基于“業(yè)財(cái)融合”的高校預(yù)算績效管理探究*

○安徽大學(xué)財(cái)務(wù)處 葛 鴿

一、引言

黨的十九大報(bào)告明確提出了“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理，”這將績效管理提升到了一個(gè)前所未有的高度。全面預(yù)算績效管理即將績效管理融入到預(yù)算管理，從預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、評估的全過程，加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，優(yōu)化預(yù)算經(jīng)費(fèi)的使用，以提高資金使用效益、確保經(jīng)費(fèi)的安全?！豆芾頃?huì)計(jì)基本指引》(財(cái)會(huì)[2016]10號)第一次提出了“業(yè)財(cái)融合”的概念。高校的“業(yè)財(cái)融合”指的是將高校的業(yè)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)管理深度連接起來，重點(diǎn)關(guān)注與高校戰(zhàn)略發(fā)展相關(guān)的核心業(yè)務(wù)，從而有效地配置財(cái)力資源，提升管理水平，推動(dòng)高校向更高質(zhì)量、更高水平發(fā)展[1]。

近年來，理論界和實(shí)務(wù)領(lǐng)域開始圍繞預(yù)算管理和“業(yè)財(cái)融合”問題展開探究。俞奕奇[1]認(rèn)為，“業(yè)財(cái)融合”理念已逐步滲透到高校的財(cái)務(wù)工作中，并把預(yù)算管理作為促進(jìn)“業(yè)財(cái)融合”的重要手段。梁勇等[2]指出，高校應(yīng)以“業(yè)財(cái)融合”為指導(dǎo)思想，改進(jìn)預(yù)算管理系統(tǒng)，充分利用數(shù)據(jù)共享平臺，實(shí)現(xiàn)高校預(yù)算管理的“業(yè)財(cái)融合”。涂淑娟[3]指出，在“雙一流”建設(shè)背景下，高校財(cái)務(wù)管理需要借鑒企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，深入推進(jìn)業(yè)財(cái)融合，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理轉(zhuǎn)型。已有文獻(xiàn)主要集中于“業(yè)財(cái)融合”和預(yù)算管理的相互作用的研究，而鮮有學(xué)者圍繞“業(yè)財(cái)融合”和預(yù)算績效管理展開深入研究。鑒于此，本文試圖從“業(yè)財(cái)融合”的角度，分析當(dāng)前高校預(yù)算績效管理存在的問題，指出預(yù)算績效管理“業(yè)財(cái)融合”的重要意義，最后提出“業(yè)財(cái)融合”助推高校預(yù)算績效管理實(shí)施的對策，以期為推動(dòng)預(yù)算績效管理“業(yè)財(cái)融合”問題的研究、優(yōu)化高校預(yù)算績效管理提供一定的借鑒和參考。

二、高校預(yù)算績效管理存在的問題

(一)績效理念尚未完全樹立，相關(guān)部門缺乏主動(dòng)性

預(yù)算績效管理的理念自提出至今已有十多年，財(cái)政部門陸續(xù)出臺了一系列規(guī)章制度和指導(dǎo)意見，許多高校都在積極探索和實(shí)踐，但是在資金使用過程中“重投入、輕管理，重支出、輕績效”的觀念并未發(fā)生根本改變[4]。雖然國家對預(yù)算績效管理的要求不斷深入，但大多是框架性、原則性的要求，真正落到實(shí)處的考核方式主要還是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。因此，高校從上到下普遍缺乏對預(yù)算績效管理的重視，預(yù)算績效管理的理念尚未完全樹立。管理層更多地注重學(xué)校的戰(zhàn)略和發(fā)展，而忽視學(xué)校的財(cái)力狀況；業(yè)務(wù)部門把預(yù)算績效管理看作是財(cái)務(wù)部門的工作，甚至認(rèn)為是財(cái)務(wù)部門有意設(shè)置資金使用的門檻，在資金使用過程中也基本遵從“有多少錢辦多少事”的思想，而非“將有限的資源花在刀刃上”；財(cái)務(wù)部門將預(yù)算績效管理作為一項(xiàng)常規(guī)工作，在資金下達(dá)時(shí)依照慣有的績效指標(biāo)進(jìn)行簡單地預(yù)測，在年度終了時(shí)完成績效自評規(guī)定動(dòng)作，預(yù)算績效管理工作并未與學(xué)校實(shí)際具體業(yè)務(wù)相結(jié)合，無法發(fā)揮預(yù)算績效管理的積極作用。

