從三個(gè)維度看人民代表大會(huì)制度的確立

萬(wàn)其剛

(全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳，北京 100806)

人民代表大會(huì)制度是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民經(jīng)過(guò)艱辛探索和艱苦奮斗而作出的偉大創(chuàng)造。盡管關(guān)于這一根本政治制度的確立，學(xué)術(shù)界有許多研究，也有很多成果(1)比如，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室課題組.共同綱領(lǐng)與我國(guó)的根本政治制度[J]，中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/zt/qt/dfrd30year/2011-02/18/content_1621159.htm。中共全國(guó)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組.中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家根本政治制度[J]，中國(guó)人大，2011(13)；信春鷹.中國(guó)共產(chǎn)黨與我國(guó)的根本政治制度[J]，求是，2021(23)等。，但仍然有深入研究的必要。2021年10月，習(xí)近平總書(shū)記在首次中央人大工作會(huì)議上的重要講話中，明確將1954年9月一屆全國(guó)人大一次會(huì)議的召開(kāi)作為人民代表大會(huì)制度“這一國(guó)家根本政治制度正式建立”[1]的標(biāo)志。這為我們認(rèn)識(shí)和把握這個(gè)問(wèn)題提供了遵循。筆者在以往梳理和分析的基礎(chǔ)上，(2)參見(jiàn)萬(wàn)其剛.我國(guó)人民代表大會(huì)制度的形成與發(fā)展[J]，當(dāng)代中國(guó)史研究，2005(1);我國(guó)人民代表大會(huì)制度的艱辛探索和初步形成[J]，中共四川省委黨校學(xué)報(bào)，2020(3)；人民代表大會(huì)制度形成的思想史考察[J]，中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c220/201010/778cf94f29ca4ceeaf214fcbb5e2b65a.shtml.現(xiàn)再?gòu)睦碚?指導(dǎo)思想)、制度、實(shí)行三個(gè)維度進(jìn)行深入探討，尚祁各位方家批評(píng)指正。

一、從理論緯度看，毛澤東思想中即明確了人民代表大會(huì)制度

這里所說(shuō)的理論，是指我們黨和國(guó)家的指導(dǎo)思想中關(guān)于建立新型政治制度的主張，直接轉(zhuǎn)化為政權(quán)建設(shè)的基本方略和戰(zhàn)略決策部署，與一般學(xué)術(shù)理論顯然是不同的。1935年1月中央政治局舉行遵義會(huì)議，“開(kāi)始確立以毛澤東同志為主要代表的馬克思主義正確路線在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)地位，開(kāi)始形成以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體”。[2]1945年黨的七大把毛澤東思想確立為黨的指導(dǎo)思想。毛澤東思想是馬克思主義在中國(guó)的創(chuàng)造性運(yùn)用和發(fā)展，是被實(shí)踐證明了的關(guān)于中國(guó)革命和建設(shè)的正確的理論原則和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，以獨(dú)創(chuàng)性理論豐富和發(fā)展了馬克思主義，是馬克思主義中國(guó)化的第一次歷史性飛躍。

毛澤東思想為奪取新民主主義革命勝利指明了正確方向，不僅從理論上提出了建立人民代表大會(huì)制度的偉大構(gòu)想，而且在全國(guó)范圍內(nèi)建立起這一根本政治制度的偉大創(chuàng)造，成功開(kāi)啟了黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家的歷史新紀(jì)元。

(一)提出人民代表大會(huì)的范疇

早在1940年1月，毛澤東在《新民主主義論》這篇光輝著作中謀劃了國(guó)家政權(quán)建設(shè)，既明確提出抗戰(zhàn)勝利后要建立的中華民主共和國(guó)，即新民主主義的共和國(guó)“只能是在無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下的一切反帝反封建的人們聯(lián)合專(zhuān)政的民主共和國(guó)”；[3]又進(jìn)一步深刻闡述了“國(guó)體”和“政體”理論，簡(jiǎn)化為一個(gè)公式：“國(guó)體——各革命階級(jí)聯(lián)合專(zhuān)政。政體——民主集中制”，體現(xiàn)了高度的理論自覺(jué)。我們的國(guó)家需要以適當(dāng)?shù)男问絹?lái)代表(或體現(xiàn))，可以采取“全國(guó)人民代表大會(huì)、省人民代表大會(huì)、縣人民代表大會(huì)、區(qū)人民代表大會(huì)直到鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的系統(tǒng)，并由各級(jí)代表大會(huì)選舉政府”，[4]并闡述了民主選舉原則。國(guó)體決定政體，與人民民主專(zhuān)政這一國(guó)體相適應(yīng)的政體，只能是人民代表大會(huì)制度，這種制度就是民主集中制。這些重大論斷成為我們黨的共識(shí)。(3)比如，同年12月，劉少奇在《論抗日民主政權(quán)》表達(dá)了類(lèi)似觀點(diǎn)。見(jiàn)劉少奇.劉少奇選集：上卷[M]，北京：人民出版社，1981：172.

