中國(guó)碳排放權(quán)交易政策的理論基礎(chǔ)、演進(jìn)邏輯及創(chuàng)新發(fā)展*

王叢虎 駱 飛

一、問(wèn)題的提出

自1997年《京都議定書(shū)》首次提出“碳排放權(quán)交易”概念以來(lái)，碳排放權(quán)交易正在成為實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的關(guān)鍵政策工具。2020年9月，習(xí)近平在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出“2030年前盡力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年盡力實(shí)現(xiàn)碳中和”的“雙碳”目標(biāo)。因此，如何運(yùn)用關(guān)鍵政策工具實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展，逐漸成為當(dāng)前需要關(guān)注的一個(gè)重要問(wèn)題。換言之，在“雙碳”目標(biāo)的指引下，碳排放權(quán)交易這一政策工具如何錨定目標(biāo)、優(yōu)化過(guò)程、保障效果等將是當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)值得關(guān)注的重要問(wèn)題。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外有關(guān)碳排放權(quán)交易的研究日益豐富，存在諸多共識(shí)。一是關(guān)于碳排放權(quán)交易政策工具的屬性問(wèn)題。碳排放權(quán)交易是一種市場(chǎng)化的政策工具，其通過(guò)產(chǎn)權(quán)明晰和交易機(jī)制使得外部成本內(nèi)部化[1]。相較于其他政策工具，碳排放權(quán)交易更加有效，因其實(shí)現(xiàn)了更低的減排成本和更高的減排效率與效益[2]。此外，碳排放權(quán)交易政策試點(diǎn)還能夠?qū)崿F(xiàn)減排與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，具有較為顯著的“雙重紅利”[3]。二是關(guān)于碳排放權(quán)交易政策的運(yùn)行機(jī)制。學(xué)者在梳理我國(guó)碳排放權(quán)交易的管理沿革和發(fā)展的基礎(chǔ)上，認(rèn)為我國(guó)碳排放權(quán)交易的參與主體不足、監(jiān)管不夠[4]。為此，碳排放權(quán)交易應(yīng)關(guān)注宏觀的總量控制、中觀的分配機(jī)制、微觀的監(jiān)管等方面內(nèi)容[5]，綜合運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等傾斜性政策促進(jìn)碳排放權(quán)交易的平穩(wěn)合理運(yùn)作[6]。三是有關(guān)碳排放權(quán)交易的政策效應(yīng)問(wèn)題。我國(guó)碳排放權(quán)交易政策顯著促進(jìn)了煤炭、鋼鐵等行業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新[7]。碳排放權(quán)交易通過(guò)降低交易成本，顯著改善了企業(yè)的能源結(jié)構(gòu)、促進(jìn)了減排技術(shù)創(chuàng)新[8]；碳排放權(quán)交易顯然也有利于地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)[9]等。

理論界在碳排放權(quán)交易的公共政策屬性及其有效性方面存在諸多共識(shí)。碳排放權(quán)交易政策的實(shí)施是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，我們?nèi)绾卫斫馓寂欧艡?quán)交易政策所遵循的理論邏輯？我國(guó)碳排放權(quán)交易政策的演進(jìn)又呈現(xiàn)怎樣的態(tài)勢(shì)和特征？這些問(wèn)題并未得到充分關(guān)注與討論。一方面，現(xiàn)有研究并未將碳排放權(quán)交易的內(nèi)在機(jī)理納入分析框架，忽略了碳排放權(quán)交易本身蘊(yùn)含的理論邏輯；另一方面，碳排放權(quán)交易的理論邏輯與政策發(fā)展之間存在的互動(dòng)關(guān)系尚未得到充分刻畫(huà)。基于此，本文擬從理論視角解釋碳排放權(quán)交易政策的內(nèi)在機(jī)理與理論意涵，分析我國(guó)碳排放權(quán)交易政策的演進(jìn)邏輯，提出我國(guó)碳排放權(quán)交易政策現(xiàn)存的問(wèn)題與完善之路。

二、碳排放權(quán)交易政策的理論基礎(chǔ)

碳排放權(quán)交易政策的理論基礎(chǔ)主要來(lái)源于三個(gè)方面。一是公共物品理論。碳排放權(quán)交易的基本目的在于減少溫室氣體排放，維護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境。對(duì)于社會(huì)和全體民眾而言，良好的生態(tài)環(huán)境無(wú)疑是最為普惠的公共物品。二是交易費(fèi)用理論。碳排放權(quán)交易是通過(guò)交易機(jī)制實(shí)現(xiàn)污染減排，其交易機(jī)制的構(gòu)建與完善至關(guān)重要，交易費(fèi)用理論為這一過(guò)程提供了理論遵循。三是交易價(jià)值理論。碳排放權(quán)交易關(guān)系到長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和短期增長(zhǎng)、全體利益和局部利益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)等多重價(jià)值，不同價(jià)值之間如何進(jìn)行排序與權(quán)衡，交易價(jià)值理論為其提供了分析框架。作為一項(xiàng)公共政策，碳排放權(quán)交易應(yīng)當(dāng)以公共利益為根本遵循，以公共價(jià)值為基本導(dǎo)向，通過(guò)各種手段降低交易費(fèi)用，盡力滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。同時(shí)，作為一項(xiàng)公共資源的交易，碳排放權(quán)交易應(yīng)該滿(mǎn)足公平、透明、服務(wù)、綠色等公共行政的基本價(jià)值，也要滿(mǎn)足節(jié)約、效益等經(jīng)濟(jì)的基本價(jià)值[10]。

(一)理論支撐：公共物品、交易費(fèi)用、交易價(jià)值

碳排放權(quán)交易起源于對(duì)溫室氣體的減排需要。工業(yè)革命以來(lái)，人類(lèi)排放的大量溫室氣體對(duì)于潔凈的自然環(huán)境產(chǎn)生了災(zāi)難性的破壞。據(jù)聯(lián)合國(guó)(IPCC)評(píng)估報(bào)告顯示，由人類(lèi)活動(dòng)產(chǎn)生的溫室氣體導(dǎo)致全球升溫1攝氏度以上，這給冷暖均衡、降水均衡、生物多樣性等方面帶來(lái)沉重打擊[11]。對(duì)于民眾來(lái)說(shuō)，潔凈的自然環(huán)境又是生存發(fā)展必不可少的條件。為什么人類(lèi)會(huì)對(duì)自己賴(lài)以生存的現(xiàn)實(shí)環(huán)境產(chǎn)生永久性的破壞？公共物品理論為其提供了一個(gè)可能的答案。

