中國(guó)財(cái)政立憲史話

趙玄

摘要：自清末1908年的《欽定憲法大綱》至新中國(guó)1978年憲法的七十年間，中國(guó)歷盡封建社會(huì)、官僚資本主義社會(huì)漸至社會(huì)主義社會(huì)。作為國(guó)家運(yùn)行的重要保障，財(cái)政一直都是立憲的規(guī)范事項(xiàng)之一。從清末到改革開放前夜的新中國(guó)，憲法文本上的財(cái)政控制雖詳略不一，但幾乎都滲透著制約權(quán)力的思想精髓。梳理七十年財(cái)政控制的立憲史實(shí)，以重溫遠(yuǎn)去的時(shí)代印記。

關(guān)鍵詞：財(cái)政控制；立憲；《中華民國(guó)憲法》；《共同綱領(lǐng)》

中圖分類號(hào)： D921文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1672-0539（2015）02-0054-05

一、引言

財(cái)政是將私人財(cái)產(chǎn)之一部分轉(zhuǎn)化為國(guó)家的公共財(cái)產(chǎn)，表現(xiàn)為對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的合法、強(qiáng)制且無償?shù)恼加小榱朔婪洞碎g可能發(fā)生的非正當(dāng)侵占，“財(cái)富的個(gè)人和國(guó)家的所有權(quán)應(yīng)以國(guó)內(nèi)和國(guó)際的法律為根據(jù)，或者至少是以具有法律效力的風(fēng)俗為根據(jù)” [1]。自前資本主義時(shí)期，“私人”就團(tuán)結(jié)起來限制國(guó)家獲取財(cái)政的恣意，最高級(jí)的限制方式便是立憲，亦即用高級(jí)法規(guī)范來實(shí)現(xiàn)。世界財(cái)政立憲肇始于英國(guó)1215年的《自由大憲章》，財(cái)政因素在憲政的起源過程中恰好擔(dān)當(dāng)了對(duì)抗和妥協(xié)的關(guān)鍵媒介物[2]。當(dāng)英國(guó)的北美殖民地試圖獨(dú)立時(shí)，革命者們亦將目光投向作為財(cái)政最核心部分的“稅”。殖民地的議會(huì)議員清楚：“他們所擁有的稅收權(quán)不僅能保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)免遭過度勒索之害，而且也是控制行政權(quán)的最強(qiáng)大武器?！?[3]事實(shí)證明，他們選擇了一條正確之路，作為全體人民或其代表合意達(dá)成的憲法是控制財(cái)政的最適宜手段。因?yàn)?，在憲法的架?gòu)內(nèi)，政府對(duì)人民或人民的合法代表負(fù)有責(zé)任，以更好地確保公民的權(quán)利。對(duì)于什么符合（或不符合）他們自己的利益，作為一個(gè)整體的人民是最好的裁斷者[4]。中國(guó)古代已有“憲”或“憲法”的稱謂，但同近代以來特別是西方的根本法意義上所指的顯然迥異。直至清末變法，憲法、憲政等詞匯方夾雜著西方的意蘊(yùn)在中國(guó)傳播開來。無論是秉承獨(dú)裁旨意制定的憲法性文件，還是由通過一定形式的選舉而產(chǎn)生的代議機(jī)關(guān)制定的憲法，均會(huì)對(duì)財(cái)政事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范，這無疑體現(xiàn)了財(cái)政立憲主義的精神。這些憲法文本包括：清末的《欽定憲法大綱》、《憲法重大信條十九條》，民國(guó)時(shí)期的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》、《中華民國(guó)約法》、《中華民國(guó)憲法》（1923年）、《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》、《中華民國(guó)憲法》（1947年），以及新中國(guó)時(shí)期的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（以下簡(jiǎn)稱《共同綱領(lǐng)》）、1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法。這些文本雖已成為歷史，卻恰好作為研究財(cái)政立憲的素材。歷史固然沒有給這些條文提供多少實(shí)施的機(jī)會(huì)和空間，但從文本借鑒和中國(guó)思維角度看其價(jià)值仍舊不小。

