老齡化社會(huì)福利治理的政府責(zé)任建構(gòu)

文／宋 洋

一 問(wèn)題的提出

2022年10月，“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”寫入黨的二十大報(bào)告中。[1]有效應(yīng)對(duì)我國(guó)人口老齡化，在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中具有重要意義。黨和政府通過(guò)“人口政策”等多重治理手段積極應(yīng)對(duì)這一趨勢(shì)，“老齡化社會(huì)治理”[2]成為我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。然而，中國(guó)老齡化社會(huì)治理的難度大、任務(wù)重，需要應(yīng)對(duì)許多國(guó)家都未曾面臨的問(wèn)題，具體表現(xiàn)為：治理目標(biāo)不僅針對(duì)老年人群體或老齡問(wèn)題，而且在增進(jìn)老年人福祉的同時(shí)需要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等其他目標(biāo)；治理理念注重價(jià)值理性，更為強(qiáng)調(diào)對(duì)老年群體提供關(guān)懷的價(jià)值與意義；治理工具具有多樣性特征，需要借助生育政策、財(cái)政政策、法律等工具共同發(fā)力等等。由此不難看出，老齡化社會(huì)治理是涉及全社會(huì)、多領(lǐng)域的宏觀問(wèn)題，同時(shí)也檢驗(yàn)著我國(guó)的社會(huì)治理能力、治理水平，需要突破過(guò)去以政府作為單一治理主體的思維，重視政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織、家庭等主體間的合作與互動(dòng)。

基于以上背景，福利治理理論可以為審視多元主體嵌入老齡化社會(huì)治理的實(shí)踐提供全新的研究視域。近年來(lái)，學(xué)界已將福利治理理論應(yīng)用于我國(guó)社會(huì)保障和社會(huì)福利領(lǐng)域的研究中，比較有代表性的研究包括：城市福利治理的社區(qū)邏輯研究；福利治理分析框架下的轉(zhuǎn)型期農(nóng)村低保運(yùn)作過(guò)程研究；第三部門視域下的農(nóng)民福利治理；從福利視角出發(fā)探析老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供給；將政府購(gòu)買老年社會(huì)工作服務(wù)作為政府對(duì)社會(huì)福利治理的一項(xiàng)重要舉措和制度安排，等等。以上研究雖具有一定的福利治理意涵，但仍存在一些不足：一是未能將福利治理與老齡化社會(huì)治理進(jìn)行耦合，尤其是將福利治理作為老齡化社會(huì)治理分析框架的研究成果尚不多見；二是對(duì)老齡化社會(huì)治理的政府責(zé)任定位研究關(guān)注較為有限。

福利治理的核心議題之一即主張政府職責(zé)的重新定位。從福利治理視角探討老齡化社會(huì)治理的政府責(zé)任定位問(wèn)題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論意涵，本研究首先解析當(dāng)前老齡化社會(huì)治理面臨的困境，探討政府在老齡化社會(huì)治理中的責(zé)任及其實(shí)踐路徑，并提出重新定位政府責(zé)任的具體路徑選擇。

二 福利治理：老齡化社會(huì)治理的一個(gè)分析框架

福利治理理論是治理理論在社會(huì)福利領(lǐng)域的應(yīng)用和發(fā)展，它打破了西方福利國(guó)家體制中“政府”在社會(huì)福利供給中的壟斷角色，但這并不意味著政府角色的削弱。相反，政府的角色應(yīng)當(dāng)更為積極：政府與其他福利主體的關(guān)系并不是簡(jiǎn)單的“此退彼進(jìn)”關(guān)系，而應(yīng)表現(xiàn)為一種良性的互動(dòng)關(guān)系。[3]福利治理追求的理想目標(biāo)即是實(shí)現(xiàn)“善治”。

