公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的法理解析與規(guī)范路徑
——兼評最高人民檢察院辦案規(guī)則相關(guān)規(guī)定的合理性

徐本鑫

（安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002）

2021年中共中央發(fā)布《關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，明確要求“積極穩(wěn)妥推進公益訴訟檢察”，“全面提高法律監(jiān)督質(zhì)量和效果”［1］。然而，如何在民事公益訴訟中保障被告的權(quán)利不被侵犯，如何在行政公益訴訟中追訴強勁的行政權(quán)，都是公益訴訟面臨的現(xiàn)實風(fēng)險和挑戰(zhàn)［2］。檢察機關(guān)開展公益訴訟工作，以司法手段進行法律監(jiān)督和公益保護，需要清晰、規(guī)范的調(diào)查核實權(quán)制度提供保障。但是，對公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)，理論上存在認識分歧，實踐中也存在運行障礙。有觀點認為，調(diào)查核實權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的衍生性權(quán)力，是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要手段和方法［3］92；也有觀點認為，調(diào)查核實權(quán)是公益訴權(quán)的下位權(quán)力，是法律監(jiān)督權(quán)與訴訟證明權(quán)相復(fù)合的新型權(quán)力形態(tài)［4］；還有觀點認為，檢察機關(guān)因法律監(jiān)督職責(zé)而獲得的“調(diào)查核實權(quán)”與“調(diào)查收集證據(jù)權(quán)”是兩種不同的概念，檢察機關(guān)提起公益訴訟時地位同于原告，不應(yīng)享有調(diào)查核實權(quán)，更不應(yīng)賦予檢察機關(guān)強制性調(diào)查核實權(quán)來調(diào)查收集證據(jù)以支撐自己的訴訟請求［5］1。如何正確理解并合理規(guī)范檢察調(diào)查核實權(quán)，不僅影響公益訴訟檢察的辦案質(zhì)量和效果，而且關(guān)涉檢察機關(guān)法律監(jiān)督的精準性和權(quán)威性。

一、公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的法理解析

檢察機關(guān)“調(diào)查核實”概念，源于2012年民事訴訟法的規(guī)定①，主要服務(wù)于人民檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)。2017年公益訴訟檢察制度全面實施后，《人民檢察院組織法》進一步明確，人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)時，可以進行“調(diào)查核實”②，但仍不能平息理論爭議，也未能滿足實務(wù)需求［6］145。公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的權(quán)力來源、性質(zhì)、價值與限度等基本問題亟待進一步澄清。

（一）檢察調(diào)查核實權(quán)源于法律監(jiān)督權(quán)

檢察調(diào)查核實權(quán)是“監(jiān)督權(quán)”還是“取證權(quán)”，是認識權(quán)力來源與性質(zhì)的重要分野。如果是取證權(quán)，檢察調(diào)查核實權(quán)就源于公益訴權(quán)，本質(zhì)上是“公益訴訟起訴人”的“調(diào)查取證權(quán)”，是訴訟當(dāng)事人的權(quán)利。如果是監(jiān)督權(quán)，檢察調(diào)查核實權(quán)就源于法律監(jiān)督權(quán)，本質(zhì)上是“法律監(jiān)督機關(guān)”的“法律監(jiān)督權(quán)”，是國家機關(guān)的權(quán)力。二者在權(quán)利（力）性質(zhì)、手段和目的等方面均存在實質(zhì)性差異。

根據(jù)民事或行政訴訟主體地位平等的訴訟構(gòu)造，作為公益訴訟起訴人的檢察機關(guān)并不享有優(yōu)越于被告的調(diào)查取證權(quán)，也就難以要求被告配合檢察機關(guān)的調(diào)查取證行為，更不應(yīng)具有強制性的調(diào)查取證手段。如果檢察調(diào)查核實權(quán)是公益訴訟起訴人的調(diào)查取證權(quán)，那么，行使調(diào)查核實權(quán)的目標應(yīng)該以“訴”為導(dǎo)向，落腳點就是提起訴訟并爭取獲得勝訴，“調(diào)查核實”“發(fā)出公告或檢察建議”“提起公益訴訟”三個環(huán)節(jié)就是統(tǒng)合在一起的。但實際上，調(diào)查核實之后，可能有終結(jié)案件、發(fā)出公告或提出檢察建議、支持起訴或提起公益訴訟等不同的發(fā)展方向?？梢姡瑢z察調(diào)查核實權(quán)看作是源于公益訴權(quán)的附帶權(quán)利有不周延的地方。

調(diào)查核實權(quán)是檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)派生的一項手段性權(quán)力，具有獨立履行法律監(jiān)督的職能。公益訴訟中檢察調(diào)查核實的過程，既是對案件證據(jù)材料的收集過程，也是對法律實施狀態(tài)的監(jiān)督過程。“調(diào)查核實”“發(fā)出公告或檢察建議”“提起公益訴訟”等各個環(huán)節(jié)前后銜接、逐步推進、相互獨立，都履行了各自的檢察監(jiān)督職能。不能因為程序的銜接性而抹殺調(diào)查核實程序的獨立地位，也不能以后續(xù)可能的訴訟權(quán)利來反推前期調(diào)查核實權(quán)的性質(zhì)［7］。實踐中，檢察調(diào)查核實權(quán)以公益訴訟當(dāng)事人調(diào)查取證權(quán)為基礎(chǔ)，著眼于公益損失大小和案件勝訴率，強調(diào)其訴訟利益保障功能，正是重復(fù)調(diào)查、過度調(diào)查和全面調(diào)查等問題產(chǎn)生的根源。