二、中國(guó)財(cái)政立憲的邏輯起點(diǎn)：清末預(yù)備立憲

清末預(yù)備立憲是中國(guó)制憲的起點(diǎn)，在這個(gè)過程中產(chǎn)生的《欽定憲法大綱》和《憲法重大信條十九條》是中國(guó)歷史上最早的憲法文本，在中國(guó)制憲史上具有客觀的歷史進(jìn)步性[5]。條文既少，內(nèi)容又簡(jiǎn)，可謂短小精悍，畢竟只是清王朝統(tǒng)治者拖延憲法制定的綱領(lǐng)性文件，是憲法性的法律文本。即便如此簡(jiǎn)短，對(duì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的規(guī)定均占到兩個(gè)條款，可見當(dāng)權(quán)者和立憲者對(duì)財(cái)政的重視，以示財(cái)政憲定。

《欽定憲法大綱》共計(jì)23條，君上大權(quán)14條，臣民權(quán)利義務(wù)9條。其第12條規(guī)定：“在議院閉會(huì)之時(shí)，遇有緊急之事，得發(fā)代法律之詔令，并得以詔令籌措必需之財(cái)用。惟至次年會(huì)期，須交議院協(xié)贊。” [6]因該憲法大綱與日本明治憲法無異，強(qiáng)調(diào)君權(quán)至上，且議院僅有協(xié)贊之義務(wù)或責(zé)任。從該條文看，國(guó)家所需財(cái)用原則上應(yīng)以法律的形式通過，本條應(yīng)當(dāng)是例外之舉，以詔令代之，且因議院的非常任性，只能事后追認(rèn)，但這種程序或形式是必要的。接下來，第13條的規(guī)定無疑更強(qiáng)調(diào)了君權(quán)至上，即“皇室經(jīng)費(fèi)，須經(jīng)君上制定常額，自國(guó)庫(kù)提支，議院不得置議”，可見皇室經(jīng)費(fèi)不僅無須法律案的通過確認(rèn)，只需君上一人裁奪，作為裝飾的議院的協(xié)贊也不需要了。這一條充分印證了當(dāng)時(shí)的政治力量不能相掣肘，只是以大綱的形式為皇權(quán)粉飾而已。在九條的臣民權(quán)利義務(wù)中，有兩條涉及納稅，其一規(guī)定臣民按照法律的規(guī)定有義務(wù)納稅；其二規(guī)定臣民所納稅額，沒有新的法律加以改變，應(yīng)照舊繳納。臣民在議院代表的廣泛性如何，即便真正能代表全體臣民，僅有協(xié)贊職能的議院也只能是君上的御用工具。

《憲法重大信條十九條》的頒布過程已然坎坷，命運(yùn)卻依舊缺乏韌性，沒及付諸實(shí)施便同清王朝一道成為歷史。在全國(guó)上下傾向英國(guó)立憲模式的大勢(shì)下，該文本雖尊崇皇帝，但已經(jīng)將其手腳俱縛。單從對(duì)財(cái)政的規(guī)定就可看出，其已與憲法大綱明顯不同。第14條規(guī)定：“本年度預(yù)算，未經(jīng)國(guó)會(huì)議決者，不得照前年度預(yù)算開支。又預(yù)算案內(nèi)，不得有既定之歲出，預(yù)算案外，不得為非常財(cái)政之處分?！眹?guó)會(huì)已然成為實(shí)權(quán)議會(huì)，皇帝成為虛君。未經(jīng)國(guó)會(huì)通過決定，當(dāng)年的年度開支就無法進(jìn)行，強(qiáng)調(diào)了國(guó)會(huì)對(duì)預(yù)算的決定權(quán)，非常明確；后半部分的規(guī)定，也顯示了財(cái)政支出和任何處分必須依據(jù)預(yù)算。關(guān)于皇室經(jīng)費(fèi)，不再由君上擅定，其制定與增加或減少，必須由國(guó)會(huì)討論通過。君上沒有了以詔令代法律行財(cái)用籌措的權(quán)力，連其一應(yīng)人等的生活經(jīng)費(fèi)亦須服從國(guó)會(huì)安排，雖神圣不可侵犯，顯然已被架空，于是遜位就顯得順理成章了。