1953年2月，鄧小平在關(guān)于選舉法草案的說(shuō)明中指出：“我們就是遵循這樣的基本原則來(lái)規(guī)定我們國(guó)家的選舉制度的?！盵5]

(二)應(yīng)采取民主集中制

1945年4月，毛澤東在黨的七大上作的政治報(bào)告，集中闡明了新民主主義的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各項(xiàng)政策。其中，新民主主義的國(guó)家制度，是“建立一個(gè)以全國(guó)絕對(duì)大多數(shù)人民為基礎(chǔ)而在工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)之下的統(tǒng)一戰(zhàn)線的民主聯(lián)盟的國(guó)家制度”，并進(jìn)一步提出應(yīng)該采取民主集中制，“由各級(jí)人民代表大會(huì)決定大政方針，選舉政府。它是民主的，又是集中的，就是說(shuō)，在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主?！盵6]這是中國(guó)共產(chǎn)黨人最早關(guān)于國(guó)家政權(quán)建設(shè)中實(shí)行民主集中制的經(jīng)典表述，進(jìn)一步明晰了國(guó)家政權(quán)的架構(gòu)。習(xí)近平在中央人大工作會(huì)議上的重要講話中引證了毛澤東的這一重要論斷。

進(jìn)入1948年，中國(guó)革命形勢(shì)進(jìn)一步發(fā)展。毛澤東繼續(xù)深入思考國(guó)家政權(quán)建設(shè)問(wèn)題。他在《關(guān)于目前黨的政策中的幾個(gè)重要問(wèn)題》一文中，再次精辟論述了新民主主義政權(quán)這一新型國(guó)家政權(quán)的體制、形式，強(qiáng)調(diào)國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)是“各級(jí)人民代表大會(huì)及其選出的各級(jí)政府”[7]。同年年底，毛澤東說(shuō)：在全國(guó)范圍內(nèi)推翻國(guó)民黨的反動(dòng)統(tǒng)治，“建立無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為主體的人民民主專(zhuān)政的共和國(guó)。”[8]這是將革命進(jìn)行到底、取得革命完全勝利后要建立的全國(guó)政權(quán)。

在這里，有兩點(diǎn)值得注意。一是，把作為我們黨的根本組織原則的民主集中制“擴(kuò)展”到政權(quán)建設(shè)之中，因?yàn)閺臅r(shí)間維度上來(lái)說(shuō)，民主集中制是首先作為黨的根本組織原則和活動(dòng)原則，后作為國(guó)家的根本組織原則和活動(dòng)原則。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，毛澤東既將民主集中制作為單獨(dú)范疇與人民代表會(huì)議、人民代表大會(huì)制度等同起來(lái)使用，又將它與人民代表會(huì)議、人民代表大會(huì)制度連起來(lái)使用，比如，民主集中制的人民代表會(huì)議或者民主集中制的人民代表大會(huì)制度。這一現(xiàn)象值得關(guān)注并深入研究。近年來(lái)，有的論者把民主集中制政體作為中國(guó)模式加以論述。(4)參見(jiàn)楊光斌、喬哲春. 論作為“中國(guó)模式”的民主集中制政體，政治學(xué)研究，2015(6).二是，毛澤東心目中的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是議行合一制的，它不僅指人大，還包括由人大選舉產(chǎn)生的政府，這與后來(lái)所指及當(dāng)下關(guān)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)(即人大)的規(guī)定是不同的。

(三)提出人民民主專(zhuān)政的范疇

1949年6月，毛澤東在《論人民民主專(zhuān)政》這篇經(jīng)典著作中提出一個(gè)著名論斷：“工人階級(jí)(經(jīng)過(guò)共產(chǎn)黨)領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政。這個(gè)專(zhuān)政必須和國(guó)際革命力量團(tuán)結(jié)一致。這就是我們的公式，這就是我們的主要經(jīng)驗(yàn)，這就是我們的主要綱領(lǐng)?！盵9]他進(jìn)一步分析道，“人民”這一范疇就是指工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、城市小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)。一方面，他們?cè)诠と穗A級(jí)和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，“團(tuán)結(jié)起來(lái)，組成自己的國(guó)家，選舉自己的政府，向著帝國(guó)主義的走狗即地主階級(jí)和官僚資產(chǎn)階級(jí)以及代表這些階級(jí)的國(guó)民黨反動(dòng)派及其幫兇們實(shí)行專(zhuān)政”[10]；另一方面，對(duì)于人民內(nèi)部，則實(shí)行民主制度，人民有言論集會(huì)結(jié)社等項(xiàng)的自由權(quán)。因此，從本質(zhì)上講，人民民主專(zhuān)政是對(duì)人民內(nèi)部的民主方面和對(duì)反動(dòng)派的專(zhuān)政方面的結(jié)合。這就深刻闡明了人民共和國(guó)的性質(zhì)、國(guó)家的前途、各階級(jí)在國(guó)家政權(quán)的地位等根本問(wèn)題和基本政策，奠定了新政治協(xié)商會(huì)議和《共同綱領(lǐng)》的理論基礎(chǔ)和政策基礎(chǔ)，規(guī)劃了建設(shè)新中國(guó)的藍(lán)圖。