潔凈的自然環(huán)境是一種公共物品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性的基本特點(diǎn)[12]。非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性導(dǎo)致在公共物品的使用過(guò)程中，既無(wú)法排除新的消費(fèi)者加入進(jìn)來(lái)，也無(wú)法針對(duì)特定的消費(fèi)者群體進(jìn)行定價(jià)與交易。因此，人們對(duì)于公共物品的消費(fèi)和使用往往容易無(wú)所節(jié)制，最后導(dǎo)致“每個(gè)人追求最佳利益，走向公地的毀滅”。哈丁將這一過(guò)程描述為“公地悲劇[13](P41-49)”。對(duì)于民眾來(lái)說(shuō)，每個(gè)人都能從潔凈的空氣、水源、土壤中受益，但同時(shí)難以界定每個(gè)人對(duì)于空氣、水源、土壤的效用，從而無(wú)法界定相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)。對(duì)于理性人來(lái)說(shuō)，無(wú)節(jié)制地增加公共物品的消費(fèi)成為一種必然選擇。溫室氣體排放、工業(yè)廢水排放、工業(yè)垃圾填埋等機(jī)會(huì)主義行為就順理成章地出現(xiàn)。在缺乏有效規(guī)制、促進(jìn)集體行動(dòng)的前提之下，民眾并沒(méi)有充足的意愿與能力維護(hù)良好的自然環(huán)境，自然環(huán)境的污染與惡化在所難免。近年來(lái)，人類(lèi)活動(dòng)導(dǎo)致氣候變化與環(huán)境污染的發(fā)展歷程證明了這一理論邏輯的現(xiàn)實(shí)意涵。據(jù)聯(lián)合國(guó)評(píng)估報(bào)告顯示，溫室氣體排放正在持續(xù)加劇物種滅絕風(fēng)險(xiǎn)，加劇糧食危機(jī)，導(dǎo)致人道主義災(zāi)難[14]。

如何促成集體行動(dòng)與有效規(guī)制呢？交易費(fèi)用理論為其提供了可行的參考。交易費(fèi)用理論將人與人之間對(duì)自然物的權(quán)利轉(zhuǎn)讓與取得看成一種交易，這種交易可以被分為買(mǎi)賣(mài)交易、管理交易、限額交易三種類(lèi)型[15](P32-34)。交易費(fèi)用將消費(fèi)者對(duì)于公共物品的使用看作一種權(quán)利，并強(qiáng)調(diào)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)權(quán)利的使用進(jìn)行定價(jià)與交易，從而真實(shí)地反映出公共物品的價(jià)格，避免外部性的產(chǎn)生[16]。按照交易費(fèi)用理論的觀點(diǎn)，化解“公地悲劇”的關(guān)鍵就是通過(guò)構(gòu)建有效的交易機(jī)制，促使每個(gè)消費(fèi)者分擔(dān)起公共物品的供給成本[17]。公共部門(mén)可以設(shè)計(jì)一種價(jià)格機(jī)制，將公共物品使用中帶來(lái)的社會(huì)成本進(jìn)行價(jià)值顯化，從而將其納入經(jīng)濟(jì)主體所需支付的總成本之中，實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化[18]。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，交易機(jī)制顯著提升了運(yùn)作效率，降低了環(huán)境成本[19](P110-112)。但在現(xiàn)實(shí)環(huán)境之中，交易機(jī)制的運(yùn)作并不總是順暢無(wú)礙的。在市場(chǎng)活動(dòng)之中，存在著大量的交易費(fèi)用，其在價(jià)格信號(hào)、交易達(dá)成、履約行為等方面產(chǎn)生作用[20]。因此，交易費(fèi)用的降低是構(gòu)建有效交易機(jī)制的關(guān)鍵?？扑固岢?，若交易費(fèi)用為零，無(wú)論權(quán)利如何界定，都可以通過(guò)市場(chǎng)交易達(dá)到資源的最佳配置[21]。那么，誰(shuí)來(lái)降低交易費(fèi)用？

公共部門(mén)肩負(fù)著解決上述難題的重任。一方面，公共部門(mén)是公民意志的代表和公共利益的捍衛(wèi)者，在提供和維持公共產(chǎn)品、共有資源和自然資源的保護(hù)等方面扮演著重要的角色。因此，公共部門(mén)對(duì)于保護(hù)環(huán)境、維持生態(tài)、減少排放、促進(jìn)低碳發(fā)展等方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任。另一方面，公共部門(mén)可以通過(guò)制度設(shè)計(jì)、政策工具、政策創(chuàng)新等方式構(gòu)建交易機(jī)制并對(duì)其不斷迭代，持續(xù)降低制度性交易成本，促進(jìn)交易機(jī)制的高效運(yùn)作。事實(shí)上，公共部門(mén)可以運(yùn)用多種機(jī)制、方法、手段與技術(shù)，包括行政指令、規(guī)章與制度、規(guī)則與禁令、稅收和津貼等。而在新公共管理的浪潮之下，強(qiáng)制性政策工具因其可能帶來(lái)的市場(chǎng)扭曲與尋租風(fēng)險(xiǎn)而走向邊緣，市場(chǎng)化政策工具逐漸成為主流。

碳排放權(quán)交易無(wú)疑是一種兼具市場(chǎng)特性與政策特性的工具。從市場(chǎng)屬性來(lái)說(shuō)，碳排放權(quán)交易依賴(lài)市場(chǎng)化機(jī)制，其依托交易機(jī)制和價(jià)格信號(hào)運(yùn)作。因此，保障市場(chǎng)的高效運(yùn)作，降低交易費(fèi)用無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)碳排放權(quán)交易平穩(wěn)健康發(fā)展的應(yīng)有之義。從政策屬性來(lái)說(shuō)，碳排放權(quán)交易旨在實(shí)現(xiàn)污染減排、維護(hù)生態(tài)環(huán)境的有效工具，勢(shì)必對(duì)某些高能耗、高污染、高排放的企業(yè)造成壓力，也可能對(duì)短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成沖擊。因此，多元政策目標(biāo)之間的相互協(xié)同，無(wú)疑是碳排放權(quán)交易政策發(fā)展的又一重要議題。

