張凱強(qiáng)

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京 100006)

近年來，“減稅降費(fèi)”作為積極財(cái)政政策和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“降成本”政策的重要組成部分，在降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的實(shí)施、鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新等方面發(fā)揮了重要作用。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)是黨中央和國(guó)務(wù)院作出的重大決策部署。在2019年和2020年，全國(guó)進(jìn)一步實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策，既是有力的應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力的有效措施，也是積極的財(cái)政政策加力提效的必然選擇，有利于推動(dòng)我國(guó)向高質(zhì)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)型。2020年和2021年，在全球新冠肺炎疫情流行的背景下，減稅降費(fèi)政策有力地助力“六穩(wěn)”“六?！?，保障和激發(fā)市場(chǎng)主體活力。2021年的《政府工作報(bào)告》指出，繼續(xù)優(yōu)化和落實(shí)減稅政策，幫助市場(chǎng)主體恢復(fù)元?dú)?、增?qiáng)活力，繼續(xù)執(zhí)行制度性減稅政策和實(shí)施新的結(jié)構(gòu)性減稅舉措。2021年3月，“十四五”規(guī)劃綱要指出，“強(qiáng)化要素保障和高效服務(wù)，鞏固拓展減稅降費(fèi)成果，降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，提升制造業(yè)根植性和競(jìng)爭(zhēng)力”。2021年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“要繼續(xù)面向市場(chǎng)主體實(shí)施新的減稅降費(fèi)，幫助他們特別是中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶減負(fù)紓困、恢復(fù)發(fā)展”。2022年的《政府工作報(bào)告》指出“減稅降費(fèi)是助企紓困直接有效的辦法”。減稅降費(fèi)政策的實(shí)施大幅降低市場(chǎng)主體成本負(fù)擔(dān)，激發(fā)和保障市場(chǎng)主體活力，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和有效落實(shí)“六穩(wěn)”“六保”政策。因而，科學(xué)認(rèn)識(shí)減稅降費(fèi)政策的長(zhǎng)期和短期經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，從總量和結(jié)構(gòu)視角識(shí)別減稅降費(fèi)政策的作用機(jī)制和路徑，有利于服務(wù)于我國(guó)市場(chǎng)發(fā)展和壯大的需求，有利于完善政府與市場(chǎng)之間的資源配置。繼續(xù)推動(dòng)和完善減稅降費(fèi)政策，既是現(xiàn)階段促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和向高質(zhì)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)型的必然要求，也是建立我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。基于文獻(xiàn)多集中討論減稅降費(fèi)政策的短期效應(yīng)機(jī)制，本文立足于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期視角，分析減稅降費(fèi)政策推行的邏輯機(jī)制，并提出進(jìn)一步完善減稅降費(fèi)政策的設(shè)計(jì)原則。

一、制度背景

從2016年開始，減稅降費(fèi)政策措施進(jìn)一步擴(kuò)大，結(jié)構(gòu)性和普惠性減稅政策并舉，在2020年的新冠肺炎疫情流行背景下，中央政府繼續(xù)執(zhí)行制度性減稅政策和實(shí)施新的結(jié)構(gòu)性減稅舉措。在減稅政策的國(guó)際實(shí)踐方面，20世紀(jì)80年代到90年代，“減低稅率、擴(kuò)大稅基”的稅制改革逐步從美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家擴(kuò)大到發(fā)展中國(guó)家。就美國(guó)而言，在2001年和2017年美國(guó)再次分別逐步推出了減稅方案來刺激消費(fèi)和增加就業(yè)，釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在國(guó)內(nèi)，基于我國(guó)在2008年的結(jié)構(gòu)性減稅和2012年推行“營(yíng)改增”稅制改革，中央政府從2016年開始推行大規(guī)模減稅降費(fèi)政策。從2016年開始，減稅降費(fèi)政策在企業(yè)所得稅、增值稅、個(gè)人所得稅、社保降費(fèi)等各個(gè)方面逐步展開，并相繼推出一系列有利于中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶的稅收優(yōu)惠政策，如表1所示。據(jù)稅務(wù)部門統(tǒng)計(jì)，2018年減稅降費(fèi)的規(guī)模為1.3萬億元，2019年該規(guī)模擴(kuò)大為2.36萬億元，在新冠疫情背景下，2020年的減稅降費(fèi)的規(guī)模超過2.6萬億元①，2021年全國(guó)減稅降費(fèi)的規(guī)模為1.1萬億元②。中央政府在2021年3月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》，一系列優(yōu)惠政策和便民征管措施相繼實(shí)施。減稅降費(fèi)政策一方面覆蓋大部分稅種，包括增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅等，再加上行政事業(yè)性收費(fèi)和社保費(fèi)的減免、政府性基金的減征等一系列政策措施；一方面不斷優(yōu)化征管效率和便民效率，持續(xù)深化稅收領(lǐng)域“放管服”改革，不斷培育和激發(fā)市場(chǎng)主體活力。