從調(diào)查核實權(quán)的制度發(fā)展歷程上看，調(diào)查核實權(quán)自始具有法律監(jiān)督屬性。調(diào)查核實權(quán)在中國立法沿革中不是無源之水、無本之木，在誕生初期就蘊藏著法律監(jiān)督的因子［3］89。無論2012年《民事訴訟法》中的“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)……可以向當(dāng)事人或案外人調(diào)查核實有關(guān)情況”，還是2018年《人民檢察院組織法》中的“人民檢察院行使……法律監(jiān)督職權(quán)，可以進行調(diào)查核實……”，檢察調(diào)查核實權(quán)始終具有法律監(jiān)督屬性。2021年《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》也明確將“積極穩(wěn)妥推進公益訴訟檢察”作為“全面提升法律監(jiān)督質(zhì)量和效果”的重要舉措。公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)，并非訴訟當(dāng)事人證明權(quán)或公益訴權(quán)的附帶性權(quán)利，而是獨立于公益訴權(quán)的法律監(jiān)督權(quán)。若在檢察公益訴訟下改變調(diào)查核實權(quán)的法律監(jiān)督屬性，是對調(diào)查核實權(quán)制度歷史傳承與發(fā)展的破壞。

（二）檢察調(diào)查核實權(quán)具有組織法授權(quán)

公益訴訟檢察制度實施以來，社會各界普遍認為“公益訴訟調(diào)查核實權(quán)，缺乏法律的明確規(guī)定，沒有強制力保障”［8］。2015年最高人民檢察院出臺《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，對調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)容、方式做了較為詳細的規(guī)定，但遭遇規(guī)范層級太低、檢察機關(guān)自我授權(quán)等質(zhì)疑。公益訴訟檢察作為一項司法制度，其調(diào)查核實權(quán)的行使直接影響到當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，依據(jù)立法法的規(guī)定，檢察調(diào)查核實權(quán)必須以法律形式加以明確。

2012年修訂的《民事訴訟法》，首次在立法中使用“調(diào)查核實”一詞，為檢察機關(guān)在訴訟監(jiān)督程序中行使調(diào)查核實權(quán)提供了法律依據(jù)，但無法為公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)提供法律依據(jù)。現(xiàn)行《民事訴訟法》第二百一十條規(guī)定的調(diào)查核實權(quán)，在該法中位于“審判程序”編，主要適用于檢察機關(guān)履行審判監(jiān)督職責(zé)，服務(wù)于民事審判監(jiān)督程序，而且僅用于私益訴訟，并不包括公益訴訟。2012年《民事訴訟法》修訂時，檢察機關(guān)并未明確獲得提起公益訴訟的職權(quán)。［9］151

2018年修訂的《人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定，人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)，可以進行“調(diào)查核實”。但學(xué)界對“提起公益訴訟”是否屬于“法律監(jiān)督職權(quán)”存有爭議。一種觀點，否認檢察機關(guān)提起公益訴訟屬于法律監(jiān)督職責(zé)［5］3。根據(jù)《人民檢察院組織法》第二十條③規(guī)定，檢察機關(guān)法律監(jiān)督范圍僅涉及訴訟活動、執(zhí)行工作和監(jiān)所執(zhí)法。提起公益訴訟時，訴訟活動尚未開始，不存在生效裁判執(zhí)行和監(jiān)所執(zhí)法活動，沒有監(jiān)督的事由。這一觀點看到了檢察機關(guān)提起公益訴訟具有“訴訟活動”本質(zhì)的一面，但忽視了檢察機關(guān)提起公益訴訟作為一種“司法制度”，實際上包含了訴前程序和訴訟程序兩個階段的實際情況?！皺z察機關(guān)依照法律規(guī)定提起公益訴訟”享有調(diào)查核實權(quán)，并不代表檢察機關(guān)在公益訴訟全過程、全階段無差別地享有同類調(diào)查核實權(quán)。檢察機關(guān)在訴前程序中行使的公益訴訟調(diào)查核實權(quán)，不同于訴訟活動中的調(diào)查取證權(quán)，與對訴訟活動進行法律監(jiān)督所行使的調(diào)查核實權(quán)也有較大差異。

另一種觀點，肯認檢察機關(guān)提起公益訴訟是履行法律監(jiān)督職責(zé)［10］?；谌嗣駲z察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位④，檢察機關(guān)提起公益訴訟本質(zhì)上是行使法律監(jiān)督職權(quán)。憲法定位一般可當(dāng)然推得與之對應(yīng)的職能定性，檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)之間是實質(zhì)上的“一體兩面”關(guān)系［11］。法律監(jiān)督可以通過提起公益訴訟來實現(xiàn)，提起公益訴訟是法律監(jiān)督的手段，兩者相互配合，共同維護法律統(tǒng)一有效實施。檢察機關(guān)進行調(diào)查核實是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職權(quán)的具體方式，具有法律監(jiān)督屬性。有學(xué)者提出，檢察行為只要具備審查行為合法性、發(fā)現(xiàn)并糾正違法行為的基本功能，就具有法律監(jiān)督屬性［12］。從這個角度講，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)得到組織法的確認，人民檢察院組織法為檢察調(diào)查核實權(quán)提供了憲法性法律依據(jù)。

（三）檢察調(diào)查核實權(quán)不是調(diào)查取證權(quán)

檢察公益訴訟遭遇到的事實認定和證據(jù)收集難題，使得理論和實務(wù)界一致以“強化調(diào)查核實權(quán)、提供保障性措施”作為解決出路。然而，調(diào)查核實權(quán)并非調(diào)查取證權(quán)，也無法徹底解決公益訴訟的證據(jù)收集難題。事實認定和證據(jù)收集難題，在任何訴訟過程都不同程度地客觀存在。檢察公益訴訟作為一種訴訟制度，應(yīng)遵守訴訟法的基本規(guī)則。司法實務(wù)中，人民法院審理檢察公益訴訟案件，確定人民檢察院行使權(quán)利及履行義務(wù)的方式和程序，均參照民事訴訟法和行政訴訟法關(guān)于原告的相關(guān)規(guī)定［13］。無論在民事訴訟中，還是在行政訴訟中，作為原告一方的當(dāng)事人都無權(quán)享有優(yōu)越于被告的調(diào)查取證權(quán)。