三、財(cái)政立憲的民國(guó)實(shí)踐

《中華民國(guó)臨時(shí)約法》被視為近代中國(guó)第一部資產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)的憲法性文件。其改總統(tǒng)制為責(zé)任內(nèi)閣制，實(shí)為限制袁世凱的權(quán)力。之所以屈從于袁氏，同南京臨時(shí)政府的財(cái)政困難加劇不無關(guān)系。當(dāng)時(shí)，帝國(guó)主義出動(dòng)軍艦在長(zhǎng)江示威，并乘機(jī)劫奪了中國(guó)的海關(guān)稅收[7]83。財(cái)政的實(shí)際困難也反映在該約法之中，在巧妙構(gòu)思如何配置各種權(quán)力的時(shí)候，對(duì)財(cái)政的規(guī)定不甚詳細(xì)。在“人民”一章中，規(guī)定了人民依法納稅的義務(wù)，在“參議院”章中規(guī)定其職權(quán)：“議決臨時(shí)政府之預(yù)算、決算；議決全國(guó)之稅法；議決公債之募集及國(guó)庫(kù)有負(fù)擔(dān)之契約?！眱H有此一條三款，這與當(dāng)時(shí)的形勢(shì)不無關(guān)系?！皼Q算”第一次被寫入，說明了議會(huì)不僅有事前的預(yù)算決定權(quán)，也有事后對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，也擴(kuò)充了財(cái)政的內(nèi)容，在稅收之外添加公債及國(guó)家的契約之債。endprint

國(guó)民黨一廂情愿的約束，袁世凱“極感不便，思于憲法根本糾正之”[7]。《中華民國(guó)約法》的公布遂了袁氏心愿，責(zé)任內(nèi)閣制重新回到總統(tǒng)制，且擁有高度集中的權(quán)力。本約法除在“立法”一章中對(duì)財(cái)政有涉及外，獨(dú)設(shè)“會(huì)計(jì)”一章對(duì)財(cái)政事宜詳加規(guī)定，這在中國(guó)歷史上是第一次。其一，對(duì)于“預(yù)算”，由立法院議決，并且國(guó)家的收入支出，以該議決預(yù)算為準(zhǔn)?！邦A(yù)算不成立時(shí)，執(zhí)行前年度預(yù)算，會(huì)計(jì)年度既開始，預(yù)算尚未議定時(shí)亦同”。同時(shí)列明諸多例外情況，如對(duì)特別事件應(yīng)預(yù)定年限，并設(shè)繼續(xù)費(fèi)；為防備預(yù)算不足或預(yù)算以外支出情況，在預(yù)算內(nèi)設(shè)預(yù)備費(fèi)；為應(yīng)對(duì)對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)或戡內(nèi)亂，大總統(tǒng)有財(cái)政緊急處分權(quán)?？梢妼?duì)預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目的豐富化，雖稱為繼續(xù)費(fèi)或預(yù)備費(fèi)，但都明確列在預(yù)算之內(nèi)，即使總統(tǒng)的緊急處分，亦須在下次開會(huì)時(shí)得到立法院追認(rèn)。其二，對(duì)于“決算”，并沒有規(guī)定在立法院應(yīng)議決事項(xiàng)中，而是歸于“會(huì)計(jì)”一章，第57條規(guī)定：“國(guó)家歲出歲入之決算，每年經(jīng)審計(jì)院審定后，由大總統(tǒng)提出報(bào)告書于立法院，請(qǐng)求承諾?！?[6]34審計(jì)院的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)創(chuàng)新，但立法院對(duì)預(yù)算的審查力度似乎沒有了，審計(jì)院隸屬于大總統(tǒng)還是立法院，抑或獨(dú)立機(jī)構(gòu)，不得而知。其三，關(guān)于“租稅”和“稅率”，現(xiàn)在征收的租稅，約法對(duì)其是確認(rèn)的，未經(jīng)法律的變更，仍舊征收；新課租稅、變更稅率，須通過法律規(guī)定。這些對(duì)今天的中國(guó)有一定借鑒意義。