對(duì)于公共部門(mén)來(lái)說(shuō)，如何實(shí)現(xiàn)不同價(jià)值、不同政策目標(biāo)之間的調(diào)和？交易價(jià)值理論為其提供了可行的思路與借鑒。交易價(jià)值理論認(rèn)為，市場(chǎng)化的政策工具不能簡(jiǎn)單地以降低交易費(fèi)用為目標(biāo)，而要在明確政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行政策設(shè)計(jì)與創(chuàng)新。換言之，交易機(jī)制需要引入公共價(jià)值的視角，將公共利益、公共價(jià)值引入公共政策的設(shè)計(jì)之中，如此才能保障公共政策不偏離原有的政策目標(biāo)，避免政策失敗。公共部門(mén)的使命和意義在于創(chuàng)造公共價(jià)值、實(shí)現(xiàn)公共利益。在政策工具的使用中，要將公共價(jià)值與交易機(jī)制進(jìn)行整合，通過(guò)動(dòng)態(tài)的政策調(diào)整，滿(mǎn)足不同時(shí)期、不同類(lèi)型的公共價(jià)值。具體來(lái)說(shuō)，交易價(jià)值理論引入了“價(jià)值排序”和“認(rèn)知導(dǎo)向”兩個(gè)分析維度。對(duì)于某項(xiàng)政策工具而言，公共部門(mén)需要對(duì)其政策目標(biāo)進(jìn)行價(jià)值排序，將滿(mǎn)足公共利益的價(jià)值進(jìn)行優(yōu)先處理。同時(shí)，公共部門(mén)對(duì)于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、整體利益的認(rèn)知會(huì)導(dǎo)致不同的價(jià)值偏好，也會(huì)對(duì)政策工具的發(fā)展和創(chuàng)新產(chǎn)生不同的影響[22]?？傊?，作為一種工具，交易機(jī)制的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。以碳排放權(quán)交易為代表的市場(chǎng)化政策工具，其最終目的是促進(jìn)節(jié)能減排、助力“雙碳”目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值、維護(hù)公共利益?！傲己玫纳鷳B(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”[23](P14-16)。因此，在碳排放權(quán)交易的發(fā)展與變遷中，不僅應(yīng)當(dāng)注重降低交易費(fèi)用，更應(yīng)該注重公共利益與公共價(jià)值的滿(mǎn)足與實(shí)現(xiàn)。

綜上所述，碳排放權(quán)交易政策體現(xiàn)了三重理論源流。從公共物品理論的角度來(lái)看，碳排放權(quán)交易是旨在化解公地悲劇，減少環(huán)境污染的可行做法；從交易費(fèi)用理論的角度來(lái)看，碳排放權(quán)交易的發(fā)展需要遵循降低交易成本、促進(jìn)交易效率的基本思路，不斷推動(dòng)政策創(chuàng)新與制度設(shè)計(jì)；從交易價(jià)值理論的角度來(lái)看，碳排放權(quán)交易需要平衡不同政策目標(biāo)之間的價(jià)值排序，不斷實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值與公共利益。

(二)分析框架：目標(biāo)、過(guò)程、結(jié)果的互動(dòng)耦合

基于公共物品、交易費(fèi)用、交易價(jià)值理論，本文提取三個(gè)主要的價(jià)值觀念，分別是公地悲劇、交易成本和價(jià)值排序。不同的價(jià)值觀念實(shí)際指向政策分析與政策發(fā)展中的不同方面。公地悲劇指明了碳排放權(quán)交易的政策目標(biāo)，也就是維護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境，保護(hù)最廣大的公共利益。交易成本強(qiáng)調(diào)碳排放權(quán)交易的政策演進(jìn)，要求公共部門(mén)不斷推動(dòng)降低交易成本。價(jià)值排序要求公共部門(mén)關(guān)注公共價(jià)值、保障政策結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。結(jié)合三個(gè)理論在目標(biāo)、過(guò)程、結(jié)果方面的指向，本文構(gòu)建了碳排放權(quán)交易的分析框架(見(jiàn)圖1)。

圖1 碳排放權(quán)交易政策的理論基礎(chǔ)

作為一種旨在實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的政策工具，碳排放權(quán)交易的發(fā)展可以從三個(gè)方面理解：目標(biāo)、過(guò)程和結(jié)果。這三個(gè)方面密切聯(lián)系、耦合互動(dòng)，共同推動(dòng)碳排放權(quán)交易政策的發(fā)展與變遷。

第一，目標(biāo)。目標(biāo)是指碳排放權(quán)交易的政策目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)粗放式發(fā)展造成了生態(tài)破壞與環(huán)境污染。為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境、減少污染排放，碳排放權(quán)交易這一市場(chǎng)化的政策工具被引入我國(guó)。2017年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案》提到的“堅(jiān)持將碳市場(chǎng)作為控制溫室氣體排放政策工具的定位，切實(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)”為當(dāng)時(shí)的政策目標(biāo)。

第二，過(guò)程。過(guò)程是指碳排放權(quán)交易的政策完善與變遷。碳排放權(quán)交易政策的落實(shí)和完善不可能一蹴而就，而是需要結(jié)合政策目標(biāo)的實(shí)施效果與產(chǎn)出結(jié)果進(jìn)行調(diào)整與創(chuàng)新。碳排放權(quán)交易政策的完善與變遷需要遵循降低交易成本、提升市場(chǎng)效率的理論邏輯。歐盟、美國(guó)等在碳排放權(quán)的發(fā)展中引入的一系列旨在降低交易成本的策略，如拍賣(mài)分配、綠色基金等，提高了碳市場(chǎng)的效率[24]。

第三，結(jié)果。結(jié)果是指碳排放權(quán)交易的最終產(chǎn)出。碳排放權(quán)交易是助力“雙碳目標(biāo)”的市場(chǎng)化政策工具，“雙碳”目標(biāo)的最終產(chǎn)出則是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、開(kāi)創(chuàng)人與自然和諧共生新境界[25]。在碳排放權(quán)交易政策的實(shí)施過(guò)程中，以可持續(xù)、和諧、公平為代表的公共價(jià)值無(wú)疑是其主要目標(biāo)與價(jià)值偏好。根據(jù)交易價(jià)值理論，不同時(shí)期可能存在不同的價(jià)值排序與資源配置方式。因此，在碳排放權(quán)交易的實(shí)施和完善過(guò)程中，決策者需要適時(shí)根據(jù)公共價(jià)值的排序與偏好調(diào)整政策設(shè)計(jì)。

目標(biāo)、過(guò)程、結(jié)果三者之間存在耦合互動(dòng)關(guān)系。公共利益是所有公共政策設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)。政策在產(chǎn)生與發(fā)展過(guò)程中，需要不斷地與公共利益相匹配，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)適。在具體的政策措施之中，公共部門(mén)需要遵循交易成本的基本邏輯，提高交易效率。但與此同時(shí)，公共部門(mén)需要警惕“目標(biāo)置換”效應(yīng)，關(guān)注不同政策措施背后的公共價(jià)值，強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值的創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)。目標(biāo)是政策設(shè)計(jì)的初衷，發(fā)揮著錨定治理目標(biāo)的作用。政策目標(biāo)對(duì)政策過(guò)程與政策結(jié)果產(chǎn)生重要影響，不同的政策目標(biāo)決定了政策過(guò)程與政策結(jié)果的取向。過(guò)程重在描繪政策變遷與完善。一方面，根據(jù)目標(biāo)與結(jié)果調(diào)整其發(fā)展取向與改善措施；另一方面，需要吸收政策實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。結(jié)果為過(guò)程與目標(biāo)提供價(jià)值排序與政策選擇。政策目標(biāo)提供的是長(zhǎng)遠(yuǎn)、宏觀的導(dǎo)向，結(jié)果從中短期、中觀層面將目標(biāo)與過(guò)程結(jié)合起來(lái)，決策者通過(guò)結(jié)果不斷推動(dòng)過(guò)程與目標(biāo)之間的相互匹配。碳排放權(quán)交易的落實(shí)與完善離不開(kāi)目標(biāo)、過(guò)程、結(jié)果三者之間的耦合互動(dòng)。

