朱秋菊，張 康，董延軍

(珠江水利委員會珠江水利科學研究院，廣東 廣州 510611)

1 計劃用水管理現(xiàn)狀及存在問題

計劃用水就是要對水資源的開發(fā)和利用進行規(guī)劃和計劃。計劃用水管理是指水行政主管部門綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等手段，對用水計劃的制定、核定、執(zhí)行和監(jiān)督等管理活動的統(tǒng)稱，其中用水計劃制定、核定管理屬于事前管理，用水計劃執(zhí)行過程的檢查與監(jiān)督屬于事中管理，用水計劃執(zhí)行情況評估屬于事后管理[1-2]。計劃用水管理是落實“節(jié)水優(yōu)先”新時期治水方針、強化節(jié)水監(jiān)管的重要手段，是實施節(jié)約用水各項工作的基礎(chǔ)和標準?！端ā?2016年修正)第四十七條規(guī)定，縣級以上地方人民政府發(fā)展計劃主管部門會同同級水行政主管部門，根據(jù)用水定額、經(jīng)濟技術(shù)條件以及水量分配方案確定的可供本行政區(qū)域使用的水量，制定年度用水計劃，對本行政區(qū)域內(nèi)的年度用水實行總量控制。第四十九條規(guī)定，用水應(yīng)當計量，并按照批準的用水計劃用水。2006年《取水許可和水資源費征收管理條例》(460號令)第二十八條：“取水單位或者個人應(yīng)當按照經(jīng)批準的年度取水計劃取水。超計劃或者超定額取水的，對超計劃或者超定額部分累進收取水資源費。”

廣州作為國內(nèi)首批開展計劃用水工作的城市之一，自現(xiàn)行《廣州市計劃用水管理辦法》(以下簡稱《辦法》)印發(fā)實施以來，計劃用水管理工作取得了一定的成效。通過對廣州市內(nèi)各級供水行政主管部門、供水企業(yè)等單位進行調(diào)研[3-4]，發(fā)現(xiàn)在實際執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)存在以下6大主要問題：

(1)特殊緊缺用水時段無對應(yīng)舉措。對于因重大旱情或者突發(fā)水污染事件等原因無法滿足正常供水的特殊緊缺用水時段無對應(yīng)舉措，如去年冬天到今年春天的特殊干旱缺水時段。

(2)缺乏警示機制。未設(shè)超計劃警示機制，未能給超計劃用水戶提前預(yù)警提醒。

(3)未考慮水管爆裂等超計劃可復(fù)核情況。超計劃可復(fù)核情況，未提及水管爆裂、滅火救災(zāi)、基建、生產(chǎn)臨時用水、水表故障、市政施工圍擋、非用水單位原因?qū)е碌那闆r。而在現(xiàn)行《辦法》執(zhí)行過程中，多次遇到因水管破損、滅火救災(zāi)、消防演練、消防試水改造、市政施工等非用水單位原因?qū)е碌某媱澢闆r，超計劃用水戶認為發(fā)生這些情況超計劃是客觀因素造成的，不能主觀不節(jié)水導致的，要求增加一些客觀原因造成的超計劃可復(fù)核情況。

(4)超計劃加價費用征繳單位不明確。超計劃加價收費目前實際上由供水企業(yè)代收，但辦法里未明確由供水企業(yè)代收，使得供水行政主管部門在實行計劃用水管理工作中處于較為被動的角色。

(5)缺乏拒不繳納超計劃用水費用的行之有效的罰則。對于拒不繳納超計劃用水費用的，現(xiàn)行辦法中有“對拒絕繳納或者逾期90日仍未繳納的，由供水行政主管部門通知供水企業(yè)停止向其供水”的規(guī)定，但因無上位法支撐，從未真正實施。

(6)各相關(guān)部門職責未壓實。計劃用水牽涉部門眾多，在《辦法》執(zhí)行過程中，許多相關(guān)部門配合度不高，使得《辦法》執(zhí)行存在一定困難，因此亟需進一步壓實各相關(guān)部門職責。

