論全面推行林長制對森林草原生態(tài)經(jīng)濟建設(shè)的重大意義

□李衛(wèi)強

（青海省林業(yè)工程咨詢有限公司，青海 西寧 810000）

1 林長制概述

林長制與河（湖）長制類似，本質(zhì)上都是為進一步推動生態(tài)文明建設(shè)而建立的責(zé)任管理制度，對各地區(qū)、各級、各類生態(tài)環(huán)境建設(shè)起到監(jiān)督管理和建設(shè)保護作用。森林生態(tài)系統(tǒng)和草原生態(tài)系統(tǒng)是自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。在林長制全國試點推廣過程中，依托林長制提高我國森林草原生態(tài)水平是工作開展的核心目標(biāo)。

林長制是推動生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任落實到位的重要管理制度。在該制度下，各級領(lǐng)導(dǎo)干部明確劃分相應(yīng)管理責(zé)任，能夠?qū)ι鷳B(tài)文明建設(shè)中的各項工作進行專項管理。森林草原生態(tài)經(jīng)濟建設(shè)是全國多數(shù)地區(qū)的主要生態(tài)建設(shè)內(nèi)容。森林草原生態(tài)系統(tǒng)是最重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，推動森林草原生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)對我國整體生態(tài)建設(shè)工作具有戰(zhàn)略性意義。在林長制鋪開實施的基礎(chǔ)上，森林草原生態(tài)建設(shè)工作將被進一步細化，既往粗獷式的監(jiān)管模式將逐漸得到改善。

林長制是分級負責(zé)原則下的一種森林草原等生態(tài)資源監(jiān)管制度，該制度采取各級林長、副林長分管負責(zé)的方式來開展生態(tài)監(jiān)管工作。在工作落實過程中，必須以保護現(xiàn)有森林草原等生態(tài)資源為前提，通過科學(xué)管控來進一步提升森林草原等生態(tài)資源總量，改善地區(qū)生態(tài)環(huán)境，確保地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的平衡[1]。在該制度下，各級政府、黨委必須依托實際情況，明確自身管理范疇和管理職責(zé)，在制訂具體的管控規(guī)劃目標(biāo)后，層層落實管理職責(zé)，采取統(tǒng)一組織、分層管理的形式，實現(xiàn)生態(tài)資源科學(xué)管控發(fā)展的終極目標(biāo)。既往各地區(qū)生態(tài)管理工作存在管理單位職責(zé)不清、組織結(jié)構(gòu)混亂等問題。林長制集中了各級政府、黨委在生態(tài)監(jiān)管工作中的力量，解決了以往監(jiān)管力量不足、職責(zé)不清的問題。實施該制度后，我國森林草原等生態(tài)資源保護和發(fā)展工作將科學(xué)有序進行，對于構(gòu)建生態(tài)安全屏障和改善我國整體生產(chǎn)水平具重要意義。

2 當(dāng)前我國森林草原生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r

近年來我國持續(xù)落實生態(tài)文明建設(shè)工作，林草培育和林草資源保護工作得到長足發(fā)展。目前，我國林草生態(tài)狀態(tài)持續(xù)向好，不僅林草覆蓋面積穩(wěn)步增長，而且森林生態(tài)體系和草原生態(tài)體系下的生態(tài)圈豐富度明顯提升[2]。雖然整體趨勢向好，但我國林草資源在發(fā)展過程中仍面臨諸多問題，包括資源分布不均、資源質(zhì)量相對較差、林草技術(shù)相對落后等。這些問題給我國生態(tài)文明建設(shè)工作帶來了較大阻力。

從資源分布角度來看，雖然我國森林草原覆蓋面積持續(xù)增加，但資源分布并不均衡。林草資源主要分布于我國黑龍江、吉林、遼寧、新疆、內(nèi)蒙古、西藏、青海、甘肅等地。在生態(tài)文明建設(shè)過程中，這些林草資源本就比較豐富的地區(qū)生態(tài)資源進一步增加，而其他地區(qū)林草覆蓋面積增加速度較為緩慢[3]。不均衡的林草資源給生態(tài)經(jīng)濟的共同發(fā)展帶來了較大困難。從林草資源質(zhì)量上來看，原始森林、原始草原的生態(tài)圈最符合自然發(fā)展要求。從當(dāng)前實際情況來看，我國林草資源正在由自然資源向人造資源轉(zhuǎn)換，天然林草資源在我國林草資源中的占比有所下降，次生林、人造林等逐漸增多。當(dāng)前我國林草資源整體質(zhì)量相對較低是生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的重要影響因素。從技術(shù)角度來看，我國林業(yè)技術(shù)、草場管理技術(shù)發(fā)展速度相對較慢，技術(shù)成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用效果一般，加之既往對此方向技術(shù)重視程度不足，因此當(dāng)前我國林草方向上的各類技術(shù)儲備仍有較大欠缺，對我國生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展是極為不利的。

