完善省以下政府間收入劃分的研究

●劉 曄 黃張妍

黨的十八大尤其是十八屆三中全會以來，以央地事權(quán)和支出責任劃分為基礎(chǔ)，中央和地方財政關(guān)系的改革已取得很大進展并還在完善中（劉曄，2017）。但對于地方財政即省以下財政體制而言，由于各省份間財政體制差異較大，部分省份財政體制改革滯后，財政事權(quán)和支出責任劃分不盡合理、收入劃分不夠規(guī)范、地區(qū)基層財力保障較為薄弱、基本公共服務均等化程度有待提升。為此，國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2022〕20號，以下簡稱《意見》），以推進省以下財政體制改革，健全和規(guī)范省以下財政體制框架，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。在省以下財政體制中，政府間收入劃分直接決定了省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府財力，進而影響地方各級政府的行為空間及基本公共服務供給水平，因此是省以下財政體制改革的重中之重?；诖?，本文致力于理清現(xiàn)實體制下各省政府收入關(guān)系差異，明晰現(xiàn)有收入劃分制度與事權(quán)支出責任間存在的匹配問題，為進一步完善省以下收入劃分體系，保證各層級政府財力運行和職能履行提出具體的政策建議。

一、省以下財政體制的收入分配制度現(xiàn)狀：“一省一式”

1994年，為了理順中央與地方的財政分配關(guān)系，更好地發(fā)揮國家財政的宏觀調(diào)控職能，我國實行了分稅制改革。為此，國務院印發(fā)《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發(fā)〔1993〕85號），對政府間收入關(guān)系作出了應該注重“事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合”“合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財力分配”等原則指示，要求各地區(qū)要進行分稅制配套改革。之后，各省、自治區(qū)、直轄市政府比照中央對地方的分稅制模式，陸續(xù)調(diào)整了省以下財政管理體制，調(diào)動了地方各級政府發(fā)展經(jīng)濟和組織收入的積極性，基本保障了地方政府的正常運轉(zhuǎn)和各項事務發(fā)展的資金需求。2002年，為解決集中顯現(xiàn)的地方間財力差距擴大、基層政府尤其是縣鄉(xiāng)財政運轉(zhuǎn)困難等問題，國務院又批轉(zhuǎn)財政部《關(guān)于完善省以下財政管理體制有關(guān)問題意見的通知》（國發(fā)〔2002〕26號），對各級政府收入分布結(jié)構(gòu)與支出責任提出了具體的完善意見。至此，各省市就依據(jù)這兩份文件為指導，結(jié)合省內(nèi)實際情況陸續(xù)出臺了相關(guān)文件，明晰收入分配關(guān)系，以保證省以下各級政府尤其是市、縣資金財力和事權(quán)與支出責任相匹配，逐漸形成了形式復雜、“一省一式”的局面（周黎安和吳敏，2015）。

盡管“一省一式”，各不相同，但通過對各省、市、自治區(qū)現(xiàn)行收入分配制度的系統(tǒng)梳理，可以將31個省、直轄市、自治區(qū)的省以下財政體制歸為三種主要模式：總額增量分成、分類分成及按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分。其中，福建、遼寧、浙江、江蘇、湖北及山東6個省份采取總額增量分成模式，即除了少數(shù)特殊行業(yè)和重點稅收企業(yè)保留省級之外，對其余省以下稅收收入采取總額或者基數(shù)增長部分在政府間劃分的模式，例如，福建省除了省級保留的固定收入、縣級收入全部自留外（林陽衍等，2014），其余收入實行省與市按二、八比例分成；山東省則以2017年各主體稅種收入為基數(shù)，在省與市間對增長部分實行二八分成①。江西、西藏及新疆3個省份則實行按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的方式，以西藏自治區(qū)為例，除資源稅采取共享分成的辦法外，西藏自治區(qū)的固定收入即包括自治區(qū)投資興辦的企業(yè)所繳納的增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅的地方分享部分。除上述9個省份，其余22個省份則采取分類分成的模式，具體實踐中體現(xiàn)按不同稅種屬性劃分為各級政府固定收入及按一定比例分成的財政共享收入。以廣東省為例，除部分電力公司和重點企業(yè)外，對于企業(yè)所得稅、個人所得稅和土地增值稅的地方收入部分，省級與市縣分享比例為“五五”，增值稅及房產(chǎn)稅、印花稅等其余各地方稅種留存于市、縣級作為市縣固定收入。