因曹錕賄選總統(tǒng)的行為，1923年《中華民國(guó)憲法》雖被冠以“賄選憲法”之名，但其“繼承并發(fā)展了從《中華民國(guó)臨時(shí)約法》到《天壇憲草》所確立的制度和原則，體現(xiàn)了西方資產(chǎn)階級(jí)的憲政精神，在中國(guó)法文化史上具有十分重要的意義” [5]125。該法延續(xù)“會(huì)計(jì)”獨(dú)立成章，其財(cái)政規(guī)定卻有很多新意。其一，突出眾議院對(duì)“有國(guó)民負(fù)擔(dān)之財(cái)政案”的“先議權(quán)”和實(shí)際決定權(quán)。第112條第1款規(guī)定：“國(guó)家歲出歲入，每年由政府編成預(yù)算案，于國(guó)會(huì)開會(huì)后十五日內(nèi)，先提出于眾議院?！痹摋l款第一次在憲法中明確了預(yù)算的編制主體和提交時(shí)間限制。第2款規(guī)定：“參議院對(duì)于眾議院議決之預(yù)算案，修正或否定時(shí)，須請(qǐng)求眾議院之同意。如不得同意，原議決案即成為預(yù)算。”對(duì)于“預(yù)備費(fèi)”，除列明在預(yù)算案中外，其預(yù)備費(fèi)被支出后，應(yīng)當(dāng)在下次會(huì)期得到眾議院追認(rèn)。其二，對(duì)國(guó)會(huì)審查預(yù)算的權(quán)限進(jìn)行一端限定，即“國(guó)會(huì)對(duì)于預(yù)算案，不得為歲出之增加” [6]43。其三，規(guī)定了國(guó)務(wù)員的責(zé)任，在眾議院對(duì)預(yù)算案的追認(rèn)案否決時(shí)，國(guó)務(wù)員應(yīng)當(dāng)對(duì)其財(cái)政緊急處分行為負(fù)責(zé)。其四，對(duì)審計(jì)院詳加規(guī)定。審計(jì)院由審計(jì)員組成，其資格由法律規(guī)定，并且審計(jì)員任職期間，不依照法律規(guī)定，不得減俸、停職或轉(zhuǎn)職。審計(jì)院的院長(zhǎng)，由參議院選舉產(chǎn)生。這在一定程度上體現(xiàn)了與眾議院的權(quán)力平衡。其五，在中央與地方財(cái)政關(guān)系方面，因地方自治可能發(fā)生的省際重復(fù)課稅、交通費(fèi)過高、地方保護(hù)課稅等，國(guó)家有權(quán)糾正。當(dāng)國(guó)家財(cái)政預(yù)算不足，或者財(cái)政緊急處分時(shí)，經(jīng)國(guó)會(huì)同意，各省應(yīng)按照各自的歲入額比例分擔(dān)。相應(yīng)的，當(dāng)?shù)胤截?cái)力不足或遇非常之事，經(jīng)國(guó)會(huì)同意，國(guó)庫(kù)可予以補(bǔ)助。