表1 減稅降費(fèi)政策的主要內(nèi)容(2016—2022年)

減稅降費(fèi)政策的推行，市場(chǎng)主體的稅收負(fù)擔(dān)下降，但也面臨一系列問題。首先，減稅降費(fèi)的規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，地方政府的財(cái)政可持續(xù)面臨的壓力增加?；谥醒牒偷胤秸谪?cái)政收支的責(zé)任和事權(quán)方面差異，地方政府的財(cái)政收入增速大幅減低(如圖1所示)，而財(cái)政支出規(guī)模無明顯變化的背景下，將增加地方政府的尋租空間，增加市場(chǎng)主體的交易成本，惡化政府和市場(chǎng)關(guān)系，不利于有序的和競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2019年、2020年全國(guó)稅收收入分別為157 992億元、154 310億元，依次同比增長(zhǎng)1%、同比下降2.3%，而全國(guó)非稅收入2019年、2020年分別達(dá)到32 390億元、28 585億元，依次同比增長(zhǎng)20.2%、同比下降11.7%，在2019年高于稅收增速19個(gè)百分點(diǎn)和在2020年低于稅收增速9個(gè)百分點(diǎn)③④。減稅降費(fèi)的資金規(guī)模巨大，將突出和加劇地方政府和市場(chǎng)間的沖突：首先，地方政府部門存在違規(guī)收費(fèi)以及將費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)等行為；行政審批的時(shí)間成本、機(jī)會(huì)成本和搜索成本等制度性交易成本仍然較高；政府部門間條塊分割依然是行政管理體制改革的難題；企業(yè)稅負(fù)不公平破壞市場(chǎng)秩序，存在“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，阻礙企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大和長(zhǎng)期發(fā)展等。其次，市場(chǎng)主體面臨一系列減稅降費(fèi)政策，不僅要面臨政策調(diào)整成本和管理成本，也面臨稅收政策調(diào)整的周期性和持續(xù)性，即在面臨稅收優(yōu)惠和減免的同時(shí)，面臨疑問就是：該項(xiàng)優(yōu)惠政策持續(xù)到什么時(shí)間？減稅降費(fèi)政策結(jié)束之后，該政策如何執(zhí)行？減稅降費(fèi)政策在短期內(nèi)直接惠及市場(chǎng)主體，但是減稅降費(fèi)政策間接地導(dǎo)致地方財(cái)政壓力加大，市場(chǎng)交易成本提升以及使得市場(chǎng)主體面臨政策的不確定性等問題也逐漸顯現(xiàn)。因而，在推行減稅降費(fèi)政策和調(diào)控短期經(jīng)濟(jì)時(shí)，中央政府應(yīng)該關(guān)注長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收政策改革，聚焦統(tǒng)籌稅收體系和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期和樹立市場(chǎng)信心，保持減稅降費(fèi)政策的穩(wěn)定性和前瞻性。

圖1 全國(guó)一般公共預(yù)算收入占GDP的比值、比值增長(zhǎng)率與GDP增長(zhǎng)率的變化趨勢(shì) 數(shù)據(jù)來源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。

1994年，分稅制改革以來，中央政府逐步實(shí)現(xiàn)兩個(gè)比重的提高，即財(cái)政收入占國(guó)民收入比重的提高和中央政府的財(cái)政收入占比的提高。在21世紀(jì)的第一個(gè)10年內(nèi)，全國(guó)呈現(xiàn)稅收收入增長(zhǎng)速度超過GDP增長(zhǎng)速度的現(xiàn)象[1]。從全國(guó)范圍看，如圖1所示，從2016年開始，全國(guó)一般公共預(yù)算收入占GDP比值的增長(zhǎng)率持續(xù)為負(fù)，基于財(cái)政支出具有剛性特點(diǎn)，將增加各級(jí)政府的財(cái)政壓力。在地方政府方面，聯(lián)合圖1和圖2發(fā)現(xiàn)財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的變化趨勢(shì)呈現(xiàn)多樣性特點(diǎn)，該特點(diǎn)與我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異化相關(guān)。