(二)組織結(jié)構(gòu)不完善，相關(guān)制度建設(shè)尚不健全

首先，高校預(yù)算績效管理的組織機(jī)構(gòu)不完善。多數(shù)高校沒有設(shè)立專門的預(yù)算績效管理部門，財(cái)務(wù)部門是績效管理的主要推動(dòng)者和執(zhí)行部門，業(yè)務(wù)部門普遍參與度不高?？冃Ч芾硎且粋€(gè)貫穿預(yù)算和業(yè)務(wù)始終的全過程管理。財(cái)務(wù)人員雖然具備一定的專業(yè)知識，但在統(tǒng)籌、調(diào)度方面往往權(quán)力不足，僅靠財(cái)務(wù)部門推動(dòng)預(yù)算績效管理是小馬拉大車[5]，難以取得良好的成效；其次，預(yù)算績效管理的機(jī)制不健全。目前國家尚未制定出一套規(guī)范的、系統(tǒng)的預(yù)算績效管理工作流程，高校也沒有形成較為完備的績效管理體系。制定的管理方案生搬硬套、不切實(shí)際，存在職責(zé)劃分不清、環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)缺陷、動(dòng)態(tài)調(diào)整欠缺等問題[6]。預(yù)算績效管理還停留在較淺層面，缺乏深度。

(三)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不科學(xué)，評價(jià)結(jié)果不合理

建立預(yù)算績效指標(biāo)體系是預(yù)算績效管理中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。教育部在加強(qiáng)預(yù)算績效目標(biāo)管理、健全預(yù)算績效評價(jià)體系方面，雖然提出了明確的目標(biāo)與任務(wù)，但并未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因此各高校在建立本校預(yù)算績效評價(jià)體系方面也仍然處于摸索階段，或根據(jù)上級部門制定的績效目標(biāo)表簡單填寫，或基于業(yè)務(wù)部門提供的績效指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)。績效指標(biāo)缺乏科學(xué)合理的論證，未能體現(xiàn)項(xiàng)目管理與學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況。

對績效指標(biāo)的結(jié)果進(jìn)行衡量得出績效指標(biāo)值，這也是績效指標(biāo)體系建設(shè)中最困難的地方。由于不同院校的情況不同，績效指標(biāo)值也存在很大差異，因此，即便是相同的績效指標(biāo)也缺乏可比性。此外，部分職能部門缺乏責(zé)任心，在設(shè)定業(yè)績指標(biāo)值時(shí)刻意降低標(biāo)準(zhǔn)，如果僅從績效指標(biāo)的高低來評判高校各部門的工作表現(xiàn)，也缺乏客觀、合理的評價(jià)。

(四)績效評價(jià)模式單一，評價(jià)結(jié)果無應(yīng)用

近年來，國內(nèi)大多數(shù)高校的績效評價(jià)都是按預(yù)算年度進(jìn)行評價(jià)，以項(xiàng)目實(shí)施單位自評和主管部門組織專項(xiàng)評價(jià)的方式進(jìn)行，這種評價(jià)模式存在很多弊端。首先，高校開展的績效自評很難做到客觀、公正。為了達(dá)到較好的評價(jià)結(jié)果，高?？赡苓€會(huì)進(jìn)行包裝和美化，反映不出真實(shí)的項(xiàng)目狀況，難以具有參考價(jià)值；其次，績效評價(jià)有一定的技術(shù)要求，評價(jià)人員需要具備專業(yè)的知識和方法才能做出客觀、準(zhǔn)確地評價(jià)。學(xué)校的工作人員短期內(nèi)難以準(zhǔn)確掌握和運(yùn)用評價(jià)技術(shù)和方法，會(huì)計(jì)師事務(wù)所、專家團(tuán)隊(duì)、社會(huì)公眾可能懂方法但對學(xué)校的業(yè)務(wù)不熟悉、對項(xiàng)目不了解，出具的績效評估報(bào)告也很難有說服力；最后，高校不同于一般的企業(yè)，各項(xiàng)教學(xué)、科研成果都不是短期內(nèi)可見成效，往往需要持續(xù)的投入。教學(xué)科研項(xiàng)目的長周期建設(shè)與預(yù)算績效的年度評價(jià)如何結(jié)合，在實(shí)踐中仍然需要進(jìn)一步研究探索。