總之，以毛澤東思想的確立為重要標(biāo)志，中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于建立人民代表大會(huì)制度的理論和政策主張已經(jīng)形成。這不僅是新民主主義的政權(quán)組織形式，也是社會(huì)主義的政權(quán)組織形式。[11]當(dāng)然，從實(shí)踐角度看，這一理論主張?bào)w現(xiàn)為制度規(guī)定和實(shí)行這個(gè)制度的動(dòng)態(tài)過(guò)程，理論成為制度規(guī)定(文本)有一個(gè)過(guò)程，制度規(guī)定(文本)成為現(xiàn)實(shí)還有一個(gè)過(guò)程，而這本身都需要一定的條件。

二、從制度規(guī)定維度看，《共同綱領(lǐng)》即宣告中國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度

人民代表大會(huì)制度是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以中國(guó)化的馬克思主義——毛澤東思想為指導(dǎo)建立起來(lái)的，它本身也充分體現(xiàn)和貫徹了毛澤東思想。換句話說(shuō)，人民代表大會(huì)制度是毛澤東思想的一種制度化表達(dá)、制度化重述。從人民代表大會(huì)制度最初規(guī)定的角度來(lái)說(shuō)，非《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《共同綱領(lǐng)》)莫屬。

(一)中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議隆重舉行

1949年9月21—30日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在北平召開(kāi)。這次會(huì)議通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》，是中國(guó)歷史上第一個(gè)人民建國(guó)大綱，“全國(guó)人民的大憲章”[12]，確認(rèn)了新生政權(quán)的事實(shí)，莊嚴(yán)宣告“新中國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度”[13]，賦予了這一新的國(guó)家政權(quán)以合法性或政治上的正當(dāng)性。

第一，從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，是代表全國(guó)人民并為全國(guó)人民信任和擁護(hù)的。眾所周知，1946年春召開(kāi)的舊政治協(xié)商會(huì)議與新政治協(xié)商會(huì)議之間有淵源關(guān)系。毛澤東在開(kāi)幕詞中指出，這次會(huì)議是在完全新的基礎(chǔ)上召開(kāi)的，“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議宣布自己執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)。”[14]這是一種特殊的、莊嚴(yán)的使命，宣示了國(guó)家權(quán)力的正當(dāng)性來(lái)源，對(duì)于建立和鞏固新的國(guó)家政權(quán)而言意義重大。同時(shí)，它具有過(guò)渡性質(zhì)，即在普選的全國(guó)人大會(huì)議召開(kāi)后，就須回歸人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式這一性質(zhì)定位。

第二，關(guān)于第一屆全體會(huì)議的職權(quán)。這集中體現(xiàn)在這次會(huì)議所通過(guò)的幾部法律之中。具體來(lái)說(shuō)，這可以分為兩種情形。一是，在全國(guó)人大召開(kāi)以前，執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，包括立法權(quán)(如制定中央人民政府組織法)，選舉權(quán)(如選舉中華人民共和國(guó)中央人民政府委員會(huì)，并付之以行使國(guó)家權(quán)力的職權(quán))。二是，在全國(guó)人大召開(kāi)之后，則僅有建議權(quán)了，即就有關(guān)國(guó)家建設(shè)事業(yè)的根本大計(jì)或重要措施，向全國(guó)人大或中央人民政府委員會(huì)提出建議案，這樣，它的性質(zhì)和地位發(fā)生了明顯改變。

第三，關(guān)于第一屆全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)的具體情況。這次會(huì)議討論決定了國(guó)家一系列重大問(wèn)題，可以分為三類(lèi)：一是，制定幾部重要法律，包括《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》《中央人民政府組織法》《關(guān)于中華人民共和國(guó)國(guó)都、紀(jì)年、國(guó)歌、國(guó)旗的四個(gè)決議》《共同綱領(lǐng)》等。其中，《中央人民政府組織法》直接為建立中華人民共和國(guó)提供了法律依據(jù)、奠定了法律基礎(chǔ)。二是，選舉產(chǎn)生代表中國(guó)的中央政府，包括選舉政協(xié)全國(guó)委員會(huì)，通過(guò)了由180人組成的第一屆政協(xié)全國(guó)委員會(huì)名單；選舉中央人民政府委員會(huì)，毛澤東為中央人民政府委員會(huì)主席。三是，還通過(guò)了其他事項(xiàng)。