三、我國(guó)碳排放權(quán)交易政策的演進(jìn)邏輯

相較于發(fā)達(dá)國(guó)家碳排放權(quán)交易的發(fā)展而言，我國(guó)碳排放權(quán)交易政策的落實(shí)和完善經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)變化過(guò)程。一方面，我國(guó)碳排放權(quán)交易政策經(jīng)歷了從國(guó)際走向國(guó)內(nèi)，從區(qū)域試點(diǎn)走向全國(guó)參與的發(fā)展歷程；另一方面，我國(guó)碳排放權(quán)交易政策實(shí)現(xiàn)了“后發(fā)先至”，早于歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家建立起全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。我國(guó)碳排放權(quán)交易政策是個(gè)漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程，即在不同階段，分別著眼于目標(biāo)、過(guò)程、結(jié)果三者之間的耦合互動(dòng)進(jìn)行政策設(shè)計(jì)與政策完善。

(一)參與和學(xué)習(xí)：構(gòu)建政策目標(biāo)

改革開(kāi)放以來(lái)，粗放式的高速增長(zhǎng)帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)騰飛，但也帶來(lái)了生態(tài)破壞與環(huán)境污染。在我國(guó)，自然資源中的“公地悲劇”日益凸顯。河流污染、空氣惡化、土壤重金屬化等問(wèn)題日益嚴(yán)重。以霧霾為例，彼時(shí)世界上空氣污染最嚴(yán)重的城市有7個(gè)在中國(guó)[26](P115-118)。我國(guó)霧霾天氣覆蓋面積達(dá)到75萬(wàn)平方公里，影響到北京、河北、天津、山西、陜西、河南等11個(gè)省市[27]。為了化解日益嚴(yán)峻復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題，我國(guó)以解決環(huán)境污染為目標(biāo)，積極引入碳排放權(quán)交易機(jī)制，參與國(guó)際間碳排放權(quán)交易。在這一時(shí)段，碳排放權(quán)交易的政策目標(biāo)在于化解公地悲劇，維護(hù)公共利益。

圍繞這一目標(biāo)，我國(guó)主要采用參與和學(xué)習(xí)的方式進(jìn)行。1998年，中國(guó)正式加入《京都議定書(shū)》，積極參與國(guó)際碳排放權(quán)交易。2005年6月，我國(guó)首個(gè)CDM項(xiàng)目——內(nèi)蒙古輝騰錫勒風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目在聯(lián)合國(guó)清潔發(fā)展執(zhí)行委員會(huì)注冊(cè)成功，這標(biāo)志著我國(guó)正式參與到國(guó)際碳排放權(quán)交易之中。此后，我國(guó)的碳排放權(quán)交易主要以CDM項(xiàng)目為主。2009年，我國(guó)注冊(cè)的CDM項(xiàng)目達(dá)到663個(gè)，占全球注冊(cè)項(xiàng)目的58%，數(shù)量達(dá)到世界第一[28]。

在過(guò)程層面，我國(guó)致力于運(yùn)用一系列制度設(shè)計(jì)降低交易成本。如2004年發(fā)改委等部門(mén)出臺(tái)《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理暫行辦法》，對(duì)我國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制的許可條件、管理和實(shí)施機(jī)構(gòu)、實(shí)施程序等方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。此后對(duì)《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》進(jìn)行修訂并對(duì)參與企業(yè)進(jìn)行所得稅減免[29]。

在結(jié)果層面，我國(guó)對(duì)于碳排放權(quán)交易尚未具備清晰定位。由于政策目標(biāo)是引入與學(xué)習(xí)，因此其在過(guò)程方面主要采用國(guó)外已有的成熟模式，并未進(jìn)行相應(yīng)的政策創(chuàng)新。實(shí)際上我國(guó)只是碳交易市場(chǎng)的參加者，無(wú)法參與碳市場(chǎng)規(guī)則的制定[30]。作為世界上第二大溫室氣體排放國(guó)，也是全世界CDM項(xiàng)目減排額度的最大供應(yīng)國(guó)，我國(guó)卻處于碳交易價(jià)值鏈的最低端，不利于我國(guó)碳排放權(quán)交易的良性健康發(fā)展。因此，在目標(biāo)導(dǎo)向之外，基于獨(dú)立自主的公共價(jià)值，亟須構(gòu)建區(qū)域內(nèi)的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。

(二)試點(diǎn)與擴(kuò)散：完善政策內(nèi)容

在明確獨(dú)立自主的公共價(jià)值目標(biāo)之后，我國(guó)碳排放權(quán)交易逐漸轉(zhuǎn)向了以過(guò)程為中心，致力于完善交易機(jī)制、措施、方法的思路。這一時(shí)期的政策導(dǎo)向?yàn)榻档徒灰壮杀?、?shí)現(xiàn)市場(chǎng)效率。從實(shí)踐層面來(lái)看，我國(guó)主要通過(guò)兩條路徑推動(dòng)碳排放權(quán)交易機(jī)制的建立與完善。一是碳排放權(quán)交易的地區(qū)試點(diǎn)。2011年10月，國(guó)家發(fā)改委辦公廳印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》(發(fā)改辦氣候〔2011〕2601號(hào))，同意在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。二是碳排放權(quán)交易的行業(yè)試點(diǎn)。2012年6月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》提出機(jī)構(gòu)、企業(yè)和團(tuán)體可以參與溫室氣體自愿減排量交易。從該文件關(guān)于自愿參與減排交易的企業(yè)名單中可以看出，參與減排交易的企業(yè)主要集中在以電力、煤炭、能源等高排放、高耗能為主的行業(yè)部門(mén)。