盡管各省的財政體制改革時間不盡相同，分成模式、共享比例也是依據(jù)自身轄區(qū)內(nèi)的收入特征和實際情況、各級政府的職能和經(jīng)濟發(fā)展目標等諸多考量的結(jié)果，因此存在較大差異，但按稅種屬性分析也可以發(fā)現(xiàn)有一定的共通之處。采取總額、增量劃分的省份雖然沒有按照具體的某個或者某些稅種分成，但可以理解為所有稅種按照相同的比例進行分成。對于增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅三個主體稅種，大多作為各省與市縣的共享收入，以保證省級政府具有平衡調(diào)配各地區(qū)收入，開展跨區(qū)縣經(jīng)濟事務和社會服務供給，提供轉(zhuǎn)移支付的財力。除去按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分的江西、西藏及新疆和云南、廣東(云南、廣東的增值稅收入全部留存于市、縣級)外，其余省份的地方增值稅稅收收入（除去上繳中央75%剩余的25%部分）都作為共享稅種按一定比例在省級和市縣級進行劃分，省級留存比例在5%—15%不等，相當于全部地方留存部分的20%—60%，且大多數(shù)省份的增值稅留存比例在10%以下，這說明增值稅作為第一大稅收收入來源，基本更多留存于市、縣級，以保證市縣級政府的財力，同時調(diào)動地方政府吸引投資、發(fā)展經(jīng)濟的積極性。而對于企業(yè)所得稅、個人所得稅的地方留存40%的收入部分，基本上都作為省與市、縣的共享收入，作為各級地方財力的重要保障，大多數(shù)省級政府保留10%—20%部分，占全部地方留存部分的約25%—50%。而對于房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等地方稅種及市、縣級非稅收入，大部分省份采取“屬地征管、屬地入庫”方式，基本上作為市、縣固定收入對地方財力進行進一步補充，這種劃分辦法除了調(diào)動地方政府增收節(jié)支的積極性外，也便于管理，避免冗雜。

資源稅的省以下分成則更具有地方特色。東部地區(qū)的省份均沒有將資源稅列為省以下財政收入的共享稅種，參與資源稅共享的省份均位于中西部地區(qū)，基本上是自然資源稟賦豐富的省份，比如山西、內(nèi)蒙古等省份。因為對這些省份來說，資源稅的稅收收入接近主體稅種，例如2019年山西省的資源稅收入占全部稅收收入的約21.6%，內(nèi)蒙古則占到約19.7%②。且越是西部資源大省，其資源稅的稅收分享比例就越高，典型的如新疆，其省以下的財政體制只設(shè)一個共享稅種，即資源稅，分享比例達到75%；湖南作為有色金屬資源大省，省級財政也參與資源稅的共享，留存部分為25%。一些資源派生的稅收和非稅收入也相應地具有此種特征，達到一定規(guī)模則會劃分省級政府共享收入的部分，比如云南省的卷煙企業(yè)城市維護建設(shè)稅參與共享，卷煙企業(yè)實現(xiàn)的教育費附加省級留存60%。

二、現(xiàn)有收入分配體制與地區(qū)現(xiàn)實間的矛盾

（一）省級財力分配不足，難以發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)作用

從圖1可以看出2021年各地省本級與省以下政府層級間的財政分配情況，其中橫軸為各省省級財政收入占全省比例，縱軸為各省省級財政支出占全省比例。平均而言，我國省級財政收入占全省財政收入比例為19.2%，財政支出占比約為全省財政支出的17.1%（楊業(yè)偉和趙增輝，2022），財政收入占比略高于財政支出，這意味著全國省級財政收支基本平衡，但這也表明省級留存的財政資金在覆蓋本級支出后可用于轉(zhuǎn)移支付的空間并不多。省級政府需要對跨區(qū)域統(tǒng)籌及外部性較強的事務進行綜合調(diào)控、統(tǒng)一管理，且需要起到提供轉(zhuǎn)移支付協(xié)調(diào)省內(nèi)各區(qū)財力，推進基本公共服務均等化等作用，因此，一味地強調(diào)“基層財權(quán)”是不可取的。