隨著中國(guó)社會(huì)福利體系的不斷完善，福利治理理論在中國(guó)的適用性進(jìn)一步凸顯，特別是在老齡化不斷加劇的當(dāng)下，福利治理可以為老齡化社會(huì)治理提供新的理論進(jìn)路與分析邏輯。同時(shí)，“中國(guó)福利治理應(yīng)構(gòu)建自己的理念和模式，從根本上超越福利國(guó)家模式”。[4]中國(guó)無(wú)論是在政治體制方面，還是在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系發(fā)展歷程方面，都與西方國(guó)家存在根本上的區(qū)別，因而作為舶來(lái)品的“福利治理”理論理應(yīng)根據(jù)中國(guó)的具體情況進(jìn)行本土化調(diào)整，使之保持并提升理論解釋力。

中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家政治體制的中軸，發(fā)揮著“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)作用。[5]中國(guó)的福利治理同樣離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，無(wú)論是福利體系的建構(gòu)還是福利政策的制定與推行，黨都在其中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用。這是中國(guó)福利治理必須要考慮的問(wèn)題，也是其獨(dú)特的政治優(yōu)勢(shì)——在福利治理的場(chǎng)域中，黨自身的政治地位、嚴(yán)密的組織體系、豐富的政治資源，使其能夠有效協(xié)調(diào)多元主體，避免其他福利主體之間地位與功能的此消彼長(zhǎng)而導(dǎo)致的損耗。

此外，從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視角出發(fā)，中國(guó)福利治理應(yīng)當(dāng)注重政府主體如何提升福利治理能力、增強(qiáng)自身在福利治理上的效能等問(wèn)題。值得注意的是，福利治理的理論基礎(chǔ)之一“合作主義”恰恰建立在國(guó)家與社會(huì)分殊的基礎(chǔ)之上，[6]因而“福利治理”在中國(guó)的適用，要將調(diào)整政府的介入程度、培育多元主體作為重要任務(wù)，合理定位不同主體在福利治理中的角色，進(jìn)而形成多元共治格局。因而，中國(guó)的福利體系建立有別于西方“國(guó)家—社會(huì)”二元結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出“國(guó)家—黨—社會(huì)”的結(jié)構(gòu)，黨在其中發(fā)揮著紐帶作用，將福利供給中原本分散的制度、體系、組織整合到一起，使黨的體系而非社會(huì)身份成為福利供給的組織基礎(chǔ)。

綜上，一方面，老齡化治理是優(yōu)化福利供給、完善福利體系的重要子課題；另一方面，除了物質(zhì)福利之外，社會(huì)福利還包括社會(huì)服務(wù)和精神上的慰藉和支持，而后者對(duì)于老人、殘疾人的重要性并不亞于物質(zhì)福利。然而不管是提供物質(zhì)福利，還是社會(huì)服務(wù)或社會(huì)關(guān)懷，社區(qū)、社會(huì)組織及家庭的作用都是不可忽視的。[7]老齡化是一個(gè)涉及家庭、社會(huì)、國(guó)家的問(wèn)題，其治理也要求政府、市場(chǎng)、社會(huì)以及公民等多個(gè)主體的共同參與。福利治理可以對(duì)老齡化治理的多個(gè)主體之間的本質(zhì)關(guān)系進(jìn)行闡釋。結(jié)合福利治理的三個(gè)核心維度：福利本身的內(nèi)涵變化，相關(guān)主體的協(xié)同機(jī)制和福利遞送過(guò)程中的實(shí)踐，下文將深入分析老齡化社會(huì)治理所呈現(xiàn)的運(yùn)行邏輯、存在的治理困境與實(shí)踐路徑。

三 運(yùn)行邏輯：老齡化社會(huì)治理的邏輯闡釋

老齡化是一個(gè)復(fù)合問(wèn)題，多元主體參與、協(xié)同治理已然成為老齡化社會(huì)治理的趨勢(shì)所在，具體可從以下三個(gè)方面對(duì)老齡化社會(huì)治理進(jìn)行邏輯上的深入闡釋。