從過(guò)程層面來(lái)看，交易成本并未得到有效化解。一方面，區(qū)域交易市場(chǎng)的規(guī)模始終有限，無(wú)法充分發(fā)揮價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能[31]；另一方面，各個(gè)試點(diǎn)市場(chǎng)尚未達(dá)到有效狀態(tài)，存在不同程度的交易風(fēng)險(xiǎn)[32]。為此，亟須建立規(guī)模大、主體多、覆蓋廣、交易活躍的全國(guó)性統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)。但是，統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)需要合理的政策設(shè)計(jì)。歐盟的碳排放權(quán)交易就曾因額度分配、價(jià)格波動(dòng)等問(wèn)題備受詬病。統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)需要明確價(jià)值排序與共識(shí)。例如，美國(guó)就是因國(guó)內(nèi)對(duì)于環(huán)境保護(hù)、氣候變化等問(wèn)題的價(jià)值排序較低，同時(shí)對(duì)于集體行動(dòng)的必要性缺乏共識(shí)，最終導(dǎo)致建立統(tǒng)一碳市場(chǎng)失敗。因此，我國(guó)需要在結(jié)果層面進(jìn)一步推動(dòng)價(jià)值排序，明確短期與長(zhǎng)期、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)、整體利益與局部利益的權(quán)衡和比較，推動(dòng)公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

(三)推廣與創(chuàng)新：拓展政策應(yīng)用

在這一階段，決策者基于維護(hù)公共利益的目標(biāo)進(jìn)行了價(jià)值排序，以對(duì)目標(biāo)和過(guò)程層面產(chǎn)生影響。環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的價(jià)值導(dǎo)向要求不同部門(mén)將環(huán)保問(wèn)題置于政策中心，推動(dòng)政策工具的推陳出新。如黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)融入“五位一體”總體布局，要求把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)的各方面和全過(guò)程[33]。與此同時(shí)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用這一價(jià)值共識(shí)決定了市場(chǎng)化政策工具成為主流。因此，加快構(gòu)建區(qū)域內(nèi)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，推動(dòng)碳市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展逐漸成為碳排放權(quán)交易政策的重要問(wèn)題與產(chǎn)出的重要結(jié)果之一。

在過(guò)程層面，我國(guó)主要采用政策試點(diǎn)與制度設(shè)計(jì)的方式持續(xù)降低交易成本。從政策試點(diǎn)來(lái)看，我國(guó)首先著眼于建立行業(yè)內(nèi)部、地區(qū)之間的局部碳交易市場(chǎng)。利用行業(yè)內(nèi)部、地區(qū)之內(nèi)的信息流通和要素交換來(lái)壓減交易成本。例如，2017年國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》，并在發(fā)電行業(yè)率先啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易體系。從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，我國(guó)吸取歐盟、美國(guó)等經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在統(tǒng)一交易市場(chǎng)建設(shè)中設(shè)置基礎(chǔ)建設(shè)期、模擬運(yùn)行期，以避免交易市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)企業(yè)發(fā)展造成負(fù)面影響。同時(shí)，我國(guó)在國(guó)家層面組建生態(tài)環(huán)境部，有利于形成監(jiān)管合力，為統(tǒng)一碳市場(chǎng)提供了穩(wěn)定的制度預(yù)期，持續(xù)化解交易成本。

在結(jié)果層面，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)這一公共價(jià)值。2020年，習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上的講話中承諾：中國(guó)的二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。此后，習(xí)近平先后在聯(lián)合國(guó)生物多樣性峰會(huì)、巴黎和平論壇、金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人第十二次會(huì)晤、二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人利雅得峰會(huì)“守護(hù)地球”主題邊會(huì)等一系列重大外交場(chǎng)合中再三強(qiáng)調(diào)中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的決心和措施。黨的二十大報(bào)告提出，“推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色化、低碳化是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”[34](P50)，要“健全碳排放權(quán)市場(chǎng)交易制度。提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。積極參與應(yīng)對(duì)氣候變化全球治理”[34](P52)，以綠色為先、低碳為先的價(jià)值導(dǎo)向已經(jīng)成為碳排放權(quán)交易發(fā)展的指導(dǎo)原則。

總體來(lái)看，目標(biāo)、過(guò)程、結(jié)果三者之間的耦合互動(dòng)極大推進(jìn)了統(tǒng)一碳市場(chǎng)交易的發(fā)展步伐。2021年9月，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》。同年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》，此后多個(gè)部門(mén)先后印發(fā)文件，推動(dòng)統(tǒng)一碳排放權(quán)交易的實(shí)施。通過(guò)對(duì)與“碳排放權(quán)交易”相關(guān)政策的分析發(fā)現(xiàn)，2020年以后我國(guó)出臺(tái)的與碳排放權(quán)交易相關(guān)的政策數(shù)量達(dá)到歷史最大值(見(jiàn)圖2)。2021年，我國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)正式啟動(dòng)。截至2022年7月，全國(guó)碳排放權(quán)交易共運(yùn)行242個(gè)交易日，累計(jì)成交量1.94億噸，累計(jì)成交額84.92億元[35],我國(guó)已成為全球最大的碳市場(chǎng)。

圖2 我國(guó)碳排放權(quán)交易政策出臺(tái)情況

四、我國(guó)碳排放權(quán)交易政策的創(chuàng)新發(fā)展

碳排放權(quán)交易是實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的重要政策工具。盡管我國(guó)先于部分發(fā)達(dá)國(guó)家建立了統(tǒng)一碳市場(chǎng)，但我國(guó)碳排放權(quán)交易政策在諸多方面還有創(chuàng)新發(fā)展空間。一方面，要基于已有經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)碳排放權(quán)交易政策不斷完善；另一方面，要基于未來(lái)需要推動(dòng)碳排放權(quán)交易實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)其在“雙碳”目標(biāo)、共同富裕等重大問(wèn)題中發(fā)揮重要作用。

(一)目標(biāo)：融合與吸納

碳排放權(quán)交易的原初目標(biāo)在于減少溫室氣體排放，維護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)公共利益。但公共利益存在多重指向，就碳排放權(quán)交易政策涉及的公共利益來(lái)說(shuō)，包括但不限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的收入增長(zhǎng)、污染減排帶來(lái)的良好生態(tài)、穩(wěn)定的交易市場(chǎng)帶來(lái)融資渠道的暢通、新型低碳技術(shù)帶來(lái)的增長(zhǎng)潛力等方面。對(duì)于碳排放權(quán)交易這一政策工具來(lái)說(shuō)，需要將不同屬性、不同類(lèi)型、不同取向的公共利益進(jìn)行最大程度的融合和吸納，不斷推動(dòng)過(guò)程與結(jié)果和不同的公共利益目標(biāo)之間的調(diào)和。碳排放權(quán)交易政策需要處理好三對(duì)政策目標(biāo)之間的關(guān)系。