有必要指出的是，在當(dāng)時(shí)的語(yǔ)境里，“執(zhí)行”和“代行”這兩個(gè)詞的含義、用法是略有不同的。毛澤東在開(kāi)幕詞中和朱德在閉幕詞中，使用的是“執(zhí)行”一詞?！吨袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》、《中央人民政府組織法》和《共同綱領(lǐng)》第十三條中使用的也是“執(zhí)行”一詞。但《共同綱領(lǐng)》第十四條第二款規(guī)定，在普選的地方人大召開(kāi)以前，“由地方各界人民代表會(huì)議逐步地代行人民代表大會(huì)的職權(quán)?！盵15]這里，使用的是“代行”一詞。就是說(shuō)，在全國(guó)人大層面，用的是“執(zhí)行”，在地方層面，用的則是“代行”。盡管這兩個(gè)詞僅一字之差，但對(duì)這二者加以區(qū)別，這恐怕不是“咬文嚼字”那么簡(jiǎn)單，其中的細(xì)微差別和意蘊(yùn)，必須要放在當(dāng)時(shí)的情形中去體認(rèn)和感悟。

(二)《共同綱領(lǐng)》關(guān)于人民代表大會(huì)制度的主要規(guī)定

《共同綱領(lǐng)》“起了臨時(shí)憲法的作用”。[16]之所以被公認(rèn)為具有臨時(shí)憲法性質(zhì)和作用，從內(nèi)容上來(lái)說(shuō)，就是它全面系統(tǒng)規(guī)定了“新中國(guó)的國(guó)家性質(zhì)、政權(quán)體制、基本政策”，[17]包括軍事制度、經(jīng)濟(jì)政策、文化政策、民族政策、外交政策等一系列重大問(wèn)題?，F(xiàn)簡(jiǎn)要分述如下。

第一，關(guān)于國(guó)體，就是人民民主專(zhuān)政?！豆餐V領(lǐng)》開(kāi)宗明義即規(guī)定，中華人民共和國(guó)為新民主主義即人民民主主義的國(guó)家，實(shí)行工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、團(tuán)結(jié)各民主階級(jí)和國(guó)內(nèi)各民族的人民民主專(zhuān)政。[18]這一根本規(guī)定是從中國(guó)實(shí)際出發(fā)、符合中國(guó)國(guó)情的，明確了中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)，目的任務(wù)就是反對(duì)帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義，為中國(guó)的獨(dú)立、民主、和平、統(tǒng)一和富強(qiáng)而奮斗。

第二，關(guān)于政體，就是民主集中制的人民代表大會(huì)制度。一是，關(guān)于它的特點(diǎn)。這一新型政權(quán)制度，“它完全不同于舊民主的議會(huì)制度，而是屬于以社會(huì)主義蘇聯(lián)為代表的代表大會(huì)制度的范疇之內(nèi)的。但是也不完全同于蘇聯(lián)制度，蘇聯(lián)已經(jīng)消滅了階級(jí)，而我們則是各革命階級(jí)的聯(lián)盟?！盵19]二是，關(guān)于它的內(nèi)容?！豆餐V領(lǐng)》對(duì)人民代表大會(huì)制度的規(guī)定是很全面、系統(tǒng)的。舉其要者，(1)國(guó)家一切權(quán)力屬于人民。在這個(gè)根本前提下，人民行使國(guó)家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府；國(guó)家最高政權(quán)機(jī)關(guān)為全國(guó)人大，全國(guó)人大閉會(huì)期間，中央人民政府為行使國(guó)家政權(quán)的最高機(jī)關(guān)。(2)執(zhí)行全國(guó)人大的職權(quán)。在普選的全國(guó)人大召開(kāi)以前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人大的職權(quán)，包括：制定中央人民政府組織法，選舉中央人民政府委員會(huì)，并付之以行使國(guó)家權(quán)力的職權(quán)。在普選的全國(guó)人大召開(kāi)以后，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議得就國(guó)家建設(shè)事業(yè)的根本大計(jì)及其他重要措施，向全國(guó)人大或中央人民政府提出建議案。(3)地方各級(jí)人民代表會(huì)議。在普選的地方人大召開(kāi)以前，由地方各級(jí)人民代表會(huì)議逐步地代行人大的職權(quán)。(4)各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)一律實(shí)行民主集中制。它的主要原則為：人大向人民負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；人民政府委員會(huì)向人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；在人大和人民政府委員會(huì)內(nèi)，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的制度；各下級(jí)人民政府均由上級(jí)人民政府加委并服從上級(jí)人民政府；全國(guó)各地方人民政府均服從中央人民政府。[20]可以看出，這里所規(guī)定的民主集中制并不是廣義上的。當(dāng)然，《共同綱領(lǐng)》對(duì)人民代表大會(huì)制度的規(guī)定并不僅限于此。三是，它的內(nèi)在邏輯。它先規(guī)定人民代表大會(huì)，再規(guī)定執(zhí)行全國(guó)人大職權(quán)的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議和代行人大職權(quán)的地方各界人民代表會(huì)議。制度規(guī)定由一般到特殊，某種程度上說(shuō)這便是立法規(guī)律。