3 林長制在森林草原生態(tài)經(jīng)濟建設(shè)中的任務(wù)

3.1 生態(tài)保護任務(wù)

進一步提升林草資源的生態(tài)保護力度是林長制下重要的工作任務(wù)。在各級林長嚴格落實自身責(zé)任的基礎(chǔ)上，地區(qū)林草資源管理工作設(shè)立了相應(yīng)的生態(tài)紅線，任何工作不能越過生態(tài)紅線對生態(tài)環(huán)境和生態(tài)資源造成不利影響。不同地區(qū)根據(jù)自身生態(tài)建設(shè)要求做好自然資源的培育和開發(fā)工作，兩方面工作必須保持平衡。進一步加強巡查保護力度，嚴厲打擊盜伐、盜獵等違法行為，保護林草資源生態(tài)經(jīng)濟基礎(chǔ)，加強對自然林地中珍貴樹種的保護工作[4]。對森林及草原生態(tài)圈內(nèi)的動植物進行動態(tài)監(jiān)測，保障生態(tài)圈的動植物種類多樣性。拓寬執(zhí)法渠道，從多角度發(fā)現(xiàn)各類破壞林草生態(tài)資源的違法行為，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起。根據(jù)相關(guān)法規(guī)進一步加大懲處力度，深入研究涉及林草生態(tài)資源的違法案件處理流程，提高案件處理速度，最大限度減少各類林草生態(tài)類違法行為，更好地保障生態(tài)經(jīng)濟資源[5]。

3.2 森林草原生態(tài)災(zāi)害防控任務(wù)

林草生態(tài)建設(shè)過程中災(zāi)害防控工作尤為重要?；诹珠L制的林草生態(tài)建設(shè)工作需要進一步加大災(zāi)害防控力度，包括人為原因災(zāi)害防控、氣候原因災(zāi)害防控以及生物原因災(zāi)害防控等。在基礎(chǔ)建設(shè)方面進一步增加資金投入，建立完善的災(zāi)害預(yù)防體系，提升災(zāi)害預(yù)防能力[6]。例如某地在實施林長制后，由市級林長牽頭追加部分林草生態(tài)建設(shè)資金，用于構(gòu)建檢疫及預(yù)警體系，明確了人造林樹苗栽種前的檢疫流程和檢查技術(shù)，并通過與農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)進行信息共享，構(gòu)建病蟲害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。應(yīng)用這一體系，相關(guān)人員可在工作中進行預(yù)先防護，強化了對各類災(zāi)害的抵御能力，通過減災(zāi)減害來降低各類不利因素對林草生態(tài)經(jīng)濟的影響。在防火方面，增強山林火災(zāi)的監(jiān)測和撲救能力，通過氣象衛(wèi)星山火監(jiān)測系統(tǒng)和紅外熱感攝像頭監(jiān)測系統(tǒng)，及早發(fā)現(xiàn)初期山林火情，確?；鹎樾盘柍霈F(xiàn)的第一時間派出撲救隊伍，將火情災(zāi)害損失降至最低。

3.3 森林草原資源產(chǎn)權(quán)管理

做好林草資源產(chǎn)權(quán)管理工作是林長制執(zhí)行過程中的重要任務(wù)。相關(guān)管理工作必須以林草資源動態(tài)監(jiān)測管理為基礎(chǔ)，目前比較常用的監(jiān)測管理方式包括視頻監(jiān)控管理、構(gòu)建林草資源信息網(wǎng)絡(luò)以及人工林草資源勘查等。上述工作應(yīng)以明確當(dāng)前地區(qū)林草資源數(shù)量以及發(fā)展趨勢為核心目標(biāo)，基于各類技術(shù)手段，充分掌握林草資源整體情況，對生態(tài)資源經(jīng)濟價值進行動態(tài)評估，詳細分析生態(tài)資源經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Α．?dāng)前絕大多數(shù)林地草地采取承包經(jīng)營的模式，因此在產(chǎn)權(quán)管理過程中最重要的工作就是明確林草資源權(quán)屬，在權(quán)屬清晰的基礎(chǔ)上促進林草資源科學(xué)發(fā)展。在產(chǎn)權(quán)管理過程中，要明確經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)以及所有權(quán)的差異。擁有相應(yīng)權(quán)屬的集體或個人在享有相應(yīng)發(fā)展建設(shè)權(quán)利的基礎(chǔ)上也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管保護責(zé)任。應(yīng)制訂相應(yīng)的生態(tài)資源發(fā)展要求，深入挖掘相應(yīng)的生態(tài)經(jīng)濟價值。各級領(lǐng)導(dǎo)需要基于產(chǎn)權(quán)管理工作，進一步發(fā)揮林草資源的生態(tài)及經(jīng)濟價值[7]。