第一，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與生態(tài)保護(hù)目標(biāo)。碳排放權(quán)交易政策通過(guò)政府的強(qiáng)制力進(jìn)行碳排放配額的分配，使碳配額成為一種稀缺資源，以此倒逼企業(yè)進(jìn)行節(jié)能減排、推進(jìn)綠色技術(shù)創(chuàng)新、最終實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展。但碳排放權(quán)交易勢(shì)必影響到某些高能耗、高污染、高排放企業(yè)的增長(zhǎng)勢(shì)頭，影響部分行業(yè)、部分地區(qū)、部分領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)。同時(shí)，碳排放權(quán)交易短期之內(nèi)會(huì)增加企業(yè)對(duì)于政策的遵從成本，包括但不限于額外的更新設(shè)備的投入、綠色研發(fā)投入等。未來(lái)我國(guó)碳排放權(quán)交易政策應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，以能源綠色低碳發(fā)展為關(guān)鍵，堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路，確保如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和。

第二，局部波動(dòng)變化與整體穩(wěn)定態(tài)勢(shì)。我國(guó)不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同部門(mén)之間碳排放的分布極為不同。鋼鐵、火電、煤炭等行業(yè)是碳排放大戶(hù)，受到的減排壓力與轉(zhuǎn)型壓力最大?；ヂ?lián)網(wǎng)、新能源等行業(yè)的碳排放相對(duì)較低，減排壓力與轉(zhuǎn)型壓力最小。同時(shí)，我國(guó)東南部人口密集、工業(yè)發(fā)達(dá)、二氧化碳排放更多，西北部人口較少、工業(yè)規(guī)模較小，二氧化碳排放更少。面對(duì)我國(guó)幅員遼闊、工業(yè)門(mén)類(lèi)齊全的現(xiàn)實(shí)情況，我國(guó)碳排放權(quán)交易政策要處理好局部波動(dòng)與整體穩(wěn)定的關(guān)系。避免出現(xiàn)某些地區(qū)交易頻繁、配額稀缺、價(jià)格高企，其他地區(qū)交易稀少、配額過(guò)剩，價(jià)格不穩(wěn)的現(xiàn)實(shí)情況。我國(guó)碳排放權(quán)交易政策應(yīng)當(dāng)以地區(qū)試點(diǎn)和行業(yè)試點(diǎn)為基礎(chǔ)，加快構(gòu)建跨區(qū)域、跨行業(yè)、覆蓋全產(chǎn)業(yè)的碳交易市場(chǎng)，促進(jìn)碳交易的要素流動(dòng)。

第三，長(zhǎng)期的穩(wěn)定可控與短期的市場(chǎng)浮動(dòng)。作為一種市場(chǎng)化的政策工具，碳排放權(quán)交易必然隨著價(jià)格機(jī)制和資源交換產(chǎn)生市場(chǎng)波動(dòng)。從國(guó)際上看，歐盟、美國(guó)等碳市場(chǎng)先后經(jīng)歷過(guò)價(jià)格波動(dòng)帶來(lái)的市場(chǎng)失靈，如歐盟碳排放權(quán)交易配額的價(jià)格曾在2007年暴跌至3歐元。因此，我國(guó)碳排放權(quán)交易政策要處理好碳市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)與整體市場(chǎng)秩序穩(wěn)定之間辯證關(guān)系。從相關(guān)政策文件可以看出，決策者對(duì)于碳市場(chǎng)的波動(dòng)耐受程度正在不斷提升。2017年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案》提出，要“堅(jiān)持將碳市場(chǎng)作為控制溫室氣體排放政策工具的工作定位，切實(shí)防范金融等方面風(fēng)險(xiǎn)；在不影響經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的前提下，分階段、有步驟地推進(jìn)碳市場(chǎng)建設(shè)”。在2021年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》提出，要“充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，深化能源和相關(guān)領(lǐng)域改革，形成有效激勵(lì)約束機(jī)制”，要求“大力發(fā)展綠色貸款、綠色股權(quán)、綠色保險(xiǎn)等金融工具”。因此，未來(lái)我國(guó)碳排放權(quán)交易政策要進(jìn)一步優(yōu)化價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，在穩(wěn)定可控的范圍內(nèi)強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于碳減排的調(diào)節(jié)作用，持續(xù)發(fā)揮碳排放權(quán)交易的減排約束與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

(二)過(guò)程：定位與優(yōu)化

作為一種交易機(jī)制，碳排放權(quán)交易中存在各種類(lèi)型的交易成本。保障碳排放權(quán)交易的高效運(yùn)行，持續(xù)化解交易成本，特別是降低制度性交易成本，將是碳排放權(quán)交易政策持續(xù)走向完善的應(yīng)有之義。

第一，強(qiáng)化政策間銜接，降低政策摩擦。相較于歐美等國(guó)家的碳交易市場(chǎng)，我國(guó)碳排放權(quán)交易政策與低碳技術(shù)補(bǔ)貼、市場(chǎng)干預(yù)手段、綠色融資政策等方面的配合不足，難以形成降碳減排的政策合力。歐盟、美國(guó)等將碳排放權(quán)交易與配額拍賣(mài)政策相銜接，即一定比例的碳排放配額在上市交易之前，先進(jìn)入拍賣(mài)環(huán)節(jié)進(jìn)行分配。拍賣(mài)政策與交易政策之間的配合，不僅有效避免了市場(chǎng)交易的價(jià)格波動(dòng)、分配不公等問(wèn)題；而且強(qiáng)化了減排約束，維持了整體的減排力度。同時(shí)，歐盟、美國(guó)等基于碳排放權(quán)交易構(gòu)建了綠色融資政策工具，減少了碳減排壓力與碳減排技術(shù)補(bǔ)貼之間的周轉(zhuǎn)渠道，降低了交易成本。例如，歐盟委員會(huì)通過(guò)出售3億噸碳排放配額籌集到21億歐元，將其用于補(bǔ)貼可再生能源技術(shù)、二氧化碳的捕獲與儲(chǔ)存等方面。美國(guó)的加州配額交易(CCAT)將配額的拍賣(mài)收入注入加州溫室氣體減排基金，再通過(guò)立法機(jī)構(gòu)撥付給州政府機(jī)構(gòu)，向低收入社區(qū)進(jìn)行減排補(bǔ)貼等。未來(lái)我國(guó)碳排放權(quán)交易政策要借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推動(dòng)碳排放權(quán)交易在低碳融資、技術(shù)補(bǔ)貼、市場(chǎng)干預(yù)等方面的政策銜接，適時(shí)引入市場(chǎng)調(diào)節(jié)、拍賣(mài)分配、綠色發(fā)展基金等政策工具，持續(xù)壓減制度性交易成本，為市場(chǎng)交易創(chuàng)造良好環(huán)境。