（一）以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為根本前提

在中國(guó)政治實(shí)踐中，老齡化社會(huì)治理必然以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為根本前提，是在黨的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。黨是政治體制的中軸，在國(guó)家治理體系中同樣處于核心地位。黨按照“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，由黨來(lái)統(tǒng)攝協(xié)同共治的各方主體，有利于更好地整合其他主體參與治理。在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)之下，根據(jù)具體情況決定特定的治理類型，能夠在實(shí)踐中培育多元主體，提升其參與治理的能力，化解治理主體單一的困境。除此之外，黨的領(lǐng)導(dǎo)功能也有助于老齡化社會(huì)協(xié)同共治格局的形成。黨的領(lǐng)導(dǎo)功能可以概括為政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，其中，政治領(lǐng)導(dǎo)意味著黨能從全局出發(fā)，協(xié)調(diào)好各種組織之間的關(guān)系，使之各司其職、各負(fù)其責(zé)；組織領(lǐng)導(dǎo)功能夠使正確應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題的精神落實(shí)到國(guó)家、地方、基層和民眾之中；而思想領(lǐng)導(dǎo)則可堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，在價(jià)值層面推進(jìn)對(duì)老齡群體的關(guān)懷。

（二）以形成多元共治格局為關(guān)鍵

在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等主體形成多元共治格局成為老齡化社會(huì)治理的關(guān)鍵，提升了老齡化社會(huì)治理的水平和效能。具體到老齡化治理實(shí)踐中，由于幾大主體在性質(zhì)、職能等方面的差異，處理老齡化社會(huì)治理的具體事務(wù)時(shí)并非參與主體越多越好。例如，在老齡化政策制定等層面，顯然應(yīng)以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)、社會(huì)組織等主體提供信息、資源等方面的支持；在老齡健康資源供給等講求效率的領(lǐng)域，則以市場(chǎng)為主導(dǎo)才能提高治理效率，政府的作用主要體現(xiàn)在明確準(zhǔn)入條件等方面，社會(huì)組織則提供社會(huì)層面的支持與輔助；而在老年人心理健康等需要人文關(guān)懷的領(lǐng)域，以社會(huì)組織為主導(dǎo)通常更具有可行性。以此為依據(jù)，可以確定由哪些主體參與治理過(guò)程、以誰(shuí)為主導(dǎo)、如何分工，有助于解答“主體層面如何協(xié)同”這一問(wèn)題。

（三）以多種治理機(jī)制的協(xié)同為手段

老齡化社會(huì)治理不僅僅是多元主體層面的協(xié)同，而且還應(yīng)該體現(xiàn)為多種治理機(jī)制層面的協(xié)同。治理機(jī)制直接影響和制約著多元行動(dòng)主體之間能否實(shí)現(xiàn)協(xié)同有效合作。從治理運(yùn)作機(jī)制來(lái)看，老齡化社會(huì)治理的協(xié)同機(jī)制包括兩方面：一方面是多種工具性治理機(jī)制的協(xié)同。從治理的工具性機(jī)制來(lái)看，協(xié)同共治機(jī)制還體現(xiàn)為多元治理工具，即多種治理方式和方法的協(xié)調(diào)運(yùn)用。這既包括利用行政手段、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，也包括法律手段、道德和文化手段。[8]另一方面則是多種過(guò)程性治理機(jī)制的協(xié)同。老齡化社會(huì)協(xié)同共治是一個(gè)完整的運(yùn)行過(guò)程。從治理的過(guò)程性機(jī)制來(lái)看，協(xié)同共治機(jī)制體現(xiàn)為各類老齡化政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制的動(dòng)態(tài)有機(jī)協(xié)同。在老齡化社會(huì)治理過(guò)程中，各個(gè)治理環(huán)節(jié)之間的機(jī)制性協(xié)同，是保障治理效果的關(guān)鍵。推進(jìn)老齡化社會(huì)協(xié)同共治，需要從完善政策制定和執(zhí)行機(jī)制出發(fā)，完善監(jiān)督和評(píng)估環(huán)節(jié)的機(jī)制，全過(guò)程實(shí)現(xiàn)有機(jī)協(xié)同。