3.4 組織體系建設(shè)

林長制作為一項責(zé)任管理制度，明確林長制各級組織體系是保障其發(fā)揮應(yīng)有管理功能的重要基礎(chǔ)，因此完善相應(yīng)組織體系建設(shè)是林長制的重要任務(wù)。全國各地林長制試點地區(qū)多采用5 級林長制組織體系，按照地區(qū)行政級別劃分出省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村級5 級林長，每級均包括林長和副林長若干名，數(shù)量視各地林草生態(tài)建設(shè)需求而定。以某試點縣為例，該縣在林長制試行階段制定了為期5 年的林草生態(tài)建設(shè)目標(biāo)，計劃在2026 年前使本縣森林覆蓋率達到70%以上、草原植被覆蓋率達到80%以上，發(fā)展生態(tài)旅游項目2 個、經(jīng)濟林項目5 個。結(jié)合這樣的生態(tài)建設(shè)目標(biāo)，該地在林長制組織體系劃分過程中設(shè)置省級林長1 名、副林長2 名，由省委分管林草工作的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任；設(shè)置市級林長2 名、副林長5 名，由分管生態(tài)建設(shè)和林業(yè)的市委副書記兼任；縣委設(shè)置林長辦公室，設(shè)置林長2 名、副林長5 名，由分管生態(tài)建設(shè)的縣委副書記兼任[8]；鄉(xiāng)鎮(zhèn)林長結(jié)合管轄范圍，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置專職辦公室，共在7 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置林長15 名、副林長60 名，其中由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任林長1 名、副林長6 名，其余68 名林長分布于各村屯，依托完善的組織體系，科學(xué)開展林草生態(tài)經(jīng)濟建設(shè)工作。

4 林長制對森林草原生態(tài)經(jīng)濟建設(shè)的重大意義

4.1 森林草原生態(tài)培育

實施林長制最大限度提升了森林草原生態(tài)培育水平。從整體上來看，林長制在生態(tài)經(jīng)濟建設(shè)工作上重點進行兩方面工作，一是增加林草資源總量，二是增加林草資源類別。既往森林草原生態(tài)建設(shè)過程中，由于管理體系不完善、管理責(zé)任落實不到位，常常出現(xiàn)林草生態(tài)資源受人為因素或自然災(zāi)害影響導(dǎo)致總量下降的情況，這對于生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展是不利的。在實施林長制之后，責(zé)任落實到位，整個管理體系清晰明了，各項管理工作均有專職林長進行把控，在栽植、灌溉、施肥、整地等各環(huán)節(jié)上進行科學(xué)指導(dǎo)，生態(tài)經(jīng)濟資源得到更好的保護，經(jīng)濟潛力顯著提升。以某縣級市為例，在未采取林長制時，其森林資源培育量均值僅為1 645.2 kg/hm2，而在作為林長制試點區(qū)域時，其森林資源培育量均值達到1 907.7 kg/hm2，均量增幅接近16%，生態(tài)經(jīng)濟增幅達15%，說明實施林長制能夠有效提升林草生態(tài)資源總量并充分發(fā)掘生態(tài)經(jīng)濟價值。從該地區(qū)林業(yè)資源類別變化情況來看，在林長制試點工作的1 年間，該地區(qū)增加生態(tài)園區(qū)4 個、林木種類7 種，上述林木作為生態(tài)經(jīng)濟林有效種植面積超過10 000 hm2，大幅增加了地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟林木類別。因此，實施林長制能夠有效增加地區(qū)林草資源類別，保持多樣化生態(tài)體系和更強的生態(tài)經(jīng)濟動力。

4.2 森林草原生態(tài)修復(fù)

在大力推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設(shè)的過程中，部分地區(qū)林草生態(tài)管理不佳，生態(tài)體系受到一定損害。實施林長制后，在完善的責(zé)任體制下，各項林草資源生態(tài)修復(fù)工作有序開展，對于恢復(fù)林草生態(tài)體系具有重要意義。以某市為例，該市下轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林草生態(tài)資源相對較多，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設(shè)持續(xù)推進過程中，部分自然林草生態(tài)圈受到破壞，受破壞面積超500 hm2，林業(yè)退化較為嚴重，草原植被覆蓋率下降超過30%，生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展幾乎停擺。2020 年12 月至2021 年12 月，該地作為林長制試點區(qū)域，在妥善進行生態(tài)引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，開展林草生態(tài)修復(fù)工作，僅1 年時間就對轄區(qū)范圍內(nèi)受破壞的500 hm2林草生態(tài)圈進行了全面修復(fù)，解決了該區(qū)域內(nèi)林業(yè)退化和草原植被覆蓋率下降的問題。同時，在林長制科學(xué)的組織規(guī)劃下，該市在1 年時間內(nèi)全面完成林地清收和造林工作，年人造林面積增長超12 000 hm2，對林業(yè)生態(tài)資源薄弱區(qū)域進行了有效補充，使生態(tài)經(jīng)濟建設(shè)重新走上正軌。從上述內(nèi)容可以看出，實施林長制對林草生態(tài)修復(fù)具有重要的推動作用。