從1991—2020年的省級(jí)政府角度來看，如圖2所示，首先，在1994年分稅制改革之前和2020年，省級(jí)一般公共預(yù)算收入占GDP的比值的增長(zhǎng)率均值和GDP增長(zhǎng)率均值的變化趨勢(shì)與全國(guó)層面趨同。其次，在1994年分稅制改革以后，省級(jí)的財(cái)政收入占GDP比重的增長(zhǎng)率均值相比全國(guó)層面呈現(xiàn)更小的波動(dòng)性。從2011年的峰值開始省級(jí)的財(cái)政收入比值的增長(zhǎng)率均值出現(xiàn)下降趨勢(shì)，在2012—2016年間下降速度更快，從2016年開始該增長(zhǎng)率均值也持續(xù)為負(fù)。最后，省級(jí)的GDP增長(zhǎng)率的均值波動(dòng)幅度小于全國(guó)的GDP的情形，且二者均從2010年開始GDP增長(zhǎng)率呈現(xiàn)逐步降低趨勢(shì)，即中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。因而，從全國(guó)層面和區(qū)域?qū)用嬖诙愂帐杖胨胶徒?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率之間存在一定的差異性，在2010年后，省級(jí)財(cái)政收入占比的增長(zhǎng)率均值的下降趨勢(shì)領(lǐng)先，而全國(guó)GDP增長(zhǎng)率的下降趨勢(shì)領(lǐng)先?；谖覈?guó)的區(qū)域差異性和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不同，稅收政策執(zhí)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度呈現(xiàn)一定差異化，減稅降費(fèi)政策的實(shí)施也將表現(xiàn)出差異化執(zhí)行和落實(shí)情形，因而減稅降費(fèi)政策的設(shè)計(jì)既應(yīng)該考慮到不同地區(qū)間差異性，也應(yīng)該從長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)角度遵循稅制結(jié)構(gòu)改革的邏輯。

圖2 省級(jí)一般公共預(yù)算收入占GDP的比值增長(zhǎng)率均值與GDP增長(zhǎng)率均值的變化趨勢(shì) 數(shù)據(jù)來源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。

在2021年3月，“十四五”規(guī)劃綱要一方面強(qiáng)調(diào)鞏固拓展減稅降費(fèi)成果，降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本；一方面指出優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善現(xiàn)代稅收制度。因而，應(yīng)統(tǒng)籌中央與地方政府的收支行為，統(tǒng)籌短期增長(zhǎng)和長(zhǎng)期增長(zhǎng)視角下的減稅降費(fèi)政策，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)和穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

二、長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)視角下減稅降費(fèi)政策的理論邏輯

首先，在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流文獻(xiàn)方面，稅收與長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的文獻(xiàn)以宏觀理論分析為基礎(chǔ)，其核心聚焦于新古典增長(zhǎng)模型中的轉(zhuǎn)移動(dòng)態(tài)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)均衡；較多的經(jīng)驗(yàn)分析文獻(xiàn)基于時(shí)間序列數(shù)據(jù)，以向量自回歸類模型(VAR、SVAR等)展開分析討論，且其關(guān)注時(shí)間周期也較短，多在數(shù)個(gè)季度之間[2-5]。還有大量文獻(xiàn)聚焦于稅收政策調(diào)整的短期的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)機(jī)制，不再展開討論。其次，部分文獻(xiàn)聚焦于新中國(guó)稅收體制的變遷歷程[6]。最后，基于我國(guó)現(xiàn)階段的減稅降費(fèi)政策的實(shí)踐，關(guān)注減稅降費(fèi)政策的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的文獻(xiàn)逐漸增多，張斌(2019)分別從總量和結(jié)構(gòu)、短期和長(zhǎng)期的角度提出減稅降費(fèi)可持續(xù)的現(xiàn)實(shí)選擇[7]；郭慶旺(2019)提出，在減稅降費(fèi)背景下，若要保證財(cái)政健康發(fā)展，必須深化財(cái)政體制改革、制定財(cái)政整頓策略、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、削減財(cái)政補(bǔ)貼等等[8]。