針對人民檢察院辦理公益訴訟案件，2015年《試點工作實施辦法》規(guī)定，人民檢察院可以“調(diào)查核實”相關(guān)證據(jù)及有關(guān)情況；2018年“兩高”《檢察公益訴訟解釋》規(guī)定，人民檢察院可以“調(diào)查收集”證據(jù)材料；2021年《公益訴訟辦案規(guī)則》規(guī)定，人民檢察院可以“調(diào)查和收集”證據(jù)⑤。上述規(guī)范性文件中的用詞變化，反映出檢察機關(guān)對調(diào)查核實權(quán)的認知不清晰，存在與調(diào)查取證權(quán)的混用情形，而且有逐漸淡化“核實”、強化“調(diào)查”的傾向。

嚴格區(qū)分調(diào)查核實與調(diào)查取證，有助于理清調(diào)查核實權(quán)的基本權(quán)能。檢察機關(guān)在公益訴訟過程中，分別享有調(diào)查核實權(quán)和調(diào)查取證權(quán)，但二者具有本質(zhì)區(qū)別。調(diào)查核實權(quán)源于檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，而調(diào)查取證權(quán)源于檢察機關(guān)作為公益訴訟起訴人的公益訴權(quán)或當(dāng)事人證明權(quán)。調(diào)查核實權(quán)中內(nèi)含的調(diào)查取證行為，意在核實法律秩序被破壞的事實或證據(jù)，并對其真實性、可查性進行評價，最終服務(wù)于檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)而實施的提出檢察建議、糾正違法意見等監(jiān)督手段。調(diào)查取證權(quán)來源于訴訟法規(guī)定的當(dāng)事人證明權(quán)，意在獲取支持檢察機關(guān)訴訟請求的事實或證據(jù)，滿足請求權(quán)基礎(chǔ)和舉證責(zé)任分配的要求，目標是服務(wù)于獲得勝訴判決。

具體而言，檢察機關(guān)在公益訴訟活動中享有的調(diào)查核實權(quán)與訴訟權(quán)利項下的調(diào)查取證權(quán)存在以下主要區(qū)別：其一，性質(zhì)不同。調(diào)查核實權(quán)是檢察機關(guān)基于法律監(jiān)督職權(quán)而行使的一項手段性權(quán)力；調(diào)查取證權(quán)是檢察機關(guān)基于公益訴訟起訴人身份而行使的一項當(dāng)事人權(quán)利。其二，目的不同。調(diào)查核實權(quán)的運行目的是核實被監(jiān)督行為的違法性、可查性，著眼于履行監(jiān)督職責(zé)所需要的關(guān)聯(lián)證據(jù)或事實，指向行為違法性的判斷；調(diào)查取證權(quán)的運行目的是滿足公益訴訟舉證義務(wù)和證明標準的要求，著眼于根據(jù)請求權(quán)基礎(chǔ)和舉證責(zé)任分配的事實。其三，手段不同。前者在根據(jù)證據(jù)或事實評價法律行為時檢察機關(guān)應(yīng)具有高度中立性，不得采取限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施；后者在調(diào)查取證過程中具有很強主動性，并往往借助法院的審判權(quán)，采取與查封、凍結(jié)、扣押、處罰、拘留等強制性保障手段相關(guān)聯(lián)的證據(jù)保全、財產(chǎn)保全等措施。其四，適用階段不同。調(diào)查核實權(quán)主要運行在自公益訴訟案件立案到檢察機關(guān)提起公益訴訟之前這一訴前階段，調(diào)查取證權(quán)則伴隨公益訴訟全過程。

二、《辦案規(guī)則》中“調(diào)查”規(guī)定的合理性分析

2021年最高人民檢察院公布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（簡稱《辦案規(guī)則》），在第二章“一般規(guī)定”部分用專節(jié)細化了公益訴訟案件檢察調(diào)查的方式和保障措施，并在第三章和第四章分別規(guī)定了行政公益訴訟和民事公益訴訟的“調(diào)查”內(nèi)容和程序，為檢察機關(guān)開展公益訴訟調(diào)查（核實）工作提供了規(guī)范指引，但也暴露出在認識上定位不清、指向不明、邊界含混等問題，并為實踐埋下了操作隱患。

（一）《辦案規(guī)則》使用的“調(diào)查”概念不準確

《人民檢察院組織法》使用了“偵查”“審查”和“調(diào)查核實”等字樣，唯獨沒有使用“調(diào)查”二字⑥?！掇k案規(guī)則》沒有沿用《人民檢察院組織法》使用的“調(diào)查核實”，而是使用“調(diào)查”一詞，改變了檢察調(diào)查核實行為的性質(zhì)，減損調(diào)查核實行為的正當(dāng)性。