圖1各省省本級一般公共預算收入占全省比重

觀察各省份的具體情況，可發(fā)現(xiàn)北京、天津、上海、重慶等直轄市，其省級政府更為強勢，省級財政收入占比與支出占比均比較高，比如北京，其省級收入占比達到55%，省級支出占比達到41%，這是由于直轄市區(qū)域范圍小，行政層級少，集中度高。此外，廣東省是省本級財政收入占比和支出占比差距最多的省份，其省級財政收入占比高達25%，財政支出占比為9.2%，表明廣東省本級享有比較高的財權(quán)，卻承擔了較少的事權(quán)，但這可能是由于廣東省省級政府對下級政府進行更多轉(zhuǎn)移支付的原因。楊良松（2013）對2013年我國省內(nèi)部地級財政收入基尼系數(shù)進行了測算，用來分析省內(nèi)的財政不平等，發(fā)現(xiàn)廣東省地市級財政收入基尼系數(shù)達到0.63，是全國基尼系數(shù)最高、財政收入最為不平等的省份。這也就意味著，省級政府需要掌握更大的財權(quán)，才能對發(fā)展較為弱勢、財政收入不足的市縣進行較大力度的轉(zhuǎn)移支付以保障公共服務供給。認真分析起來，上述財力比較充足的省級財政，其財力來源是較高的主體稅種省級留存比例，比如北京、重慶兩地的省級增值稅分成比例都達到12.5%（重慶的增值稅分成針對主城區(qū)），上海的本級增值稅留存比例則為10%，且這些直轄市本級對于企業(yè)所得稅、個人所得稅也有10%—24%不等的分享比例，通過對這三大稅種的把握以控制比較大部分的財權(quán)。廣東省的省級政府雖然沒有參與地方除電力公司外企業(yè)增值稅的分成，但其企業(yè)所得稅、個人所得稅的分享部分達到了20%，即地方部分的50%。特殊的，廣東省省級政府還參與地方50%的土地增值稅收入分享，而在2019年土地增值稅稅收收入就占到了廣東省全部稅收收入的約14.6%。這種收入方式很好地促進了省級政府發(fā)揮全域統(tǒng)籌、跨區(qū)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一管理方面的作用。

但觀察到圖1中位于平均線交界左下角的省份，這些省份的省本級政府財政則處于較為弱勢的地位，特別是江蘇、山東、浙江3個省份，其省本級財政收入占比只達到2.6%、3.4%和4.2%。與薄弱財力相對應的是省級承擔較低的事權(quán)，這三個省份省本級財政支出占比分別為8.5%、8.5%、5.9%，這是由于這些省份人口眾多，經(jīng)濟力量大，行政層級較為復雜，基層行政機構(gòu)數(shù)量多，省級財政更多地將收入留存于市、縣級以配合下沉基層的事權(quán)與支出責任。江蘇、山東只針對主體稅種的收入增量部分進行分成，省級財政只分取增量部分的20%，而浙江省的固定收入則只有電力公司的增值稅地方分享部分、金融企業(yè)營業(yè)稅60%部分、部分跨地區(qū)經(jīng)營、集中繳納所得稅企業(yè)的地方分成部分和省級各項非稅收入。這些重點保障基層分享收入的收入劃分方式雖然能促進解決基層財力困難問題，同時也帶來省級財力薄弱難以順利開展跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、重點區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境保護與治理、國土空間規(guī)劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務風險等方面的事務。遼寧省也面臨相似的問題。遼寧現(xiàn)行的省以下財政體制中，采取總額分成、一市一率的方法由市對留存的地方全部增值稅、企稅、個稅、房產(chǎn)稅四項稅收收入向省上解財力，2020年遼寧省本級稅收收入留成比例僅為0.6%，財政收入占比只為3.1%。且遼寧省本級政府還通過對市縣轉(zhuǎn)移支付、地方政府債務收入轉(zhuǎn)貸市縣的方式，將財力下沉至市縣，導致其省級財政收入與財政支出的缺口高達24%。對于這些省份來說，省級財政事權(quán)應該得到強化，且隨著相應支出責任的增加需要在收入劃分上向省本級政府傾斜。