2 分析方法

針對現(xiàn)行《辦法》在執(zhí)行中存在的問題，擬通過搜集查閱國家和省部級計劃用水管理相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定、對國內(nèi)節(jié)水先進典型城市進行調(diào)研兩種方法相結(jié)合的方式來尋求現(xiàn)存問題的解決對策[5]。

首先，通過搜集查閱的方式，對水利部和廣東省計劃用水類似管理事項的基本情況進行調(diào)研，厘清“上位規(guī)定”對上述問題解決方向上的限制規(guī)定，從“上位規(guī)定”中尋找上述問題的解決對策或方法[6]。

然后，通過電話或線上調(diào)研、實地調(diào)研(結(jié)合新冠實時防疫政策)等調(diào)研形式，對其他先進城市(選取全國20個人口規(guī)模和經(jīng)濟體量較大的先進城市)計劃用水類似管理事項的基本情況進行調(diào)研，針對現(xiàn)行《辦法》存在問題，借鑒其他城市的先進經(jīng)驗，結(jié)合廣州市實際情況，尋求問題解決對策[7]。

最后，結(jié)合上位法律、法規(guī)、規(guī)定中相關(guān)內(nèi)容，借鑒其他典型先進城市成功管理經(jīng)驗，充分考慮廣州市各級供水行政主管部門、供水企業(yè)的合理意見和建議，對現(xiàn)行《辦法》修訂提出建議[8]。

3 計劃用水管理上位規(guī)定

廣州市計劃用水管理主要上位法律法規(guī)和政策規(guī)定整理見表1。

表1 主要上位法律法規(guī)和政策規(guī)定

通過對以上上位法律法規(guī)和政策規(guī)定進行整理和分析，針對廣州市計劃用水管理現(xiàn)狀存在問題梳理出以下內(nèi)容：

(1)《水利部關(guān)于印發(fā)《計劃用水管理辦法》的通知》(水資源〔2014〕360號)規(guī)定“因重大旱情或者突發(fā)水污染事件等原因無法滿足正常供水的，管理機關(guān)應(yīng)當制定應(yīng)急用水方案，經(jīng)本級人民政府批準后，管理機關(guān)可以核減用水單位的計劃用水量。重大旱情或者突發(fā)水污染事件影響解除后，應(yīng)當即時恢復(fù)原用水狀況?！?/p>

(2)《水利部關(guān)于印發(fā)《計劃用水管理辦法》的通知》第十九條規(guī)定“用水單位月實際用水量超過月計劃用水量10%的，管理機關(guān)應(yīng)當給予警示。用水單位月實際用水量超過月計劃用水量50%以上，或者年實際用水量超過年計劃用水總量30%以上的，管理機關(guān)應(yīng)當督促、指導其開展水平衡測試，查找超量原因，制定節(jié)約用水方案和措施?！?/p>

(3)《廣東省發(fā)展改革委 廣東省水利廳 廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于全面推行和完善非居民用水超定額超計劃累進加價制度的指導意見》第四條，“對公共供水管網(wǎng)的非居民用戶，超定額、超計劃用水累進加價收費由當?shù)厮姓鞴懿块T負責征收，也可委托供水企業(yè)代收代繳，使用省財政廳統(tǒng)一印制的票據(jù)?！?/p>

(4)《廣東省節(jié)約用水辦法》第三十六條有，用水單位不按照規(guī)定繳納超計劃、超定額用水累進加價費用的，“由縣級以上人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，限期改正；逾期不改正的，可以處5000元以上5萬元以下罰款?！?/p>

4 典型城市計劃用水管理主要經(jīng)驗

按照經(jīng)濟規(guī)模達到GDP萬億元以上且人口規(guī)模達到特大城市規(guī)模(500萬人口以上)的標準，共選取了20個典型先進城市。其中北方城市7個，分別為北京、天津、青島、濟南、沈陽、西安、鄭州；南方城市13個，分別為重慶、成都、昆明、深圳、東莞、佛山、合肥、蘇州、南京、寧波、上海、杭州、武漢。各典型城市計劃用水管理相關(guān)規(guī)定見表2。

