美國國防采辦改革趨勢分析與研究

劉棟梁、高洋、林海波 /中國航天標準化研究所

國防采辦是指利用國防預算開展的國防建設活動，以實現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃中確定的目標。按照美國國防部定義，國防采辦是武器系統(tǒng)或其他系統(tǒng)供應品、勞務（包括建筑）的方案論證、立項、設計、研制、試驗、簽訂合同、生產、部署、后勤保障和退役處理等一系列活動，旨在滿足國家防務需求。美國國防采辦程序自初建以來，歷經了多次調整，形成了一套完整而嚴密的國防采辦制度，已成為規(guī)范采辦活動、規(guī)避采辦風險的依據(jù)。

筆者在梳理近年來美國國防部國防采辦政策改革內容、特點的基礎上，基于2000～2020年，尤其是2015～2020年美國國防采辦程序改革的主要成果，論析美國國防采辦的管理方向趨勢，通過解讀美國2022年3月29日發(fā)布的《2021年國防采辦趨勢》報告，從國防預算、采辦對象、采辦主體、采辦客體、采辦方式等5個方面，總結分析了“大國競爭”戰(zhàn)略背景下美國國防采辦趨勢。

一、基本情況

美國國防采辦政策的頂層指導文件是DoDD 5000.1和DoDI 5000.2，其中DoDI 5000.2為《國防采辦系統(tǒng)的運行》，是美國國防采辦程序和運行管理的指導性文件，文件確定了美國國防采辦政策和活動流程，是美國裝備采辦的參考和“說明書”。

美國國防部1977年發(fā)布第一版本DoDI 5000.2，在40多年間經歷了多次修訂、完善和再發(fā)布。其中，2015年、2017年、2020年的3次修訂進行了較大范圍的調整和改革，每一次調整和改革都是在分析研究當下時勢后，對前期國防采辦實踐經驗的總結和反思，也是對未來采辦目標任務的謀劃與確認。

2015年對DoDI 5000.2的修訂是自從采辦政策出臺以來的一次非常重要的調整和改革。2015年修訂再發(fā)布的DoDI 5000.2重新解構了原有的國防部裝備采辦基本流程和框架，并根據(jù)不同的采購對象制定了多種不同類型的、適合的、靈活的采辦模式，將較為單一的采辦模式分解成6種不同的項目采辦模型，分別是硬件密集項目型、國防專用軟件密集項目型、增量部署軟件密集項目型、 加速采辦項目型、混合項目 A（硬件主導）型、混合項目B（軟件主導）型。充分應用軍用軟件開發(fā)，將軟件的前期開發(fā)、迭代升級等內容融入到6種不同的項目采辦模型，從而實現(xiàn)美國國防采辦的信息化。

2017年對DoDI 5000.2的修訂則是對 2015 年版改革成果的固化和改進，同時也標志著美國新一輪國防采辦管理調整改革的全面推進。在2015年6種不同的項目采辦模型的基礎上固化了典型的國防采辦流程，并根據(jù)不同的采辦對象、采辦主體、采辦客體、采辦方式，靈活調整國防采辦程序的階段和決策點。此外，2017年還單獨發(fā)布了5000.75《業(yè)務系統(tǒng)的需求與采辦》，規(guī)范了國防工業(yè)在業(yè)務系統(tǒng)上的需求，注重構建權責一致的順暢關系，突出強調經濟可承受性，從而加強國防采辦的規(guī)范性、有效性、科學性和經濟可承受性。2017年改革的另一顯著特點是將國防采辦系統(tǒng)中的網絡安全納入到美國國防采辦的重要內容之中，從多個方面詳細敘述了國防采辦系統(tǒng)中的網絡安全的重要性和具體內容。

2018年6月，美國國防部簽署發(fā)布首版《數(shù)字工程戰(zhàn)略》，要求在國防采辦過程中全面使用數(shù)字化、智能化工具和手段，從而提高國防采辦系統(tǒng)研發(fā)的效率以及管理建設的效益，此舉是美軍裝備建設管理模式產生顛覆性變革的標志。2019年1月，美國簡化和編纂采辦法規(guī)咨詢委員會（809委員會）全面審查國防采辦相關的法律、指令、政策和程序，對采辦法規(guī)存在的問題進行深入分析，提出了大量改革建議，推動美國建立現(xiàn)代化國防采辦系統(tǒng)，提高美國應對不斷變化的威脅和大國競爭的能力；2019年3月，809委員會發(fā)布了1份路線圖報告，將所提建議劃分為利用動態(tài)市場空間、高效分配資源、賦能采辦隊伍和簡化采辦4類。