稅收政策的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)的理論機(jī)制也受到各經(jīng)濟(jì)學(xué)派的關(guān)注。首先，西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)派的稅收理論更關(guān)注稅收政策的短期效應(yīng)，以凱恩斯學(xué)派、供給學(xué)派和內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)學(xué)派為例，三者均強(qiáng)調(diào)稅收政策的短期效應(yīng)。其次，在稅收政策的長(zhǎng)期增長(zhǎng)效應(yīng)方面的文獻(xiàn)較少，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論主要強(qiáng)調(diào)稅收政策的“適應(yīng)性”，稅收政策應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，或者與生產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。最后，在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整與制度變遷進(jìn)程也應(yīng)就有“適應(yīng)性”。制度變遷將會(huì)影響長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，稅收政策的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效應(yīng)將取決于稅收政策和制度結(jié)構(gòu)適應(yīng)性和匹配性。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)指出變化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和不斷調(diào)整的交易成本將不斷降低市場(chǎng)交易中制度性成本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來說，稅收政策的調(diào)整和改革，一方面應(yīng)與不斷變化的制度體系相適應(yīng)，一方面應(yīng)與該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。本文基于WILLIAMSON的制度層次理論[9]，對(duì)稅收結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)程進(jìn)行識(shí)別和研討，建立減稅降費(fèi)的理論判斷。

WILLIAMSON的制度層次理論的研究框架如表2所示，將稅收行為變化嵌入到制度層次理論中，該理論框架有助于理解近年來減稅降費(fèi)政策的設(shè)計(jì)理念和理論邏輯。WILLIAMSON的制度層次理論既提綱挈領(lǐng)地繪制了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論邏輯，又有效地概述制度生成與演化方面的進(jìn)程，有助于對(duì)多樣化、多層次的制度開展研究。因而，制度層次理論框架有助于理解近年來持續(xù)性減稅降費(fèi)政策和從長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)視角下建立減稅降費(fèi)的理論邏輯。WILLIAMSON的制度層次理論，4個(gè)層次是環(huán)環(huán)相扣，遞進(jìn)推進(jìn)，層次分明。第一層次為社會(huì)嵌入層，被視為自發(fā)形成的，其變化頻率約為100～1000年；第二層次為制度環(huán)境層，其目的是制定正確的制度環(huán)境，此時(shí)的制度環(huán)境既可以是人為設(shè)計(jì)的，也可以是進(jìn)化形成的，其變化頻率約為10～100年；第三層次為治理結(jié)構(gòu)層，其目的是設(shè)計(jì)正確的治理結(jié)構(gòu)，指人類在制度環(huán)境的約束下市場(chǎng)主體的自主選擇行為，其變化頻率約為1～10年；第四層次為資源配置層，其目的是市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)邊際最優(yōu)，其變化頻率為持續(xù)不斷的。

表2 WILLIAMSON的制度層次理論與減稅降費(fèi)的理論邏輯

將稅制體系和稅制結(jié)構(gòu)的變遷進(jìn)程嵌入WILLIAMSON的制度層次理論，從第一到第四層次依次為：稅收與國(guó)家，稅收制度，稅制改革，減稅降費(fèi)，如表2所示。第一，社會(huì)嵌入層是稅收與國(guó)家，在歷史進(jìn)程中，典型的稅收與國(guó)家的關(guān)系特征為領(lǐng)地國(guó)家、稅收國(guó)家、生產(chǎn)國(guó)家、福利國(guó)家等[10-11]。第二，制度環(huán)境層是稅收制度，如我國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支制、財(cái)政包干制和分稅制等財(cái)政體制下的稅收制度。第三，治理結(jié)構(gòu)層是稅制改革，如分稅制改革以來，增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅等稅種設(shè)計(jì)，均是不間斷的調(diào)整和優(yōu)化。第四，減稅降費(fèi)政策定義為資源配置層，如2016年以來，我國(guó)連續(xù)推出減稅降費(fèi)政策，服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革和向高質(zhì)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)型發(fā)展；以及2020年新冠疫情以來的保增長(zhǎng)和保就業(yè)的減稅政策。不斷調(diào)整的減稅降費(fèi)政策直接作用于市場(chǎng)主體的資源配置，激勵(lì)市場(chǎng)主體追求最優(yōu)行為。但是，顯然可見，資源配置層并不僅僅包括減稅降費(fèi)，也包括部分稅種的稅率變化，稅種的開征與退出等稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