四 治理困境：老齡化社會(huì)治理中的政府責(zé)任缺失

“在福利的遞送中，其設(shè)計(jì)和控制是一個(gè)政治性且充滿爭(zhēng)議的過(guò)程?！涡浴辉~不僅塑造了福利目標(biāo)的政治理想，也影響了政府在福利遞送中的組織方式?！盵9]在福利遞送維度，不僅政府、社會(huì)、市場(chǎng)、社區(qū)等福利供給主體分別在老年福利服務(wù)中存在局限或面臨挑戰(zhàn)，而且多個(gè)福利主體在協(xié)同為老年人遞送福利的實(shí)踐中尚未形成高效、整合的福利遞送網(wǎng)絡(luò)，影響了福利合力的生成，導(dǎo)致福利的遞送效率較低，福利服務(wù)的可獲得性較差等治理困境。[10]這些治理困境主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

（一）政府作為供給主體相對(duì)單一

在國(guó)家治理體系中，政府治理、市場(chǎng)治理與社會(huì)治理是最重要的三個(gè)次級(jí)治理體系。[11]但在實(shí)踐中，由于市場(chǎng)、社會(huì)往往存在主體發(fā)育不充分、治理參與程度低等情況，政府仍是單一的供給主體，這種傳統(tǒng)的供給模式已滯后于老齡化社會(huì)變遷的進(jìn)程。在老齡化社會(huì)治理進(jìn)程中，市場(chǎng)、社會(huì)組織等往往僅作為產(chǎn)品提供者與政策建議者，而非直接參與治理的主體。政府全面負(fù)責(zé)老齡化社會(huì)治理事務(wù)，與其他主體之間并非是平等的合作、分工關(guān)系，而是邏輯上有先后、地位上存在從屬的一種支配與被支配關(guān)系，其本質(zhì)與傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)治理模式無(wú)異。

這主要是因?yàn)樵谥袊?guó)，無(wú)論是在社會(huì)福利供給還是其他領(lǐng)域，市場(chǎng)主體和社會(huì)主體的地位與能力都相對(duì)處于劣勢(shì)。新中國(guó)成立后、改革開放以前，由于全能主義國(guó)家的支配，國(guó)家全面進(jìn)入社會(huì)；改革開放后，“強(qiáng)政府、弱市場(chǎng)”“強(qiáng)市場(chǎng)、弱社會(huì)”一直是較為顯著的問(wèn)題。因此，相較于政府，市場(chǎng)、社會(huì)的發(fā)展建設(shè)完成度顯然是落后的。非政府主體通常參與不足、能力不高、缺乏自主性、獨(dú)立性，需要政府的準(zhǔn)入審批、接受政府的管理。此外，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等外在因素影響，不同治理主體尤其是非政府治理主體的發(fā)展水平存在地域、結(jié)構(gòu)、功能等多方面的差異。即使政府接納不同主體進(jìn)入治理場(chǎng)域，在治理主體自身能力的制約下，治理格局仍呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)、非政府主體影響力弱的境況。這將強(qiáng)化治理主體單一的困境，也將進(jìn)一步加劇老齡化社會(huì)治理的難度。

（二）政府與其他福利治理主體之間權(quán)責(zé)不清

與治理主體單一、發(fā)展不充分等問(wèn)題并存的是權(quán)責(zé)不清的窘境。在老齡化社會(huì)治理的過(guò)程中，難免存在職能交疊、部門割裂等看似矛盾卻共生的問(wèn)題，這就容易導(dǎo)致治理真空的出現(xiàn)。本質(zhì)上，上述問(wèn)題源于治理結(jié)構(gòu)的缺陷。