據(jù)孫中山的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)民政府本一直處在“軍政府督率國(guó)民掃除舊污之時(shí)代”的軍法之治時(shí)期[8]，但依然進(jìn)行訓(xùn)政約法，期“以文明治理，督率國(guó)民建設(shè)地方自治” [9]。因故《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》就有了“訓(xùn)政綱要”一章，但對(duì)財(cái)政的規(guī)定寥寥無幾。后者主要體現(xiàn)在“中央與地方之權(quán)限”一章，大部分是對(duì)稅收權(quán)限的原則規(guī)定，即“以法律定之”。由于國(guó)民政府享有行政、立法、司法、考試和監(jiān)察五種治權(quán)，故“國(guó)家之歲入、歲出，由國(guó)民政府編定預(yù)算、決算公布之?！?[6]47雖沒有代議機(jī)關(guān)的單獨(dú)審議，但公布于眾至少是必要的。該約法還獨(dú)設(shè)“國(guó)民教育”一章，中央及地方應(yīng)從經(jīng)費(fèi)上予以“寬籌”保障，國(guó)家對(duì)私立學(xué)校和華僑教育予以獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助，這些費(fèi)用的支出也應(yīng)歸于財(cái)政的范疇，雖沒有提及是否歸屬預(yù)算，但對(duì)教育的重視可見一斑。

1946年底，“偽國(guó)大”召開，通過了于1947年開始施行的《中華民國(guó)憲法》。該法按照孫中山“五權(quán)”憲法的思想設(shè)置結(jié)構(gòu)，有關(guān)財(cái)政的規(guī)定散布于幾章。其一，對(duì)于行政院，預(yù)算案向立法院提出之前，應(yīng)經(jīng)過行政院會(huì)議議決。行政院應(yīng)當(dāng)在會(huì)計(jì)年度開始三個(gè)月前，將預(yù)算案提出于立法院；會(huì)計(jì)年度結(jié)束后四個(gè)月內(nèi)，提出決算于監(jiān)察院。行政院對(duì)難以執(zhí)行的議決預(yù)算案有復(fù)議權(quán)。其二，對(duì)于立法院，有預(yù)算案的議決權(quán)，但不能在行政院的提案之上增加支出。對(duì)于行政院的復(fù)議請(qǐng)求，經(jīng)出席立法委員的三分之二通過即可維持原決議。其三，對(duì)于監(jiān)察院，其內(nèi)設(shè)審計(jì)長(zhǎng)，由總統(tǒng)提名，立法院同意而任命。由審計(jì)長(zhǎng)在行政院提出決算后三個(gè)月內(nèi)，依法完成審核，并向立法院提出審核報(bào)告。其四，關(guān)于中央與地方權(quán)限，分中央、省、縣三級(jí)基本財(cái)政。由中央立法并執(zhí)行中央財(cái)政、國(guó)稅以及國(guó)稅與省稅、縣稅之劃分；由省立法并執(zhí)行省財(cái)政、省稅、省債及省財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)處分；由縣立法并執(zhí)行縣財(cái)政、縣稅、縣債及縣財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)處分。出于經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展目的，中央對(duì)貧瘠之省，省對(duì)貧瘠之縣，應(yīng)酌于補(bǔ)助。其五，關(guān)于教育文化，該法雖未將其獨(dú)立設(shè)章，但納于“基本國(guó)策”章內(nèi)，且規(guī)定更加詳細(xì)。對(duì)于邊遠(yuǎn)及貧瘠地區(qū)教育文化經(jīng)費(fèi)，國(guó)庫(kù)予以補(bǔ)助；對(duì)重要教育文化事業(yè)，中央應(yīng)辦理或補(bǔ)助。專條規(guī)定了中央、省、縣應(yīng)負(fù)擔(dān)的教育、科學(xué)、文化經(jīng)費(fèi)的預(yù)算總額比例。