基于稅收體制與制度層次理論的匹配分析，在長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)視角下的減稅降費(fèi)政策的理論邏輯為：第一，減稅降費(fèi)政策是不斷調(diào)整的政策改革；第二，長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)視角下的減稅降費(fèi)政策應(yīng)遵循稅制改革的大方向；第三，稅收制度的不斷改革和完善，應(yīng)與社會(huì)的市場(chǎng)環(huán)境和制度環(huán)境相適應(yīng)，形成稅收制度和社會(huì)發(fā)展的良性地、協(xié)調(diào)地、互相地作用機(jī)制；第四，與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的稅收制度，有利于國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展。

首先，減稅降費(fèi)政策是不斷調(diào)整的政策改革，也就是說，減稅降費(fèi)政策是持續(xù)不斷的，不斷調(diào)整的。在減稅降費(fèi)的政策實(shí)踐中，從2016年開始，以增值稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、社保繳費(fèi)等主要稅種為核心，減稅降費(fèi)政策不斷調(diào)整和優(yōu)化，如逐步降低稅率或費(fèi)率，逐步擴(kuò)大專項(xiàng)扣除范圍，如逐步提高研發(fā)費(fèi)用的加計(jì)扣除比例等。因而，減稅降費(fèi)政策措施是結(jié)構(gòu)性和普惠性減稅政策并舉，特別是在2020年的新冠肺炎流行背景下，中央政府繼續(xù)執(zhí)行制度性減稅政策和實(shí)施新的結(jié)構(gòu)性減稅舉措。不斷調(diào)整的減稅降費(fèi)政策將最優(yōu)化市場(chǎng)主體的福利和保障市場(chǎng)主體的發(fā)展壯大，市場(chǎng)主體的發(fā)展壯大則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型改革和不斷發(fā)展的根基。

其次，長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)視角下的減稅降費(fèi)政策應(yīng)遵循稅制改革的大方向，也就是說，長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)視角下的減稅降費(fèi)政策就是稅制改革。從2016年開始，在企業(yè)所得稅方面不斷提高小型微利企業(yè)的所得稅應(yīng)納稅所得額標(biāo)準(zhǔn)和研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例；從2018年開始個(gè)人所得稅征管改革向綜合型改革；從2016年開始持續(xù)降低增值稅稅率和從2019年開始逐步降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率等。上述減稅降費(fèi)政策的不斷調(diào)整，其邏輯為：一是逐步降低間接稅比重，繼續(xù)保障企業(yè)利益，做大做強(qiáng)企業(yè)主體；二是逐步向綜合型的個(gè)人所得稅改革，布局和建構(gòu)直接稅稅制體系。上述減稅降費(fèi)政策調(diào)整與“十四五”規(guī)劃綱要指出提高直接稅比重的稅制改革方向相吻合。從長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)視角來看，以稅制改革為方向的減稅降費(fèi)政策，既是服務(wù)于短期內(nèi)市場(chǎng)主體的福利行為，也是長(zhǎng)期內(nèi)助力于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也就是稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，屬于稅制改革范疇。

再次，稅收制度的不斷改革和完善，應(yīng)與社會(huì)的市場(chǎng)環(huán)境和制度環(huán)境相適應(yīng)，進(jìn)而建立服務(wù)于市場(chǎng)體系和國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展的成熟的稅收制度體系。以我國(guó)的實(shí)踐來說，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體系從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系轉(zhuǎn)變，稅收制度也從統(tǒng)收統(tǒng)支、財(cái)政包干制、分稅制財(cái)政體制下稅收政策不斷調(diào)整、改進(jìn)和完善，與經(jīng)濟(jì)體系相配套、相協(xié)調(diào)的稅收制度也將反作用于經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)進(jìn)步。

最后，與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的稅收制度，有利于國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展?，F(xiàn)代國(guó)家的國(guó)家治理和社會(huì)發(fā)展是以財(cái)政安全、財(cái)政可持續(xù)性、稅收汲取能力為基礎(chǔ)的。自現(xiàn)代國(guó)家出現(xiàn)以來，社會(huì)發(fā)展與財(cái)政體制協(xié)同演進(jìn)，財(cái)稅體制的功能與社會(huì)發(fā)展內(nèi)容相匹配，與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的財(cái)稅制度，進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展。現(xiàn)階段，我國(guó)面臨建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的重任，要求建立現(xiàn)代財(cái)稅制度和現(xiàn)代稅收體系，而現(xiàn)代稅收體系的衡量標(biāo)準(zhǔn)則是稅收制度是否與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)，是否服務(wù)于市場(chǎng)環(huán)境的優(yōu)化和國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展。