第二，拓展政策覆蓋面，減少行業(yè)沖突。當(dāng)前，我國(guó)碳排放權(quán)交易政策的覆蓋主體相對(duì)單一，涉及行業(yè)相對(duì)較窄。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《納入2019-2020年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額管理的重點(diǎn)排放單位名單》顯示，當(dāng)前我國(guó)碳市場(chǎng)的覆蓋主體相對(duì)單一。一方面，當(dāng)前碳市場(chǎng)的覆蓋主體以國(guó)有企業(yè)為主，民營(yíng)企業(yè)相對(duì)較少。碳排放權(quán)交易60%以上的參與企業(yè)是國(guó)有企業(yè)，包括中央國(guó)有企業(yè)的下屬企業(yè)、地方國(guó)有企業(yè)及其他性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)；另一方面，當(dāng)前碳市場(chǎng)的覆蓋主體以發(fā)電、煤炭、熱力行業(yè)為主，其他高耗能行業(yè)相對(duì)較少。根據(jù)對(duì)重點(diǎn)排放名單的統(tǒng)計(jì)顯示，碳排放權(quán)交易主要集中在電力行業(yè)，與電力有關(guān)的企業(yè)占到所有參與企業(yè)的70%以上。盡管以重點(diǎn)行業(yè)的國(guó)有企業(yè)為突破，快速建立全國(guó)統(tǒng)一的碳市場(chǎng)是我國(guó)碳排放權(quán)交易發(fā)展過(guò)程中的一條重要經(jīng)驗(yàn)，但造成了當(dāng)前我國(guó)碳市場(chǎng)局限在某些行業(yè)內(nèi)部，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)跨行業(yè)的碳排放權(quán)分配，也就無(wú)法促進(jìn)全行業(yè)意義上的碳減排。同時(shí)，我國(guó)絕大多數(shù)市場(chǎng)主體都是非公有制經(jīng)濟(jì)，民營(yíng)企業(yè)參與碳排放權(quán)交易顯得愈加緊迫與必要。我國(guó)碳排放權(quán)交易需要進(jìn)一步擴(kuò)大政策覆蓋，將高能耗、高排放、高污染企業(yè)納入統(tǒng)一碳市場(chǎng)之中，將全行業(yè)、全流程納入碳排放權(quán)交易范圍，避免部分高能耗行業(yè)成為“漏網(wǎng)之魚(yú)”。

第三，創(chuàng)新政策措施，提升市場(chǎng)效率。作為世界上最大的碳交易市場(chǎng)，我國(guó)需要持續(xù)創(chuàng)新碳排放權(quán)交易政策措施，提升市場(chǎng)中信息、產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)品的流動(dòng)速率，促進(jìn)效率提升。首先，我國(guó)需要建立成熟穩(wěn)定的制度體系，構(gòu)建可預(yù)期的交易環(huán)境。碳排放權(quán)交易政策要著力推動(dòng)法治化建設(shè)，在登記、結(jié)算、交易、監(jiān)督等眾多環(huán)節(jié)出臺(tái)統(tǒng)一、規(guī)范、權(quán)威的法律法規(guī)，保證碳排放權(quán)交易的平穩(wěn)正常運(yùn)作。其次，我國(guó)需要著力推進(jìn)大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)的應(yīng)用。利用信息技術(shù)可追溯、易查找等技術(shù)特性，促進(jìn)碳排放權(quán)交易的信息收集、信息公開(kāi)、信息分析，實(shí)現(xiàn)碳排放權(quán)交易的信息化運(yùn)作，降低市場(chǎng)交易中的信息不對(duì)稱(chēng)。最后，我國(guó)碳排放權(quán)交易需要結(jié)合個(gè)人、家庭、團(tuán)隊(duì)、協(xié)會(huì)等組織內(nèi)部的減排需要，適時(shí)推出相應(yīng)的交易途徑、交易方式、交易產(chǎn)品，促進(jìn)社會(huì)全體參與碳交易，形成綠色發(fā)展、低碳發(fā)展的社會(huì)共識(shí)。

(三)結(jié)果：利益和價(jià)值

碳排放權(quán)交易政策兼具市場(chǎng)屬性與公共政策屬性。公共政策屬性決定了碳排放權(quán)交易必須以公共價(jià)值為導(dǎo)向，注重維護(hù)公共利益。從長(zhǎng)期目標(biāo)看，碳排放權(quán)交易旨在維護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境，這一目標(biāo)的達(dá)成需要價(jià)值導(dǎo)向與結(jié)果整合。換言之，結(jié)果是聯(lián)系過(guò)程與目標(biāo)的中間環(huán)節(jié)。

第一，公平與效率。作為一種以構(gòu)建市場(chǎng)為核心的政策工具，碳排放權(quán)交易自然面臨公平與效率的重要問(wèn)題。公平指的是碳排放權(quán)交易在配額分配、交易方式、交易結(jié)算、事后監(jiān)督等方面要對(duì)各個(gè)市場(chǎng)主體一視同仁，避免差異性或歧視性待遇導(dǎo)致減排壓力降低，無(wú)法達(dá)到政策效果。例如，歐盟曾出現(xiàn)碳排放配額的分配不公問(wèn)題，德國(guó)、英國(guó)、意大利獲得的配額總量占整個(gè)歐盟的43%，瑞典等國(guó)家甚至得不到免費(fèi)配額[36]。效率則是指衡量以碳排放配額為代表的交易產(chǎn)品在市場(chǎng)中的流通速度、集聚程度、利用效率等方面的指標(biāo)。碳排放配額兼具交易產(chǎn)品與生產(chǎn)要素的二重屬性。資源富集性企業(yè)可以通過(guò)碳排放配額的購(gòu)買(mǎi)化解減排壓力，技術(shù)富集性企業(yè)可以通過(guò)碳排放配額的出售獲得資金支持。碳排放權(quán)交易要注重促進(jìn)不同類(lèi)型企業(yè)之間通過(guò)高效的市場(chǎng)交易促成要素流動(dòng)，避免碳排放配額在某一類(lèi)型的企業(yè)中高度集聚，造成新的市場(chǎng)失衡。例如，歐盟為了避免大企業(yè)贏者通吃，導(dǎo)致中小企業(yè)缺乏足夠排放配額與融資渠道，影響綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新，基于碳排放配額募集了二十多億歐元的融資基金，旨在補(bǔ)貼可再生能源技術(shù)和碳捕獲技術(shù)。我國(guó)需要在碳排放權(quán)交易的過(guò)程層面進(jìn)一步降低準(zhǔn)入門(mén)檻，保證不同類(lèi)型的市場(chǎng)主體都能夠享有穩(wěn)定可靠的交易環(huán)境。促進(jìn)中小企業(yè)、“專(zhuān)精特新”企業(yè)進(jìn)入碳交易市場(chǎng)，促進(jìn)資源要素在不同交易主體之間的良性流動(dòng)。