四、新中國(guó)財(cái)政立憲沿革

新中國(guó)成立的前夕，具有廣泛代表性的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過了《共同綱領(lǐng)》，“共同綱領(lǐng)帶有憲法性質(zhì)，是新民主主義時(shí)期全國(guó)人民的大憲章?！?[10]在1954年憲法頒布之前，《共同綱領(lǐng)》起了臨時(shí)憲法的作用。其中有兩個(gè)條文涉及財(cái)政，一是第八條關(guān)于國(guó)民有繳納賦稅義務(wù)的規(guī)定，一是第40條的財(cái)政條款的規(guī)定。第40條規(guī)定：“建立國(guó)家預(yù)算決算制度，劃分中央和地方的財(cái)政范圍，厲行精簡(jiǎn)節(jié)約，逐步平衡財(cái)政收支，積累國(guó)家生產(chǎn)資金。國(guó)家的稅收政策，應(yīng)以保障革命戰(zhàn)爭(zhēng)的供給、照顧生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展及國(guó)家建設(shè)的需要為原則，簡(jiǎn)化稅制，實(shí)行合理負(fù)擔(dān)。” [6]72從該規(guī)定可以看出，預(yù)算決算制度國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立；中央與地方應(yīng)界定清楚財(cái)政范圍，這意味著一定程度上的分權(quán)；財(cái)政的原則是精簡(jiǎn)節(jié)約和平衡收支，目的是積累生產(chǎn)資金，以應(yīng)對(duì)百?gòu)U待興的局面；相應(yīng)地，稅收也以當(dāng)時(shí)的主要任務(wù)為導(dǎo)向，取向合理負(fù)擔(dān)原則。這些規(guī)定極具有原則性，但沒有明確這些制度或政策是否以法律或法令的形式作出，與綱領(lǐng)的模糊地位不無關(guān)系。endprint

1954年憲法是中國(guó)第一部社會(huì)主義性質(zhì)的憲法，現(xiàn)行憲法與其一脈相承。涉及財(cái)政事項(xiàng)的規(guī)定也較為簡(jiǎn)約、原則。第27條第10項(xiàng)賦予全國(guó)人民代表大會(huì)“審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和決算”的職權(quán)，第34條規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)設(shè)立預(yù)算委員會(huì)，第49條第7項(xiàng)規(guī)定國(guó)務(wù)院有執(zhí)行國(guó)家預(yù)算的職權(quán)，第58條規(guī)定地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)“審查和批準(zhǔn)地方的預(yù)算和決算”，第102條規(guī)定公民依照法律納稅[6]83。從這幾條規(guī)定看，預(yù)算的編制機(jī)關(guān)沒有明確，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況沒有規(guī)定監(jiān)督；雖明確在人大設(shè)立預(yù)算委員會(huì)，但并非一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，依條文應(yīng)隨全國(guó)人大會(huì)期而定；預(yù)算和決算劃分為國(guó)家的和地方的；公民的納稅義務(wù)法定化，而不再似《共同綱領(lǐng)》概括地稱國(guó)民有繳納賦稅的義務(wù)。

1975年憲法是在文化大革命后期頒布的，基于這種背景，該憲法具有極強(qiáng)的政治時(shí)代性，條文減少至30條，內(nèi)容表述政治化、口號(hào)化。同1954年憲法相比，對(duì)財(cái)政的規(guī)定似乎變動(dòng)不大。全國(guó)人民代表大會(huì)列舉的四項(xiàng)職權(quán)中，“批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、國(guó)家的預(yù)算和決算”赫然在列；國(guó)務(wù)院的職權(quán)中，明確“制定和執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算”；地方各級(jí)人民代表大會(huì)和它產(chǎn)生的地方各級(jí)革命委員會(huì)，“審查和批準(zhǔn)地方的國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和預(yù)算、決算” [6]86。憲法全文沒有規(guī)定任何稅收的問題和公民納稅的義務(wù)。