2020年，將國防部5000.02多年慣用的名稱《國防采辦系統(tǒng)的運行》變更為《適應性采辦框架的運行》，將“框架”變更為“系統(tǒng)”，指明了國防采辦的模式和管理要求，從而使其指導作用更具針對性、專業(yè)性和靈活性。例如在衛(wèi)星導航系統(tǒng)的裝備采辦方面，美國在國家層面設立管理機構，統(tǒng)籌持續(xù)推進全球定位系統(tǒng)裝備采辦、研發(fā)建設、運行管理等工作，從而實現(xiàn)維持美國在天基定位、導航、授時領域的全球領導地位；不僅如此，此次出臺的5000.02在整合原有6種采辦項目模型的基礎上推出了6種采辦路徑，強調在采辦全壽命過程中充分應用數(shù)據(jù)驅動方式，通過調整和簡化采辦環(huán)節(jié)的決策，實現(xiàn)美國國防采辦流程更精簡、更快捷、更有效。

二、國防采辦管理方向趨勢

近年來，為支撐“大國競爭”戰(zhàn)略，美國國會和國防部認為必須對法律、指令、程序在內的采辦制度進行系統(tǒng)性改革。美國采取一系列措施，重點從新型武器裝備、商業(yè)技術、軟件3個方面實質性簡化采辦管理。

1.簡化新型武器裝備的采辦和部署

美國傳統(tǒng)武器裝備研制和部署周期長，大型裝備的研制周期超過10年。美國面對中俄軍力的快速發(fā)展，必須加快新型裝備研發(fā)和交付的速度，通過推行“中間層級”裝備采辦、下放國防采辦決策權、跨部門跨環(huán)節(jié)整合力量等措施實現(xiàn)“以快制慢”。

一是推行“中間層級”裝備采辦。《2016財年國防授權法》提出“中間層級”概念，授權處于方案論證和型號研制“中間”的2類裝備研發(fā)項目，不受“聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)”“國防采辦系統(tǒng)”制度的約束，可采用簡化的需求、采辦、預算流程，加快研制、試驗、部署。此后，美國國防部和各軍種部發(fā)布多份指南，逐步建立完善“中間層級”采辦制度。

二是下放國防采辦決策權?！?986年戈德華特·尼克爾斯法》建立了由國防采辦執(zhí)行官、各軍種部采辦執(zhí)行官、項目執(zhí)行官和項目經理組成的4級指揮鏈，每一級都分配了不同的項目決策權。

三是跨部門跨環(huán)節(jié)整合力量。《1990年國防采辦隊伍加強法》明確將采辦隊伍劃分為14個專業(yè)領域，近年來又新增小企業(yè)專業(yè)，職責是指導小企業(yè)進入國防市場。近年來，美國國防部倡導組建“跨職能團隊”（CFT）, 整合不同部門的資源和權力，推動新興技術和能力的采辦，目前已初見成效。

2.簡化商業(yè)技術和產品的采辦

冷戰(zhàn)結束后，美國主要從經濟角度考慮，強化現(xiàn)貨商品在國防領域的應用，建立商品采購程序，廢止大量軍標而采用民標，使商品采購量迅速增長。近年來，隨著人工智能、自主系統(tǒng)、生物和網絡安全等商業(yè)技術的進步，在快速獲取先進技術方面通過組建新型國防創(chuàng)新機構、加大“其他交易”授權使用、建立商業(yè)采辦促進中心等措施簡化商業(yè)技術和產品的采辦。

一是組建新型國防創(chuàng)新機構。2014年，美國國防部重返硅谷試點建立國防創(chuàng)新小組，致力于拆除國防部與高科技企業(yè)之間的“銅墻鐵壁”，利用先進商業(yè)技術成就。美國各軍兵種效仿國防創(chuàng)新小組建立了開放式創(chuàng)新中心，搭建軍方、軍工企業(yè)、商業(yè)企業(yè)和高校等溝通平臺，組織活動接觸先進技術。