1.“調(diào)查”與“調(diào)查核實”具有本質(zhì)區(qū)別

根據(jù)漢語詞典的釋義，“調(diào)查”的含義是“為了了解情況進行考察（多指到現(xiàn)場）”［14］301，“核實”的含義是“審核是否屬實”［14］529。一般意義上，調(diào)查是對涉及案情的證據(jù)材料進行收集；核實是對證據(jù)材料的真?zhèn)魏托ЯM行判定。檢察公益訴訟中的“調(diào)查核實權(quán)”不同于“調(diào)查權(quán)”，不是“調(diào)查權(quán)”與“核實權(quán)”的簡單組合，否則，就應(yīng)該使用“調(diào)查權(quán)、核實權(quán)”，而不是“調(diào)查核實權(quán)”?！罢{(diào)查權(quán)”屬典型行政權(quán)，其中的“調(diào)查”是針對未知事實收集相關(guān)證據(jù)材料，確定研究、判斷的事實基礎(chǔ)。而“調(diào)查核實權(quán)”實為一種判斷權(quán)，屬司法權(quán)范疇。其中的“調(diào)查”與“核實”是手段與目的的關(guān)系［15］，“調(diào)查”服務(wù)于“核實”：調(diào)查是為判斷已知事實和證據(jù)材料真?zhèn)位蛐ЯΧ扇〉氖侄危淠康氖呛藢嵪嚓P(guān)行為并作出真實性、合法性和可查性評價。

2.“調(diào)查”的行政傾向與法律監(jiān)督屬性不合

在檢察公益訴訟領(lǐng)域，《辦案規(guī)則》用“調(diào)查”取代“調(diào)查核實”，與檢察權(quán)的法律監(jiān)督屬性不合。在我國國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，法律監(jiān)督權(quán)的含義是司法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的交互融合［16］。2021年《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確，人民檢察院是國家的“法律監(jiān)督機關(guān)”，是“司法機關(guān)”⑦。通常認為，司法權(quán)具有被動性、終局性等特點，以此保持司法的中立性和公正性；監(jiān)督權(quán)是一項程序性制約權(quán)，不具有終局性的實體處分意義，其本質(zhì)是通過程序制約來實現(xiàn)監(jiān)督［17］。監(jiān)督對象是處分實體權(quán)利的行為，監(jiān)督本身也具有客觀中立的要求［18］。這意味著在檢察公益訴訟中，司法權(quán)雖然可以與行政權(quán)配合以保護公益，但不能夠替代行政權(quán)在公益保護領(lǐng)域的專業(yè)性，應(yīng)當(dāng)避免不當(dāng)干涉行政權(quán)、破壞權(quán)力平衡［19］。調(diào)查權(quán)具有行政傾向，與法律監(jiān)督性質(zhì)不合；調(diào)查核實權(quán)雖有中立、被動的意味，但也避免了調(diào)查權(quán)的激進、冒動，正好契合了檢察機關(guān)是司法機關(guān)和法律監(jiān)督機關(guān)的定位。

3.使用“調(diào)查”概念容易誘發(fā)潛在風(fēng)險

相對于調(diào)查核實權(quán)的被動、中立性，調(diào)查權(quán)具有很強的主動和進攻性。使用“調(diào)查”概念，調(diào)查不再處于輔助地位，不是服務(wù)于核實，而是重于核實。在檢察公益訴訟中，檢察機關(guān)重視“調(diào)查”，所持的立場具有顯著的“進攻”性［9］149，充分發(fā)揮“主觀能動性”去調(diào)查，甚至將調(diào)查“搞得像記者暗訪”一樣［20］，不僅損耗檢察資源、模糊檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位，而且容易超越法律監(jiān)督邊界，混淆了行政職能與檢察職能之間的關(guān)系，損害其他主體合法權(quán)益。具體而言，在民事公益訴訟中，檢察調(diào)查權(quán)強勢介入，會破壞民事訴訟結(jié)構(gòu)，不利于保障被告的合法權(quán)益。在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)強勢追訴手握行政權(quán)的行政機關(guān)，容易引發(fā)公權(quán)力之間的不良競爭，偏離公益保護目標。尤其是，在失去部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)的背景下，檢察機關(guān)獲得具有行政權(quán)屬性的“調(diào)查權(quán)”，是否會演變成新的“自偵權(quán)”，還需要保持足夠的警惕和清醒認識。

（二）《辦案規(guī)則》要求的“全面”調(diào)查不合理

《辦案規(guī)則》要求，人民檢察院辦理公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)“全面調(diào)查收集證據(jù)”⑧。檢察機關(guān)在《辦案規(guī)則》中提出全面調(diào)查的要求，忽視了公益訴訟的階段性，不僅給訴前調(diào)查核實工作帶來壓力，而且容易逾越調(diào)查核實權(quán)的運行邊界、侵入其他主體職權(quán)范圍。

1.忽視公益訴訟案件辦理的階段性差異

檢察公益訴訟具有階段性特征，檢察機關(guān)的調(diào)查（核實）在公益訴訟不同階段有不同要求。依據(jù)訴訟法規(guī)定，檢察公益訴訟大致遵循立案前線索摸排、訴前公告或檢察建議和訴訟等三個前后相連、各自獨立的辦案階段，分別對應(yīng)立案前線索初查、訴前調(diào)查核實和訴訟階段調(diào)查取證等不同調(diào)查（核實）階段。檢察機關(guān)應(yīng)充分考慮到每個階段的調(diào)查內(nèi)容和證明標準。具體而言，在立案前階段，檢察機關(guān)可以進行初步調(diào)查以評估公益訴訟案件線索的真實性、可查性；在訴前階段，檢察機關(guān)需要獲取足以發(fā)出訴前公告或提出檢察建議的證明材料，促進違法主體自行糾正違法行為；在訴訟階段，檢察機關(guān)作為事實上的原告，對主張的事實提供證據(jù)加以證明，必要時可以按照訴訟法程序要求申請法院調(diào)查取證。檢察機關(guān)在《辦案規(guī)則》中提出全面調(diào)查的要求，忽視了調(diào)查核實權(quán)的階段性邊界，容易誤導(dǎo)司法實踐。