1978年憲法對(duì)1975年憲法進(jìn)行了部分糾正，豐富了相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，對(duì)于財(cái)政內(nèi)容的規(guī)定兼具1954年憲法和1975年憲法的風(fēng)格。關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的職權(quán)表述同于1954年憲法，關(guān)于國(guó)務(wù)院編制和執(zhí)行的職權(quán)表述同于1975年憲法，關(guān)于“稅”，該法同1975年憲法一樣沒有任何提及。

五、結(jié)語

從清末1908年的《欽定憲法大綱》至新中國(guó)1978年的《中華人民共和國(guó)憲法》，七十年的財(cái)政立憲實(shí)踐已經(jīng)呈現(xiàn)于前。清末兩個(gè)憲法性文件是中國(guó)財(cái)政立憲的開端，兩種截然相反的財(cái)政權(quán)配置，說明三年中對(duì)立政治力量的消長(zhǎng)變化。當(dāng)時(shí)的臣民很大程度上意識(shí)到：“君主要干涉共同體每個(gè)成員的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)獲得所有當(dāng)事人（至少是其代表）自由的同意。未經(jīng)同意即行干涉，不服從便是合法的?！?[11]其條文雖簡(jiǎn)約，但表述十分恰當(dāng)，特別是1911年的《憲法重大信條十九條》。

民國(guó)時(shí)期的財(cái)政立憲，由簡(jiǎn)到繁，由粗到細(xì)，雖然其他方面的規(guī)定可取性意義不大，但關(guān)于財(cái)政的規(guī)范是值得學(xué)習(xí)和借鑒的。從憲法的高度對(duì)財(cái)政事項(xiàng)進(jìn)行清晰勾畫，有助于從根本上解決權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政的決定和監(jiān)督權(quán)，行政機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政的忠實(shí)執(zhí)行權(quán)，從而有助于保障權(quán)利和約束權(quán)力。對(duì)照新中國(guó)的財(cái)政立憲實(shí)踐，對(duì)財(cái)政的規(guī)定偏少、偏粗，甚至不規(guī)定稅收的依法取得，這些與那一時(shí)期的國(guó)家工作重心有關(guān)，或者與對(duì)政策的依賴有關(guān)，不重視從憲法或法律的角度進(jìn)行制度化，有很大的隨意性，將很多本應(yīng)由立法機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，被迫地委任于行政機(jī)關(guān)，使前者成為“橡皮圖章”，權(quán)力本末倒置。

在財(cái)政立憲的70年中，社會(huì)情勢(shì)的變遷沒有給上述憲法文本留下真正的實(shí)施機(jī)會(huì)和空間。隨著改革開放的啟動(dòng)，1982年憲法的頒布實(shí)施，中國(guó)社會(huì)有了穩(wěn)定的基本生產(chǎn)生活秩序，公民對(duì)財(cái)政的要求越來越多，其知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等得力于更高位階的法律規(guī)范予以明示，予以細(xì)化。只有如此，公民才能真正成為國(guó)家權(quán)力的主體，才有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效制約。而這一更高位階的法律無疑就是憲法，唯有實(shí)施憲法，對(duì)財(cái)政的控制方能奏效。誠(chéng)如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的：“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。我們要堅(jiān)持不懈抓好憲法實(shí)施工作，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平?！?[12]

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The History of Chinese Financial Constitutionalism

ZHAO Xuan

（School of Law， Peking University， Beijing100871， China）

Abstract：From the “imperial constitution outline” of 1908 to the Constitution of 1978， Chinese experienced feudal society， the bureaucratic capitalist society to socialist society gradually. As an important guarantee for state machine， finance has always been one of the issues of constitutional norms. From late Qing Dynasty to the eve of the reform and opening up of the New China， not every constitution have detailed provisions on the financial control， but almost all permeated with the idea of restriction of power. We comb the constitutional history of financial control during the seventy years， to review the past era.

Key words： financial control； constitutionalism； “Republic of China Constitution”； “Common Program”

責(zé)任編輯：劉玉邦endprint