二是加大“其他交易”授權使用?！捌渌灰住敝赋赊k合同、資助協(xié)議或合作協(xié)議之外的聯(lián)邦政府交易方式，本質是政府采辦部門可不受相關法規(guī)約束，在協(xié)商基礎上靈活地確定交易條款和條件，已成為國防領域引入商業(yè)技術的重要方式。2014年以來，美國國會批準近10項舉措擴大“其他交易”的使用，指導各部門采用這種靈活的交易方式。

三是建立商業(yè)采辦促進中心。美國國防合同管理局在多個城市設立商業(yè)采辦促進中心，重點疏通商品采辦過程中的關鍵環(huán)節(jié)，針對商品確認和定價兩大阻礙商品采辦的難題，國防部專門發(fā)布2份指南文件。國防后勤局則聯(lián)合州、地方政府和非營利組織在全美各地建立“采購技術輔助中心”，免費為企業(yè)提供咨詢和培訓，幫助企業(yè)承接國防任務。

3.簡化軟件開發(fā)過程

當前，美國國防部軟件采辦存在周期過長、成本過高、響應新需求與新技術能力弱等問題，被視為國防采辦中面臨的最大挑戰(zhàn)。國防創(chuàng)新委員會按照《2018財年國防授權法》要求，研究簡化軟件開發(fā)和采辦的方法，審查評估了多個項目的軟件開發(fā)情況，發(fā)現(xiàn)軟件的需求通常形成于5年之前，沒有采用新的軟件架構、方法和工具，交付即意味著過時，而新技術的嵌入則需要數(shù)年甚至數(shù)10年時間。

國防創(chuàng)新委員會建議國防部采用敏捷軟件開發(fā)方法并被采納。敏捷軟件開發(fā)能夠應對快速變化的需求，強調供需人員交互重于流程和工具、運行的軟件重于綜合性文檔、客戶協(xié)作重于合同談判、響應變化重于嚴守計劃。國防創(chuàng)新委員會制定《軟件開發(fā)標準》等文件，指導國防采辦部門使用敏捷開發(fā)方法的流程和工具。

三、 《2021年國防采辦趨勢》報告解讀

2022年3月29日，美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心發(fā)布《2021年國防采辦趨勢》報告，從國防預算、采辦對象、采辦主體、采辦客體以及采辦方式5個方面，詳細分析了“大國競爭”戰(zhàn)略背景下美國防部2021年國防采辦趨勢。

一是國防預算。國防合同支出增幅遠超國防總支付授權增幅。盡管持續(xù)遭受新冠疫情影響，2020財年國防部合同支出在總支付授權微弱增長的情況下依然保持明顯增長趨勢。2019～2020財年，國防部總支付授權從7071億美元增至7320億美元，增幅4%；2000～2021財年國防部合同支出如圖1所示。2019年的3915億美元增至2020年的4213億美元，增幅8%。2020財年，國防合同支出在國防部當年總支付授權中占比57.6%。此外，從2015～2020財年，國防部總支付授權總額僅增長了18%，而國防合同支出總額卻增長了41%，為近5年來最高。

圖1 2000～2021財年國防部合同支出

二是采辦對象。不同采辦對象的國防合同支出差異明顯。2020財年，國防部開展了廣泛的采辦工作，涉及裝備、研發(fā)、服務等不同的采辦對象，合同支出也呈現(xiàn)較大差異。其中，用于裝備采辦的合同支出高于服務或研發(fā)方面的合同支出。在裝備采辦方面，2020財年國防裝備采辦支出為2181億美元，增幅11%，5年漲幅54%，達到20年來最高點。其中漲幅最高的三大裝備平臺投資組合分別是防空反導、艦船和潛艇以及飛機。在服務采辦方面，2020財年服務合同支出為1730億美元，增幅6%，其中增幅最大的服務合同是建造、設施相關的服務，以及信息與通信技術。在研發(fā)采辦方面，2020財年研發(fā)類合同支出為302億美元，降幅0.4%，其中2000～2019財年研發(fā)類合同支出情況及領域分布如圖2所示，反映出與國防部高層和國會提出的加強新技術投資不一致的動向。

圖2 2000～2019財年研發(fā)類合同支出情況及領域分布

三是采辦主體。國防部不同機構的合同支出發(fā)生轉變。國防部、軍種部及國防部各部局是國防采辦的主要實施機構，2020財年大多數(shù)國防部主要機構的合同支出差異顯著。報告認為，國防部2018年發(fā)布的《國防戰(zhàn)略》、“大國競爭”戰(zhàn)略背景等因素推動了平臺投資組合趨勢發(fā)生變化，進而造成了國防部各機構合同支出平衡出現(xiàn)轉變。2020財年海軍和導彈防御局合同支出增長明顯，高于全部合同支出的平均增幅水平。