4.3 森林草原生態(tài)災(zāi)害防控

實施林長制能夠有效提升林草生態(tài)災(zāi)害的防控能力。林長制組織體系下，各級林長職責(zé)內(nèi)容清晰。在生態(tài)災(zāi)害防控方面，各級各地林長需要結(jié)合上級組織安排，設(shè)定符合自身情況的防控執(zhí)行方法，不僅要對人為災(zāi)害進行防控，而且要最大限度減少自然災(zāi)害對林草生態(tài)資源的損害。人為災(zāi)害主要是各類非法采伐對林草生態(tài)資源造成較大危害。以某地為例，在實施林長制之前，采伐監(jiān)督工作不全面，每年實際采伐量均超出紅線要求。而在實施林長制之后，該地區(qū)按照省級林長統(tǒng)一部署，安排制定了47 900 m2/年的采伐限額，在監(jiān)督管理過程中采取3 級全程采伐監(jiān)管，即采前申報公示、采伐過程中動態(tài)監(jiān)督、采伐后對所采伐內(nèi)容進行驗收。實施林長制后，超紅線非法采伐問題得到徹底解決，生態(tài)經(jīng)濟開發(fā)嚴格按照計劃進行，杜絕了不合理的生態(tài)經(jīng)濟開發(fā)活動。在自然災(zāi)害防控工作中，通過林長制的分級分責(zé)制度，用于自然災(zāi)害監(jiān)控預(yù)警的投資得以增加，建立了以氣象部門為主的綜合共享信息體系以及視頻監(jiān)控系統(tǒng)，最大限度提升了對自然災(zāi)害的預(yù)知應(yīng)對能力。

4.4 解決森林草原生態(tài)資源問題

實施林長制之后，各地區(qū)林草生態(tài)資源問題解決能力得到顯著增強，解決速率和解決方法的科學(xué)性得到明顯提升。各級領(lǐng)導(dǎo)層次分明且責(zé)任落實到位，更容易發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題。在逐級上報、統(tǒng)籌管理的模式下，各種生態(tài)經(jīng)濟建設(shè)問題更容易得到科學(xué)解決。絕大多數(shù)實施林長制的試點地區(qū)，能夠發(fā)現(xiàn)原有管理模式下遺留的生態(tài)資源建設(shè)和保護問題，對既有建設(shè)保護方案進行科學(xué)調(diào)整，而且能夠爭取更多政策和資金上的支持，提升解決問題的效率和力度，提升經(jīng)濟開發(fā)潛力和生態(tài)圈豐富程度。在林長制下，林木和草原生態(tài)圈均處于“有人造、有人管”的狀態(tài)，任何問題都能夠找到相應(yīng)的責(zé)任林長，使解決各類林草生態(tài)問題的難度大幅下降。

4.5 森林草原生態(tài)基層基礎(chǔ)建設(shè)

科學(xué)的林草生態(tài)建設(shè)需要完備的基礎(chǔ)設(shè)施作為保障，林長制對于推動林草生態(tài)基層基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用。既往林草生態(tài)基層基礎(chǔ)建設(shè)工作不僅存在資金方面的問題，也存在建設(shè)方向和建設(shè)規(guī)劃方面的問題。

實施林長制后，各級林長能夠在林草生態(tài)建設(shè)工作中充分提出意見，并結(jié)合實情爭取到更多的建設(shè)資金，這給基層基礎(chǔ)建設(shè)提供了資金保障。在統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)管理的模式下，各地區(qū)林草生態(tài)資料勘察數(shù)據(jù)較為準(zhǔn)確，依托這些參數(shù)資料能夠確保其基層基礎(chǔ)建設(shè)方向正確，保障各類基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)系統(tǒng)與本地區(qū)生態(tài)建設(shè)的契合性。在基層人員配置方面，林長制確保了不同管理內(nèi)容、不同管理層級均有相應(yīng)的專職林長負責(zé)，最大限度地提升了林草生態(tài)基層工作體系的科學(xué)性。