對(duì)《共同綱領(lǐng)》的上述規(guī)定，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人5年之后都是充分肯定的。比如，劉少奇說(shuō)：“在五年以前，我們的共同綱領(lǐng)就確定了我們國(guó)家的這種政治制度(即人民代表大會(huì)制度——引者注)。”[21]周恩來(lái)說(shuō)：“根據(jù)《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，我國(guó)的政治制度是人民代表大會(huì)制度?！盵22]這都充分表明，《共同綱領(lǐng)》確立并宣告實(shí)行人民代表大會(huì)制度，這一歷史事實(shí)是十分清楚的。

(三)中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議既不是后來(lái)的全國(guó)政協(xié)也不是全國(guó)人大

眾所周知，當(dāng)時(shí)執(zhí)行全國(guó)人大職權(quán)的是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議，而這個(gè)全體會(huì)議是僅此一屆，之后就沒(méi)有再召開(kāi)第二屆全體會(huì)議。實(shí)際上，后來(lái)所召開(kāi)的則是政協(xié)全國(guó)委員會(huì)會(huì)議。1949年10月9日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議一屆全國(guó)委員會(huì)一次會(huì)議在北京召開(kāi)。會(huì)議選舉毛澤東為政協(xié)全國(guó)委員會(huì)主席。這充分表明，政協(xié)全國(guó)委員會(huì)與中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議不是一回事兒。1954年12月21日，周恩來(lái)在政協(xié)二屆全國(guó)委員會(huì)一次會(huì)議上所作的政治報(bào)告中指出：“作為代行權(quán)力機(jī)關(guān)只是第一屆全體會(huì)議，幾天會(huì)散了，權(quán)力已授給中央人民政府”[23]。中央人民政府委員會(huì)行使職權(quán)到1954年9月15日一屆全國(guó)人大一次會(huì)議召開(kāi)，而且它與一屆全國(guó)人大一次會(huì)議選舉產(chǎn)生的中央人民政府(即國(guó)務(wù)院)是有很大區(qū)別的。

全國(guó)人大會(huì)議召開(kāi)以后，政協(xié)是否還需要成了問(wèn)題。這本身就很能說(shuō)明問(wèn)題，即它的存在與否都成了一個(gè)問(wèn)題。后來(lái)有人問(wèn)政協(xié)的名稱(chēng)是不是需要改變[24]。這個(gè)細(xì)節(jié)是很有意思的，耐人尋味的，改名字自有它的理由。1954年12月19日，毛澤東明確指出政協(xié)是需要的，“主要的問(wèn)題是政協(xié)的性質(zhì)問(wèn)題，是國(guó)家機(jī)關(guān)還是人民團(tuán)體？”從性質(zhì)上看政協(xié)有別于人大，也不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，“如果把政協(xié)全國(guó)委員會(huì)也搞成國(guó)家機(jī)關(guān)，那就會(huì)一國(guó)二公，是不行的?！盵25]政協(xié)“回歸”其自身的性質(zhì)定位。

1954年12月，周恩來(lái)在政協(xié)二屆全國(guó)委員會(huì)一次會(huì)議上作政治報(bào)告時(shí)指出：“人大既開(kāi)，政協(xié)代行全國(guó)職權(quán)的政權(quán)機(jī)關(guān)作用已經(jīng)失去，但政協(xié)本身的統(tǒng)一戰(zhàn)線作用仍然存在，去掉一個(gè)代行的作用，留下本身的作用?！盵26]這次會(huì)議推舉毛澤東為全國(guó)政協(xié)名譽(yù)主席，選舉周恩來(lái)為主席，通過(guò)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》。這樣，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》就替代了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》。

眾所周知，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議召開(kāi)之后，既召開(kāi)了中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)，也召開(kāi)了全國(guó)人大。因此，這第一屆全體會(huì)議既不是后來(lái)的政協(xié)全國(guó)委員會(huì)也不是全國(guó)人大。也可以說(shuō)，政協(xié)全國(guó)委員會(huì)和全國(guó)人大都可以共同追溯至中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議。這是符合法理和歷史實(shí)際的。

三、從實(shí)行維度看，人民代表大會(huì)制度從下往上逐級(jí)建立起來(lái)