首先，政府因機(jī)制運(yùn)行的“碎片化”在內(nèi)部難以達(dá)成協(xié)同。從橫向上看，養(yǎng)老服務(wù)司、老齡健康司等職能部門的建立盡管有利于老齡化治理的專門化，但在客觀上也導(dǎo)致了對(duì)老齡化問(wèn)題的“分段治理”，即對(duì)老齡化問(wèn)題根據(jù)流程等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行切割分段，由多個(gè)部門共同管理。這種分段很容易導(dǎo)致治理過(guò)程出現(xiàn)空白或模糊地帶，因而部門之間往往很難厘清責(zé)任問(wèn)題，在涉及責(zé)任劃分時(shí)部門之間容易推諉扯皮，進(jìn)而阻礙內(nèi)部的有效協(xié)同。此外，從縱向上看，老齡化社會(huì)治理的最終落腳點(diǎn)是家庭、個(gè)體，因而解決老齡化問(wèn)題，必須明確治理對(duì)象，加強(qiáng)末端治理。[12]盡管在政府主導(dǎo)下，老齡化社會(huì)治理已經(jīng)形成了一套相對(duì)完整的、從中央到地方的治理機(jī)制，但“條塊關(guān)系”的存在強(qiáng)化了老齡化治理中的“權(quán)責(zé)壁壘”，在實(shí)踐中上級(jí)條條與同級(jí)政府之間的利益裂化、要求沖突等情況也相當(dāng)常見，這將使政府內(nèi)部協(xié)調(diào)成本上升，影響政府作為治理主體的整體性。

其次，政府與其他主體的協(xié)同治理也存在著權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象。在我國(guó)的行政實(shí)踐歷程中，政府依靠行政強(qiáng)制力量對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理已經(jīng)形成路徑依賴，因而協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)需要面對(duì)權(quán)力的共享問(wèn)題。這是因?yàn)檎紦?jù)權(quán)威地位，在實(shí)踐中可以占據(jù)支配地位，在面臨復(fù)雜問(wèn)題時(shí)，權(quán)力共享、協(xié)同治理通常并不符合政府的風(fēng)險(xiǎn)偏好與治理習(xí)慣，其“本位意識(shí)”將促使政府承擔(dān)主要的治理責(zé)任，相對(duì)忽視非政府主體在其中可能發(fā)揮的價(jià)值；非政府主體也將因“全能主義政府”的存在而習(xí)慣性地充當(dāng)旁觀者，對(duì)于自身的能動(dòng)性與社會(huì)責(zé)任缺乏充分的認(rèn)識(shí)。

（三）法律保障體系亟待建立

從總體上來(lái)看，我國(guó)老齡化社會(huì)治理一直缺乏完善的法律保障體系，老齡化治理的法治化水平較低。盡管我國(guó)已出臺(tái)《老年人權(quán)益保障法》，但配套政策、涉老法律體系尚未完全成型，不少領(lǐng)域還存在法規(guī)空白，老齡化治理往往缺乏根本性的保障和方向引導(dǎo)。在剛性的法律手段缺失的情況下，涉老政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估缺乏固定的標(biāo)準(zhǔn)，老齡政策與方案經(jīng)常發(fā)生大的變動(dòng)。另外，與法律保障體系不健全并存的問(wèn)題是部門規(guī)章政策高度分散，多頭管理、職能交疊、部門割裂等。綜上，健全、完善的法律體系應(yīng)當(dāng)是老齡化事業(yè)有法可依、有章可循的根本保障，老齡化社會(huì)治理的順利實(shí)施和穩(wěn)定發(fā)展須由立法來(lái)保障。

（四）多種協(xié)同治理機(jī)制有待完善

從結(jié)構(gòu)層面來(lái)看，人口老齡化會(huì)使人口年齡結(jié)構(gòu)與現(xiàn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)架構(gòu)之間相矛盾，[13]進(jìn)而將這種矛盾輻射到社會(huì)生活的各方面，誘發(fā)一些具有長(zhǎng)期性、普遍性的治理困局。從運(yùn)作層面來(lái)看，老齡化社會(huì)協(xié)同共治機(jī)制需要注重多元治理工具之間的協(xié)同和多重治理環(huán)節(jié)之間的協(xié)同。然而目前的老齡化治理實(shí)踐尚停留在探索階段，主要以方案或策略的形式出現(xiàn)，缺乏長(zhǎng)期性、剛性與柔性相結(jié)合的治理機(jī)制，多種治理機(jī)制之間的協(xié)同相對(duì)缺失。