四是采辦客體。“五大”承包商在國防合同支出中增長強勁。2020財年，美國“五大”國防承包商繼續(xù)在國防合同支出中占主導，而小型、中型和大型承包商在國防合同支出中增長微弱。2020財年，“五大”承包商的國防合同支出為1528億美元，增幅21%，同時創(chuàng)造過去20年來最高增幅。2015～2020年用于“五大”國防承包商的國防合同支出增長71%，遠高于在此時期國防合同支出增幅水平。此外，2020財年主承包商數(shù)量不足41600家，減少10%，呈現(xiàn)承包商數(shù)量持續(xù)減少的趨勢。

五是采辦方式?！捌渌灰资軝唷眳f(xié)議合同支出增長顯著。自2015年以來，國防部實施了一系列采辦改革舉措，包括成立國防創(chuàng)新小組、使用“其他交易受權”協(xié)議、實施適應性采辦框架、通過國防創(chuàng)新委員會發(fā)布建議書，以及啟動新的采辦計劃，持續(xù)強調采辦的靈活性、創(chuàng)新性以及對商業(yè)先進技術的獲取。其中，“其他交易受權”協(xié)議處于國防采辦改革的前沿，合同款項猛增至2020財年的162億美元，增幅達到113%，表明“其他交易受權”協(xié)議已經成為一些傳統(tǒng)國防研發(fā)活動的快速采辦替代工具。這一趨勢凸顯了采取模塊化開放系統(tǒng)方式等改革舉措的重要性，以尋求即使在平臺只有一家供應商的情況下也能夠在子系統(tǒng)或部件層面開展競爭。

美國國防采辦呈現(xiàn)三大發(fā)展趨勢。一是國防合同支出穩(wěn)定增長，2008年以來，在美國財政減赤及國防合同縮減的情況下，國防合同實際支出有過一段時期的下降，2015～2020年呈穩(wěn)定增長趨勢。2015～2020財年，國防合同實際支出增長了33%。

二是重要武器系統(tǒng)研發(fā)活動增多，并采用“其他交易授權”協(xié)議。2015～2020財年，重要武器系統(tǒng)的研發(fā)活動整體增多，特別是在技術成熟與風險降低階段。同時，武器系統(tǒng)的技術開發(fā)逐步由傳統(tǒng)合同方式轉向“其他交易授權”協(xié)議。

三是國防部投資策略整體上與《國防戰(zhàn)略》確定的優(yōu)先事項保持一致。2018年《國防戰(zhàn)略》確定的優(yōu)先事項包括核、太空、網絡空間，以及指揮、控制、通信、計算機、情報、監(jiān)視與偵察。2021年，國防部對電子、通信和傳感器領域的支出繼續(xù)保持穩(wěn)定增長，對太空系統(tǒng)的投資出現(xiàn)反彈，對防空反導的投資則在國防合同簽約反彈過程中繼續(xù)保持起伏波動，國防部的重點投資領域整體上符合《國防戰(zhàn)略》的要求。

美國的經驗和教訓表明，良好的采辦制度必然是完備性和靈活性之間相互妥協(xié)。美國在建立完善裝備采辦制度過程中，避免建立繁瑣的制度，并針對新型裝備與技術的采辦，探索建立靈活的制度。通過梳理2015年、2017年、2020年美國國防采辦政策3次較大調整和改革的內容及特點，基于2015～2020年間美國國防采辦程序改革的主要成果，論析美國主要通過簡化新型武器裝備、商業(yè)技術和軟件3個方面的采辦工作加強采辦管理，并通過解讀《2021年國防采辦趨勢》報告，從國防預算、采辦對象、采辦主體、采辦客體、采辦方式5個方面總結分析了美國國防部國防采辦趨勢，可以看出2020財年可能是國防合同支出的一個峰值年份，這種轉變將在“大國競爭”戰(zhàn)略背景下對國防合同支出產生持續(xù)的影響。通過對美國國防采辦改革趨勢的分析與研究，對于改進我軍裝備采購工作、促進裝備發(fā)展具有重要借鑒意義。