預(yù)算績效管理的實(shí)施，是為了更好地運(yùn)用和反饋績效評價(jià)結(jié)果，為次年的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和考核提供依據(jù)，最終形成一個(gè)績效管理的閉環(huán)。然而，當(dāng)前我國高?？冃гu價(jià)結(jié)果的激勵(lì)約束效果并不明顯。原因有二：一是評價(jià)結(jié)果與次年的預(yù)算申報(bào)、經(jīng)費(fèi)劃撥沒有掛鉤，缺乏與預(yù)算申請、預(yù)算調(diào)整相適應(yīng)的考核機(jī)制；二是沒有根據(jù)評價(jià)結(jié)果建立與之相適應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，預(yù)算績效管理的“最后一公里”還沒有完全打通。

三、高校預(yù)算績效管理“業(yè)財(cái)融合”的必要性

(一)助推財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)型升級，提升高校財(cái)務(wù)管理水平

在傳統(tǒng)的職能劃分方式下，大學(xué)財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)分離，雙方缺少有效的溝通，信息不對稱；財(cái)務(wù)工作的重點(diǎn)仍是報(bào)銷、記賬、報(bào)表等會(huì)計(jì)處理，財(cái)務(wù)預(yù)測、監(jiān)督、分析等功能沒有完全發(fā)揮出來，對管理層的決策支持作用十分有限?！皹I(yè)財(cái)融合”推動(dòng)高校財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)型。財(cái)務(wù)人員擺脫傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)核算，投身于高增值的管理會(huì)計(jì)工作，融入到業(yè)務(wù)的最前端，參與和引領(lǐng)決策管理，真正實(shí)現(xiàn)從“賬房先生”向“決策參謀”的身份轉(zhuǎn)變。在財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，預(yù)算績效管理與業(yè)財(cái)整合的作用是不容忽視的。如果說預(yù)算績效管理是推動(dòng)財(cái)務(wù)變革的一個(gè)重要突破口，那么“業(yè)財(cái)融合”就是一個(gè)催化劑。以“業(yè)財(cái)融合”為基礎(chǔ)的預(yù)算績效管理將對財(cái)務(wù)成功轉(zhuǎn)型起到1+1>2的效果。

(二)優(yōu)化財(cái)力資源配置，提高資金使用效益

隨著高等教育管理體制的改革，教育規(guī)模擴(kuò)大和教育資源短缺之間的矛盾越來越明顯。在國家經(jīng)濟(jì)增速放緩的情況下，高校的收入總量增長有限，但高校的基本支出和項(xiàng)目支出不斷增加，出現(xiàn)了資金不足、結(jié)構(gòu)失衡等問題，很多高校不得不依靠借貸來確保資金周轉(zhuǎn)。預(yù)算編制與績效管理的過程，本質(zhì)上就是高校圍繞著戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)對資源的高效配置。在此過程中，財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)的深度融合，有益于高校制定出適應(yīng)學(xué)校的戰(zhàn)略發(fā)展和實(shí)際工作需要的全面預(yù)算；而脫離“業(yè)財(cái)融合”的預(yù)算，更有可能成為制約學(xué)校發(fā)展的“絆腳石”。

(三)推進(jìn)內(nèi)控體系建設(shè)，有效防范高校內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)