人民代表大會(huì)制度從理論主張到制度規(guī)定再到實(shí)行，并不是自動(dòng)“實(shí)現(xiàn)”的，是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，需要相應(yīng)的條件。新中國(guó)成立伊始，“人民代表大會(huì)制度還沒(méi)有立即實(shí)行的條件?！盵27]這主要有三個(gè)原因：(1)人民解放戰(zhàn)爭(zhēng)還沒(méi)有結(jié)束，特別是南方一些地方還要花很大精力進(jìn)行剿匪除霸；(2)各種基本的政治社會(huì)改革工作還沒(méi)有在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行，特別是土地改革沒(méi)有完成，難以進(jìn)行選民登記和普選；(3)經(jīng)濟(jì)需要恢復(fù)，但抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，舉國(guó)上下最重要的任務(wù)就是支援前線。這種狀況一直持續(xù)到1953年。

(一)陸續(xù)召開(kāi)各界人民代表會(huì)議

正是在這種大背景下，我們黨和國(guó)家便采取了兩種過(guò)渡方式，其中之一就是召開(kāi)人民代表會(huì)議。[28]毛澤東認(rèn)為這是一件大事，對(duì)于我們黨聯(lián)系廣大人民群眾、教育黨內(nèi)外廣大干部都極為重要，因此，中央政府一成立，即先后向各中央局、分局批轉(zhuǎn)了上海松江縣、華北各城市召開(kāi)各界人民代表會(huì)議的經(jīng)驗(yàn)和做法，并要求一律仿照辦理。[29]此后，中央還發(fā)出一系列有關(guān)指示，提出明確要求。比如，1949年11月27日，中共中央提出新解放地區(qū)市、縣各界人民代表會(huì)議一律每三個(gè)月召開(kāi)一次。1950年6月，黨的七屆三中全會(huì)要求必須認(rèn)真開(kāi)好足以團(tuán)結(jié)各界人民共同進(jìn)行工作的人民代表會(huì)議，人民政府的一切工作都應(yīng)交它討論并作出決定。

1951年4月，政務(wù)院在充分肯定新中國(guó)成立一年多來(lái)全國(guó)各地在鞏固人民民主專(zhuān)政、推進(jìn)民主政權(quán)建設(shè)工作取得很大成績(jī)的同時(shí)，對(duì)進(jìn)一步開(kāi)好各級(jí)各界人民代表會(huì)議(或人民代表大會(huì))發(fā)出專(zhuān)門(mén)指示，要求各級(jí)政府必須依照各級(jí)人民代表會(huì)議組織通則的規(guī)定，按期召開(kāi)各級(jí)人民代表會(huì)議，其中大城市每年至少須開(kāi)會(huì)三次，縣至少須開(kāi)會(huì)兩次；各級(jí)人民政府的一切重大工作，應(yīng)向各該級(jí)人民代表會(huì)議提出報(bào)告，并在代表會(huì)議上進(jìn)行討論與審查；一切重大問(wèn)題應(yīng)經(jīng)人民代表會(huì)議討論并作出決定等。[30]

各地認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央的決定，加緊民主政權(quán)建設(shè)，到1952年底，有30個(gè)省、2個(gè)省級(jí)行署區(qū)、160個(gè)市、2174個(gè)縣和28萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)，先后召開(kāi)各界人民代表會(huì)議，逐步實(shí)現(xiàn)了從咨詢(xún)協(xié)商機(jī)關(guān)到權(quán)力機(jī)關(guān)的過(guò)渡(地方各級(jí)人民政府采取的是“三步走”的過(guò)渡辦法[31])，人民代表會(huì)議已經(jīng)形成一項(xiàng)經(jīng)常的制度，在全國(guó)各地自下而上地建立起來(lái)。這一時(shí)期，人民代表會(huì)議代表既有協(xié)商邀請(qǐng)的，也有人民選舉的，且選舉的代表人數(shù)在增加、比例在提高。所有這些都為新中國(guó)成立初期民主政治建設(shè)開(kāi)了個(gè)好頭，在團(tuán)結(jié)和動(dòng)員人民群眾完成土地改革、鎮(zhèn)壓反革命、恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)、民主法制建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。

(二)積極籌備召開(kāi)全國(guó)人大會(huì)議

根據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》的規(guī)定，政協(xié)全體會(huì)議每三年舉行一次。到1952年秋，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議任期已經(jīng)屆滿(mǎn)，這就面臨選擇：是搞普選、召開(kāi)全國(guó)人大呢還是繼續(xù)召開(kāi)全國(guó)政治協(xié)商會(huì)議、再搞一屆(3年)？