因此，除了完善法律等剛性制度外，也要注重老齡化社會(huì)治理的柔性手段。老齡化社會(huì)治理的對(duì)象是處于不斷變化中的，老齡化社會(huì)治理應(yīng)具有更廣闊而全面的覆蓋性，在治理過(guò)程中也更需要情感層面的關(guān)懷。然而，在現(xiàn)實(shí)中，許多政策和相關(guān)職能部門仍將老齡化問(wèn)題單純當(dāng)作老年人的問(wèn)題，將具體的老齡事業(yè)當(dāng)作重點(diǎn)，而不是把老齡化社會(huì)當(dāng)作治理對(duì)象。[14]此外，當(dāng)前對(duì)老齡群體的關(guān)懷主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)上的幫扶、生活上的保障來(lái)實(shí)現(xiàn)，老齡群體的精神文化生活、情感需求在很大程度上還未被關(guān)注，缺乏社會(huì)組織等相應(yīng)主體的關(guān)切和參與。

五 路徑選擇：老齡化社會(huì)治理的政府責(zé)任定位

老齡化社會(huì)的福利治理需要對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化及社會(huì)因素進(jìn)行綜合考量，需要對(duì)社會(huì)福利資源、福利需求進(jìn)行綜合考量。因此，政府責(zé)任優(yōu)先是最基本的要求。政府的主導(dǎo)作用不僅體現(xiàn)在制度保障、立法、監(jiān)督、管理等責(zé)任定位方面，還體現(xiàn)在實(shí)踐層面的路徑選擇方面，即“政府不是服務(wù)的直接提供者，而是如何在其職權(quán)范圍內(nèi)管理復(fù)雜的制度體系：從福利的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠囊?guī)制者”。[15]

（一）制度保障責(zé)任：培育多元主體、提升協(xié)同能力

培育老齡化社會(huì)協(xié)同共治的主體直接關(guān)系到老齡化治理體系的建構(gòu)和完善，而主體的理念水平、協(xié)同能力則直接關(guān)涉治理效能，因而培育主體無(wú)疑是政府推進(jìn)老齡化社會(huì)治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵舉措。

在中國(guó)，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力為樹立協(xié)同治理理念提供了土壤，黨為政府與社會(huì)中多元主體的整合提供了強(qiáng)有力的組織基礎(chǔ)、思想共識(shí)。政府則是協(xié)同共治理念的實(shí)際推行主體。在法律與制度的規(guī)范下，政府接受執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹執(zhí)政黨的理念，更重要的是基層政府往往是老齡化社會(huì)治理其他主體的直接管理者、合作者、協(xié)調(diào)者。

（二）立法責(zé)任：改善老齡化治理的法治環(huán)境

在現(xiàn)實(shí)中，老齡化社會(huì)協(xié)同共治主體除共同目標(biāo)以及責(zé)任感的凝聚之外，還需一定的剛性約束，來(lái)避免治理重復(fù)、無(wú)序和碎片化等弊病。[16]因此，政府還需進(jìn)一步制定完善相關(guān)的法律法規(guī)，改善老齡化社會(huì)協(xié)同共治的法治環(huán)境，為進(jìn)一步提升治理效率、治理效能創(chuàng)造條件。