慢性鼻竇炎為臨床常見的耳鼻咽喉科疾病，多由于急性鼻竇炎治療不當(dāng)而反復(fù)發(fā)作或未能及時治療演變而成。該病患者在發(fā)病時多表現(xiàn)出頭痛、鼻塞、流涕、打噴嚏等，部分患者還同時伴隨有倦怠無力、嗅覺減弱、注意力難以集中等等[3，10]。該病具有病程長、病情易反復(fù)的特點，給患者的精神生活造成了極大的困擾，甚至給患者的心理帶來嚴重的影響。

2.直接加劇公益訴訟案件檢察調(diào)查核實難度

依據(jù)《辦案規(guī)則》，人民檢察院辦理公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)“依法、客觀、全面”調(diào)查收集證據(jù)。實踐中，檢察機關(guān)為了全面調(diào)查收集證據(jù)，普遍混淆立案前的初步調(diào)查與立案后的調(diào)查核實，也混淆了法律監(jiān)督權(quán)項下的調(diào)查核實與訴訟權(quán)利項下的調(diào)查取證。在部分案件中，檢察機關(guān)做出立案決定與發(fā)出檢察建議幾乎同時發(fā)生［6］148，說明檢察機關(guān)在立案前就已進行全面調(diào)查核實。實際上，公益訴訟立案只需確認“可能存在違法行為”侵害國家利益或社會公共利益即可⑨。檢察機關(guān)在提起公益訴訟前，甚至在立案前，就按照審判機關(guān)在訴訟程序中的證明標準進行全面調(diào)查核實，無疑會加劇公益訴訟案件檢察調(diào)查核實難度［21］。檢察機關(guān)在訴前逾越階段性邊界進行全面調(diào)查核實，無形中給自身帶來繁重的調(diào)查核實壓力，轉(zhuǎn)而尋求調(diào)查核實權(quán)的強制力保障，又違背了訴訟結(jié)構(gòu)中的主體地位平等原則。

3.超出檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督的職權(quán)范圍

檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)開展公益訴訟檢察工作，應(yīng)著眼于監(jiān)督違法行為，從而修復(fù)被破壞的法律秩序，進而保護公共利益。調(diào)查核實權(quán)旨在查明法律秩序被破壞的事實或證據(jù)，并對法律行為的違法狀態(tài)進行評價，為檢察機關(guān)是否實施以及如何實施監(jiān)督提供指引，從而達到法律監(jiān)督的目的。不超越法律監(jiān)督的職權(quán)范圍是檢察調(diào)查核實權(quán)的運行邊界。在公益訴訟中，檢察機關(guān)為了全面調(diào)查收集證據(jù)，承擔(dān)了現(xiàn)行法律規(guī)定之外的其他調(diào)查責(zé)任，超越檢察機關(guān)法定職權(quán)范圍，模糊不同主體之間的職權(quán)邊界。例如，在一些案件中，檢察機關(guān)對公益受損的具體數(shù)額和行政規(guī)范性文件的合法性進行調(diào)查核實［22］。檢察公益訴訟案件中“公共利益受損事實”關(guān)注的是公益損失“存不存在”，而不是公益損失“嚴不嚴重”；“法律依據(jù)”指向的是行政機關(guān)的行為是否有法律依據(jù)，而不是該行為依據(jù)本身是否合法［23］。否則，檢察調(diào)查核實權(quán)就侵入了行政調(diào)查或司法審查的權(quán)力范圍。

（三）《辦案規(guī)則》規(guī)定的調(diào)查內(nèi)容不恰當(dāng)

《辦案規(guī)則》在第七十一條和第八十六條，規(guī)定了檢察院在辦理公益訴訟案件時應(yīng)當(dāng)調(diào)查的事項⑩，將調(diào)查內(nèi)容集中在基于請求權(quán)基礎(chǔ)分配的事實層面，淡化法律行為評價和法律監(jiān)督功能，混淆了法律監(jiān)督權(quán)項下的調(diào)查核實與訴訟權(quán)利項下的調(diào)查取證。

1.調(diào)查核實內(nèi)容沒有聚焦行為違法性

檢察機關(guān)的核心職責(zé)就是維護國家的法律秩序。公共利益的流失由違法行為所致，檢察公益訴訟就是為規(guī)制這些違法行為對法律秩序的沖擊而生。公益訴訟制度的目的與功能在于對損害社會公共利益的行為進行法律監(jiān)督。調(diào)查核實的內(nèi)容理應(yīng)著眼于進行法律監(jiān)督所需要的關(guān)聯(lián)證據(jù)與事實，聚焦于被監(jiān)督行為違法性的判斷。但是，《辦案規(guī)則》將“國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實”“社會公共利益受到損害的類型、具體數(shù)額或者修復(fù)費用等”作為調(diào)查的必要內(nèi)容，形成了調(diào)查核實內(nèi)容繁雜的局面，不僅增加了檢察調(diào)查核實的難度，而且也偏離了公益訴訟法律監(jiān)督目標。假如確實存在違法行為，但是因為公益損害類型不明、具體數(shù)額不清，檢察機關(guān)就因調(diào)查核實不充分而不敢進一步開展公益訴訟檢察工作，這無疑減損了公益訴訟法律監(jiān)督和損害預(yù)防的制度價值。