第一，中央的決策判斷有一個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程。一是，中共中央當(dāng)時(shí)認(rèn)為進(jìn)行全國(guó)選舉的準(zhǔn)備尚不充分，設(shè)想將全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)時(shí)間再推遲三年；(5)這在當(dāng)時(shí)是一種比較普遍的想法，而有這種想法的人往往是“患得患失”。鄧小平指出：“對(duì)于召開(kāi)人民代表大會(huì)的問(wèn)題，各方面都覺(jué)得沒(méi)有理由不開(kāi)，但總想推遲，總認(rèn)為政協(xié)的形式更好一些。一些人主要是害怕落選，因此，情緒有所波動(dòng)。多數(shù)好的仍將選上，不可避免地有若干人會(huì)落選。黨內(nèi)可能存在著踢開(kāi)一批的情緒?！眳⒁?jiàn)《鄧小平文集(一九四九——一九七四年)》(中)，人民出版社，2014年版第52頁(yè).《共同綱領(lǐng)》在人民及各民主黨派中有崇高的威信，可暫不制定憲法，待中國(guó)基本進(jìn)入社會(huì)主義以后，一步到位制定一部社會(huì)主義的憲法[32]。在實(shí)踐中，共同綱領(lǐng)真正實(shí)行了，因此“在人民中及各黨派中威信很好”，盡管在共同綱領(lǐng)初制訂時(shí)，人們?cè)?jīng)懷疑是否真要實(shí)行共同綱領(lǐng)[33]。這種情況很快發(fā)生了改變。二是，1952年10月，劉少奇率中共代表團(tuán)赴莫斯科參加蘇共十九大，并受毛澤東委托就有關(guān)問(wèn)題向斯大林征求意見(jiàn)。斯大林建議中國(guó)可以考慮盡早進(jìn)行選舉和制定憲法，不給西方敵對(duì)勢(shì)力在此問(wèn)題上反對(duì)中國(guó)的借口。把共同綱領(lǐng)變成憲法——基本大法，這種憲法自然是一種粗制品，但有一個(gè)憲法，比沒(méi)有要好[34]。中共中央采納了斯大林的這個(gè)建議，決定召開(kāi)全國(guó)人大和制定憲法。這就是要進(jìn)一步確認(rèn)和鞏固新生政權(quán)的正當(dāng)性(合法性)。

第二，中央決定召開(kāi)全國(guó)人大。中央層面開(kāi)始有關(guān)準(zhǔn)備工作，其中有兩次標(biāo)志性的會(huì)議。一是，1952年12月24日，政協(xié)一屆全國(guó)委員會(huì)常委會(huì)第四十三次會(huì)議舉行。周恩來(lái)在會(huì)上作關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨提議1953年召開(kāi)全國(guó)人大及地方各級(jí)人大的說(shuō)明。他在解釋為何要召開(kāi)全國(guó)人大時(shí)說(shuō)，為了進(jìn)一步鞏固人民民主，充分發(fā)揮人民群眾參加國(guó)家建設(shè)事業(yè)的積極性，“必須根據(jù)《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，定期召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。[35]同時(shí)，開(kāi)始進(jìn)行起草選舉法和憲法草案等準(zhǔn)備工作。二是，召開(kāi)人大的條件已經(jīng)成熟。1953年1月13日，毛澤東在中央人民政府委員會(huì)第二十次會(huì)議上發(fā)表講話，著重對(duì)召開(kāi)全國(guó)人大進(jìn)行解釋和說(shuō)明。他指出，辦選舉、搞選舉法是合適的，就其根據(jù)來(lái)說(shuō)，一方面，《共同綱領(lǐng)》規(guī)定要實(shí)行普選；另一方面，從新中國(guó)成立三年來(lái)的實(shí)踐看，大陸上的軍事行動(dòng)已經(jīng)結(jié)束了，土地改革已經(jīng)基本完成了，各界人民已經(jīng)組織起來(lái)了，“辦全國(guó)選舉工作的條件已經(jīng)成熟”。[36]這次會(huì)議通過(guò)關(guān)于召開(kāi)全國(guó)人大及地方各級(jí)人大的決議，決定于1953年召開(kāi)由人民用普選方法產(chǎn)生的鄉(xiāng)、縣、省(市)各級(jí)人大，并在此基礎(chǔ)上召開(kāi)全國(guó)人大。會(huì)議還決定成立以毛澤東為主席，朱德、宋慶齡等32人為委員的憲法起草委員會(huì)；以周恩來(lái)為主席，由23人組成的選舉法起草委員會(huì)。

第三，舉行首次全國(guó)范圍內(nèi)的普選。一是，頒行新中國(guó)第一部《選舉法》。1953年2月，中央人民政府委員會(huì)第二十二次會(huì)議聽(tīng)取鄧小平所作的選舉法草案的說(shuō)明。他說(shuō)：該草案“貫穿著一個(gè)總的精神，就是如何根據(jù)國(guó)家的情況，規(guī)定一個(gè)合乎當(dāng)前實(shí)際的最民主的選舉制度?！盵37]這次會(huì)議通過(guò)《選舉法》；還決定成立以劉少奇為主席的中央選舉委員會(huì)。二是我國(guó)歷史上的首次普選。1953年下半年，我國(guó)舉行了歷史上第一次規(guī)模空前的普選。全國(guó)6億人口，登記的選民為3.23億人，占進(jìn)行選舉地區(qū)18周歲以上人口總數(shù)的97.18%。其中參加投票選舉的2.78億人，占登記選民總數(shù)的85%以上。到1954年8月，全國(guó)共選出基層人大代表566萬(wàn)余名，逐級(jí)召開(kāi)人民代表大會(huì)會(huì)議。由省、市人大，中央直轄少數(shù)民族行政單位以及軍隊(duì)單位和華僑單位分別選舉產(chǎn)生1226名出席一屆全國(guó)人大的代表(臺(tái)灣省代表暫缺)[38]。同時(shí)，中華人民共和國(guó)憲法(草案)在毛澤東的主持下起草完成，經(jīng)反復(fù)討論、修改，提交中央人民政府委員會(huì)審議。這樣，全國(guó)人大會(huì)議召開(kāi)的一切準(zhǔn)備工作就緒。