（二）支出責任不斷下移，區(qū)縣財政缺口擴大

分稅制以來，支出責任不斷下移造成基層財政困難和地方債務增長問題尤為突出。地方政府在承擔本級事權(quán)的同時，也受上級政府的絕對領(lǐng)導。上級政府往往將屬于本級或者共同承擔的事權(quán)和支出責任層層下移，與此同時并不放開相應的財權(quán)，使得下級政府在財力沒有增加的情況下提供公共服務的支出責任日益增加，區(qū)縣財政缺口不斷擴大（童幼雛和李永友，2021）。如圖2所示，根據(jù)各地市區(qū)縣總體的收支情況，結(jié)合區(qū)縣得到的補助收入，楊業(yè)偉和趙增輝（2022）測算了全國300多個地級市區(qū)縣總體的真實財力和支出責任匹配度（收支情況+補助收入）。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，60%的地級市內(nèi)的區(qū)縣整體存在財力缺口，40%地級市內(nèi)的區(qū)縣整體存在財力富足。因此可發(fā)現(xiàn)，就全國層面來看，整體區(qū)縣財力不足的問題仍比較突出。

如果這種“流水線”教育模式普遍存在的話，對我們的民族何其戕害。老桿從最基本的識字開始教起，然而字典連縣城都沒有。不認字又能怎么辦呢？抄字典。這是識字最好的辦法，連這個最好的辦法也是抄，獨立思考的前提根本不存在。抄好了，帶回去，以后還有更大的字典，還要抄。對文化的極端渴望反映出文化知識的極端貧窮。當老桿在講解如何寫作時，畫面上只有上學兩個字，強烈的畫面對比不禁讓人發(fā)問，上學到底要學什么？老桿被辭退離開時，把字典送給了王福，卻告誡他，不要抄，連字典也不要抄。

圖2各省總體意義上區(qū)縣財政存在缺口的地市數(shù)量（單位：個）

圖2為整體存在區(qū)縣財政缺口的地級市數(shù)量的各省份分布情況。可以看出，省級財政較為弱勢、財權(quán)集中于省以下政府層級的山東、浙江、江蘇等省份的整體存在區(qū)縣財政缺口的地級市數(shù)量相應較少，分別為2個、5個、6個。而四川、云南、安徽幾個省份總體意義上區(qū)縣財力存在缺口的地市數(shù)量則比較多，分別為14個、14個、10個，基層財力不足問題比較嚴重。結(jié)合其省以下財政體制進行分析，例如四川省的收入分成方法，省本級財政除了分享增值稅收入的8.75%，企業(yè)所得稅和個人所得稅收入的14%，還參與分享一些地方稅種如資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、契稅等收入的35%，剩余的收入還需給予市級政府一部分分成才能留存于區(qū)縣級。和事權(quán)與支出責任下移不相匹配的收入劃分方式，使得一些基層地方政府將轉(zhuǎn)移支付作為其主要的財力來源，過度依賴上級的轉(zhuǎn)移支付資金，這不僅抑制了區(qū)縣級政府進行開源收稅、吸引投資的積極性，也使其喪失相對獨立的財權(quán)，更容易引發(fā)基層政府的地方債務問題（冀云陽等，2019）。建立起與事權(quán)和支出責任相適應的收入劃分制度對保障這些地區(qū)的基層（區(qū)縣）政府的職能發(fā)揮、事務開展尤為重要。

（三）部分省份改革滯后，收入劃分公平規(guī)范性不足

2002年所得稅收入分享改革后，根據(jù)《國務院批轉(zhuǎn)財政部關(guān)于完善省以下財政管理體制有關(guān)問題意見的通知》（國發(fā)〔2002〕26號）的指示，“采用按稅種或按比例分享等規(guī)范辦法，打破按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的做法”，大多數(shù)省份陸續(xù)下達相應的文件進行改革，取消了按企業(yè)隸屬關(guān)系在省以下各級政府進行收入劃分的方式。但江西、西藏、新疆三個省份的改革則相對滯后，現(xiàn)行的省以下財政體制仍舊采用按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的辦法。江西省于2003年發(fā)布《江西省人民政府關(guān)于進一步改革財政管理體制的意見》（贛府發(fā)〔2003〕16號），將省引進、省直屬、省財政直接受益的企業(yè)的增值稅、企業(yè)所得稅收部分或者全部留存省本級；西藏、新疆則于2004年下達改革通知③，對自治區(qū)級的企業(yè)稅收收入作留存自治區(qū)本級財政的處理。這些收入分配的體制也已運行十余年，不再匹配現(xiàn)行的各政府層級事權(quán)與支出責任劃分情況，也不符合對省以下財政體制應做到公平規(guī)范的要求。按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入，容易造成地方政府為保護稅源而干預市場主體的經(jīng)營行為，不利于維護公平競爭的市場環(huán)境。相似的情況還有青海省。青海省原來采取的省以下財政收入分配方式為按國稅局、地稅局的收入進行劃分，國稅局所征收的企業(yè)所得稅、個人所得稅地方分享部分全部留存省級（青政〔2003〕42號），而現(xiàn)在國地稅局已經(jīng)合并，青海省現(xiàn)行的財政管理體制亟待改革。