表2 典型城市計劃用水管理相關(guān)規(guī)定

通過對以上典型城市計劃用水管理相關(guān)規(guī)定進行搜集、整理和分析，得出可借鑒成功經(jīng)驗如下：

(1)全國20個代表性城市中，12個城市特殊緊缺用水時段有舉措，其中合肥、南京、上海、武漢、天津、濟南、昆明等市采取限水管制措施，優(yōu)先保障居民生活用水。條款較詳盡的有：《南京市供水和節(jié)約用水管理條例》“發(fā)生自然災(zāi)害、傳染性疾病、水源污染、供水設(shè)施嚴重損壞等重大突發(fā)事件，在全市或者跨區(qū)范圍內(nèi)不能正常供水的，經(jīng)市人民政府批準，市供節(jié)水行政主管部門可以組織采取供水管制措施，供水單位和用戶應(yīng)當予以配合，采取供水管制措施時應(yīng)當優(yōu)先保障居民基本生活用水”；《天津市節(jié)約用水條例》“水資源緊缺時，節(jié)水主管部門應(yīng)當制定節(jié)水應(yīng)急方案，經(jīng)同級人民政府批準，按照保障生活、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和其他用水的先后順序?qū)τ盟畱舨扇∠拗菩杂盟胧?；《寧波市城市公共供水計劃用水管理實施細則(試行)》寧波計劃用水管理辦法規(guī)定特殊時段可按比例下調(diào)用水計劃指標。

(2)北京、天津、濟南、深圳、佛山等城市均設(shè)有超計劃預(yù)警機制，其中濟南、深圳和佛山3市預(yù)警的超計劃量百分比均為10%起，均由水務(wù)主管部門給予警示。

(3)《天津市超計劃用水累進加價管理辦法》《濟南市節(jié)約用水條例》《寧波市城市公共供水計劃用水管理》《上海市非居民用水超定額累進加價制度實施細則》《杭州市區(qū)超計劃超定額用水加價費征收管理辦法》均設(shè)置有管網(wǎng)破損或爆管可復(fù)核情況的條款?！稘鲜泄?jié)約用水條例》《寧波市城市公共供水計劃用水管理》《上海市非居民用水超定額累進加價制度實施細則》條款設(shè)置包含滅火救災(zāi)、基建、生產(chǎn)臨時用水、水表故障、市政施工圍擋、非用水單位原因?qū)е碌那闆r。

(4)在20個代表性城市中，深圳市明確居民生活用水超定額、單位用戶用水超計劃的加價部分由供水公司代收，東莞，佛山，合肥，寧波，上海，濟南，鄭州8城市規(guī)定超定額超計劃累加費用可委托供水公司代繳，而蘇州、杭州2市加價收費由節(jié)約用水管理機構(gòu)收取，也可以委托供水企業(yè)代收。

(5)對于用水單位不按照規(guī)定繳納超計劃、超定額用水累進加價費用的，《東莞市水務(wù)局計劃用水工作細則(試行)》第十六條除了有罰款的規(guī)定，還有“欠繳、拖繳、拒繳的企業(yè)信息由市水行政主管部門上傳至市政務(wù)信息資源共享平臺，市企業(yè)信息公示系統(tǒng)將依據(jù)各部門的公示清單統(tǒng)一對外公示。”的規(guī)定；《寧波市城市公共供水計劃用水管理實施細則(試行)》第十三條也有納入社會信用體系平臺的規(guī)定；《武漢市城市節(jié)約用水條例》第十九條有“拒不繳納超計劃用水加價水費的，節(jié)水監(jiān)管機構(gòu)可以依法申請人民法院強制執(zhí)行”。《成都市節(jié)約用水管理條例》《杭州市區(qū)超計劃超定額用水加價費征收管理辦法(試行)》《青島市城市節(jié)約用水管理條例》《上海市節(jié)約用水管理辦法》《沈陽市城市節(jié)約用水管理辦法》《鄭州市節(jié)約用水條例》中均有收取滯納金的規(guī)定?！独ッ魇谐鞘泄?jié)約用水管理條例》有核減計劃用水指標的規(guī)定。