三、長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)視角下的減稅降費(fèi)政策設(shè)計(jì)原則

在“十四五”規(guī)劃的新發(fā)展格局和向高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下，減稅降費(fèi)政策應(yīng)不僅著眼于減稅降費(fèi)的短期效應(yīng)，更應(yīng)該立足于長(zhǎng)期的和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷調(diào)整和優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。在與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的作用機(jī)制中，稅收政策應(yīng)突出稅收的中性作用，在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)均衡的調(diào)整、配置和實(shí)現(xiàn)過程中使得稅收的財(cái)政調(diào)控作用最大化。因而，我們提出在長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)視角下減稅降費(fèi)的設(shè)計(jì)原則。

第一，稅收法定原則。在稅收政策執(zhí)行過程中強(qiáng)調(diào)和落實(shí)稅收法定，推進(jìn)稅費(fèi)征管的透明化、公開化。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型背景下，一系列減稅降費(fèi)政策的推行實(shí)施，要保障稅收政策的紅利惠及市場(chǎng)主體，其核心是保障減稅降費(fèi)政策的有效推行和落地，而應(yīng)明晰政府收費(fèi)和稅收條目，樹立稅收法定的原則，有利于減稅降費(fèi)政策的有效落實(shí)。稅收法定原則既有利于樹立市場(chǎng)主體的稅收意識(shí)，也有利于明晰市場(chǎng)主體的責(zé)任，厘清稅費(fèi)征納的來源、規(guī)則和用途，建立良好的市場(chǎng)主體和政府間關(guān)系，也有利于市場(chǎng)主體的稅收遵從，減少偷稅漏稅現(xiàn)象。在稅收法定原則的基礎(chǔ)上，稅務(wù)部門要進(jìn)一步保障稅費(fèi)征管的透明化、公開化、簡(jiǎn)便化。稅費(fèi)征管的透明化既能保障減稅降費(fèi)政策的推行，也有利于樹立政府的服務(wù)意識(shí)，服務(wù)于市場(chǎng)主體的納稅行為，與放管服改革相適應(yīng)，共同營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，推進(jìn)減稅降費(fèi)政策的有效落實(shí)。

第二，統(tǒng)一性原則。即保障減稅降費(fèi)與稅制改革統(tǒng)一，統(tǒng)籌減稅降費(fèi)政策和稅制改革調(diào)整，保證稅收制度與市場(chǎng)體制的適應(yīng)性、協(xié)調(diào)性。推進(jìn)減稅降費(fèi)政策與稅收結(jié)構(gòu)優(yōu)化相銜接，保障稅收體系的長(zhǎng)期性、可持續(xù)性?！笆奈濉币?guī)劃指出，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和健全地方稅收體系是建立現(xiàn)代稅收制度的重要內(nèi)容，而減稅降費(fèi)的改革舉措也與之相互聯(lián)接、相互協(xié)調(diào)、相互推進(jìn)，進(jìn)而才能建立科學(xué)、長(zhǎng)期的稅制結(jié)構(gòu)變遷的邏輯和體系，實(shí)現(xiàn)稅收體系的可持續(xù)性和長(zhǎng)期性。在減稅降費(fèi)的政策改革中，在2020年前核心舉措包括增值稅稅率的進(jìn)一步下調(diào)和個(gè)人所得稅的專項(xiàng)扣除的改革舉措；在2020年后的核心舉措包括降低社保繳費(fèi)和降低中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶等市場(chǎng)主體稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。上述改革措施既表明減稅降費(fèi)政策的不斷調(diào)整，在不同市場(chǎng)體制和社會(huì)環(huán)境下優(yōu)化和調(diào)整減稅降費(fèi)的政策措施，也表明在新的市場(chǎng)環(huán)境下稅制結(jié)構(gòu)需要不斷優(yōu)化和完善。雖然，上述改革取得較大的進(jìn)展，但是稅制結(jié)構(gòu)在調(diào)整的步伐、力度方面，在減稅降費(fèi)政策和稅制改革調(diào)整的統(tǒng)籌性、統(tǒng)一性方面，在政策設(shè)計(jì)的長(zhǎng)期性、全面性、整體性方面，需要進(jìn)一步的提高和完善。