2.調(diào)查核實內(nèi)容沒有評估調(diào)查必要性

3.調(diào)查核實內(nèi)容沒有指向案件可訴性

《辦案規(guī)則》第七十一條和第八十六條聚焦于利益層面的訴權(quán)運用，規(guī)定的調(diào)查核實內(nèi)容貪多求全，沒有指向案件可訴性，有追求勝訴和維護部門利益傾向，消減了法律監(jiān)督的規(guī)范作用。檢察機關(guān)通過公益訴訟實現(xiàn)法律監(jiān)督是間接保護公共利益的有效方式，但是訴訟作為一項工具性制度有內(nèi)在的運行邏輯。提起公益訴訟不是目的，法院也不能解決所有公益保護問題。案件能否進入法院司法審判的視野，關(guān)鍵在于案件是否有可訴性，或者案件爭議能否成為法律爭議。如果大量的非法律爭議進入司法領(lǐng)域，不僅不能在司法框架內(nèi)得以解決，而且還會擾亂司法機關(guān)的職責(zé)配置，浪費寶貴的司法資源［24］。檢察公益訴訟中，調(diào)查核實的內(nèi)容理應(yīng)指向案件的可訴性，即被監(jiān)督行為的違法性是否存在爭議。如果調(diào)查核實的內(nèi)容指向定位不清，盲目調(diào)查、過度調(diào)查等亂象自然是不可避免的。

三、公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的規(guī)范路徑

失去規(guī)范制約的權(quán)力容易被濫用。公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)良好運行的關(guān)鍵在于從規(guī)范層面明確其法律監(jiān)督屬性、運行階段與權(quán)能劃分。

（一）從法律上明確調(diào)查核實權(quán)的法律監(jiān)督屬性

囿于“宜粗不宜細”的立法思路，檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的性質(zhì)以及運行程序并沒有在相關(guān)立法中作明確規(guī)定。學(xué)界對“調(diào)查核實權(quán)”的法律監(jiān)督屬性還存有爭議，實務(wù)中已出現(xiàn)檢察機關(guān)錯誤理解檢察公益調(diào)查核實權(quán)屬性并不當(dāng)行使該權(quán)力的情況，需要通過立法明確檢察公益調(diào)查核實權(quán)的法律監(jiān)督屬性，以夯實權(quán)力規(guī)范行使的法理基礎(chǔ)。有學(xué)者認為，賦予檢察機關(guān)一般監(jiān)督權(quán)不僅可以補足檢察公益訴訟制度的法律監(jiān)督基礎(chǔ)，還可以促進檢察機關(guān)各項職權(quán)在制度邏輯上的耦合性［25］。但現(xiàn)階段直接賦予檢察機關(guān)一般監(jiān)督權(quán)，與我國國家機關(guān)的職權(quán)配置不協(xié)調(diào)，既危及國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的整體平衡，亦造成檢察機關(guān)履職上的力不從心與顧此失彼。比較可行的措施是及時修改人民檢察院組織法和訴訟法的相關(guān)規(guī)定，對“法律監(jiān)督”和“調(diào)查核實權(quán)”作出必要的概念澄清。

具體而言，一是，將《人民檢察院組織法》第二十條“人民檢察院行使下列職權(quán)”修改成“人民檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)，可以行使下列職權(quán)”，將“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”明確納入履行法律監(jiān)督職責(zé)范圍內(nèi)，以消除檢察機關(guān)提起公益訴訟是否可以進行調(diào)查核實的爭論。這樣既能解決檢察公益調(diào)查核實權(quán)的法律依據(jù)缺失問題，加強公益訴訟檢察話語權(quán)，又能明確檢察公益調(diào)查核實權(quán)的法律監(jiān)督性質(zhì)，防止權(quán)力擴張。二是，在《民事訴訟法》第五十五條后增加一款，規(guī)定人民檢察院提起公益訴訟，在訴前階段可以向其他主體調(diào)查核實有關(guān)情況。這樣既明確了訴前階段是檢察機關(guān)提起公益訴訟的必要組成部分，又為區(qū)分公益訴訟調(diào)查核實與其他檢察調(diào)查行為提供了法律依據(jù)。三是，修改《辦案規(guī)則》，專節(jié)規(guī)定“調(diào)查核實”，對調(diào)查核實權(quán)進行規(guī)則優(yōu)化，以確保其預(yù)設(shè)功能得到充分發(fā)揮，避免因“調(diào)查”概念的誤用導(dǎo)致權(quán)力異化和實踐偏差。

（二）從程序上明確調(diào)查核實權(quán)的具體適用階段

首先，明確公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的適用階段，這是規(guī)范適用調(diào)查核實權(quán)的前提。鑒于實踐中存在不分階段、隨意啟動調(diào)查核實權(quán)的問題，有必要從程序上規(guī)范調(diào)查核實權(quán)的適用階段。具體而言，將檢察調(diào)查核實權(quán)的適用限定在立案后至提起公益訴訟之前這一階段，具有合理性和合法性。依據(jù)《人民檢察院組織法》第二十一條可知，檢察調(diào)查核實權(quán)應(yīng)在“提起抗訴、糾正意見、檢察建議”之前適用。當(dāng)然，未經(jīng)法定程序正式立案，也不應(yīng)隨便啟動調(diào)查核實。將調(diào)查核實權(quán)的適用限定在訴前階段，可以推動行為主體糾正違法行為，避免公益損害的發(fā)生或擴大，最大限度節(jié)約司法成本，真正發(fā)揮公益訴訟的制度價值。［26］

其次，區(qū)分公益訴訟不同辦案階段的檢察調(diào)查（核實）行為。忽略公益訴訟不同階段待證事實不同、證明標準不一的客觀需要，一律要求全面調(diào)查核實，雖然體現(xiàn)了檢察機關(guān)注重證據(jù)、審慎辦案的態(tài)度，但卻不當(dāng)加大檢察機關(guān)的履職壓力，成為檢察機關(guān)推進公益訴訟的最大障礙，影響法律監(jiān)督效能。公益訴訟立案前，人民檢察院對在履職過程中發(fā)現(xiàn)的案件線索進行初查，重點評判案件的可查性；立案后，對案涉違法行為進行調(diào)查核實，重點評估被監(jiān)督行為的違法性；公告或檢察建議發(fā)出后，進入跟進調(diào)查階段，針對違法行為是否糾正、公益是否得到保護，重點判斷違法行為的可訴性；提起公益訴訟后，檢察機關(guān)根據(jù)訴訟法規(guī)則和實際需要進行調(diào)查取證，重點滿足檢察機關(guān)提供證據(jù)的充分性；訴訟程序結(jié)束后，檢察機關(guān)可以依據(jù)訴訟監(jiān)督規(guī)則行使調(diào)查核實權(quán)，重點監(jiān)督公益訴訟活動的合法性。