(6)《濟南市城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進加價制度》第四條規(guī)定“市統(tǒng)計、工信、教育、衛(wèi)健、文旅廣電、商務(wù)等行業(yè)主管部門負責做好與用水定額計量相關(guān)的產(chǎn)值、產(chǎn)量、人數(shù)等數(shù)據(jù)的核定工作等內(nèi)容。”。

5 建議

通過對廣州市計劃用水管理上位規(guī)定及全國各大典型城市主要成功經(jīng)驗進行分析整理，充分考慮廣州市各級供水行政主管部門、供水企業(yè)意見和建議，并結(jié)合廣州市計劃用水管理自身特點，對于廣州市計劃用水管理實際執(zhí)行過程中存在的六大問題，對現(xiàn)行《辦法》修訂提出建議如下：

(1)對于因重大旱情或者突發(fā)水污染事件等原因無法滿足正常供水的特殊緊缺用水時段無對應(yīng)舉措的問題，建議增加“發(fā)生重大旱情或咸潮上溯、傳染性疾病、水源污染、供水設(shè)施嚴重損壞等原因?qū)е聼o法滿足正常供水的，經(jīng)本級人民政府批準，市供水行政主管部門可以組織采取壓減用水計劃措施，供水單位和計劃用水戶應(yīng)當予以配合”等內(nèi)容。

(2)對于未設(shè)超計劃警示機制問題，建議增加考核周期內(nèi)第一個月實際用水量超過月計劃10%的則由供水行政主管部門進行預(yù)警(現(xiàn)行辦法為雙月考核)。

(3)對于超計劃可復(fù)核情況未提及水管爆裂等情況問題，建議增加以下超計劃可復(fù)核情況：因水管爆裂、消防演練、消防試水改造、市政施工等非用水單位原因?qū)е鲁媱澯盟?，一個年度內(nèi)只復(fù)核一個考核周期。

(4)對于超計劃加價收費辦法里未明確由供水企業(yè)代收，而實際在委托供水企業(yè)代收的情況，建議修訂時明確該費用由供水企業(yè)代收。

(5)對于拒不繳納超計劃用水費用的缺乏有效罰則問題，建議增加如下內(nèi)容：對于逾期未繳納的，由供水行政主管部門責令限期繳納，并按日加收超計劃用水加價水費5‰的滯納金；對拒絕繳納或者逾期90日仍未繳納的，供水行政主管部門除按規(guī)定加收滯納金外，扣減其計劃用水指標，并將其信息上傳至供水行政主管部門門戶網(wǎng)站對外公開直至全部拖欠費用及滯納金交齊；對拒絕繳納或不足額繳納的，由供水行政主管部門責令限期改正，逾期不改正的，可以處以5000元以上5萬元以下罰款；確有必要的可依法申請人民法院強制執(zhí)行。刪去“由供水行政主管部門通知供水企業(yè)停止向其供水”等相關(guān)內(nèi)容。

(6)對于壓實其他部門職責問題，建議增加市統(tǒng)計、工信、教育、衛(wèi)健、文旅廣電、商務(wù)等行業(yè)主管部門負責做好與用水定額計量相關(guān)的產(chǎn)值、產(chǎn)量、人數(shù)等數(shù)據(jù)的核定工作等內(nèi)容。

6 結(jié)語

全面覆蓋、科學合理、動態(tài)更新的計劃用水管理辦法是深入貫徹落實最嚴格水資源管理制度，打好“節(jié)約用水攻堅戰(zhàn)”的必然要求，也是強化節(jié)水基礎(chǔ)支撐，全面提高水資源利用效率，推動用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變的必經(jīng)之路[9-10]。

《辦法》修訂應(yīng)具備合法性、必要性、可行性、合理性，修訂主體、修訂程序應(yīng)符合修訂的要求，修訂內(nèi)容符合法律、法規(guī)及制度規(guī)章等上位規(guī)定，解決現(xiàn)行辦法實施過程中存在的問題，整個《辦法》修訂流程應(yīng)了解各個相關(guān)部門及廣大人民群眾真實訴求，維護民眾權(quán)益，確保民眾利益不受損，認真踐行社會主義核心價值觀，整個修訂流程明確、易操作，可行性強。修訂后的辦法將更有利于廣州市的計劃用水管理工作。