預(yù)算與內(nèi)控從不同的領(lǐng)域和角度，對經(jīng)費(fèi)的使用和效益進(jìn)行管理。預(yù)算是標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)控是保證，二者相互補(bǔ)充，沒有系統(tǒng)的監(jiān)督，預(yù)算就會(huì)變成一紙空文。當(dāng)前，高校的資金來源和業(yè)務(wù)活動(dòng)復(fù)雜多變，在日常管理中面臨著各種內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)?！皹I(yè)財(cái)融合”的一個(gè)重要作用就是管控風(fēng)險(xiǎn)。通過開展風(fēng)險(xiǎn)評估，高校梳理各大業(yè)務(wù)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和控制點(diǎn)，建立系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，提出防范要求，提升和改進(jìn)預(yù)算管理等各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的工作流程，使業(yè)務(wù)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)在財(cái)務(wù)制度的制約下得以規(guī)范和監(jiān)控。

(四)提高現(xiàn)代化治理水平，實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)涵式發(fā)展

在當(dāng)前高校高質(zhì)量發(fā)展和“雙一流”建設(shè)的背景下，提升高校的現(xiàn)代化治理水平顯得尤為重要。一流的大學(xué)需要一流的制度和治理體系，教育部和財(cái)政部也明確指出要加快建設(shè)高校財(cái)務(wù)治理現(xiàn)代化。實(shí)施預(yù)算績效管理是時(shí)代使命和必然選擇，而基于“業(yè)財(cái)融合”的理論開展預(yù)算績效管理，可以加強(qiáng)部門之間的溝通協(xié)作，使業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門都深刻領(lǐng)會(huì)績效管理的內(nèi)涵，制定切實(shí)可行的績效評價(jià)方案和精細(xì)化、現(xiàn)代化的運(yùn)作機(jī)制，為管理層提供決策支撐，推動(dòng)高校管理變革，提升治理水平。

四、“業(yè)財(cái)融合”助推高校預(yù)算績效管理實(shí)施的對策

(一)強(qiáng)化績效管理意識，完善高校預(yù)算管理體制

意識是行動(dòng)的先導(dǎo)，要想提高預(yù)算績效管理的有效性、充分發(fā)揮“業(yè)財(cái)融合”的優(yōu)勢，就必須加強(qiáng)對預(yù)算績效管理的認(rèn)知。高校必須順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，轉(zhuǎn)變固有觀念，努力營造“重績效”的文化氛圍，將預(yù)算績效管理意識全面融入到業(yè)務(wù)工作領(lǐng)域。同時(shí)，高校在編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)結(jié)合學(xué)校的實(shí)際情況，完善預(yù)算績效管理工作制度，健全組織機(jī)構(gòu)，明確內(nèi)部職能分工，壓實(shí)主體責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行學(xué)校規(guī)章制度，充分發(fā)揮各個(gè)部門在預(yù)算績效管理全流程中的作用。

(二)構(gòu)建評價(jià)體系模型，健全績效管理評價(jià)機(jī)制

高校實(shí)施預(yù)算管理，不應(yīng)只考慮預(yù)算執(zhí)行與收支平衡，更應(yīng)該建立以支出為導(dǎo)向、以“業(yè)財(cái)融合”為抓手、以學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)為基礎(chǔ)的預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制。具體而言，在評價(jià)范圍上，要實(shí)現(xiàn)資金績效評價(jià)的全面覆蓋，不僅涉及財(cái)政撥款，還應(yīng)包含學(xué)校自有資金，充分發(fā)揮績效評價(jià)的引導(dǎo)作用；從時(shí)間跨度上來看，績效評價(jià)應(yīng)涵蓋項(xiàng)目建設(shè)全過程，尤其是對跨年度完成的項(xiàng)目，要合理設(shè)置績效目標(biāo)和績效指標(biāo)，保證評價(jià)結(jié)果的科學(xué)、合理；從評價(jià)過程來看，制定績效目標(biāo)時(shí)，應(yīng)在結(jié)合學(xué)校總體發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上廣泛征求各方面的意見，主動(dòng)了解不同業(yè)務(wù)的特征，利用“業(yè)財(cái)融合”的優(yōu)勢制訂科學(xué)、合理的績效目標(biāo)；從評價(jià)結(jié)果上看，要加強(qiáng)預(yù)算績效評價(jià)的應(yīng)用?？冃гu價(jià)的目的是為了應(yīng)用，如果評價(jià)結(jié)果得不到應(yīng)用，前面的工作流程都形同虛設(shè)，反而造成評價(jià)資源浪費(fèi)。評價(jià)結(jié)果要與部門考核掛鉤，作為經(jīng)費(fèi)立項(xiàng)、資金分配的重要依據(jù)；評價(jià)結(jié)果要與人員考核掛鉤，推行績效管理監(jiān)督問責(zé)，最大程度將預(yù)算績效管理落到實(shí)處。