最后，明確公益訴訟檢察調(diào)查核實的內(nèi)容和程度。公益訴訟在立案前，對證據(jù)材料的要求很低。只要案件線索具有可查性，即便沒有證據(jù)材料，也能立案。公益訴訟立案后，檢察機關(guān)在訴前程序階段主要催告其他主體提起公益訴訟或者督促行政機關(guān)主動糾錯。檢察機關(guān)在訴前程序中行使調(diào)查核實權(quán)的范圍以必要性原則為限，重點核實行為的違法性，為發(fā)出公告或提出檢察建議提供事實和證據(jù)支撐。具體而言，在民事公益訴訟方面，檢察機關(guān)只要調(diào)查核實到侵權(quán)者和公益受損的基本事實，即可提醒、催告有權(quán)主體提起民事公益訴訟。至于侵權(quán)主體的責(zé)任大小、公益受損的具體后果等，應(yīng)當(dāng)由公益訴訟起訴人按照訴訟權(quán)利的行使規(guī)則進行調(diào)查取證。即便由檢察機關(guān)提起公益訴訟，也可以由法院依職權(quán)調(diào)查取證、查明事實。在行政公益訴訟方面，檢察機關(guān)并非為了追究責(zé)任或者追求勝訴，對行政機關(guān)履職情況的調(diào)查核實，達到證實行政行為具有違法可能性即可，將整改空間留給行政機關(guān)，能夠發(fā)揮行政機關(guān)自我糾錯的積極性。［27］

（三）從權(quán)能上明確調(diào)查核實權(quán)的權(quán)力運行邊界

第一，調(diào)查核實權(quán)運行的核心權(quán)能是進行法律監(jiān)督，而非一般監(jiān)督。我國曾于建國初期仿效蘇聯(lián)在憲法中做了“一般監(jiān)督”的規(guī)定，又于改革開放后取消了這一規(guī)定。法律監(jiān)督不等于“一般監(jiān)督”，它必須以法律為重點內(nèi)容，堅持法治原則。根據(jù)民事和行政訴訟法的規(guī)定，檢察公益訴訟必須以“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”線索為前提，以行為違法且關(guān)涉公共利益為標準，本著積極履職而又謙抑審慎的原則，同法院司法審判權(quán)、行政主體執(zhí)法權(quán)等形成相得益彰的公共利益保護體系，從而限定了公益訴訟檢察調(diào)查核實的運行邊界。調(diào)查核實不僅需要堅守法律原則、遵守法定程序，而且需要明確調(diào)查核實的范圍和方式。一旦核實被監(jiān)督行為違法且關(guān)涉公共利益，需要啟動追責(zé)程序，應(yīng)由行政處罰權(quán)或司法審判權(quán)進行控制，而不再是調(diào)查核實權(quán)的監(jiān)督范疇。

第二，調(diào)查核實權(quán)運行的直接權(quán)能是核實行為合法性，而非提起訴訟。根據(jù)公益訴訟檢察的制度邏輯，檢察機關(guān)在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)損害公益的行為，通過調(diào)查以核實該行為是否合法，進而發(fā)出公告或檢察建議，在前述監(jiān)督措施無法起到預(yù)期效果的情況下，行使提起公益訴訟的職權(quán)，進而保護公共利益。檢察機關(guān)為履行法律監(jiān)督職責(zé)而進行調(diào)查核實，其目標指向?qū)Ρ槐O(jiān)督行為的事實核實與性質(zhì)判斷，以明確其是否構(gòu)成違法，進而選擇合適的監(jiān)督手段，不能一概而論地以提起公益訴訟為目標進行全面調(diào)查。如果能夠通過行政管理、支持公益組織提起訴訟、提出檢察建議或糾正意見等監(jiān)督方式督促相關(guān)主體糾正違法行為，那么就無須為了提起公益訴訟而全面調(diào)查核實。

第三，調(diào)查核實權(quán)運行的基本權(quán)能是推進監(jiān)督進程，而非追求勝訴。公益訴訟調(diào)查核實權(quán)在本質(zhì)上是一項檢察監(jiān)督權(quán)。檢察監(jiān)督職權(quán)限于程序性權(quán)限，具有“程序性控制”特征，而不涉及最終決定權(quán)［28］。調(diào)查核實結(jié)束后，公益訴訟辦案檢察官應(yīng)當(dāng)決定是終結(jié)案件還是提出檢察建議、發(fā)布公告。人民檢察院進行調(diào)查核實是為履行“依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議”這些法律監(jiān)督手段提供支撐材料。若將調(diào)查核實權(quán)視為檢察公益訴訟勝訴的保障性措施，不達到勝訴目標不罷休地進行調(diào)查核實，是一種權(quán)能配置錯位的體現(xiàn)，也是部門利益作祟的表現(xiàn)。在失去部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)的背景下，檢察機關(guān)有在公益訴訟領(lǐng)域擴張權(quán)力的沖動，應(yīng)警惕調(diào)查核實權(quán)異化，防范檢察權(quán)濫用。