此外，部分省份存在省以下區(qū)域收入劃分比率不一致的問題。省以下政府劃分收入時對不同地區(qū)收入的歸屬和分享比例采取不同的舉措，雖然是基于對一些貧困地區(qū)、財政困難地區(qū)、革命老區(qū)的照顧和特殊考量，但是卻不符合公平、統(tǒng)一、規(guī)范等保障收入穩(wěn)定的前提。例如遼寧省采取總額分成的方法，對市增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅四項稅收收入地方分成部分使用一致的分享比例，但上解時卻是以“一市一率”的做法，各市上解財力的比率存在差異；甘肅省采取分類分成的方法，對大部分稅種在省級與省以下的收入歸屬和劃分比例在各市州及省直管縣是一致的，但對于蘭州、嘉峪關(guān)、金昌、白銀、酒泉5個市的增值稅和資源稅，卻采取了不同的分成比例。差異比例不僅會使財政收入管理體系冗雜化、不規(guī)范化，還不益于引導各地方政府結(jié)合自身財力合理制定政策，避免超越自身承受能力出臺政策。針對財政困難需要額外照顧的區(qū)域，相對于使用差異性的比率分成，善用財政轉(zhuǎn)移支付手段更利于促進財政管理和收入劃分的公平化和規(guī)范化。

（四）部分稅費無差別留存市縣，加劇了區(qū)域財政收入差距

在進行省以下財政體制改革時，為管理方便，保障市、縣級政府財權(quán)，大部分省份都選擇將地方稅種稅收收入全部留歸屬地市縣，作為市縣固定收入。但是這種不考慮稅收屬性的做法可能會加劇區(qū)域財政收入的差距，比較突出的就如資源稅這一稅種。國有資源屬于全民所有，其使用所帶來的收益及相應的稅收收入應該在更廣的范圍內(nèi)共享，但一般來說，資源在各省地域內(nèi)的分布是不平均的，將資源稅收入全部留存于市縣會使資源稟賦豐富的市縣獲得更多的財政收入以提供更高水平的公共服務。另一方面，這種劃分方法還可能使資源產(chǎn)地依賴于資源稅收入，引發(fā)對資源不加保護過度開采等問題。目前，山西、西藏、新疆等資源大省的省本級財政都以一定比例參與資源稅稅收收入的共享，但仍有相當一部分省份未據(jù)具體情況對資源稅等類似的稅收收入進行共享，不利于公共服務提供的均等化。

此外，一些省內(nèi)跨區(qū)域經(jīng)營，但收入繳納集中的行業(yè)企業(yè)稅費，如果全部作為屬地市縣級的財政收入，也容易加劇省內(nèi)區(qū)域間的財政收入差距。這些企業(yè)主要集中于金融、電力、石油、鐵路、高速公路等行業(yè)，且一般注冊于省域內(nèi)人口較為眾多、經(jīng)濟較為發(fā)達的市縣區(qū)，它們繳納的稅費如果全部留存于注冊地市，省級不參與分享，很可能會產(chǎn)生稅收收入集中于發(fā)達市縣，使財政困難的市縣雪上加霜?，F(xiàn)行體制下，已有部分省份意識到這個問題，對一些相應企業(yè)的稅費收入進行省本級財政共享或全部留存作省本級財政收入，例如浙江省將電力供應企業(yè)繳納的增值稅、所得稅地方共享部分以及中國移動浙江公司等跨地區(qū)經(jīng)營但集中繳納的所得稅地方共享收入作為省本級固定收入，還有黑龍江、貴州等省份。不過，仍有相當一部分省份有待于進一步改革以改善跨區(qū)經(jīng)營企業(yè)稅費收入問題。