第二，專(zhuān)業(yè)和參與。我國(guó)碳交易市場(chǎng)起步晚、規(guī)模大、專(zhuān)業(yè)化程度不高，目前在碳排放核算、碳減排會(huì)計(jì)規(guī)則、計(jì)算方法學(xué)、碳捕獲、市場(chǎng)交易等方面急需專(zhuān)業(yè)人才。為適應(yīng)我國(guó)低碳發(fā)展的實(shí)際要求，我國(guó)應(yīng)以碳排放權(quán)交易政策的先行先試為契機(jī)，加大專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)力度，加快相關(guān)科技攻關(guān)，提升我國(guó)碳排放權(quán)交易的專(zhuān)業(yè)化水平。與此同時(shí)，我國(guó)碳交易市場(chǎng)仍舊以企業(yè)為主，尚未將個(gè)人、家庭、社會(huì)組織等主體納入其中。從專(zhuān)業(yè)化的角度看，這保證了碳排放權(quán)交易的穩(wěn)定，但在無(wú)形中排斥了民眾的參與。碳排放權(quán)交易與每個(gè)人所享受的自然環(huán)境息息相關(guān)，理應(yīng)得到民眾的理解和支持。換言之，構(gòu)建開(kāi)放包容的交易體系，讓每個(gè)人都參與到低碳行動(dòng)中來(lái)，是碳排放權(quán)交易發(fā)展的必然要求。目前我國(guó)已經(jīng)在北京、深圳等開(kāi)展企業(yè)合作，推出了“低碳星球”“MaaS綠色出行碳普惠公益項(xiàng)目”等個(gè)人減排交易平臺(tái)。未來(lái)我國(guó)碳交易市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)與各地的普惠型交易市場(chǎng)相互連接，構(gòu)建企業(yè)、社會(huì)、政府三方參與，更加開(kāi)放、包容、公平、可持續(xù)的碳排放權(quán)交易體系。

第三，合作與競(jìng)爭(zhēng)。共同應(yīng)對(duì)氣候變化離不開(kāi)世界各國(guó)在溫室氣體減排方面的協(xié)作，碳排放權(quán)交易作為一種重要的市場(chǎng)交易機(jī)制，在各國(guó)的減排協(xié)作中發(fā)揮著重要作用。以《京都議定書(shū)》規(guī)定的“清潔發(fā)展機(jī)制”為例，目前已經(jīng)在全球107個(gè)國(guó)家建設(shè)了超過(guò)7800個(gè)項(xiàng)目，減少了超過(guò)150億噸的二氧化碳排放。世界各國(guó)之間區(qū)域內(nèi)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的互聯(lián)互通也在發(fā)展之中。例如，歐盟排放交易系統(tǒng)(EU ETS)將涵蓋范圍擴(kuò)張到冰島、列支敦士登和挪威。美國(guó)的加州配額交易(CCAT)與加拿大魁北克省的交易系統(tǒng)聯(lián)通，企業(yè)可以購(gòu)買(mǎi)加拿大魁北克省的排放配額來(lái)遵守計(jì)劃，為企業(yè)創(chuàng)造了更多的減排選擇，降低了合規(guī)成本。歐盟正在醞釀推出“碳關(guān)稅”，推動(dòng)向未參與減排行動(dòng)的國(guó)家生產(chǎn)的產(chǎn)品征收額外稅款。美國(guó)先后宣布退出《京都議定書(shū)》和《巴黎協(xié)定》。不難看出，當(dāng)前世界范圍內(nèi)對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化的集體行動(dòng)中存在博弈與沖突。我國(guó)作為溫室氣體排放大國(guó)，需要積極掌握碳定價(jià)、碳交易、碳金融的主動(dòng)權(quán)，在國(guó)際合作與競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮積極作用，為氣候變化全球治理提供堅(jiān)實(shí)支撐與可靠保障。我國(guó)碳排放權(quán)交易政策要充分考慮競(jìng)爭(zhēng)與合作的價(jià)值沖突，既要強(qiáng)調(diào)世界范圍內(nèi)的氣候治理合作，也要為發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取合理的減排義務(wù)。未來(lái)我國(guó)碳排放權(quán)交易政策可以考慮以國(guó)內(nèi)碳交易市場(chǎng)為主體，推動(dòng)國(guó)際碳交易市場(chǎng)互聯(lián)互通，與“一帶一路”沿線國(guó)家、RECP國(guó)家、OPEC等達(dá)成協(xié)作，共同促進(jìn)國(guó)際溫室氣體減排行動(dòng)。

五、結(jié) 語(yǔ)

碳排放權(quán)交易作為一種重要的市場(chǎng)化減排工具，需要在深刻理解低碳發(fā)展的重要性和緊迫性基礎(chǔ)上，著力推進(jìn)碳排放權(quán)交易的發(fā)展與完善。未來(lái)必須全面準(zhǔn)確貫徹黨的二十大報(bào)告提出的“統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展”[34](P50)要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，健全碳排放權(quán)市場(chǎng)交易政策體系，積極參與應(yīng)對(duì)氣候變化全球治理。首先，要以碳排放權(quán)交易為藍(lán)本，構(gòu)建資源環(huán)境要素市場(chǎng)化體系?？紤]以碳排放權(quán)交易為先導(dǎo)，持續(xù)推動(dòng)溫室氣體、用水權(quán)、用能權(quán)、綠色電力等涉及氣候變化、低碳發(fā)展的環(huán)境要素持續(xù)納入交易體系。持續(xù)推動(dòng)資源環(huán)境要素的全流程市場(chǎng)化配置，切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境要素的平衡配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境的動(dòng)態(tài)可持續(xù)發(fā)展。其次，要以碳交易市場(chǎng)為支點(diǎn)，攜手應(yīng)對(duì)全球氣候變化。未來(lái)可以考慮充分發(fā)揮超大規(guī)模市場(chǎng)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)與周邊國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家、世界主要碳排放國(guó)家的市場(chǎng)聯(lián)通，促進(jìn)資源要素在全球范圍內(nèi)的充分流動(dòng)與有效配置，最終助力實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)與氣候正義。再次，要以碳排放權(quán)交易實(shí)踐為基礎(chǔ)，推動(dòng)理論創(chuàng)新。未來(lái)可以進(jìn)一步推動(dòng)在政策過(guò)程、政策工具、政策擴(kuò)散等方面的深入研究，形成以碳排放權(quán)交易實(shí)踐為基礎(chǔ)的相關(guān)概念、知識(shí)、理論創(chuàng)新，為形成中國(guó)自主的知識(shí)體系貢獻(xiàn)力量。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，碳排放權(quán)交易是這一系統(tǒng)性變革中極為重要的“先手棋”。只要能及時(shí)調(diào)整和持續(xù)完善碳排放權(quán)交易相關(guān)政策，就能為早日實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)作出積極貢獻(xiàn)。