第三，弱化任務(wù)性，加強(qiáng)監(jiān)督性。弱化稅收計(jì)劃性和稅收任務(wù)性，稅收任務(wù)性將扭曲市場(chǎng)機(jī)制，造成資源誤置，損害市場(chǎng)主體的福利效用，應(yīng)該減少稅收征管過程中任務(wù)性和扭曲性，加強(qiáng)稅收征管過程中監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，保障市場(chǎng)體制的公平性和市場(chǎng)機(jī)制的高效性，保障市場(chǎng)的資源分配機(jī)制。在2019年全國(guó)非稅收入的同比增長(zhǎng)速度高于稅收收入增速19個(gè)百分點(diǎn)⑤，該數(shù)據(jù)表明，雖然減稅降費(fèi)的政策效果有顯著性，但是非稅收入的大幅增長(zhǎng)，也應(yīng)該引起政府機(jī)關(guān)和相關(guān)部門的關(guān)注，弱化稅費(fèi)征管過程的任務(wù)性，加強(qiáng)監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，側(cè)面保障稅收征管過程效率性和公正性。地方政府和稅務(wù)部門應(yīng)該深化預(yù)算收入管理，科學(xué)設(shè)計(jì)預(yù)算收支額度，減少預(yù)算偏離，減少在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)推動(dòng)下的各級(jí)政府任務(wù)的層層加碼，減少稅收計(jì)劃性和稅收任務(wù)性，減少稅收扭曲。2021年3月，中共中央發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》指出，“基本建成以‘雙隨機(jī)、一公開’監(jiān)管和‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管’為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以‘信用+風(fēng)險(xiǎn)’監(jiān)管為基礎(chǔ)的稅務(wù)監(jiān)管新體系，實(shí)現(xiàn)從‘以票管稅’向‘以數(shù)治稅’分類精準(zhǔn)監(jiān)管轉(zhuǎn)變”。在新時(shí)期的稅收征管的監(jiān)督機(jī)制中，要充分利用信息科學(xué)技術(shù)，加大稅收法律法規(guī)的宣傳、普及和簡(jiǎn)化稅收征管程序，減少稅收官員的壟斷權(quán)和自主決定權(quán)，聯(lián)接監(jiān)督體制和問責(zé)機(jī)制，保證稅收征管政策的透明化，繼而減少稅收管理中的腐敗行為，發(fā)揮稅收政策的調(diào)整和調(diào)控作用。因而，提高和發(fā)揮政府收入預(yù)算管理的科學(xué)性，將減少稅收任務(wù)的扭曲，而減少稅收任務(wù)性和計(jì)劃性，強(qiáng)化稅收征管的監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，進(jìn)而優(yōu)化經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的資源配置，提高經(jīng)濟(jì)效率。

第四，強(qiáng)化績(jī)效管理，健全獎(jiǎng)懲制度。深化財(cái)政預(yù)算績(jī)效改革，提高稅收征管效率和財(cái)政支出資金的使用效率，保證財(cái)政資金服務(wù)于社會(huì)效用最大化和市場(chǎng)主體福利的優(yōu)先級(jí)；提高財(cái)政收入的績(jī)效管理，保障稅收征管法制化的基礎(chǔ)上深化對(duì)逃稅、漏稅現(xiàn)象的監(jiān)督和管理，健全稅務(wù)部門的獎(jiǎng)懲制度，提高稅務(wù)部門的積極性、主動(dòng)性。“十四五”規(guī)劃綱要指出“強(qiáng)化預(yù)算約束和績(jī)效管理”和“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”，保障對(duì)稅收征管過程和財(cái)政資金支出中的監(jiān)督管理，減少制度成本和協(xié)調(diào)成本，提高稅收征管效率和資金使用效率。建立稅務(wù)部門的獎(jiǎng)懲制度，促進(jìn)和提高地方政府和稅務(wù)部門挖潛增收的主動(dòng)性和積極性，增強(qiáng)地方財(cái)政的基本保障能力。

[注 釋]

① 數(shù)據(jù)來源：國(guó)務(wù)院公報(bào)，http://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5593438.htm。

② http://www.gov.cn/xinwen/2022-01/27/content_5670654.htm。

③ 數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部官網(wǎng)，http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202002/t20200210_3467695.htm。

④ 數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部官網(wǎng)，http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202101/t20210128_3650522.htm。

⑤ 數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部官網(wǎng)，http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202002/t20200210_3467695.htm。