四、結(jié) 語

公益訴訟檢察是促進國家治理能力現(xiàn)代化的重要制度創(chuàng)新，在運用司法手段保護公共利益方面發(fā)揮著重要作用。公益訴訟檢察遭遇到的事實認定和證據(jù)收集難題，使得“強化調(diào)查核實權(quán)、提供保障性措施”成為可依賴的路徑。公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)不僅事關(guān)公益訴訟檢察工作的推進是否順利，而且關(guān)系到司法體制改革和國家權(quán)力配置是否成功。習(xí)近平總書記在指導(dǎo)中央全面深化改革時多次指出，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”。2018年修訂的《人民檢察院組織法》為公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)提供了組織法依據(jù)，但2021年最高人民檢察院公布的《辦案規(guī)則》對公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的認知還欠缺一定的合理性。

在概念用語方面，一個限定嚴格的專門概念是理性和清楚地思考法律問題所必不可少的。調(diào)查核實權(quán)與調(diào)查權(quán)、調(diào)查取證權(quán)具有不同的內(nèi)涵。不加區(qū)分地混用這些概念，不僅造成理論研究自說自話，難以形成統(tǒng)一認識，而且造成權(quán)力邊界不清，公益訴訟檢察實踐受阻。在權(quán)力來源方面，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)來源于法律監(jiān)督權(quán)。認識到這一點，是有效區(qū)分法律監(jiān)督權(quán)項下檢察調(diào)查核實權(quán)與訴訟權(quán)利項下檢察調(diào)查取證權(quán)的基礎(chǔ)，也是避免公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)陷入一般監(jiān)督而背負過重的調(diào)查核實負擔(dān)的關(guān)鍵。在基本權(quán)能方面，公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)應(yīng)以核實被監(jiān)督行為合法性、推進公益訴訟檢察進程、有效實現(xiàn)法律監(jiān)督為基本權(quán)能。檢察機關(guān)在開展公益訴訟檢察過程中，既要恪守檢察調(diào)查核實權(quán)的運行邊界，又要有“敢于敗訴”的勇氣，避免陷入為追求勝訴而進行調(diào)查核實的不斷加壓式循環(huán)。

公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)作為一項公權(quán)力，既要考慮與檢察權(quán)內(nèi)部刑事偵查權(quán)、公益訴權(quán)等子權(quán)力之間的邊界與銜接，也要注意平衡與行政調(diào)查、司法審判以及社會監(jiān)督等外部權(quán)力之間的關(guān)系。如何從具體內(nèi)容、實現(xiàn)方式和保障手段等方面明確賦予檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)，提升法律監(jiān)督目標與調(diào)查核實手段的匹配度以及從明確權(quán)力運行原則、運行目標、運行程序、追責(zé)機制等方面優(yōu)化檢察調(diào)查核實權(quán)的運行格局，增強公益保護需求與檢察制度供給的平衡度，還需要繼續(xù)深入地研究。

注釋：

①《中華人民共和國民事訴訟法》第二百一十條規(guī)定，人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況。

②《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定，人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進行調(diào)查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院?？乖V、糾正意見、檢察建議的適用范圍及其程序，依照法律有關(guān)規(guī)定。

③《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十條規(guī)定，人民檢察院行使下列職權(quán)：（一）依照法律規(guī)定對有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)；（二）對刑事案件進行審查，批準或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）對刑事案件進行審查，決定是否提起公訴，對決定提起公訴的案件支持公訴；（四）依照法律規(guī)定提起公益訴訟；（五）對訴訟活動實行法律監(jiān)督；（六）對判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實行法律監(jiān)督；（七）對監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動實行法律監(jiān)督；（八）法律規(guī)定的其他職權(quán)。

④《中華人民共和國憲法》第一百三十四條規(guī)定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。

⑤ 2015年最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第六條規(guī)定，人民檢察院可以采取以下方式調(diào)查核實污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等違法行為、損害后果涉及的相關(guān)證據(jù)及有關(guān)情況……；2018年，《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條規(guī)定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料；2021年，最高人民檢察院公布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第三十五條規(guī)定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以采取以下方式開展調(diào)查和收集證據(jù)……。

⑥《中華人民共和國人民檢察院組織法》規(guī)定，人民檢察院依照法律規(guī)定對有關(guān)刑事案件行使“偵查權(quán)”，對刑事案件進行“審查”以及行使法律監(jiān)督職權(quán)時可以進行“調(diào)查核實”。

⑦ 2021年《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》指出，“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，是保障國家法律統(tǒng)一正確實施的司法機關(guān)”。

⑧《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第三十二條規(guī)定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)依法、客觀、全面調(diào)查收集證據(jù)。

⑨《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第二十八條規(guī)定，人民檢察院經(jīng)過評估，認為國家利益或者社會公共利益受到侵害，可能存在違法行為的，應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查。

⑩《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第七十一條規(guī)定，人民檢察院辦理行政公益訴訟案件，圍繞以下事項進行調(diào)查：（一）國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實；（二）行政機關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)；（三）行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的行為；（四）行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的行為與國家利益或者社會公共利益受到侵害的關(guān)聯(lián)性；（五）其他需要查明的事項。第八十六條規(guī)定，人民檢察院立案后，應(yīng)當(dāng)調(diào)查以下事項：（一）違法行為人的基本情況；（二）違法行為人實施的損害社會公共利益的行為；（三）社會公共利益受到損害的類型、具體數(shù)額或者修復(fù)費用等；（四）違法行為與損害后果之間的因果關(guān)系；（五）違法行為人的主觀過錯情況；（六）違法行為人是否存在免除或者減輕責(zé)任的相關(guān)事實；（七）其他需要查明的事項。對于污染環(huán)境、破壞生態(tài)等應(yīng)當(dāng)由違法行為人依法就其不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任，及其行為與損害后果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任的案件，可以重點調(diào)查（一）（二）（三）項以及違法行為與損害后果之間的關(guān)聯(lián)性。