據(jù)楊良松（2013）測算，2000—2013年，財政收入的差異中有65%—70%來自省內(nèi)差異，其余約30%來自省際差異。對稅收收入與非稅收入的分析也發(fā)現(xiàn)相似的結(jié)果，稅收的總差異有約65%來自省內(nèi)差異，非稅收收入有約70%來自省內(nèi)差異。因此，合理安排稅費劃分，緩解省內(nèi)區(qū)域財政收入差距，對于緩解全國財政收入差距也有重要作用。

（五）非稅收入劃分仍待規(guī)范

在各省深化省以下財政管理體制改革的進程中，一個共通的問題是，非稅收入的規(guī)范劃分受到忽視。非稅收入作為各級政府財政收入的重要構(gòu)成，其分配和管理是在市場經(jīng)濟條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財政職能的客觀要求。各省在積極探索省以下稅收收入劃分的進程中取得了有益進步，但是出于目前各方面認識不盡一致，有關(guān)政府非稅收入的政策界限不夠明確等原因，政府非稅收入還存在管理不足、運行效率偏低等問題，其在省以下地方政府的劃分也有待進一步完善。

三、進一步完善省以下收入劃分的政策建議

（一）以事權(quán)劃分財權(quán)

合理劃分財權(quán)財力以匹配各級政府的事權(quán)與支出責任，達到事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一，這是貫徹完善分稅體制的重要原則。2016年國務院發(fā)文推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革以來，各省積極響應，陸續(xù)明晰省以下各級政府的事權(quán)和支出責任，而新的財政權(quán)責亟待相適應的收入劃分方式來保障實行。為此，各省應依據(jù)省以下各級政府的事權(quán)和相應的支出責任范圍確定財政支出基數(shù)，以支定收，依據(jù)財政支出基數(shù)確定收入規(guī)模并在各層級政府間進行合理劃分。在保障各級政府在實際操作中履行權(quán)責，謹防上級政府缺位而導致事權(quán)和支出責任層層下移的前提下，應確保各級政府的財政收入總量達到確定的收入規(guī)模，使各級政府保有相對獨立的財權(quán)和相對充足的財力，雖然要依靠但能不過度依賴轉(zhuǎn)移支付手段，盡力覆蓋事權(quán)和支出責任框架下所需的支出范圍。以事權(quán)劃分財權(quán)，達到事權(quán)和財權(quán)、收入和支出間的相對均衡，才能保障各級政府有序、有底、有財處理轄區(qū)內(nèi)事務，促進資源的合理配置，實現(xiàn)國家的長治久安。

（二）規(guī)范收入劃分方式

在選用適宜的分稅方式的同時，也必須保證收入分享在省以下財政管理體制的公平和規(guī)范。基于對一些貧困地區(qū)、財政困難地區(qū)、革命老區(qū)的照顧和特殊考量，一些省份存在市級上解財力“一市一率”，部分市縣區(qū)采取特殊比例等做法，不益于引導各地方政府結(jié)合自身財力合理制定政策，避免超越自身承受能力出臺政策。對此，為保證收入穩(wěn)定，維護財政管理體制的公平和規(guī)范，省內(nèi)同一稅費收入在省與市、省與省直管縣、市與所轄區(qū)、市與所轄縣之間的歸屬和分享比例原則上應逐步統(tǒng)一。