(三)一屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉行

1954年9月15日，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議在北京隆重開(kāi)幕。這是一件具有劃時(shí)代意義的大事，標(biāo)志著人民代表大會(huì)制度在全國(guó)范圍內(nèi)正式建立起來(lái)。會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》(1954年《憲法》)，是我國(guó)歷史上第一部社會(huì)主義類(lèi)型的憲法，在總結(jié)《共同綱領(lǐng)》和新中國(guó)成立5年來(lái)國(guó)家機(jī)關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，“結(jié)合了原則性和靈活性，原則基本上是兩個(gè)：民主原則和社會(huì)主義原則”[39]，對(duì)國(guó)家政治制度作了更為完備、更為明確的規(guī)定。其中，第一條規(guī)定，中國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國(guó)家。第二條規(guī)定，國(guó)家一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)；全國(guó)人大、地方各級(jí)人大和其他國(guó)家機(jī)關(guān)，一律實(shí)行民主集中制。這進(jìn)一步肯定、確認(rèn)了適合我國(guó)國(guó)情、便于人民行使國(guó)家權(quán)力的人民代表大會(huì)制度。1954年《憲法》開(kāi)始把人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)限定為人大，而不再包括政府。

(四)1954年9月15日只是一個(gè)標(biāo)志

如前所述，人民代表大會(huì)制度經(jīng)歷了從制度規(guī)定到過(guò)渡再到正式實(shí)行的動(dòng)態(tài)過(guò)程，這是一個(gè)時(shí)間段，而不是一個(gè)時(shí)點(diǎn)。1954年9月15日是一屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉行的日子，標(biāo)志著全國(guó)人大成立，而不是各級(jí)人大產(chǎn)生的日子，也不該籠統(tǒng)概括為人民代表大會(huì)制度建立的日子。道理很簡(jiǎn)單，省級(jí)人大會(huì)議比全國(guó)人大會(huì)議早召開(kāi)一兩個(gè)月，因?yàn)槿珖?guó)人大代表是由省級(jí)人大會(huì)議選舉產(chǎn)生的?？h級(jí)人大會(huì)議又比省級(jí)人大會(huì)議舉行得早，鄉(xiāng)級(jí)人大會(huì)議比縣級(jí)人大會(huì)議舉行得更早。這里有一個(gè)細(xì)節(jié)。1994年召開(kāi)首都各界紀(jì)念人民代表大會(huì)(制度)成立40周年大會(huì)[40]。2004年召開(kāi)首都各界紀(jì)念全國(guó)人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)。為什么紀(jì)念對(duì)象的名字發(fā)生了變化？主要原因就是在籌備過(guò)程中研究發(fā)現(xiàn)，人民代表大會(huì)制度的確立不是在1954年，而應(yīng)該是1949年。基于此，2004年就不再是紀(jì)念人民代表大會(huì)制度成立50周年，而改為紀(jì)念全國(guó)人大成立50周年，2014年則改為慶祝全國(guó)人大成立60周年，習(xí)近平總書(shū)記出席大會(huì)并發(fā)表重要講話。

結(jié) 語(yǔ)

中國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，是歷史的選擇、人民的選擇。這“是深刻總結(jié)近代以后中國(guó)政治生活慘痛教訓(xùn)得出的基本結(jié)論，是中國(guó)社會(huì)一百多年激越變革、激蕩發(fā)展的歷史結(jié)果，是中國(guó)人民翻身作主、掌握自己命運(yùn)的必然選擇?！盵41]人民代表大會(huì)制度的確立和實(shí)行，是伴隨著新中國(guó)的建立和不斷發(fā)展的。

人民代表大會(huì)制度承載著我們黨的初心和使命，“是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持、不斷完善?！盵42]在新時(shí)代新征程上，要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想、習(xí)近平法治思想，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持人民至上，“不斷發(fā)展全過(guò)程人民民主”[43]，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)這一主要民主渠道的作用，把人民代表大會(huì)制度堅(jiān)持好、發(fā)展好、完善好，進(jìn)一步把它的顯著特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治國(guó)的效能。