在立法方面，可以吸納其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。日本的老齡化開始早、程度深、影響大，在應(yīng)對(duì)老齡化方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)，目前已經(jīng)構(gòu)建以《老人福利法》《老人保健法》《國(guó)民年金法》為支柱的相對(duì)完善的法律體系。美國(guó)自1935年推出《社會(huì)保障法案》后，又陸續(xù)形成了《美國(guó)老人法》《禁止歧視老年人就業(yè)法》等法律。這些法律主要就老年人的社會(huì)福利、醫(yī)療保險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)收入等方面進(jìn)行規(guī)范管理。我國(guó)同樣可以從這些領(lǐng)域入手，盡快推進(jìn)有關(guān)老年群體公共服務(wù)供給的相關(guān)立法工作，以科學(xué)有效的法律規(guī)范優(yōu)化老齡群體對(duì)涉老服務(wù)及相關(guān)設(shè)施的使用體驗(yàn)，并以此為指導(dǎo)，充分整合非政府機(jī)構(gòu)在創(chuàng)新、資源、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)。

（三）監(jiān)管責(zé)任：完善治理主體間協(xié)同的監(jiān)督機(jī)制

規(guī)制通常與某種程度的控制權(quán)或權(quán)力相關(guān)聯(lián)，因此政府往往是最主要的規(guī)則者，即由福利服務(wù)供給者轉(zhuǎn)向福利治理者。在老齡化社會(huì)協(xié)同共治的過(guò)程中，不同主體由于自身性質(zhì)、價(jià)值取向、作用方式等方面的差異，在處理治理事務(wù)時(shí)往往存在不同的傾向。不同的傾向若缺乏規(guī)制，必然產(chǎn)生對(duì)協(xié)同關(guān)系的破壞和對(duì)治理效能的損耗。因此，有必要建立健全治理主體間協(xié)同的監(jiān)督機(jī)制。在當(dāng)前的情況下，可以考慮設(shè)立專職部門對(duì)老齡化社會(huì)治理進(jìn)行職能監(jiān)督與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，或以不同主體中的黨組織為中介，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督和不同組織之間的監(jiān)督互動(dòng)。

（四）社會(huì)建構(gòu)責(zé)任：營(yíng)造積極老齡化的社會(huì)氛圍

老齡化治理不僅僅是政府治理主體所負(fù)擔(dān)的任務(wù)，相較于一般的治理事務(wù)，老齡化治理兼具全局性和全民性，需要社會(huì)中每個(gè)家庭和個(gè)體共同關(guān)注和參與，更呼喚著有溫度、有情感的治理。因而，有必要在向全社會(huì)普及老齡化的科學(xué)知識(shí)，加強(qiáng)人口老齡化的國(guó)情教育，將我國(guó)傳統(tǒng)的尊老、敬老觀念與科學(xué)、積極的老齡化觀念結(jié)合起來(lái)，[17]促使全社會(huì)形成理解、支持、參與老齡化社會(huì)協(xié)同共治的文化氛圍。與此同時(shí)，老齡化社會(huì)協(xié)同共治具有復(fù)雜性，治理規(guī)模相對(duì)更大，持續(xù)時(shí)間也相對(duì)更長(zhǎng)，需要激發(fā)多元主體的責(zé)任感。衰老是個(gè)體必經(jīng)的過(guò)程，不同主體中的行動(dòng)者及其社會(huì)關(guān)系中的個(gè)體最終也都會(huì)成為老齡群體中的一員，應(yīng)使之意識(shí)到自身的責(zé)任感與使命感，無(wú)疑有利于協(xié)同共治的推進(jìn)。

政府因自身的權(quán)威性，在營(yíng)造社會(huì)協(xié)同共治的文化氛圍方面具有政治優(yōu)勢(shì)，理應(yīng)承擔(dān)引導(dǎo)、監(jiān)管、控制、兜底等職能。在觀念導(dǎo)向、知識(shí)普及方面發(fā)揮引導(dǎo)作用，使社會(huì)協(xié)同共治的文化氛圍“縱向到底”。社會(huì)組織等則往往具有社會(huì)性、志愿性等特征，可以借助正式與非正式關(guān)系擴(kuò)大先進(jìn)理念的影響范圍，使協(xié)同共治的文化氛圍“橫向到邊”。此外，還可以將企業(yè)和志愿組織充分納入到積極老齡化社會(huì)氛圍的營(yíng)造中來(lái)。