（三）合理劃分政府間收入

在保證分稅方法適宜、各層級政府權(quán)責清晰的基礎(chǔ)上，應該重視政府間收入劃分的合理性，避免“弱省級”、“大省級、弱區(qū)縣”等現(xiàn)象的產(chǎn)生。首先是需要適度強化省級財政事權(quán)和調(diào)控能力（鄭涌，2022），對需要跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)或外部性較強的事務，適度強化省級責任，更好發(fā)揮省級在全域統(tǒng)籌、跨區(qū)協(xié)調(diào)、綜合調(diào)控、統(tǒng)一管理等方面的作用。這就要求省本級財政保有一定程度且較為穩(wěn)定的財力，對財政收入地方留存部分參與一定的分成。適度強化省級事權(quán)、財權(quán)，其實也是為了更好地落實基層“?；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)”，以促進財政收入均等化，逐步實現(xiàn)共同富裕。因此，對于基層“三?！眽毫^大的地區(qū)以及區(qū)域間人均支出差距較大的地區(qū)，應逐步提高省級收入分享比例。另一方面，區(qū)縣存在財力缺口、基層政府財政困難問題仍較為突出，對于財政困難地區(qū)，不能一味使用轉(zhuǎn)移支付使其產(chǎn)生依賴性，而應該適度放開一些地方稅種的分享比例，盡量劃分到區(qū)、縣級，以調(diào)動區(qū)縣級政府開源贈稅、吸引投資的積極性，同時緩解其地方債務問題。為此，根據(jù)《意見》指導，省級抵御風險沖擊能力較強，且擔負著調(diào)控和均衡區(qū)域間財力的職能，稅基流動性強、分布不均、波動較大的收入更適宜作為省級收入或由省級分享較高比例，比如增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅等稅種。市縣收入盤子相對較小，消納收入波動的能力較弱，將稅基穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的收入作為市縣收入或由市縣分享較高比例，更利于發(fā)揮市縣的管理優(yōu)勢，比如土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種。

此外，劃分政府間收入時還應關(guān)注到區(qū)域內(nèi)的財政收入差距，稅收劃分制度應該起到緩解財政收入差距過大的作用，而非加劇這一差距。一方面可以通過上述提到的適當強化省級財權(quán)，通過省級財政協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)移支付縮小財政富裕與財政困難區(qū)縣的差距；另一方面，對于跨區(qū)域經(jīng)營、集中繳納稅款的企業(yè)，尤其是金融、電力、石油、鐵路、高速公路等行業(yè)企業(yè)，一般規(guī)模較大，稅費收入貢獻度也較高，收入全部留給企業(yè)注冊地，會加劇區(qū)域間收入差距，同時也容易因收入波動對縣區(qū)財政平穩(wěn)運行產(chǎn)生沖擊，對于這部分領(lǐng)域的稅費收入，應由省級分成參與調(diào)配或者在市縣內(nèi)進行合理劃分。

同時，在適度強化省級財權(quán)的推進過程中，也應該確保省級財政新增財力及增量收入并非直接用于省本級，而是應該認真研究、統(tǒng)籌規(guī)劃，謹慎分配、合理使用，避免這部分收入歸屬省級后未合理利用反而造成區(qū)縣財政進一步緊縮、收入差距進一步擴大的情況。這部分收入原則上應主要用于對下級政府的一般性轉(zhuǎn)移支付或?qū)鐓^(qū)事務開展的資金支持，以財力形式加大對基層縣區(qū)，以及困難地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)的傾斜支持等。

（四）擴大收入劃分覆蓋面

各級政府財政收入除了稅收收入外，還有相當一部分的非稅收入。深化省以下財政管理體制改革進程中，非稅收入作為各級政府財政收入的重要構(gòu)成，其規(guī)范劃分受到忽視。進一步深化改革，應該推動非稅收入收入分成標準的制定，將收入劃分范圍盡可能覆蓋整個財政收入，以真實可靠地反映各地區(qū)可供調(diào)配使用的財力，為各級政府履行事權(quán)和支出責任、調(diào)整區(qū)域間收入差距打下基礎(chǔ)。

對于非稅收入劃分的具體措施，目前沒有明確的要求和固定的模式，可采取總額分成、分類分成、增量分成等多種分享方式，但需以統(tǒng)一、公平作為總領(lǐng)原則，逐步進行規(guī)范。針對非稅收入中的教育費附加、土地出讓金以及水利基金、水資源費等具有專門用途的非稅收入項目，也應該嚴格按照各層級政府的事權(quán)與支出責任劃分，專款專用，用于特定公共服務的提供及環(huán)境保護等目標的實行。

注釋：

①其中青島市例外，其專項上解省財政資金為30億元，以此為基數(shù)隨財政收入增幅遞增上解。

②根據(jù)2019年《中國稅務年鑒》的數(shù)據(jù)計算而得。

③詳見《西藏自治區(qū)人民政府關(guān)于改革和完善財政管理體制若干規(guī)定的通知》（藏政發(fā)〔2004〕14號文）和《新疆維吾爾自治區(qū)人民政府關(guān)于進一步完善分稅制財政管理體制的通知》（新政發(fā)〔2004〕76號文）。