(三)以智能校園為基礎(chǔ)，搭建業(yè)財(cái)一體化信息平臺

近年來，高校在探索信息化建設(shè)中取得了不少成果，建成了很多業(yè)務(wù)系統(tǒng)和信息系統(tǒng)，但整體信息化應(yīng)用的協(xié)同融合度不高，信息不共享不互通。高校實(shí)施基于“業(yè)財(cái)融合”的預(yù)算績效管理，需要深入推進(jìn)智慧校園建設(shè)，搭建覆蓋全校的業(yè)財(cái)一體化信息平臺。只有將業(yè)務(wù)系統(tǒng)和財(cái)務(wù)系統(tǒng)聯(lián)系起來，才能有效推動(dòng)業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)的深度融合，深度挖掘數(shù)據(jù)背后的信息，探索業(yè)務(wù)的本質(zhì)，尤其是在制定績效目標(biāo)、監(jiān)控績效過程、績效考核、溝通反饋評價(jià)結(jié)果等所有預(yù)算績效管理環(huán)節(jié)上，真正實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理，減少審批流程，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，降低內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)?；凇皹I(yè)財(cái)融合”的預(yù)算績效管理是一個(gè)復(fù)雜的、系統(tǒng)的、動(dòng)態(tài)的過程，其中涉及大量的業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)處理，很難通過人工的方式管控。而利用信息化的手段，可以有效降低重復(fù)工作量，減少溝通成本，優(yōu)化工作流程，提升工作效率，給實(shí)施人員帶來更加舒適的過程體驗(yàn)，同時(shí)也能促進(jìn)了預(yù)算績效管理工作的透明化、規(guī)范化，避免人為因素帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)復(fù)合型人才

基于“業(yè)財(cái)融合”的高校預(yù)算績效管理，對實(shí)施人員提出了更高的要求?？冃Ч芾韺?shí)施人員不僅需要具備財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、信息技術(shù)等多方面能力，同時(shí)還要具備戰(zhàn)略、管理、規(guī)劃能力。高校的管理人員應(yīng)當(dāng)提高“業(yè)財(cái)融合”的主動(dòng)性，加深對“業(yè)財(cái)融合”的理解力，主動(dòng)參與，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)；高校的財(cái)務(wù)人員要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)觀念，努力適應(yīng)當(dāng)前財(cái)務(wù)工作的新要求，不斷提升工作水平，積極向管理會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)型。高校應(yīng)當(dāng)定期開展針對高校財(cái)務(wù)人員的管理會(huì)計(jì)培訓(xùn)，使管理會(huì)計(jì)的理念、方法和經(jīng)驗(yàn)深入到財(cái)務(wù)人員的意識和行動(dòng)中，努力培養(yǎng)高層次、復(fù)合型人才，切實(shí)推動(dòng)“業(yè)財(cái)融合”在預(yù)算績效管理中落地實(shí)施。

五、結(jié)語

總之，在高校建設(shè)發(fā)展的過程中，業(yè)財(cái)融合是發(fā)展的必然趨勢。高校要想提高預(yù)算績效管理的有效性，應(yīng)充分運(yùn)用業(yè)財(cái)融合的優(yōu)勢，將預(yù)算績效管理全面融入到業(yè)務(wù)工作領(lǐng)域。高校應(yīng)通過整合自身資源，補(bǔ)齊短板，發(fā)揮優(yōu)勢，建立健全績效管理機(jī)制，提高信息化建設(shè)水平，加強(qiáng)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，切實(shí)推進(jìn)預(yù)算績效管理做深做實(shí)，促進(jìn)高校可持續(xù)發(fā)展。